Pl.ÚS 52/10 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 52/10 ze dne 29. 3. 2011 N 56/60 SbNU 693 Volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy v říjnu 2010   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 29. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 52/10 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů Mgr. P. D., Doc. PhDr. V. J., CSc., Mgr. P. K., Mgr. P. K., O. M., D. Š., M. U. H., J. W., Strana zelených, IČ: 00409740, sídlem Stroupežnického 30, 150 00 Praha 5 - Smíchov, SNK Evropští demokraté, IČ: 70869553, Malá Štěpánská 7, 120 00 Praha 2 - Nové Město, a Věci veřejné, IČ: 26599643, se sídlem Ohradní 1087, 140 00 Praha 4 - Michle, proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. listopadu 2010 č. j. 12 A 8/2010-166, kterým bylo rozhodnuto o zamítnutí návrhu stěžovatelů na prohlášení neplatnosti voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy konaných ve dnech 15.-16. 10. 2010, a návrhu na zrušení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů. Výrok I. Ústavní stížnost se zamítá. II. Návrh na zrušení ustanovení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, se odmítá. Odůvodnění I. 1. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 8. 12. 2010 se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví označeného usnesení Městského soudu v Praze. Tvrdí, že vynesením tohoto rozhodnutí došlo k porušení jejich základních práv plynoucích z Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"), konkrétně z principu volné soutěže politických stran respektujících základní demokratické principy (čl. 5 Ústavy); z principu, že rozhodování většiny dbá ochrany menšiny (čl. 6 Ústavy); z principu, že členové zastupitelstev jsou voleni na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva (čl. 102 Ústavy a čl. 21 odst. 3 Listiny); z principu, že občané mají právo na podíl na správě veřejných věcí svobodnou volbou svých zástupců [čl. 21 odst. 1 Listiny a čl. 25 písm. a) Paktu]; z práva na rovný přístup k voleným a veřejným funkcím [čl. 21 odst. 4 a čl. 25 písm. c) Paktu]; z práva volit a být volen v pravidelných volbách, jež se budou konat na základě všeobecného a rovného hlasovacího práva, tajným hlasováním zabezpečujícím svobodu hlasování [čl. 25 písm. b) Paktu]; z principu, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny). 2. Současně stěžovatelé navrhli řízení o ústavní stížnosti přerušit a v samostatném plenárním řízení přezkoumat ústavnost, respektive zrušit ustanovení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, (dále jen "zákon o volbách do zastupitelstev"), které zní: "Zastupitelstvo obce může nejpozději 85 dnů přede dnem konání voleb vytvořit více volebních obvodů:". II. 3. Napadeným usnesením Městský soud v Praze zamítl návrh stěžovatelů na prohlášení neplatnosti voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy (dále též jen "Zastupitelstvo") konaných ve dnech 15.-16. 10. 2010. Po podrobné rekapitulaci obsahu návrhu a obsahu vyjádření podaného Magistrátem hlavního města Prahy (dále též jen "Magistrát") v odůvodnění rozhodnutí městský soud konstatoval, že co do obsahu je podání stěžovatelů namířeno především proti usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 39/17 ze dne 17. 6. 2010, jímž byl stanoven počet volebních obvodů, počet členů Zastupitelstva a počet zastupitelů volených v jednotlivých obvodech. Toto usnesení přitom již v minulosti tři ze stěžovatelů napadli u Nejvyššího správního soudu, který jejich návrh rozsudkem ze dne 9. 8. 2010 sp. zn. 4 Ao 4/2010 zamítl jako nedůvodný s tím, že nepřípustné omezení poměrného volebního systému ve volbách v roce 2010 přijetím předmětného rozhodnutí Zastupitelstva se prokázat nepodařilo. Důvody tehdy podaného návrhu byly v podstatě totožné s těmi, s nimiž se stěžovatelé nyní obrátili na Městský soud v Praze. Proto na závěry obsažené v daném rozsudku odkázal s tím, že sám se s nimi ztotožňuje. Dle městského soudu tak nedošlo přijetím usnesení Zastupitelstva č. 39/17 k porušení ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev a je také ústavně konformní, když ze čl. 102 odst. 1 Ústavy ani ze čl. 21 odst. 3 Listiny nevyplývá poměrnost volebního systému jako jednoho z parametrů pro volby do zastupitelstev obcí. Obecné vymezení volebního systému v § 2 zákona o volbách do zastupitelstev je doplněno o parametry, které ve svém souhrnu působí, že pouhé naplnění uzavírací klauzule ještě nemusí stačit k získání mandátu. V závěru odůvodnění bylo soudem ještě reagováno jednak na námitku stran porovnání počtu hlasů úspěšné kandidátky M. S. a M. R., která naopak přes vyšší počet obdržených hlasů mandát nezískala, a jednak na námitku, že došlo k chybě při sčítání hlasů ve čtyřech volebních okrscích VII. volebního obvodu. 