Pl.ÚS 52/13 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 52/13 ze dne 9. 9. 2014 219/2014 Sb. N 163/74 SbNU 397 K zjevně nepřiměřené výši spodní hranice pokuty za správní delikt   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Ivany Janů (soudce zpravodaj), Vladimíra Kůrky, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové a Vojtěcha Šimíčka ze dne 9. září 2014 sp. zn. Pl. ÚS 52/13 ve věci návrhu Městského soudu v Praze na vyslovení protiústavnosti ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2012, ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč", za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a Krajského soudu v Hradci Králové jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 219/2014 Sb.). I. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb., ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč", tedy ve znění před jeho novelizací provedenou zákonem č. 136/2014 Sb., je v rozporu s čl. 1, čl. 4 odst. 4, čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. II. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb., ve slovech ", nejméně však ve výši 250 000 Kč" se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění I. 1. Městský soud v Praze se návrhem ze dne 4. 11. 2013, který Ústavní soud obdržel dne 7. 11. 2013, podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") domáhal zrušení části ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb., a to ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč". 2. Ke skutkovým okolnostem věci navrhovatel uvedl, že rozhodnutím Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj ze dne 27. 2. 2013 č. j. 324/9.30/13/14.3-RZ byla podle napadeného ustanovení uložena pokuta ve výši 300 000 Kč společnosti KUBE-PLUS, v. o. s., za správní delikt podle § 10 (pozn. red.: správně § 140) odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, kterého se společnost měla dopustit tím, že připustila výkon nelegální práce, neboť dne 19. 9. 2012 umožnila na specifikované stavbě vykonávat pomocné stavební práce dvěma cizincům ukrajinské státní příslušnosti na základě písemné pracovní smlouvy, avšak v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání, konkrétně s místem výkonu práce uvedeným v tomto povolení. 3. Společnost KUBE-PLUS, v. o. s., podala proti tomuto rozhodnutí odvolání, o němž bylo rozhodnuto rozhodnutím Státního úřadu inspekce práce ze dne 1. 7. 2013 č. j. 1728/1.30/13/14.3 tak, že odvolání bylo zamítnuto a prvoinstanční rozhodnutí potvrzeno. Proti tomuto rozhodnutí podala společnost KUBE-PLUS, v. o. s., dne 5. 9. 2013 žalobu k Městskému soudu v Praze. Řízení o této žalobě probíhá u tohoto soudu pod sp. zn. 10 Ad 20/2013, soud však dospěl k závěru, že předmětné zákonné ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, proto řízení přerušil a podal Ústavnímu soudu tento návrh na zrušení právního předpisu. 4. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb., podle něhož byla v daném případě pokuta uložena, zní takto: "Za správní delikt se uloží pokuta do 10 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. c) a e), nejméně však ve výši 250 000 Kč." 5. V odůvodnění navrhovatel zejména uvedl, že uvedený text se stal součástí zákona na základě novelizace zákona o zaměstnanosti provedené zákonem č. 367/2011 Sb., přičemž sporný text zákona vstoupil do legislativního procesu na základě pozměňovacího návrhu v Poslanecké sněmovně. V důsledku toho důvodová zpráva k zákonu č. 367/2011 Sb. o důvodech zavedení spodní hranice pokuty nehovoří. Vzhledem k tomu, že zavedení spodní hranice bylo ale spojeno i se zvýšením horní hranice pro uložení pokuty, lze podle navrhovatele soudit, že důvodem zavedení spodní hranice pokuty bylo přesvědčení zákonodárce o nedostatečnosti doposud ukládaných sankcí. 