Pl.ÚS 55/10 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 80/2011 Sb. N 27/60 SbNU 279 Přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a Michaela Židlická ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem Mgr. Bohuslavem Sobotkou, se sídlem Praha 1, Sněmovní 4, na zrušení zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 80/2011 Sb.). Výrok Zákon č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, se ruší uplynutím dne 31. prosince 2011. Odůvodnění I. Rekapitulace návrhu 1. Skupina 45 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky se řádným návrhem [srov. čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu], doručeným Ústavnímu soudu dne 9. 12. 2010, domáhala zrušení zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, (dále též jen "napadený zákon"). 2. Podstatu námitek navrhovatelé sami shrnuli tak, že napadený zákon nebyl přijat ústavně předepsaným způsobem. Každý jednotlivý postup vládní většiny v Poslanecké sněmovně a Senátu, konkrétně a) zneužití institutu legislativní nouze, b) nepředvídatelné svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny, c) neodůvodněné vypuštění obecné rozpravy a d) odepření práva hlasovat zvoleným senátorům, dle názoru navrhovatelů nepřiměřeným, nedostatečně odůvodněným a svévolným způsobem porušuje základní práva, ústavní principy a hodnoty, jmenovitě čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 5, 6, 26 a 36 Ústavy České republiky a čl. 4 odst. 2 a 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"). Razance takového zásahu do uvedených základních práv a principů je dle navrhovatelů o to závažnější, že se tak událo v rámci přijímání zákona, který sám významně zasahuje do sféry základních práv jednotlivců, zejména práv sociálních. Svou argumentaci navrhovatelé předně zaměřili na obecné vymezení principů ovládajících legislativní proces, s nimiž následně konfrontovali konkrétní, v návrhu podrobně vylíčený způsob a okolnosti procesu přijímání napadeného zákona, který považovali za protiústavní, a proto se domáhali jeho zrušení. I. A) Ústavní normy a principy ovládající legislativní proces 3. Při obecném vymezení základních principů a hodnot ovládajících legislativní proces navrhovatelé vycházeli jednak z poznatků právní teorie, jednak ze závěrů vyplývajících z judikatury Ústavního soudu, příp. zahraničních soudů. Zejména pak obsáhle citovali závěry, k nimž Ústavní soud dospěl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), kde Ústavní soud zřetelně vymezil nároky a minimální požadavky, které současný demokratický právní stát klade na parlamentní projednávání návrhů zákonů. Za základní princip navrhovatelé označili zejména přítomnost veřejné kontradiktorní parlamentní debaty, neboť zákonodárství by mělo mít charakter racionálního právního diskursu, v němž "(...) všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových." (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38). 4. Navrhovatelé odkazem na poznatky právní teorie předestřeli názor, že parlamentní projednávání a parlamentní rozprava plní přinejmenším dvojí funkci, funkci kreační a funkci legitimizační. Kreační funkce je založena na předpokladu, že v parlamentarismu politické rozhodnutí vzniká skrze debatu nebo aspoň debata takové rozhodnutí umožňuje. Politické rozhodnutí tak vzniká v konfrontaci argumentů a protiargumentů v parlamentní debatě, která takto umožňuje též vyrovnání či kompromisní zohlednění konkurujících zájmů. I když je vládní koalice s poměrně výraznou sněmovní většinou aktuálně schopna v Poslanecké sněmovně hladce prosadit i politická rozhodnutí reálně učiněná i mimo Parlament, přesto je podle navrhovatelů třeba chápat jako minimální požadavek vyplývající z čl. 15 Ústavy České republiky reálnou (i časově) možnost opozice připravit a předložit k vládním návrhům zákonů své pozměňovací návrhy. Jen tak může opozice dostát svým funkcím v demokratickém politickém systému. 