Pl.ÚS 50/06 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 50/06 ze dne 20. 11. 2007 18/2008 Sb. N 196/47 SbNU 557 Rozpočtové určení daní - nerovnost mezi malými obcemi a velkými městy   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 20. listopadu 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06 ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, a na zrušení přílohy č. 2 k tomuto zákonu (nález byl vyhlášen pod č. 18/2008 Sb.). Návrh na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění zákona č. 483/2001 Sb., a na zrušení přílohy č. 2 k tomuto zákonu, ve znění zákona č. 483/2001 Sb., se zamítá. Odůvodnění I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu 1. Ústavnímu soudu byl dne 29. června 2006 doručen návrh skupiny 28 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též "navrhovatel" či "navrhovatelé") na zrušení části ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění zákona č. 492/2000 Sb., zákona č. 483/2001 Sb., zákona č. 387/2004 Sb. a zákona č. 1/2005 Sb., (dále též "zákon o rozpočtovém určení daní"), ve slovech "a to ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel České republiky k 1. lednu běžného roku a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice. Koeficienty velikostních kategorií obcí jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto zákonu.". Navrhovatel požadoval i zrušení přílohy č. 2 k tomuto zákonu. 2. V úvodní části navrhovatel zrekapituloval obsah a význam zákona o rozpočtovém určení daní, zejména ve vztahu k ustanovení, jehož zrušení je navrženo. Uvedl, že tento zákon byl součástí souboru zákonů přijatých v souvislosti s reformou veřejné správy. Zákon alokuje významnou část veřejných financí, konkrétně stanovuje podíl veřejných rozpočtů a některých státních fondů na výnosech daně z přidané hodnoty, spotřebních daní, daní z příjmů, daně z nemovitostí a daně silniční. Cílem zákona je podle jeho důvodové zprávy zajistit fiskální dostatečnost jednotlivých úrovní rozpočtů územních samosprávných celků a zajistit, spolu s ostatními příjmy, pokrytí minimálních potřeb obcí a krajů. Navrhovatel zdůraznil, že akceptuje legitimitu zákona jako takového, zpochybňuje jen ústavnost napadených částí. 3. Rozpor napadených ustanovení s ústavním pořádkem vidí navrhovatel v jejich kolizi s čl. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 Ústavy České republiky (dále též "Ústava"). Napadená ustanovení jsou v rozporu s ústavně garantovaným principem rovnosti v právech. Mají-li si být podle ústavního pořádku rovni v právech jednotliví lidé, platí tento princip nepochybně i na jejich společenství, tedy i na územní společenství občanů, kterými jsou obce. Zákon nicméně "přirozený princip", podle něhož větší obce mají větší příjmy již jen s ohledem na větší počet svých obyvatel, deformuje "jakýmisi uměle vytvořenými koeficienty, které větším obcím příjmy násobí a menším redukují". To je také podstatou zpochybňované ústavnosti zákona. Rovnost v právech je sice relativní, "pokud však s rozdílnými subjekty není ve srovnatelné situaci zacházeno stejně, je zapotřebí, aby pro to existovaly objektivní a rozumné důvody.". Nutno přitom respektovat zásadu přiměřenosti. Účelem zákona je totiž akcelerování likvidace malých obcí, což je také vyjádřeno v důvodové zprávě. Jde tedy nejen o útok na ústavně garantovanou rovnost v právech, ale také na ústavně zaručenou samosprávu územních samosprávných celků a zejména na samotnou existenci menších územních samosprávných celků. Tím je porušen i čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 3 Ústavy. 4. Právní úprava nezaručuje malým obcím dostatečný příjem k plnění jejich funkcí a k tomu, aby mohly zajistit svým občanům životní podmínky srovnatelné s většími městy. Tím podporuje nežádoucí migraci obyvatel do velkých měst a vyklidňování venkova. Dalším neefektivním jevem, souvisejícím s kritizovanou právní úpravou, je "umělé slučování obcí", jehož jediným cílem je "postup" k vyššímu koeficientu, eventuálně fiktivní (tedy jen registrační) navyšování počtu obyvatel. S tím ostře kontrastuje rozdílení finančních prostředků ve prospěch krajů, které je určeno jen počtem obyvatel v příslušném kraji. Smyslem zrušení napadených ustanovení je vyprovokování veřejné debaty a následné stanovení "životního minima obce, tj. zákonné garantování takových příjmů, které by zajistily fungování územní samosprávy a odpovídající životní podmínky i obyvatelům menších obcí.". 