Pl.ÚS 43/13 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 43/13 ze dne 25. 3. 2014 77/2014 Sb. N 39/72 SbNU 439 Zrušení tzv. lázeňské vyhlášky   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) a soudců Stanislava Balíka, Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Milady Tomkové, Jiřího Zemánka a Michaely Židlické ze dne 25. března 2014 sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ve věci návrhu skupiny 21 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupených JUDr. Milanem Čichoněm, advokátem, se sídlem v Ostravě-Porubě, Hlavní třída 1196, na zrušení vyhlášky č. 267/2012 Sb., o stanovení Indikačního seznamu pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost, eventuálně na zrušení § 2 odst. 2 uvedené vyhlášky, za účasti Ministerstva zdravotnictví jako účastníka řízení a Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., veřejné ochránkyně práv, jako vedlejší účastnice řízení, (nález byl vyhlášen pod č. 77/2014 Sb.). Vyhláška Ministerstva zdravotnictví č. 267/2012 Sb., o stanovení Indikačního seznamu pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost, se ruší uplynutím dne 31. prosince 2014. Odůvodnění I. Shrnutí návrhu 1. Dne 23. srpna 2013 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 21 senátorů (dále jen "navrhovatel"), za kterou jedná senátor MUDr. Mgr. Vladimír Plaček, na zrušení vyhlášky Ministerstva zdravotnictví č. 267/2012 Sb., o stanovení Indikačního seznamu pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost, (dále jen "napadená vyhláška"), eventuálně na zrušení § 2 odst. 2 napadené vyhlášky. 2. Navrhovatel má za to, že Indikační seznam pro lázeňskou léčebně rehabilitační péči o dospělé, děti a dorost (dále též jen "indikační seznam") měl být upraven zákonem, resp. formou přílohy zákona. Poskytování lázeňské léčebně rehabilitační péče totiž spadá do rámce práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného zdravotního pojištění ve smyslu čl. 31 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), z něhož vyplývá, že stanovení rozsahu, v jakém je tato péče hrazena z veřejného zdravotního pojištění, je vyhrazeno zákonu, schvalovanému v rámci parlamentní demokratické debaty, a nemůže být předmětem toliko podzákonného právního předpisu. 3. Ve vztahu k ustanovení § 2 odst. 2 napadené vyhlášky, podle které se poslední léčebný pobyt ve vymezeném období před nabytím účinnosti této vyhlášky považuje za základní léčebný pobyt, a tudíž všechny další léčebné pobyty odpovídající stejné indikaci za pobyt opakovaný, navrhovatel namítá nesoulad nejen s čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), ale také se zásadami předvídatelnosti práva, legitimního očekávání a právní jistoty. Je přesvědčen, že napadené ustanovení upravuje právní vztahy vzniklé před jeho účinností ústavně nekonformním způsobem, neboť zasahuje do legitimního očekávání pacientů, u kterých dochází k dalšímu, resp. opakovanému, léčebnému pobytu. Ti se již nemohou spolehnout na to, že jim tento pobyt bude hrazen z veřejného zdravotního pojištění, a jsou nuceni si jej hradit z vlastních zdrojů, což se nutně promítá do jejich majetkové sféry. 4. Výrazné omezení zejména možnosti opakované léčby, k němuž došlo v důsledku napadené vyhlášky, je podle navrhovatele příčinou poklesu využitelnosti lázeňských zařízení a s tím spojeného snížení kvality lázeňské péče. Tento stav přitom může mít negativní vliv na zdraví občanů, neboť pozitivní efekt mají léčebné procedury právě až s odstupem času při dlouhodobé a opakované aplikaci. Z tohoto důvodu se domnívá, že napadená vyhláška se svou úpravou dotýká samotné existence nebo skutečné realizace (esenciálního obsahu) práva na ochranu zdraví a práva na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění, pročež je v rozporu s čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 31 Listiny. Je přesvědčen, že předmětné omezení tohoto základního práva neobstojí z hlediska zásady proporcionality a že mu lze přiznat diskriminační charakter. Porušení zároveň konstatuje i ve vztahu k právu na podnikání podle čl. 26 Listiny. II. Průběh řízení před Ústavním soudem 5. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 a 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zaslal návrh Ministerstvu zdravotnictví (dále též "ministerstvo") jako účastníkovi řízení a veřejnému ochránci práv, který je oprávněn vstoupit do řízení jako vedlejší účastník řízení. II./a Vyjádření Ministerstva zdravotnictví 6. Z vyjádření ministra zdravotnictví MUDr. Martina Holcáta, MBA, ze dne 3. října 2013 se podává, že Ministerstvo zdravotnictví vydalo napadenou vyhlášku podle čl. 79 odst. 3 Ústavy na základě § 33 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 369/2011 Sb., (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění"). Možnost poskytnutí lázeňské péče jakožto hrazené služby plyne již z uvedeného zákonného ustanovení, přičemž napadená vyhláška určuje pouze její indikační předpoklady, jež jsou odborně medicínské povahy. Samotná vyhláška ale nestanoví meze základních práv a svobod. Netýká se bezprostředně práva na ochranu zdraví, nijak nereguluje podmínky, za nichž lze získat oprávnění k poskytování zdravotních služeb, ani nebrání poskytovatelům tyto služby nabízet, ať už jde o služby hrazené, nebo nehrazené z veřejného zdravotního pojištění. V případě, že zdravotní stav pojištěnce vyžaduje poskytnutí lázeňské péče, je mu na tuto péči vystaven návrh, přičemž až poté, co jej revizní lékař příslušné zdravotní pojišťovny potvrdí, je možné ji hradit ze zdravotního pojištění. Vzhledem k průběhu přípravy a schvalování napadené vyhlášky, včetně příslušného připomínkového řízení, které ministr podrobně shrnul, by nemělo obstát tvrzení, že její přijetí provázela absence demokratické debaty. 7. K námitce retroaktivity ministr uvedl, že napadená vyhláška nově rozlišuje mezi základním a opakovaným léčebným pobytem, přičemž pacienti musí absolvovat nejprve základní pobyt a teprve poté případný pobyt opakovaný, resp. opakované pobyty. Protože předchozí vyhláška č. 58/1997 Sb., kterou se stanoví indikační seznam pro lázeňskou péči o dospělé, děti a dorost, tyto pojmy neznala, bylo nezbytné zajistit kontinuitu rozhodování o návrzích na lázeňskou léčebně rehabilitační péči. Právě za tímto účelem tak přechodné ustanovení § 2 odst. 2 napadené vyhlášky, jehož zrušení se navrhovatel domáhá svým eventuálním petitem, definovalo základní léčebný pobyt již ve vztahu k dříve absolvovaným pobytům. Skutečnost, že se toto ustanovení vztahuje na období let 2009 až 2012, má přitom reflektovat nejdelší lhůtu stanovenou v indikačním seznamu jako podmínku pro nástup na opakovaný pobyt, kterou je v indikaci I/1 (zhoubné nádory) lhůta 36 měsíců. Pacient, který protinádorovou léčbu ukončil např. v roce 2010 a následně absolvoval lázeňskou léčbu podle dřívějších předpisů, tak bude moci absolvovat i opakovaný pobyt, protože jeho předchozí pobyt se na základě uvedeného ustanovení bude považovat za základní podle nové vyhlášky. Pokud by toto ustanovení bylo naopak zrušeno, resp. by ve vyhlášce ani dříve nebylo obsaženo, musel by tento pacient nejprve naplnit podmínky stanovené pro základní pobyt, včetně nástupu na léčbu do 12 měsíců po ukončení komplexní protinádorové léčby, což by však s ohledem na vzniklý časový odstup již nemuselo být možné. V takovém případě by byl pacient novou vyhláškou poškozen. Ministr dodává, že použitý právně-technický způsob, resp. legislativně-technická reflexe postavení pojištěnce podle nové právní úpravy, není v českém právním řádu něčím neobvyklým [srov. např. § 98 odst. 1 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), nebo § 59 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii], přičemž jeho smyslem je posílení principu právní jistoty v rámci úhradových vztahů v systému veřejného zdravotního pojištění. Nejde o porušení zákazu pravé retroaktivity. 8. Indikační seznam představuje důležitý odborný prvek pro poskytovatele zdravotních služeb při předepisování lázeňské péče pojištěncům, přičemž důvody pro jeho přijetí byly ryze odborné. Smyslem nové úpravy, jež nahradila předchozí vyhlášku č. 58/1997 Sb., bylo zejména promítnutí současných medicínských poznatků a postupů, včetně možností farmakoterapie, dále zajištění efektivního poskytování lázeňské léčebně rehabilitační péče, efektivní využívání financí z prostředků zdravotního pojištění, vyhrazení finančních prostředků pro léčení těch pojištěnců, kde je předpoklad výrazného přínosu pro zlepšení či udržení zdraví, vymezení rozsahu komplexní lázeňské léčebně rehabilitační péče na stavy po závažných úrazech, operacích a léčení závažných onemocnění a rozšíření péče příspěvkové. V akutní péči jsou dnes k dispozici mini