Pl.ÚS 47/23 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 47/23 ze dne 4. 6. 2025 272/2025 Sb. Předčasné důchody   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra (soudce zpravodaje) a Daniely Zemanové o návrhu skupiny 71 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, za kterou jedná poslankyně JUDr. Alena Schillerová, Ph.D., a která je zastoupena Mgr. Davidem Rašovským, advokátem, sídlem Šumavská 525/33, Brno, na zrušení zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, eventuálně na zrušení § 31 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a čl. III zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu České republiky, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, jako účastníka řízení, a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Stručné vymezení věci 1. Skupina 71 poslanců (navrhovatelka) se podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu domáhá zrušení zákona č. 270/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "změnový zákon"). Navrhovatelka namítá, že v průběhu legislativního procesu došlo k protiústavním vadám. 2. Po obsahové stránce tvrdí navrhovatelka protiústavnost § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve spojení s čl. III změnového zákona. Ustanovení § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění zavedlo s účinností od 1. 10. 2023 možnost odejít do předčasného starobního důchodu nejdříve tři roky před dosažením řádného důchodového věku, namísto dřívějších pěti let. Navrhovatelka však nezpochybňuje tuto změnu jako takovou, ale jen její časové účinky, vyplývající z čl. III změnového zákona, který stanovil datum účinnosti novely. Navrhovatelka tvrdí, že právní úprava zasáhla do legitimního očekávání pojištěnců, a to zejména těch, kteří přede dnem nabytí účinnosti novely již splňovali podmínky pro odchod do předčasného starobního důchodu, avšak doposud o něj nepožádali, přičemž s účinností novely podmínky splňovat přestali. 3. V první části nálezu se Ústavní soud věnuje ústavní konformitě legislativního procesu, který vedl k přijetí novely. Následně podrobuje věcnému přezkumu § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve spojení s čl. III změnového zákona. 4. Napadené ustanovení zákona o důchodovém pojištění zní: § 31 (1) Pojištěnec má nárok na starobní důchod před dosažením důchodového věku, jestliže získal dobu pojištění 40 let a do dosažení důchodového věku mu ode dne, od něhož se starobní důchod přiznává, chybí nejvýše 3 roky. Do doby pojištění potřebné pro vznik nároku na starobní důchod podle předchozí věty se náhradní doby pojištění započítávají v rozsahu podle § 29 odst. 5. 5. Napadené ustanovení změnového zákona zní: Čl. III Účinnost Tento zákon nabývá účinnosti prvním dnem kalendářního měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení, s výjimkou čl. I bodu 2, který nabývá účinnosti prvním dnem třináctého kalendářního měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení. II. Argumentace navrhovatelky 6. Argumentaci navrhovatelky lze rozdělit do dvou rovin. Zaprvé namítá protiústavní způsob projednání a přijetí změnového zákona. Zadruhé, ve vztahu k § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve spojení s čl. III změnového zákona navrhovatelka namítá protiústavnost samotného obsahu napadeného ustanovení, resp. toho, že ke změně právní úpravy došlo bez jakéhokoli přechodného období. 7. K průběhu legislativního procesu navrhovatelka uvádí, že za protiústavní považuje (až) závěrečnou fázi 3. čtení. Vládní většina omezila práva opozičních poslanců v průběhu třetího čtení, probíhajícího ve dnech 19. 7., 21. 7. a 26. 7. 2023. Již druhý jednací den, tedy 21. 7. 2023, byla na návrh vládního poslance Jana Jakoba zkrácena doba vystoupení jednotlivých poslanců na dvakrát deset minut s odůvodněním, že "opozice chce řečnit ještě poměrně dlouho a je evidentní, že asi nechce dnes skončit". Byť tento postup může být formálně souladný s § 59 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (dále také "JŘPS"), podle navrhovatelky je vzhledem k důležitosti změnového zákona "zcela neadekvátní". To platí tím spíše, že první jednací den začala rozprava až v 12:40 hod. dlouhým vystoupením ministra práce a sociálních věcí Mariana Jurečky, přičemž teprve během zbývajících 50 minut mohli vystoupit další poslanci. 