Pl.ÚS 46/25 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 46/25 ze dne 29. 4. 2026 84/2026 Sb. Odměňování členů zastupitelstev územních samospráv   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudců a soudkyň Michala Bartoně, Lucie Dolanské Bányaiové, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Martina Smolka (soudce zpravodaj), Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná senátor Petr Štěpánek a která je zastoupena JUDr. Zuzanou Chlupáčovou, advokátkou, sídlem Národní 41, Praha 1, na zrušení věty čtvrté a páté § 72 odst. 1 a věty třetí, čtvrté a páté § 72 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 57/2025 Sb., věty čtvrté a páté § 47 odst. 1 a věty třetí, čtvrté a páté § 47 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 57/2025 Sb. a věty čtvrté a páté ustanovení § 53 odst. 1 a věty třetí, čtvrté a páté § 53 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 57/2025 Sb., za účasti Parlamentu, jako účastníka řízení, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění: 1. Skupina 22 senátorů (dále i jen "navrhovatelka") se návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů doručeným Ústavnímu soudu dne 3. 12. 2025, domáhá zrušení výše specifikovaných zákonných ustanovení, která se stala součástí právního řádu v důsledku přijetí zákona č. 57/2025 Sb. 2. Stručně řečeno byl přijetím napadené úpravy zaveden princip, podle něhož je-li uvolněný člen zastupitelstva obce, kraje či hlavního města Prahy zároveň členem zastupitelstva samosprávného celku jiné úrovně, poskytne uvolněnému členu zastupitelstva odměnu v plné výši pouze ten samosprávný celek s vyšší odměnou. Druhý z obou samosprávných celků mu poskytne odměnu ve výši 0,4násobku výše odměny, kterou by mu jinak jako členovi zastupitelstva poskytoval. Obdobně novela postupuje i ve vztahu k neuvolněnému členu zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty (resp. primátora či hejtmana) či místostarosty (resp. náměstka primátora či náměstka hejtmana) a je zároveň členem zastupitelstva samosprávného celku jiné úrovně. Do třetice pak napadená úprava tímto způsobem snižuje i odměnu poskytovanou neuvolněnému členu zastupitelstva, který vykonává funkci starosty (resp. primátora či hejtmana) či místostarosty (resp. náměstka primátora či náměstka hejtmana) a je zároveň poslancem, senátorem či členem vlády. I. Argumentace navrhovatelky 3. Skupina senátorů ve svém návrhu popisuje proces přijetí napadené úpravy a formuluje v zásadě dva okruhy námitek. 4. První okruh se týká namítaných vad legislativního procesu přijetí dotčené novely. V tomto ohledu navrhovatelka zdůrazňuje, že napadená úprava nebyla součástí původní zákonné předlohy, nýbrž byla navržena (a posléze přijata) až na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu. V této souvislosti tvrdí, že došlo k porušení pravidel legislativního procesu, který zakládá rozpor s ústavním pořádkem, neboť pozměňovací návrh, jímž byla napadená úprava do zákona č. 57/2025 Sb. včleněna, představuje nepřípustný legislativní přílepek. Legislativní přílepky jsou podle ustálené judikatury Ústavního soudu takové návrhy, které byly v průběhu legislativního procesu formou pozměňovacího návrhu "přilepeny" k původnímu projednávanému návrhu zákona, s tímto původním návrhem (legislativní předlohou) však nesdílí stejný předmět a účel. Jde tedy ve vztahu k projednávanému zákonu o věcně a teleologicky nijak nesouvisející návrhy, které jsou pozměňovacími návrhy jen formálně. Ve skutečnosti jde o nový návrh zákona ve smyslu čl. 41 a násl. Ústavy, a tím pádem zastřenou zákonodárnou iniciativu. Přílepky obchází zákonem nastavené parlamentní procedury, přičemž narušují ústavní principy a pravidla tak, že omezují parlamentní a veřejnou debatu o příslušné právní úpravě, porušují právo vlády vyjádřit se k návrhu zákona a popírají některé principy demokratického právního státu jako např. princip dělby moci, princip zákazu libovůle nebo požadavek předvídatelnosti zákona. 5. Původní vládní návrh zákona (sněmovní tisk č. 825) měl novelizovat zákon o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, a zákon o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců, a to v reakci na derogační zásah nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/24 ze dne 15. 