Pl.ÚS 48/05 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 48/05 ze dne 25. 4. 2007 Odnětí cestovního dokladu v případě trestního stíhání   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Vojena Güttlera a soudců Ivany Janů a Františka Duchoně o návrhu navrhovatele Nejvyššího správního soudu na zrušení ustanovení § 23 písm. c) zákona č. 329/1999 Sb. o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1999 Sb., o Policii České republiky, ve zněních pozdějších předpisů (zákon o cestovních dokladech), takto: Návrh se odmítá. Odůvodnění: I. Navrhovatel ve svém návrhu, podaném podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR, požadoval zrušení ustanovení § 23 písm. c) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1999 Sb., o Policii České republiky, ve zněních pozdějších předpisů, s poukazem na to, že je v rozporu s článkem 14 odst. 2, 3 a s článkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. V návrhu zejména uvedl, že v právní věci žalobce J. Ch. proti žalovanému Krajskému úřadu Středočeského kraje se sídlem Praha 5, Borovská 11, vede Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 5. 2004, č.j. 7 Ca 138/2003-30, kterým byl zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 4. 2003, č.j. vnitř. 3055/03, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Slaný ze dne 25. 3. 2003, č.j. CP 02/03, o odnětí cestovních pasů č. 330 33 205 a č. 330 33 206 z důvodů trestního řízení. Městský soud vyšel z názoru, že zákonné podmínky odnětí cestovních dokladů byly splněny, subjektivní postoj žalobce k vycestování, stejně tak jako skutečnost propuštění z vazby nejsou rozhodné a námitky proti postupu správního orgánu nebyly shledány důvodné. Podle navrhovatele ze spisu vyplynulo, že dne 21. 1. 2003 podalo Policejní prezidium České republiky, Úřad kriminální policie a vyšetřování, odbor hospodářské kriminality Praha 9, Městskému úřadu ve Slaném návrh na odnětí cestovních dokladů J. Ch. z toho důvodu, že usnesením ze dne 17. 2. 2002 bylo proti němu zahájeno trestní stíhání pro pokus trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby podle § 8 odst. 1, § 148 odst. 1, 4 trestního zákona a pro trestný čin účasti na zločinném spolčení podle § 163a odst. 1 trestního zákona. Řízení o odnětí cestovních pasů bylo zahájeno oznámením doručeným stěžovateli dne 28. 2. 2003; k nařízenému jednání se z důvodů nemoci omluvil a předložil písemné vyjádření, v němž uvedl, že otázku krácení daně je oprávněn posuzovat pouze správce daně, jeho trestní stíhání je nedůvodné a že ani návrh na jeho vzetí do vazby nebyl soudkyní akceptován, neboť obava z vyhýbání se trestnímu řízení neexistuje. K tomu Ch. navrhl provedení důkazu spisem soudu. Dále uvedl, že o svých cestách do zahraničí informuje policejního radu, který mu vycestování nezakázal. Odnětí cestovních dokladů označil ve vztahu k svému podnikání za diskriminační. Dne 25. 3. 2003 bylo vydáno rozhodnutí o odnětí cestovního pasu s odůvodněním, že podle § 23 odst. b) zákona o cestovních dokladech (ve znění platném do 31. 12. 2004) je důvodem podání návrhu jeho trestní stíhání pro úmyslný trestný čin. Rozhodnutím žalovaného bylo odvolání J. Ch. zamítnuto a prvostupňové rozhodnutí potvrzeno s odůvodněním, že bylo vydáno v souladu se zákonem, podle něhož při splnění zákonných podmínek musí být cestovní doklad odňat a o jeho vrácení lze žádat poté, až podmínky odnětí pominou. Žaloba proti rozhodnutí žalovaného stála na důvodech obdobných důvodům kasačním a soud ji zamítl jako nedůvodnou s poukazem na vázanost právní úpravou odnětí cestovního dokladu. Navrhovatel dále uvedl, že v předmětném řízení bylo rozhodováno podle ustanovení § 23 písm. b) zákona o cestovních dokladech (ve znění platném do 31. 12. 2004); po novele zákona provedeném zákonem č. 559/2004 Sb. je prý text dosavadního písmene b) nyní obsažen pod písm. c). Podle tohoto ustanovení se vydaný cestovní doklad odejme na žádost orgánu činného v trestním řízení občanovi, proti kterému je vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin (poznámka: toto je však text ve znění před uvedenou novelou) a podle § 24 odst. 1 téhož zákona o odnětí cestovního dokladu rozhoduje orgán příslušný k jeho vydání. Mimo podřazení pod jiné písmeno daného ustanovení spočívala prý změna v doplnění ustanovení o omezení rozsahu na trestné činy, za které lze uložit trest odnětí svobody nejméně na tři léta. Navrhovatel při projednávání