8. Z pohledu navrhovatelky je dále zásadní, že dne 26. 7. 2023, tedy v rámci třetího jednacího dne třetího čtení, byla rozprava ukončena pevně stanoveným časovým okamžikem hlasování na 12:30 hod., a to na základě návrhu poslance Jana Jakoba, přestože do ní bylo v daném okamžiku přihlášeno 36 poslanců. Tito poslanci tak byli zbaveni možnosti vystoupit v rozpravě k návrhu zákona v rozporu s § 66 odst. 1 JŘPS, který stanoví, že předsedající může rozpravu ukončit pouze tehdy, nejsou-li do ní přihlášeni další řečníci. Popsaný zásah do práv opozice navrhovatelka vnímá jako závažné narušení čl. 6 Ústavy, podle něhož "politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, přičemž tato vůle musí respektovat ochranu menšin". Koaliční většina zneužila své převahy nad opozicí a vykládala JŘPS účelově a svévolně. Napadená ustanovení tedy nebyla přijata způsobem, který odpovídá zásadám demokratického právního státu a svobodné soutěži politických sil. 9. Navrhovatelka se dále podrobně vyjadřuje k materiální protiústavnosti § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve spojení se změnovým zákonem. Jde o jediné napadené ustanovení, jehož podstatu a obsah navrhovatelka považuje za protiústavní bez ohledu na eventuální protiústavnost legislativního procesu. Ustanovení § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění nově zavádí možnost odejít do předčasného důchodu nejdříve 3 roky před dosažením řádného důchodového věku, namísto dřívějších 5 let. Navrhovatelka však uvádí, že toto ustanovení nenapadá z hlediska možné protiústavnosti, co do samého věkového parametru. Protiústavnost spatřuje v tom, že ke změně došlo bez jakéhokoli přechodného období, které by chránilo nároky osob již splňujících podmínky pro přiznání předčasného důchodu, které o něj však doposud nepožádaly. Tím byly odebrány již vzniklé, individualizovatelné nároky a současně porušena zásada ochrany legitimního očekávání, právní jistoty a zákazu retroaktivity. I když pojištěnec doposud o předčasný důchod nepožádal, měl podle navrhovatelky legitimní očekávání, že v případě nutnosti, vyplývající z určité životní události, bude takovou možnost moci využít. Bylo na místě přinejmenším postupovat podle tehdy účinného zákona o Sbírce zákonů (a účinnost tak stanovit na 1. 1. 2024). Navrhovatelka považuje pro posuzovanou věc za přiléhavé zejména nálezy sp. zn. III. ÚS 3493/15 a Pl. ÚS 1/20. 10. Také v souvislosti s tvrzenou protiústavností § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění ve spojení se změnovým zákonem však navrhovatelka poukazuje na vady zákonodárného procesu. Upozorňuje, že původní vládní návrh, projednaný a schválený usnesením vlády č. 385 ze dne 24. 5. 2023, počítal se zachováním přechodného období jako s prostředkem ochrany legitimního očekávání osob, které již podmínky pro čerpání předčasného důchodu splňovaly, avšak dosud ho nevyužily. Přechodné období však odstranil pozměňovací návrh koaličního poslance a předsedy Výboru pro sociální politiku Víta Kaňkovského, podaný během 34. schůze výboru dne 21. 6. 2023. Navrhovatelka s odkazem na veřejné vyjádření tohoto poslance dovozuje, že pozměňovací návrh byl iniciován Ministerstvem práce a sociálních věcí (MPSV), a to navzdory tomu, že vláda předtím formálně schválila opačný postup. Tato "pokoutná změna návrhu ze strany MPSV" podle navrhovatelky zcela popírá transparentnost a logiku legislativního procesu a odporuje Legislativním pravidlům vlády. Tím byl porušen princip předvídatelnosti práva, čímž uvedený postup "nabyl zjevně protiústavního rozměru". 11. Navrhovatelka rovněž namítá, že způsob vyhlášení a nabytí účinnosti změnového zákona byl v rozporu s § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění účinném do 31. 12. 2023. Změnový zákon byl dne 7. 9. 2023 vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 270/2023 Sb. Novelizované ustanovení § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění nabylo podle čl. III změnového zákona účinnosti dne 1. 10. 2023. Přitom však podle zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv platilo, že právní předpisy mají nabývat účinnosti k 1. 1. nebo k 1. 7. kalendářního roku, nestanoví-li zákon jinak; ve výjimečných případech, vyžaduje-li to