Pl.ÚS 52/04 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 52/04 ze dne 30. 11. 2010 Rada pro rozhlasové a televizní vysílání v. Český telekomunikační úřad ve sporu o vydávání povolení k provozování vysílacích rádiových zařízení   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v plénu složeném ze soudců Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická, o návrhu ve věci sporu o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, sídlem Praha 10, Krátká 10, proti Českému telekomunikačnímu úřadu, sídlem Praha 9, Sokolovská 219/58, takto: Návrh se odmítá. Odůvodnění Rada pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen "Rada") se podáním dovolává zrušení rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu (dále jen "ČTÚ"), kterými byla v červenci 2004 vydána povolení k provozování vysílacích rádiových zařízení rozhlasové služby společnostem ČESKÝ TELECOM a. s., ČESKÉ RADIOKOMUNIKACE a. s. a Czech Digital Group, a. s. Současně navrhovatelka žádá, aby Ústavní soud vyslovil, že ČTÚ je povinen vydávat povolení k provozování vysílacích rádiových zařízení, pokud je jejich provoz určen pro šíření rozhlasového nebo televizního vysílání, pouze po předchozím výslovném souhlasu Rady nebo je-li vydána licence obsahující příslušný soubor technických parametrů. Dle názoru navrhovatelky odepřel ČTÚ Radě účast na rozhodování, jež jí náleží na základě § 56 odst. 1 a 3, § 64 odst. 1 a 2 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích. V této souvislosti poukazuje také na § 5 písm. i) a j), § 20 a 21 zákona č. 231/2001 Sb., o rozhlasovém a televizním vysílání. Návrh byl projednán na základě rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2010 (200/2010 Sb.), kterým atrahovalo plénum Ústavního soudu též rozhodnutí, kterými dochází k odmítnutí návrhu ve věci tzv. kompetenčního sporu. Před samotným meritorním projednáním návrhu musel Ústavní soud posoudit, zda je oprávněn jej projednat, respektive zda je tento návrh k projednání Ústavním soudem způsobilý. Příslušnost Ústavního soudu k projednávání kompetenčních sporů měla od počátku subsidiární povahu a již v době jeho vzniku se počítalo s tím, že převážnou část této agendy převezme Nejvyšší správní soud. Účelem ustanovení § 120 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, je, aby se Ústavní soud zabýval limity kompetence mezi nejvyššími státními orgány, případně mezi státními orgány a orgány územní samosprávy (frame of government), nikoli aby řešil kompetenční spory uvnitř státní správy, k nimž je kompetenčně lépe předurčen (a mimo jiné i proto vznikl) Nejvyšší správní soud, jenž ovšem v době vzniku zákona o Ústavním soudu neexistoval, respektive jeho ústavněprávní zakotvení dlouhá léta čekalo na reálné naplnění (srov. důvodová zpráva k zákonu č. 150/2002 Sb.). Ústavní soud rozhoduje v řízení, týkajícím se kompetenčních sporů, pouze nepřísluší-li toto rozhodování na základě zvláštního zákona jinému orgánu, jak to stanoví čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy. Příslušnost Ústavního soudu je tedy z principu subsidiární. Poté, co došlo k přijetí soudního řádu správního a zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, byla tím významně pozměněna situace v oblasti kompetenčních konfliktů a to zejména pokud jde o samotnou pravomoc rozhodovat tyto spory. Zákonodárce totiž využil možnosti, stanovené v čl. 87 odst. 3 písm. b) Ústavy, podle kterého místo Ústavního soudu může Nejvyšší správní soud rozhodovat spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, nepřísluší- li podle zákona jinému orgánu (viz Wagnerová, E., Dostál, M., Langášek, T., Pospíšil, I.: Zákon o Ústavním soudu s komentářem, ASPI a. s., Praha, 2007, str. 553 a 560). Pro posouzení, zda byl v předmětné věci naplněn princip subsidiarity, se proto musel Ústavní soud zaměřit na pojem "ústřední orgán státní správy", respektive se zaměřit na otázku, zda navrhovatelku lze pod pojem "ústřední orgán státní správy" podřadit, či nikoli. Ústavní soud přitom vycházel ze dvou rozhodnutí správních soudů, jež na položenou otázku (přímo i nepřímo) odpovídají záporně. Usnesením ze dne 21. 4. 