Pl.ÚS 5/04 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 5/04 ze dne 25. 9. 2007 N 147/46 SbNU 443 Spor o rozsah kompetencí k zabezpečení lékařské služby první pomoci   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 25. září 2007 sp. zn. Pl. ÚS 5/04 ve věci návrhu Zastupitelstva Jihomoravského kraje proti 1. České republice - Ministerstvu zdravotnictví, 2. České republice - Ministerstvu financí a 3. České republice - Ministerstvu vnitra v kompetenčním sporu mezi územním samosprávným celkem a státem o rozsah kompetencí k zabezpečení lékařské služby první pomoci. Příslušným k zajištění lékařské služby první pomoci, poskytované dle § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je kraj jako vyšší územní samosprávný celek, a to v mezích svého postavení zřizovatele zdravotnických zařízení (§ 31 až 33 a 39 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů), popř. v rozsahu zákonem poskytnutého oprávnění uzavírat smlouvy s nestátními zdravotnickými zařízeními [§ 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 160/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů]. Odůvodnění I. Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele 1. Navrhovatel podal dne 21. 11. 2003 k Ústavnímu soudu návrh na zahájení řízení ve věci kompetenčního sporu. Žádá, aby Ústavní soud podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky a § 120 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") rozhodl spor, který existuje mezi Jihomoravským krajem a Českou republikou v otázce příslušnosti k zabezpečení lékařské služby první pomoci. Věc byla u Ústavního soudu zprvu vedena jako věc senátní pod sp. zn. IV. ÚS 599/03. Následně přijalo plénum Ústavního soudu dne 18. prosince 2003 rozhodnutí Org. 2/04 (sdělení Ústavního soudu č. 14/2004 Sb.), jímž si podle § 11 odst. 2 písm. j) zákona o Ústavním soudu vyhradilo mimo jiné rozhodování sporů o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky. Věc byla proto nově vedena pod sp. zn. Pl. ÚS 5/04. 2. Navrhovatel uvádí, že lékařská služba první pomoci je veřejnou zdravotní službou, jejíž obsah ani rozsah není právními předpisy definován. Podle § 28 odst. 1 písm. b) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, jde o součást zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění. Navrhovatel v této souvislosti poukázal i na § 13 odst. 1 téhož zákona, podle kterého se ze zdravotního pojištění hradí zdravotní péče poskytnutá pojištěnci s cílem zachovat nebo zlepšit jeho zdravotní stav. Lékařskou službu první pomoci výslovně neupravuje ani zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. Co se týče rozsahu zdravotní péče poskytované bez přímé úhrady na základě všeobecného zdravotního pojištění, odkazuje na zvláštní právní předpisy. 3. V meritu věci navrhovatel předestřel Ústavnímu soudu následující argumentaci. Podle jeho názoru do 31. prosince 2002 zajišťoval poskytování lékařské služby první pomoci stát prostřednictvím okresních úřadů. Její organizaci upravil směrnicí č. 7/1981 Věstníku Ministerstva zdravotnictví České socialistické republiky ze dne 9. dubna 1981 (pozn. red. - správně: 9. června 1981) o pohotovostních zdravotnických službách, nikoli zákonem. Na směrnici č. 7/1981 navazovalo doporučení Ministerstva zdravotnictví ze dne 29. dubna 1997 (č. 8/1997 - č. j. 611/1-200) k postupu při zajišťování lékařské služby první pomoci pro dospělé, děti a dorost a ve stomatologii. Zajišťováním byly pověřeny okresní úřady, které měly tuto péči zajišťovat zpravidla těmi zdravotnickými zařízeními, jejichž byly zřizovateli. Pokud by to nebylo možné, měly okresní úřady právní vztah k jinému poskytovateli této služby upravit smluvně (např. příkazní smlouvou). Doporučení č. 8/1997 definovalo lékařskou službu první pomoci jako součást systému pohotovostních zdravotnických služeb, přičemž odkazovalo na směrnici č. 7/1981 Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Z obou uvedených dokumentů navrhovatel dovozuje, že okresní úřady jako zřizovatelé vlastních zdravotnických zařízení stanovily povinnost jejího poskytování ve zřizovacích listinách. Pokud tuto službu nezajišťovala