5. V závěru navrhovatel požaduje odložení vykonatelnosti derogačního nálezu. II. Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení 6. K výzvě Ústavního soudu podali podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") vyjádření Senát Parlamentu České republiky a Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky jako účastníci řízení. 7. Předseda Poslanecké sněmovny Ing. Miloslav Vlček odmítl za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky navrhovatelem tvrzenou protiústavnost napadené části zákona. Stávající úprava je důsledkem komplexního vývoje právní úpravy, kterou návrh zkresluje. Navíc, v průběhu projednávání zákona ve Sněmovně byly koeficienty pro nejmenší obce navýšeny. Je nesporné, že odpovědné posouzení celého systému rozpočtového určení výnosů daní je možné až po vyhodnocení delšího časového období. Tomu ovšem návrh podaný Ústavnímu soudu vůbec neprospívá. Zákonodárný sbor přijal tento zákon v přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. 8. Za Senát Parlamentu České republiky se k návrhu vyjádřil předseda Senátu MUDr. Přemysl Sobotka. Upozornil na politickou diskusi, která zazněla v Senátu v průběhu rozpravy o zákonu o rozpočtovém určení daní. Někteří senátoři úpravu kritizovali jako příliš centralistickou, jiní naopak zdůrazňovali prospěch, který mají ze zákona obce z regionů bez silných podnikatelských subjektů. Někteří senátoři argumentovali z obdobných pozic, z jakých vychází návrh, jiní upozorňovali na nutnost politického kompromisu. Argument protiústavností zákona však v diskusi vůbec nezazněl. Podle stanoviska Senátu "jde o velmi složitý problém, jehož věcné řešení je nanejvýš konsensuální (politickou) záležitostí mající pro rozvoj společnosti značné důsledky (sociální, demografické apod.), nicméně při rozhodování o ní je třeba vzít též v úvahu efektivitu vynaložených daňových prostředků, která je předurčena nezbytnou optimální mírou centralizace a koncentrace, resp. alokací zdrojů, které nejsou neomezené.". Argument navrhovatele o podílu krajů na výnosu některých daní není přesný, neboť i tento výnos se nerozděluje jen podle počtu obyvatel kraje k celkovému počtu obyvatel státu, ale též na základě kritérií jiných (rozloha kraje, počet obcí, hustota silniční sítě atd.). 9. Ústavní soud dále požádal podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu o vyjádření Svaz měst a obcí České republiky. Ten uvedl, že systém rozdělování finančních prostředků obcím na základě dvou kritérií, tj. počtu obyvatel a velikostní kategorie obce, není znám pouze v České republice, ale též v dalších zemích, např. v Rakousku a na Slovensku. Ani jiné zahraniční úpravy nepřerozdělují stanovené podíly na daních všem obcím stejně, ale používají k tomu různá další kritéria (vedle těch známých v českém zákoně např. i počet osob určitého věku nebo nadmořská výška). Původní návrh zákona o rozpočtovém určení daní měl zásadně omezit příjmy zejména nejmenším obcím do 100 obyvatel. K tomu ale vzhledem k úpravě koeficientu v rámci pozměňovacích návrhů nedošlo. V porovnání s předcházející úpravou došlo na základě stávajícího zákona k navýšení příjmů u cca 78 % obcí, naopak u zbylých 22 % došlo k poklesu příjmů. Nelze říci, že by nový systém přerozdělování daňových příjmů snížil příjmy některé skupiny obcí výrazně více než jiné skupině. V každé velikostní kategorii obcí lze najít obce, ve kterých došlo k poklesu, případě k růstu příjmů. Poklesy v příjmech nastaly u obcí ležících v regionech s vyšší regionální ekonomickou aktivitou. 10. Ústavní soud požádal o vyjádření rovněž Ministerstvo financí. Podle jeho vyjádření při posuzování porušení principu rovnosti nutno mít na zřeteli, že primárně nejde o přerozděl