věci zaujal názor, že ustanovení § 23 písm. c) [dříve b)], zákona o cestovních dokladech, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Stanovilo totiž vázanost rozhodujícího správního orgánu podaným návrhem, aniž mu výslovně svěřilo jakoukoliv možnost správního uvážení o důvodech, přiměřenosti a nezbytnosti učinit tak závažný zásah, kterým odnětí cestovních dokladů a tedy omezení svobody pohybu nepochybně jsou, vyjma ověření existence zákonného důvodu podání návrhu. Tato úvaha by tak zcela spočívala na orgánu činném v trestním řízení, který by ani nebyl povinen ji zdůvodnit. Vzhledem k tomu, že daný návrh a učiněné opatření mají sloužit k zajištění účelu trestního stíhání, lze připustit, že právě orgán v něm činný může ve vztahu ke konkrétní trestné činnosti a konkrétní osobě nejlépe posoudit nezbytnost takového omezení. Pokud by však byl správní orgán, který věcně rozhoduje, zbaven možnosti posouzení úvahy policejního orgánu, nemohl dokazovat o podmínkách odnětí cestovního dokladu ani vážit argumenaci účastníka řízení a nemohl na základě toho učinit vlastní závěr, třeba od návrhu odlišný, jde o věc nepřijatelnou. V žádném stadiu tohoto řízení totiž není prostor pro ochranu práv účastníka takového řízení, jestliže by byl i soudní přezkum danou úpravou výrazně limitován na pouhé posouzení existence návrhu a trestního řízení. Osobě, které je odebrán cestovní doklad, je tak podle názoru navrhovatele odepřena účinná ochrana základního práva zakotveného v čl. 14 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod. Pokud by totiž správní orgán vůbec nezkoumal, zda subjekt, který podle § 23 téhož zákona o odnětí či odepření vydání cestovního dokladu požádal, k tomu má věcný důvod, odpovídající relativně restriktivním důvodům omezení svobody pohybu a pobytu, resp. práva opustit území České republiky, zakotveným jako jedině přípustné v čl. 14 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, bylo by zkoumání a ověřování existence tohoto věcného důvodu fakticky vyloučeno, a to nejen v rámci správního řízení, ale i ze soudní kontroly. Správní orgán a v rámci správního soudnictví i soudy by totiž mohly toliko zkoumat, zda je dán některý z relativně široce vymezených a s čl. 14 odst. 3 Listiny základních práv a svobod jen volně korespondujících důvodů podle § 23 zákona o cestovních dokladech: pokud by tyto důvody byly dány, musel by správní orgán cestovní doklad vždy odejmout či odepřít jeho vydání, aniž by se mohl zabývat tím, zda je takový zásah do práv daného občana pro ochranu práv třetích osob nevyhnutelný - toto posouzení by neformálně, bez jakékoli procedury a bez jakýchkoli záruk přezkoumatelnosti provedl pouze žádající subjekt. Navrhovatel též zvažoval, zda nelze napadené ustanovení vyložit ústavně konformním způsobem. Takový výklad by musel spočívat v tom, že správní orgán je povinen (vedle zákonem výslovně stanovených podmínek) zkoumat, zda jsou v konkrétním případě splněny podmínky omezení základního práva, zakotveného v čl. 14 Listiny základních práv a svobod, to znamená, že správní orgán by z tohoto hlediska musel zajistit řádný proces odpovídající základním zásadám správního řízení (§ 3 zákona č. 71/1967 Sb. o správním řízení), zjistit skutečný stav věci (§ 32, 46 spr. řádu) a v rozhodnutí se s těmito skutečnostmi vypořádat (§ 46, §47 odst. 2 spr. řádu). Ústavně konformní výklad ovšem nemůže být v příkrém rozporu se zákonným textem; tak by tomu ovšem v daném případě bylo. Nemožnosti takového výkladu nasvědčuje i důvodová zpráva k zákonu o cestovních dokladech [viz vládní návrh zákona o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o cestovních dokladech), sněmovní tisk 272, důvodová zpráva, zvláštní část, k § 23], z níž je patrno, že úmyslem zákonodárce bylo vyloučení diskreční pravomoci správního orgánu. Podstatnou změnu ve vztahu k ochraně práv účastníků řízení nepřinesla ani novelizace provedená zákonem č. 559/2004 Sb., neboť spočívala jen v tom, že byl omezen jeho rozsah pouze na trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody nejméně na tři léta a v posunu podřazení pod písmenem b) na podřazení pod písmeno c) daného ustanovení. Přitom pod nové písm. b) tohoto ustanovení byl zařazen nový důvod odnětí cestovního dokladu a to na návrh exekutora: zde ovšem se stanovením podmínek umožňujících správní úvahu. Navrhovatel dále uvedl, že je mu známa skutečnost, že se Ústavní soud danou problematikou zabýva