tato zařízení, uzavíraly okresní úřady s nestátními zdravotnickými zařízeními smlouvy o poskytování lékařské služby první pomoci podle zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů. 4. Nová situace vznikla v důsledku přijetí zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Tento zákon výslovně neřeší, kdo bude dále po zániku okresních úřadů zajišťovat lékařskou službu první pomoci. Protože toto zajišťování nebylo okresním úřadům svěřeno zákonem, přichází do úvahy pouze použití části stodevatenácté tohoto zákona, kde je v čl. CXIX odst. 2 stanoveno, že pokud okresní úřad vykonával činnosti, které mu nebyly stanoveny obecně závazným právním předpisem, přechází tyto činnosti na obecní úřad obce s rozšířenou působností jako výkon přenesené působnosti. Proto, podle názoru navrhovatele, je zajišťování této služby nadále povinností státu, konkrétně obecních úřadů s rozšířenou působností v rámci jejich přenesené působnosti. Navrhovatel poukázal na usnesení vlády České republiky č. 742 ze dne 24. července 2002, kterým vláda uložila ministryni zdravotnictví zrušit do 30. září 2002 směrnice a instrukce uvedené v příloze č. 2 tohoto usnesení, tedy metodické opatření č. 8/1997 a zmíněnou směrnici č. 7/1981, a dále na dopis Ministerstva zdravotnictví č. 7/1997, UV 327/2001. Do 31. října 2002 bylo ministryni zdravotnictví uloženo provést mimo jiné změny ve směrnici č. 7/1981 tak, aby úkoly stanovené okresním úřadům byly svěřeny obcím s rozšířenou působností, krajům nebo příslušnému ministerstvu podle přílohy č. 3 usnesení. Podle této přílohy měly být úkoly v oblasti lékařské služby první pomoci svěřeny obcím s rozšířenou působností. Navrhovatel poukázal na to, že Ministerstvo zdravotnictví usnesení vlády č. 742 z roku 2002 nerespektovalo a jednalo zcela v rozporu s jeho závěry. Vydalo metodické opatření č. 2/2003 Věstníku Ministerstva zdravotnictví - Minimální standard poskytování lékařské služby první pomoci, kterým v čl. 2 odst. 1 stanoví, že tuto službu zpravidla na svém území zajišťuje kraj, který za tím účelem postupuje podle § 5 odst. 2 písm. f) zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů. V čl. 2 odst. 2 metodického opatření č. 2/2003 se dále stanoví, že o organizaci a zajištění lékařské služby první pomoci zpravidla kraj vydává právní předpis podle zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, kterým upraví pro poskytování této služby bližší podmínky pro své jednotlivé územní části. V čl. 4 odst. 2 je obcím s rozšířenou působností povoleno zřizovat a provozovat na základě potřeby zdravotnické zařízení lékařské služby první pomoci, a to po dohodě s krajem, jak je dále uvedeno v čl. 4 odst. 3 tohoto metodického opatření. Metodické opatření č. 2/2003 dříve vydané směrnice neruší, ani na ně neodkazuje. 5. Podle názoru navrhovatele je metodické opatření č. 2/2003 zcela zřejmě v rozporu s usnesením vlády č. 742 ze dne 24. července 2002, neboť místo obcí s rozšířenou působností pověřuje zajišťováním lékařské služby první pomoci kraje, a dále v tom, že neruší dosavadní směrnice a instrukce. Kraje tak mají tuto službu zajišťovat v samostatné, nikoli v přenesené působnosti. Navíc se po krajích požaduje protiprávní jednání, neboť podle § 6 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o krajích") může kraj obecně závaznou vyhláškou, vydanou v samostatné působnosti, ukládat povinnosti fyzickým a právnickým osobám, jen stanoví-li tak zákon. Totéž platí pro právní předpisy rady vydávané v přenesené působnosti (§ 7 zákona o krajích). Pro vydání právního předpisu tak kraj musí být vždy zmocněn zákonem, nikoli metodickým opatřením ministerstva. 6. Protože od zániku okresních úřadů již stát tuto službu nezajišťoval, nezbylo navrhovateli, než aby ji zajišťoval sám. Usnesením zastupitelstva č. 530/02/Z 16 ze dne 17. prosince 2002 rozhodl o poskytnutí účelových dotací pro rok 2003 obcím s rozšířenou působností na zabezpečení této služby. Smlouvy byly uzavřeny se všemi obcemi s rozšířenou působností mimo město Břeclav, které ji odmítlo zajišťovat a kde ji navrhovatel zabezpečuje prostřednictvím své příspěvkové organizace Nemocnice B