Pl.ÚS 57/06 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 57/06 ze dne 17. 4. 2009 K ústavnosti použití D'Hondtovy metody volebního dělitele pro určení počtu získaných mandátů ve volbách do Poslanecké sněmovny při rozdělení volebního území České republiky do čtrnácti volebních krajů   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl dne 17. dubna 2009 v senátě složeném z předsedy Jana Musila a soudců Vladimíra Kůrky a Jiřího Muchy (soudce zpravodaj) mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, za kterou jedná senátorka Mgr. Soňa Paukrtová, na zrušení ustanovení § 48, § 50 a § 51 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky, jako účastníků řízení, takto: Návrh se odmítá. Odůvodnění: I. 1. Ústavní soud obdržel dne 27. července 2006 návrh skupiny senátorů (dále jen "navrhovatel"), ve kterém je namítána neústavnost ustanovení § 48, § 50 a § 51 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o volbách do Parlamentu"). Navrhovatel uvádí, že v roce 2002 proběhly volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na základě nové úpravy, kterou do zákona o volbách do Parlamentu vložil zákon č. 37/2002 Sb. a kterou byl zčásti řešen dopad zrušujícího nálezu Ústavního soudu č. 64/2001 Sb. Tento zákon pro přepočet hlasů na mandáty zavedl D'Hondtovu metodu přidělující mandáty ve 14 volebních krajích v jednom skrutiniu. Protože rozdělení mandátů v poměru k počtu hlasů se v roce 2002 lišilo jen nepatrně, nevzbudila tato úprava zvláštní pozornost. Podle navrhovatele teprve volby v roce 2006 naplno odkryly závažné nedostatky platného volebního zákona, které mají ústavní rozměr. Konkrétně navrhovatel uvedl, že jde o: a) porušení principu rovného volebního práva podle čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR, b) porušení principu poměrného zastoupení podle čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR, c) použití volební formule v podmínkách 14 volebních krajů, které vede k náhodným výsledkům a znevýhodnění menších stran, d) porušení principu racionality a předvídatelnosti práva. 2. Porušení principu rovného volebního práva podle navrhovatele spočívá v tom, že v součtu za všechny volební kraje získaly Občanská demokratická strana (dále jen "ODS") 1 892 475 hlasů a 81 mandátů, Česká strana sociálně demokratická (dále jen "ČSSD") 1 728 827 hlasů a 74 mandátů, Komunistická strana Čech a Moravy (dále jen "KSČM") 685 328 hlasů a 26 mandátů, Křesťanská a demokratická unie-Československá strana lidová (dále jen "KDU-ČSL") 386 706 hlasů a 13 mandátů a Strana zelených 336 487 hlasů a 6 mandátů. To znamená, že na zisk jednoho mandátu potřebovala (po zaokrouhlení) ODS 23 364 hlasů, ČSSD 23 363 hlasů, KSČM 26 359 hlasů, KDU-ČSL 29 747 hlasů a SZ 56 081 hlasů. Zatímco hlasy voličů ODS a ČSSD měly naprosto stejnou váhu (= 100 %), hlas voliče KSČM vážil pouze 88,6 %, hlas voliče KDU-ČSL jen 78,5 % a hlas voliče SZ dokonce pouhých 41,7%. Takto zásadní rozdíly zvýhodňující nejúspěšnější a diskriminující takzvané "malé" strany, nejsou podle navrhovatele odůvodnitelné žádným ústavně přijatelným způsobem. 3. Porušení principu poměrného zastoupení spatřuje navrhovatel v tom, že k dosažení mandátu je v 10 volebních krajích ze 14 krajů zapotřebí více než 5 % hlasů, tedy více, než představuje umělá uzavírací klauzule ústavně aprobovaná Ústavním soudem v nálezech č. 88/1997 Sb. a č. 64/2001 Sb. Potřebný počet hlasů se pohybuje od 5,91 % hlasů v Ústeckém kraji po 14,82 % v Karlovarském kraji. Tato přirozená uzavírací klauzule tak neplní roli integrační, nýbrž diskriminační potlačováním vlivu menších, ale jinak dostatečně reprezentativních politických stran. Kromě toho i mezi jednotlivými stranami dochází k pokřivení proporcí, když Strana zelených, která obdržela jen o 50 219 hlasů méně než KDU-ČSL, však získala nikoliv o dva, ale o celých 7 mandátů méně. KDU-ČSL a Strana zelených, které v součtu obdržely 13,5 % hlasů, získaly pouze 19 mandátů, zatímco KSČM, která obdržela pouze 12,8 % hlasů, získala 26 mandátů. Dvě levicové strany (ČSSD a KSČM) obdržely v součtu pouze 45,1 % všech platných hlasů, zatímco tři zbývající úspěšné strany obdržely v součtu 48,9 % všech platných hlasů, (po vyloučení hlasů pro strany, které nepostoupily do skrutinia, je tento poměr 48 % ku 52 %), ale po přepočtu na mandáty mají oba "bloky" stejně. Přitom jen 356 hlasů ze zahraničí