1993 ve věci sp. zn. 6 A 98/93-10 (in: Správní právo, roč. 1993, s. 290-93) Vrchní soud v Praze konstatoval, že "ústředním správním úřadem" (nebo "ústředním orgánem státní správy") jsou pouze takové ústřední orgány státní správy České republiky, které jsou zákonem za takové prohlášeny. Na adresu Rady se Vrchní soud v Praze v tomto rozhodnutí vyjádřil v tom smyslu, že nebyla součástí výčtu ústředních orgánů státní správy v zákoně č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (dále jen "kompetenční zákon"), neboť tak zákonodárce po zřízení Rady neučinil - "zjevně i proto, že postavení Rady se výrazně odlišuje od postavení ústředních orgánů státní správy kompetenčním zákonem taxativně vypočtených". Vrchní soud v Praze dále konstatoval, že "k charakteristice Rady jako ústředního orgánu ... nepostačuje, že vykonává státní správu v oblasti vysílání na celém území republiky; celorepubliková územní působnost správního úřadu z něj ještě nečiní orgán ústřední. Je celá řada správních úřadů, které vykonávají svou působnost na celém území státu a přitom jsou podřízeny ústřednímu orgánu státní správy. Na druhé straně ani to, že orgán, vykonávající svou působnost na celém území státu není podřízen ústřednímu orgánu státní správy, z něj takový orgán nečiní. To především proto, že posláním takovýchto orgánů většinou je plnit především funkce jiné, přičemž výkon státní správy není jejich hlavním posláním (Národní banka, Nejvyšší kontrolní úřad, předseda Nejvyššího soudu, prezident republiky). Podobné postavení v tomto smyslu má i Rada pro rozhlasové a televizní vysílání." Podobnou argumentaci (i když ve věci, jež se Rady netýká) zvolil Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 23. 7. 2004 ve věci sp. zn. Komp 1/2004, v němž uvedl, že "ústředním správní úřadem ve smyslu ustanovení § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jsou jen ty ústřední orgány státní správy České republiky, které jsou buď zákonem č. 2/1969 Sb. nebo zvláštním zákonem jako ústřední správní úřad nebo ústřední orgán státní správy výslovně označeny." Při definování ústředního správního úřadu přitom Nejvyšší správní soud vyšel z výše citované argumentace Vrchního soudu v Praze. V souvislosti s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu je navíc patrné, že tento soud sice připouští možnost, aby byl ústřední správní úřad takto označen i jiným "zvláštním zákonem" než zákonem kompetenčním, současně však akcentuje skutečnost, že zákonodárce, pokud zamýšlí založit právní postavení ústředního správního úřadu, takový úřad explicitně jako ústřední správní úřad označí a současně novelizuje kompetenční zákon. Tak tomu však, jak ukazuje případ Úřadu pro ochranu osobních údajů, není vždy (zákonem jsou mu svěřeny kompetence ústředního orgánu, přičemž v kompetenčním zákoně uveden není). Na základě citovaných rozhodnutí Vrchního soudu v Praze i Nejvyššího správního soudu je tedy zřejmé, že dle názoru těchto soudů musí materiální skutečnost, tj. fakt, že správní úřad naplňuje znaky ústředního správního úřadu, doprovázet i skutečnost formální, tedy že zákon jej za takový explicitně označí. Takové pojetí však dle názoru Ústavního soudu nepřiměřeným způsobem akcentuje formální stránku, jež se dostává do rozporu se zásadou materiálního právního státu. Nedostatek formálního pojetí se jednoznačně prokázal nedlouho po vydání výše uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, v němž Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů odmítl přiznat Českému telekomunikačnímu úřadu postavení ústředního správního úřadu. Zákonodárce poté zákonem č. 95/2005 Sb. zařadil ČTÚ do výčtu ústředních orgánů státní správy uvedeném v § 2 odst. 1 kompetenčního zákona. Na materiální podstatě ČTÚ, zřízeného zákonem č. 151/2000 Sb. se přitom novelizací zákonem č. 95/2005 Sb. nic nezměnilo. Takové pojetí by potom znamenalo, že se ČTÚ stal ústředním správním úřadem až s účinností zákona č. 95/2005 Sb. Pouhé zařazení určitého orgánu do (zdánlivě taxativního) výčtu ústředních orgánů státní správy proto nemůže na povaze tohoto orgánu nic změnit. Ústřední správní orgán se stává ústředním správním úřadem v momentě naplnění materiálních znaků ústředního správního úřadu, nikoli momentem formálního zařazení takového úřadu do výčtu ústředních orgánů státní správy, ani momentem explicitního zákonného označení takového úřadu za ústřední orgán státní správy. Přistoupil-li by totiž Ústavní soud na argumentaci obecných soudů, musel by současně připustit, že by ve srovnatelném materiálním stavu docházelo na základě pouhé formální změny k odlišnému procesnímu posouzení věcné příslušnosti, tedy ke stavu, jenž je v podmínkách materiálního právního státu nepř