6. Městský soud v Praze při předběžném posouzení věci vycházel ze závěrů vyjádřených v nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002 ve věci sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.) o návrhu Krajského soudu v Hradci Králové na zrušení slov "od 500 000 Kč" v § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 7. V citovaném nálezu Ústavní soud konstatoval, že zakotvení minimální výše pokuty do zákona v zásadě sleduje legitimní cíl, neboť daleko zřetelnějším způsobem, než by tomu bylo pouze při stanovení horní hranice sazby, umožňuje odlišit závažnost či nebezpečnost těch kterých typů protiprávních jednání. Vedlejším dopadem tohoto kroku ale je, že se omezuje prostor pro správní uvážení příslušných státních orgánů, což má své pozitivní důsledky např. v tom, že do určité míry sjednocuje výši ukládaných trestů, případně omezuje prostor pro svévolné či korupcí ovlivněné jednání správních orgánů. Může se tak jevit jako určitý prostředek ochrany před eventuální diskriminací, na druhé straně však větší či menší měrou paušalizuje závažnost protiprávního jednání, což vede k omezení možnosti správního orgánu přihlédnout ke konkrétním okolnostem případu, osobě delikventa a k jeho poměrům. 8. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že pokuta může za určitých okolností představovat zásah zejména do základního práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Pokutu lze považovat za zásah s ústavněprávní dimenzí, a to v případě, pokud zasahuje do majetkových poměrů jedince se značnou intenzitou. Ústavní soud proto posuzoval účel zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení byla zásada proporcionality. Stupňování represe představované zvýšením horní hranice sankce může naplnit zamýšlený cíl a vzhledem k dostatečnému prostoru pro zohlednění okolností konkrétního případu umožňuje dostát i podmínce přiměřenosti zásahu. Stanovování a zvyšování dolní hranice sankce minimalizující tento prostor neumožňuje přirozeně vždy uplatnit zásah přiměřený, poněvadž může mít ve vztahu k subjektům, jimž je sankce v podobě pokuty ukládána, někdy i charakter likvidační [viz také nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004 (N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.)]. 9. Rovněž v daném případě je stanovena dolní hranice pokuty za jiný správní delikt, a to na částku 250 000 Kč. V případě, který je předmětem posuzování v řízení vedeném u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 10 Ad 20/2013, nebyla pokuta uložena přímo na samé spodní hranici zákonného rozpětí, ale ve výši 300 000 Kč, přičemž zákon umožňuje uložení pokuty až do výše 10 mil. Kč, a jde tedy stále o pokutu prakticky těsně nad minimální hranicí rozpětí zákonné sazby. Z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů vyplývá, že konkrétní výši pokuty stanovovaly právě s ohledem na šíři zákonem daného rozpětí a kupř. Státní úřad inspekce práce výslovně poukázal na to, že "míru typové závažnosti daného protiprávního jednání vyjadřuje zákonodárce pomocí rozmezí výše pokuty, v jejímž rámci lze daný správní delikt sankcionovat". 10. Z popisu skutku, v němž správní orgány spatřují správní delikt, přitom podle navrhovatele vyplývá, že v žádném případě nejde o jednání vykazující v rámci tohoto typu správních deliktů vysoký stupeň společenské nebezpečnosti, ba spíše naopak. Ke správnímu deliktu mělo dojít tak, že dva zaměstnanci v průběhu jednoho kalendářního dne pracovali mimo místo, které bylo uvedeno v jejich povolení k zaměstnání. Navrhovatel uvedl, že nechce nyní předjímat, zda posouzení tohoto jednání jako správního deliktu bylo skutečně správné, je však zřejmé, že i kdyby tomu tak bylo, šlo by o jednání poměrně malého stupně společenské nebezpečnosti: jednalo se pouze o dva zaměstnance, pouze o jediný den a šlo o cizince, kteří měli platné povolení k zaměstnání, "pouze" s jiným místem výkonu práce; přitom šlo o výkon práce na základě řádně uzavřené pracovní smlouvy. 11. Pro porovnání navrhovatel poukázal na dva jiné případy správního deliktu spočívajícího v umožnění výkonu nelegální práce, s nimiž se setkal ve své rozhodovací praxi: případ, kde byla nelegální práce umožněna celkem 197 cizincům, kteří pracovali zcela bez povolení, nadto dílem bez pracovní smlouvy, ke správnímu deliktu docházelo po dobu jedenácti měsíců a jednalo se o zcela úmyslné, plánovité a systematické porušování právních předpisů, za něž byla ve výsledku uložena pokuta ve výši 1,5 mil. Kč. Dle navrhovatele si lze představit, že prá