rozhodlo o tom, že menšina 48 % hlasů se nepřemění na většinu 101 mandátu. Takový volební systém již není proporční, nýbrž vysloveně disproporční a odporuje závěrům Ústavního soudu v nálezu č. 64/2001 Sb. Je zřejmé, že zákon o volbách do Parlamentu je v rozporu s citovaným nálezem Ústavního soudu. Zvláště v České republice, kde je společnost tradičně rozdělena do dvou přibližně stejně velkých skupin voličů a po volbách pravidelně vznikají v poslanecké sněmovně jen nepatrné většiny jednoho či dvou hlasů, je nesmírně důležité, aby přepočet hlasů na mandáty velmi citlivě a hlavně přesně reagoval i na malé výkyvy politického kyvadla na tu či onu stranu. Metoda přepočtu použitá ve volebním zákoně tuto schopnost nemá a může jasnou většinu hlasů proměnit v menšinu mandátů. Je proto v rozporu s ústavním principem poměrného zastoupení zakotveným v čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR. 4. Co se týče použití volební formule v podmínkách 14 volebních krajů, které podle navrhovatele vede k náhodným výsledkům a znevýhodnění menších stran, bylo uvedeno, že oproti velkým volebním obvodům jsou výsledky ve volebních obvodech s přibližně 10 mandáty jako ve většině volebních krajů České republiky výrazně zkreslené. Podle jeho názoru je D'Hondtova metoda bez omezení použitelná v případech, kdy Ústava ČR nepředepisuje konkrétní volební systém. V případě voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve 14 krajích, zpravidla nevelkých a ještě k tomu velice rozdílné velikosti, však přidělování posledního či několika posledních mandátů v každém volebním kraji má do značné míry charakter náhody. O přidělení mandátů rozhoduje například to, zda pětina hlasů obdržených stranou A je o jednu větší či menší než čtvrtina hlasů obdržených stranou B nebo polovina hlasů obdržených stranou C. Pokud se stane, že v několika obvodech tato náhoda "zahraje" ve prospěch či neprospěch určité konkrétní strany, mohou se výsledky rozdělení mandátů výrazně lišit od vůle voličů vyjádřené hlasováním. Ústavní soud se v nálezu č. 64/2001 Sb. zabýval otázkou, nakolik je ústavně přijatelné v rámci poměrného systému zvýhodnit větší, respektive úspěšnější strany. Navrhovatelé se touto otázkou zabývat nehodlají. Pokud totiž v zájmu vytvoření funkčního zákonodárného sboru a stabilní vlády vůbec přichází v úvahu určitá modifikace čistého systému poměrného zastoupení (např. uzavírací klauzulí), pak to může být pouze v zájmu politické integrace, nikoliv v zájmu zcela náhodné pozitivní či negativní diskriminace. Jestliže by snad bylo když ne ústavně přijatelné, tak alespoň myslitelné, aby úspěšnější strany byly určitým způsobem zvýhodněny oproti stranám méně úspěšným, pak rozhodně není ani myslitelné, natož pak ústavně přijatelné, aby takto byly náhodně zvýhodňovány pouze některé z úspěšnějších stran a dokonce aby strany s nižším počtem získaných hlasů získávaly za určitých okolností větší počet mandátů nežli jejich úspěšnější (a v některých případech dokonce výrazně úspěšnější) konkurenti. 5. Porušení principu racionality a předvídatelnosti práva spatřuje navrhovatel v podle jeho názoru obrovském vlivu nepatrných rozdílů v regionální struktuře voličské podpory na výsledné rozdělení mandátů u voleb v roce 2006. Nepatrné oslabení nebo posílení ODS nebo ČSSD v některých krajích (tj. až na výjimky do 1 % hlasů v kraji) při naprosto stejných celkových počtech hlasů odevzdaných pro jednotlivé strany v celé České republice by mohlo vést k tomu, že ČSSD a KSČM by mohly mít nikoliv 100, ale dokonce 107 mandátů, ačkoliv získaly jen 48 % hlasů stran, které postoupily do skrutinia, takže při přesném respektování zásady poměrného zastoupení by měly získat pouze 96 mandátů. K tomu je třeba připočíst značný vliv malých rozdílů volební účasti v jednotlivých krajích na počet mandátů v těchto krajích přidělovaných, kdy pouhých několik set hlasů může rozhodnout, ve kterém kraji se přidělí posledních několik mandátů, přičemž v každém kraji může tyto mandáty získat jiná strana. Za platnosti současného zákona může strana s regionálně rovnoměrnou podporou okolo 6,5 % hlasů uvažovat o zisku mandátu pouze ve čtyřech lidnatých krajích (Praha, Středočeský, Jihomoravský, Moravskoslezský) a za jistých výjimečných okolností ještě o pátém mandátu v kraji Ústeckém. Takto proto může zákonný postup přepočtu hlasů na mandáty zdeformovat politické slo