4. Návrh na přerušení řízení dle § 48 odst. 1 písm. a) zákona č.150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "s. ř. s.") považoval městský soud za neproveditelný s ohledem na dvacetidenní lhůtu k rozhodnutí ve volebních věcech stanovenou procesním řádem. III. 5. Stěžovatelé s uvedenými závěry nesouhlasí. Svou argumentaci strukturují do čtyř základních okruhů, jimiž jsou: - ústavnost ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev - zákonnost usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 39/17 - vady napadeného usnesení městského soudu - porušení principů daných mezinárodním právem a mezinárodní srovnání s obdobnými situacemi. Ad 1) 6. Ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev je předně pouze ustanovením ryze procesního charakteru, které stanoví kdo, v jakém rozsahu a v jaké lhůtě je oprávněn vydat určité rozhodnutí s hmotněprávními důsledky, aniž by byla stanovena jakákoliv kritéria pro určení věcných důvodů, podmínek nebo jiných hmotněprávních kritérií rozhodnutí. Hmotněprávní oporu lze hledat pouze v obecné úpravě volebního práva, která vyplývá z volebních kodexů, ústavního pořádku a pramenů mezinárodního práva. Aplikace předmětného ustanovení je tedy možná jen tehdy, dosáhne-li se rozdělením na obvody nějakého cíle volebním právem chráněného (jako příklad je uvedena situace, kdy určitá menšina je s to dosáhnout pětiprocentní uzavírací klauzule jen v určité části obce, ale v rámci jejího celku nikoliv). Není-li naopak chráněn cíl plynoucí z účelu voleb, popřípadě jde o cíl neutrální, hmotněprávní důvody pro přijetí takového rozdělení nejsou a opak rozhodně nelze dovodit pouze z toho, že zákon vydání rozhodnutí umožňuje. Jinými slovy, samotné ustanovení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona o volbách do zastupitelstev k územnímu rozdělení obce na obvody pro účely voleb nedostačuje. Nelze tedy dané ustanovení testovat v rozsahu hmotněprávních mantinelů výkonu a naplnění volebního práva. 7. Je proto třeba soustředit se jen na procesní režim ustanovením předvídaný. Dle stěžovatelů to, v čem předmětné ustanovení naráží na meze ústavnosti, je délka lhůty v něm stanovená, samotný princip dělení naopak nikoliv. Rozhodnutí může zastupitelstvo učinit nejpozději 85 dnů přede dnem voleb. Protože kandidátky je nutno předložit 60 dnů přede dnem voleb, mezi rozhodnutím o podobě volebních obvodů a okamžikem registrace kandidátních listin může zůstat pouhých 25 dnů. Přitom znalost podmínek volební soutěže je pro úspěch ve volbách otázkou klíčovou, což situace nyní nastalá dokumentuje; je diametrálně odlišné sestavovat jednu kandidátku o 63 (resp. do přijetí usnesení 70) osobách nebo sedm o 9 osobách. Politická soutěž předpokládá určitou stabilitu pravidel; prohlašuje-li se Česká republika za demokratický a právní stát, pak by měl být systém vytváření legitimního demokratického zastoupení relativně neměnný a trvalý, přičemž případná změna musí být trvalá (nikoliv jen ad hoc), dostatečně předvídatelná a musí být známa v dostatečném předstihu (stěžovatelé pro změnu pravidel považují za nezbytnou lhůtu minimálně jednoho roku). Právě to se v nyní napadených volbách nestalo, kdy pravidla politické soutěže byla změněna těsně před registrací kandidátních listin. Dopad do subjektivních práv stěžovatelů je zřejmý. 8. Uvedené podle stěžovatelů dokládá, že označená část § 27 zákona o volbách do zastupitelstev umožňuje postup porušující ústavním pořádkem zaručená práva. Stěžovatelé si sice jsou vědomi doktríny Ústavního soudu o přednosti ústavně konformního výkladu, ovšem zde by podle ní postupováno být ne