Pl.ÚS 5/03 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 5/03 ze dne 9. 7. 2003 211/2003 Sb. N 109/30 SbNU 499 Přechod majetku státu na kraje bez jejich souhlasu (zejména zadlužených nemocnic)   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu ze dne 9. července 2003 sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 1 odst. 2 písm. b), § 2 odst. 2 věty druhé, § 3, § 4 odst. 2 písm. b), § 5 odst. 2 věty druhé a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (nález byl vyhlášen pod č. 211/2003 Sb.). Výrok Ustanovení § 3 a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, se zrušují dnem 31. 12. 2003. Ve zbytku se návrh zamítá. Odůvodnění I. Skupina 45 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky podala dne 24. 2. 2003 Ústavnímu soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") návrh na zrušení ustanovení § 1 odst. 2 písm. b), § 2 odst. 2 věty druhé, § 3, § 4 odst. 2 písm. b), § 5 odst. 2 věty druhé a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon" nebo "zákon č. 290/2002 Sb."). Po rekapitulaci jednotlivých ustanovení napadeného zákona navrhovatelé v odůvodnění svého návrhu tvrdí, že zákonná ustanovení jednostranně, bez možnosti dotčených krajů a obcí vyjádřit relevantně svoji souhlasnou či nesouhlasnou vůli, určují, že na tyto samosprávné celky přechází ze státu vybrané věci, práva i závazky dosud náležející státu a současně určují, že se z vymezených organizačních složek státu a státních příspěvkových organizací stávají organizační složky či příspěvkové organizace příslušných samosprávných celků. Navrhovatelé zákonu vytýkají, že neřeší takové zásadní otázky, jako je otázka úhrady závazků státu vzniklých do 31. 12. 2002, které přecházejí dnem 1. 1. 2003 na kraje či obce. Není řešena ani otázka úhrady závazků státních příspěvkových organizací, ze kterých se 1. 1. 2003 staly příspěvkové organizace krajů a obcí; v případě zrušení takových příspěvkových organizací by závazky přešly na zřizovatele, po 1. 1. 2003 tedy na kraj nebo obec (§ 27 odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). Zákon tímto podle navrhovatelů nepřípustně zatěžuje finanční pozici územních samosprávných celků (dále také jen "ÚSC"), které jsou samostatnými právnickými osobami, odlišnými od státu, a vůči kterým může stát zasahovat jen z důvodů ochrany zákona. Kraje totiž při úhradě takovýchto závazků budou nuceny využít vlastní finanční prostředky, a nastane tak situace, kdy samosprávné celky budou z finančních prostředků určených k samosprávným aktivitám hradit závazky státu či závazky příspěvkových organizací vzniklých v době, kdy stát byl jejich zřizovatelem. Nežádoucím důsledkem toho pak může být skutečnost, že na samosprávnou činnost ÚSC bude vydáno podstatně méně peněz, než kolik bylo původně určeno a bylo by vydáno v případě, kdy by stát své závazky či závazky svých příspěvkových organizací na tyto ÚSC nepřevedl. V této souvislosti navrhovatelé zdůrazňují, že stěžejní část nabytého majetku - nemovité věci - nemohou být po dobu 10 let využívány k jinému účelu, než ke kterému byly užívány ke dni 1. 1. 2003. Situaci podle nich nelze řešit ani na základě právního názoru zastávaného některými představiteli státu, totiž názoru, že stát ručí za závazky bývalých státních příspěvkových organizací, které vznikly do 31. 12. 2002. Je totiž otázkou, zda v případě přeměny těchto organizací na příspěvkové organizace krajů či obcí k 1. 1. 