5. V kontextu ústavního přezkumu je však podle navrhovatelů ještě podstatnější legitimizační funkce parlamentní rozpravy. I kdyby reálné politické rozhodnutí bylo učiněno mimo Parlament, zůstává parlamentní rozpravě účel legitimizační, tj. veřejně vyložit argumenty pro a proti, které hrály roli v politickém rozhodnutí. Veřejnost je tak seznámena a konfrontována s podstatnými hledisky daného rozhodnutí, což jí umožňuje si učinit o věci vlastní úsudek, přebírat či odmítat předložené argumenty a odpovídajícím způsobem výsledku přizpůsobit své budoucí chování - ať už při volbách, nebo jiné formě politické participace. Debata tak ve své legitimizační funkci nevede k rozhodnutí, ale již učiněné rozhodnutí odůvodňuje a legitimizuje, činí transparentními důvody příznivců i odpůrců onoho rozhodnutí. Zprostředkování úmyslu zákonodárce a účelu zákona parlamentní rozpravou je rovněž významné pro právní vědomí občanů a napomáhá jako jeden z prvků interpretace práva též právní jistotě jako jednomu z principů právního státu, jež chrání čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky. Navrhovatelé svá tvrzení opětovně podpořili závěry z citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (body 55 a 56) a rovněž i závěry uvedenými v odlišném stanovisku soudce zpravodaje E. Wagnerové k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.). 6. Nadto navrhovatelé ve způsobu přijetí napadaného zákona shledali selhání citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 57 až 60, vymezených pojistek ústavně konformního výkonu legislativního procesu (jimiž jsou postupně předseda Poslanecké sněmovny, resp. předsedající její schůze, Senát a prezident republiky), neboť v pořadí první a třetí z nich (tj. předsedkyně Poslanecké sněmovny a prezident republiky) zasáhnout nechtěli a druhý (Senát) v důsledku níže rozvedeného urychlení legislativního procesu zasáhnout nemohl. I. B) Proces přijímání napadeného zákona a jeho ústavní vady 7. Ve světle výše uvedeného je podle navrhovatelů třeba interpretovat ustanovení zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "JŘPS") a zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "JŘS"), která byla použita při projednávání návrhu napadeného zákona, přičemž navrhovatelé konstatovali, že v návrhu podrobně rozvedené okolnosti přijímání i samotný legislativní proces u napadeného zákona byly zcela nepochybně v rozporu s výše předestřenými ústavními principy a hodnotami. Tento rozpor navrhovatelé spatřovali konkrétně a) ve zneužití institutu legislativní nouze [viz I. B.a)], b) v nepředvídatelném svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny [viz I. B.b)], c) v neodůvodněném odepření obecné rozpravy [viz I. B.c)] a d) v odepření práva hlasovat zvoleným senátorům [viz I. B.d)]. U všech těchto postupů navrhovatelé shledali nepřiměřenost zásahu, nedostatečné odůvodnění a rysy svévole. Podle názoru navrhovatelů by měly výše uvedené kroky v rámci rozhodování o vyhlášení stavu legislativní nouze i v průběhu jeho trvání projít třístupňovým testem proporcionality, který užívá Ústavní soud pro posuzování kolize ústavně chráněných hodnot. Stav legislativní nouze a zkrácené jednání mají bránit ohrožení základních práv a svobod občanů, ohrožení bezpečnosti státu nebo značným hospodářským škodám (legitimní cíl), což ale činí zásahem do výše uvedených práv sněmovní menšiny (narušená hodnota). Takový zásah je ústavně možný jen tehdy, je-li zároveň vhodný, potřebný a přiměřený. I. B.a) Zneužití legislativní nouze 8. Ve vztahu k institutu legislativní nouze a podmínkám jejího vyhlášení dle § 99 odst. 1 JŘPS navrhovatelé namítali, že vyhlášení legislativní nouze a zkrácené jednání bez splnění podmínek podle § 99 odst. 1 JŘPS by bylo nejen porušením zákona, ale kvůli časovému "presu" rovněž výrazným okleštěním ústavně chráněné svobody parlamentní rozpravy a práva poslance podávat pozměňovací návrhy, a tím jeho práva řádně