5. 2024. Vláda navrhla projednat zákona v režimu § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů tak, aby s ním Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas již v prvním čtení (k čemuž však nakonec v důsledku námitek dvou poslaneckých klubů nedošlo). Při projednání v tomto režimu přitom není možné podávat pozměňovací návrhy. Je tedy zjevné, že vláda jako navrhovatel zamýšlela (i s ohledem na časovou tíseň) návrhem zákona řešit především důsledky uvedeného nálezu Ústavního soudu, nikoliv jakékoliv jiné záležitosti v jiných právních předpisech. 6. Do zákona č. 57/2025 Sb. byla napadená právní úprava včleněna pozměňovacími návrhy poslanců Mariana Jurečky a Marka Výborného vedenými v systému Poslanecké sněmovny jako sněmovní dokumenty č. 5765 a 5764, označenými v souhrnu pozměňovacích návrhů (sněmovní tisk č. 825/2) jako F1 a F2. 7. Napadená úprava nemá žádnou souvislost s úpravou platů představitelů státní moci či státních orgánů, soudců, státních zástupců ani jiných osob placených ze státního rozpočtu, ani s postavením manžela či partnera prezidenta republiky, které měl původní vládní návrh rovněž upravovat. Týká se výše odměn za výkon funkce zastupitelů obcí a krajů, které jsou stanoveny zvláštními zákony a jsou vypláceny z rozpočtů územních samosprávných celků. Neřeší ani kumulaci funkcí, jejichž odměňování je upraveno dvěma zákony původně navrženými k novelizaci, s funkcemi v zastupitelstvech územních samospráv, neboť tato problematika byla vyřešena novelizačním zákonem č. 263/2019 Sb. a napadená právní úprava na tomto řešení nic nemění. Je tedy zřejmé, že pozměňovací návrhy nemají úzký vztah k původnímu návrhu zákona. Za úzký vztah v žádném případě nelze považovat to, že se obsah obou návrhů zabývá financemi, které určité osoby obdrží za výkon určité funkce (avšak v jednom případě jde o stanovení výše platu a v druhém o krácení odměny při výkonu více funkcí, v obou případech jde o zcela jiné funkce plnění upravené jiným zákonem a vyplácené z jiného rozpočtu). 8. Přílepkový charakter napadené právní úpravy nebyl zhojen širokým konsenzem při závěrečném hlasování o návrhu zákona obsahující dané pozměňovací návrhy v závěru třetího čtení v Poslanecké sněmovně. Ze 126 přítomných poslanců hlasovalo pro přijetí zákona 67 poslanců z řad tehdejší vládní koalice, zatímco všichni přítomní poslanci opozičních poslaneckých klubů hlasovali aktivně proti. 9. Předmětné pozměňovací návrhy navíc byly vloženy do systému Poslanecké sněmovny na poslední chvíli, cca 45 minut před koncem 2. čtení a celé 123. schůze Poslanecké sněmovny v 9. volebním období. Toto načasování spolu s ostatními okolnostmi předložení pozměňovacího návrhu indikuje zneužití pozměňovacího návrhu jako zastřené zákonodárné iniciativy s cílem vyhnout se jak veřejné diskuzi o návrhu, tak transparentnímu připomínkovému řízení. Pozměňovací návrhy podali dva poslanci, kteří v předmětné době byli členy vlády, konkrétně ministry pověřenými řízením Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva zemědělství. Ministerstvo práce a sociálních věcí bylo přitom gesčním rezortem ve vztahu k původnímu návrhu zákona a jeho předkladatelem do mezirezortního připomínkového řízení. Pokud cítili oba navrhovatelé potřebu řešit výši odměn při souběžném výkonu více funkcí v zastupitelstvech, mohli nepochybně zadat legislativním úředníkům na jimi vedených ministerstvech úkol, aby napadenou právní úpravu včlenili do původní verze návrhu nebo uplatnili v mezirezortním připomínkovém řízení připomínku požadující její začlenění. To se však nestalo. 10. Druhým okruhem jsou námitky meritorního charakteru. Navrhovatelka v prvé řadě namítá, že napadená právní úprava porušuje právo na spravedlivou odměnu za práci zaručené čl. 28 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Čl. 28 Listiny zakotvující ústavní princip spravedlivé odměny za práci se neomezuje na zaměstnance a je třeba jej v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu vykládat šířeji (nález sp. zn. Pl. ÚS 24/19 ze dne 24. 11. 2020). Navrhovatelka tvrdí, že napadená úprava nesleduje legitimní cíl, nýbrž je třeba považovat ji za projev populismu. 11. Snížení odměny přitom není jen symbolické či přiměřené, ale doznává razantního zásahu ve výši 60 %, patrně