2003 nezaniklo tímto dnem ručení státu, které existovalo podle § 74 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). I kdyby však takové ručení státu i po uvedeném datu existovalo, nebyl by tím řešen problém nepřípustného zadlužení jednotek územní samosprávy. Pokud by totiž stát jako ručitel hradil závazky bývalé státní příspěvkové organizace, vznikl by státu - s ohledem na právní důsledky ručení - regresní nárok vůči rozpočtové organizaci kraje či obce, případně přímo vůči kraji či obci, a relativní finanční nezávislost těchto samosprávných celků na státu, zejména na exekutivě, by byla ve svém obsahu v podstatě popřena, neboť by záviselo na vůli státu, zda uplatní vůči nim svůj regresní nárok či nikoliv. Takovýto stav je podle navrhovatelů v rozporu s ústavním pojetím samosprávy tak, jak je obsahuje Ústava v čl. 99, čl. 100 odst. l a čl. 8. Navrhovatelé zdůrazňují, že součástí práva ÚSC na samosprávu je i právo na přiměřené finanční zabezpečení činností vykonávaných těmito celky ve veřejném zájmu, které jim zákonodárce zákonem svěří. Tomuto pojetí práva na samosprávu též odpovídá ustanovení čl. 3 odst. 1 Evropské charty místní samosprávy (dále též "Charta"), které za místní samosprávu označuje nejen právo, ale také schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných. Jedním z předpokladů schopnosti ÚSC realizovat svou samosprávnou činnost je též jejich dostatečné finanční zajištění. Je přirozeně věcí moci zákonodárné, jakým způsobem uspořádá systém daní, poplatků a jiných příjmů státu a ÚSC, avšak ve výsledku musí tento systém zaručit dlouhodobou finanční stabilitu uvedených subjektů veřejného práva. V opačném případě by se relativní autonomie těchto celků stala prázdným pojmem. Jak navrhovatelé dále uvádějí, přechod práv a povinností ze státu na kraje, resp. obce zákonem by mohl být v souladu s Ústavou, pokud by byl doprovázen takovým systémem finančního zabezpečení úkolů spojených s přecházejícím majetkem, který by zajistil dlouhodobou finanční rovnováhu krajů a obcí i po takto provedeném přechodu. Zákonodárce však zejména na kraje převádí v podobně nemocnic a jiných zdravotnických zařízení z větší části takové organizační složky či příspěvkové organizace, které jsou zatíženy rozsáhlými dluhy. Tyto dluhy nejenže za stávajícího systému financování zdravotní péče nemohou být novými nabyvateli v dohledné době uhrazeny, ale naopak lze očekávat jejich setrvalý nárůst, a to v rozsahu, který může vážně ohrozit finanční stabilitu krajů. K důkazu o tom, že systém financování zdravotnictví není v současné době finančně soběstačný, jakož i k tomu, že řada nemocnic, které přecházejí na kraje, je dlouhodobě zadlužena, navrhli navrhovatelé provedení důkazu zprávou vlády či Ministerstva zdravotnictví a stanoviskem Asociace krajů České republiky. Navrhovatelé také poukazují na to, že napadenou právní úpravou dochází nejen k nepřípustnému zásahu do samostatnosti samosprávných celků, ale hrozí i zhoršení pozice věřitelů z těchto závazků, kteří vstupovali do smluvních vztahů se státem nebo se státní příspěvkovou organizací s vědomím, že jejich dlužníkem je přímo či nepřímo stát, a v důsledku přijetí zákona se však dlužníkem stává jiný ekonomický subjekt. Upozorňují také na to, že zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, který řešil srovnatelný problém - majetkovou základnu nově vzniklých obcí - určil, jaké věci z majetku státu přecházejí na obce, aniž by však tyto obce zatěžoval do té doby vzniklými závazky státu či státních organizací. Konečně pak s poukazem na čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), s ohledem na to, co již bylo k převáděnému majetku uvedeno, navrhovatelé dovozují, že právo krajů jako vlastníků majetku svobodně rozhodovat o svém vlastnictví je výrazně relativizováno a na základě rozhodnutí státu vyprázdněno. Dle jejich názoru je také otázkou, zda napadená ustanovení neporušují ústavní princip rovnosti vlastnictví a vlastnické svobody, neboť nutí jiné osoby něco vlastnit, když účinností zákona došlo vlastně k přikázání vlastnictví - zákon přikázal krajům vlastnictví určitých věcí a postavení dlužníka v urči