Pl.ÚS 5/10 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 5/10 ze dne 2. 11. 2010 Vládou schválená Politika územního rozvoje České republiky 2008 - nová vzletová a přistávací dráha Letiště Praha Ruzyně   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Plénum Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická, rozhodlo o návrhu stěžovatelů Městské části Praha-Suchdol zastoupená Ing. Petrem Hejlem, starostou MČ, se sídlem Praha - Suchdol, Suchdolské nám. 734/3, Ing. J. B. PhDr. V. B., E. a L. K., Ing. V. Š., a Ing. V. V., všech zastoupených Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009 č. j. 9 Ao 3/2009-75, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: I. 1. Ústavní stížností se stěžovatelé domáhají zrušení shora citovaného usnesení Nejvyššího správního soudu pro porušení svých základních práv a svobod dle čl. 36, čl. 11 a čl. 35 Listiny základních práv a svobod a dle čl. 100 odst. 1 Ústavy. 2. Návrh byl projednán na základě rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2010 (200/2010 Sb.), kterým atrahovalo plénum Ústavního soudu též rozhodnutí, kterými dochází k odmítnutí návrhu ve věci, je-li účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení vláda. 3. Vláda České republiky na svém jednání dne 20. července 2009 usnesením č. 929 schválila Politiku územního rozvoje České republiky 2008 (dále jen "PÚR ČR 2008"), pořízenou postupem podle § 31 až 35 a § 186 stavebního zákona Ministerstvem pro místní rozvoj. Součástí schválené PÚR ČR 2008, části 5 "Koridory a plochy dopravní infrastruktury" je i bod č. 131 - Letiště, který je vymezen následujícím způsobem: "L1 Vymezení: Nová paralelní vzletová a přistávací dráha (VPD), vzletové a přistávací prostory (VPP) letiště Praha-Ruzyně. Důvody vymezení: Zvýšení kapacity mezinárodního letiště. Úkoly pro územní plánování: a) Řešit dopady rozvoje letiště Praha-Ruzyně na územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže). b) Řešit napojení letiště na další druhy dopravy (přednostně kolejovou dopravou)." 4. Stěžovatelé podáním ze dne 26. října 2009 postupem podle § 101a zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, navrhli Nejvyššímu správnímu soudu, aby zrušil bod 131 PÚR ČR 2008 jako část opatření obecné povahy, neboť jím byli zkráceni na svých právech. 5. Nejvyšší správní soud napadeným usnesením odmítl návrh stěžovatelů s odůvodněním, že politika územního rozvoje, tak jak ji definuje stavební zákon, nesplňuje formální ani materiální podmínky opatření obecné povahy, a tudíž nemůže být předmětem přezkoumání před Nejvyšším správním soudem. 6. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Není součástí obecných soudů a není jim instančně nadřazen; do rozhodovací činnosti obecných soudů nezasahuje v případě, kdy došlo k porušení běžné zákonnosti nebo k jiným nesprávnostem, ale až tehdy, když takové porušení představuje zároveň porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 45/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 3, nález č. 5, str. 17]. 7. Základ ústavní stížnosti představují námitky stěžovatelů, že Nejvyšší správní soud věcně neprojednal jejich návrh a odmítl ho pro nedostatek pravomoci k přezkumu, neboť v daném případě se nejedná o opatření obecné povahy. Stěžovatelé na podporu svého návrhu snášejí obsáhlou argumentaci. Věcným neprojednáním návrhu tak bylo podle názoru stěžovatelů zasaženo do jejich základních práv. 8. Pro posouzení ústavní stížnosti je tedy rozhodující otázka, zda stěžovateli v předmětné věci napadená PÚR ČR 2008 je opatřením obecné povahy ve smyslu části šesté správního řádu, jež zakládá přezkumnou pravomoc Nejvyššího správního soudu podle ustanovení § 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. 9. Ústavní soud se tak v posuzované věci zaměřil na posuzování ústavnosti interpretace a aplikace relevantního jednoduchého práva vztahujícího se k posouzení PÚR ČR 2008 z hlediska řízení o zrušení tohoto usnesení, jakožto opatření obecné povahy. 10. Ústavní soud předesílá, že s námitkami uvedenými v ústavní stížnosti se však již řádně, racionálně a logicky obhajitelně vypořádal Nejvyšší správní soud, který posuzoval pojmové naplnění obou znaků opatření obecné povahy, tedy konkrétnost předmětu upravovaného daným opatřením a obecnost adresátů, na které dopadá. Ústavní soud neshledal důvod závěry Nejvyššího správního soudu, opírající se o jeho vlastní judikaturu a vycházející z judikatury Ústavního soudu, jakkoliv zpochybňovat. Na tyto závěry uvedené v odůvodnění napadeného usnesení proto Ústavní soud odkazuje a ve vztahu ke konkrétním námitkám uvádí některé jejich relevantní části. 11. Stěžovatelé nejprve namítli, že Nejvyšší správní soud v napadaném usnesení odmítl návrh na zrušení části PÚR ČR 2008 mj. právě z toho důvodu, že předmět regulace politiky územního rozvoje není stanoven konkrétně, ale obecně (a tudíž není splněn jeden z definičních znaků pro posuzování politiky územního rozvoje jako opatření obecné povahy). Předmětem regulace politiky územního rozvoje není podle Nejvyššího správního soudu regulace přesně vymezeného území, jak je tomu u územně plánovací dokumentace. Účelem není stanovit pravidla vztahující se ke konkrétní situaci, ale stanovit obecné rámcové úkoly pro navazující územně plánovací činnost. 12. Tento výklad nenachází podle názoru stěžovatelů oporu v právní úpravě a je v přímém rozporu s předchozí judikaturou Nejvyššího správního soudu. Politika územního rozvoje není z hlediska systematiky stavebního zákona chápána jako územně plánovací dokumentace, nýbrž jako svébytný nástroj územního plánování. Z tohoto faktu však nelze implicitně dovozovat, že nemá charakter opatření obecné povahy. K tomu je zapotřebí podrobněji analyzovat ustanovení stavebního zákona a souvisejících předpisů, které definují obsahové náležitosti politiky ve srovnání s dalšími kategoriemi územně plánovací dokumentace. V případě zásad územního rozvoje vyplývá předmět regulace z § 36 stavebního zákona, podle nějž: zásady územního rozvoje ... vymezí plochy nebo kondory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, ... stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využiti... Podobně v případě územních plánů stanoví § 43 stavebního zákona, že Uzémní plán vymezí zastavěné území, plochy a koridory... pro veřejné prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů. Předmět regulace politiky územního rozvoje je stanoven v § 32 stavebního zákona. Politika je podle tohoto ustanovení nástrojem územního plánování, který mimo jiné vymezuje oblasti se zvýšenými požadavky na změny v území, oblasti se specifickými problémy a hodnotami, plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury a v takto vymezených plochách, koridorech a oblastech stanoví bližší podmínky pro rozhodování. Stejně jako zásady územního rozvoje a územní plány tedy upravuje i politika územního rozvoje v patřičné míře podrobnosti konkrétní (nikoliv druhově určené) plochy a koridory. Stejně jako zásady a územní plány řeší konkrétní území, kterým je v daném případě území České republiky. Z textu stavebního zákona je tedy zřejmé, že přestože není politika územního rozvoje chápána jako jeden ze stupňů územně plánovací dokumentace, vykazuje z hlediska předmětu regulace řadu totožných znaků. Z hlediska požadavku na konkrétnost předmětu regulace není rozdíl mezi politikou územního rozvoje a územně plánovací dokumentací jiný, než v míře podrobnosti, která je daná rozsahem území, jež politika či územně plánovací dokumentace řeší. Jestliže však dřívější judikatura Nejvyššího správního soudu připouští, že předmět zásad územního rozvoje, jejichž plochy a koridory se do území promítají rovněž s určitou mírou nepřesnosti, je dostatečně konkrétní pro jejich posouzení jako opatření obecné povahy, lze totéž konstatovat i o politice územního rozvoje. 13. K této námitce Nejvyšší správní soud uvedl, že předmětem Politiky není regulace určitého přesně vymezeného území, jak je tomu u územně plánovací dokumentace. Politika má vyjadřovat vývojové záměry státu v mezinárodním kontextu a vytvářet základ pro regionální politiku na úrovni státu, a to vše v potřebné míře obecnosti. Jde tedy o koncepční nástroj, který určuje strategii a základní podmínky pro na