Pl.ÚS 57/13 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 57/13 ze dne 20. 5. 2014 108/2014 Sb. N 99/73 SbNU 607 Ústavnost zákazu pochůzkového a podomního prodeje ve Františkových Lázních   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu a soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Milady Tomkové, Jiřího Zemánka a Michaely Židlické ze dne 20. května 2014 sp. zn. Pl. ÚS 57/13 ve věci návrhu Ing. Romana Rokůska, ředitele Krajského úřadu Karlovarského kraje, na zrušení nařízení města Františkovy Lázně č. 1/2013, zákaz pochůzkového a podomního prodeje, za účasti města Františkovy Lázně, zastoupeného JUDr. Liborem Janků, advokátem, se sídlem v Chebu, Mánesova 13, jako účastníka řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 108/2014 Sb.). Výrok Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Shrnutí návrhu 1. Dne 11. prosince 2013 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Ing. Romana Rokůska, ředitele Krajského úřadu Karlovarského kraje, (dále jen „navrhovatel“) na zrušení nařízení města Františkovy Lázně č. 1/2013, zákaz pochůzkového a podomního prodeje, (dále též jen „napadené nařízení“) z důvodu, že k jeho vydání mělo dojít v rozporu se zmocněním podle § 18 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatel zastává názor, že odstavec 3 uvedeného ustanovení neumožňuje samostatně stanovit zákaz některých druhů prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděných mimo provozovnu v obci nebo její části. V něm obsažený odkaz na odstavec 1 je totiž třeba vztáhnout nejen k formě nařízení obce, což by jej vzhledem k obdobnému znění první věty odstavce 1 a úvodní části odstavce 3 činilo nadbytečným, nýbrž též k jím předpokládané regulaci, jejíž součástí je i vymezení míst, kde tato činnost může být provozována. Jak lze nakonec usuzovat již ze samotného pojmu „tržní řád“, jeho prostřednictvím by mělo být chování subjektů regulováno jak prostřednictvím restrikcí, tak i oprávnění. Kromě toho navrhovatel namítá, že zákaz pochůzkového a podomního prodeje nesmí být stanoven plošně, v souvislosti s čímž poukazuje na nález ze dne 31. ledna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 19/11 (N 23/64 SbNU 223; 132/2012 Sb.; všechna citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou přístupná také na http://nalus.usoud.cz). Ustanovení § 18 odst. 1 živnostenského zákona představuje garanci, že bude existovat alespoň jedno místo v obci, kde bude možné nabízet a prodávat zboží a poskytovat služby mimo provozovnu, a tedy že nedojde ke znemožnění či nepřiměřenému paralyzování svobodného výkonu podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti, v důsledku čehož by byla narušena svoboda garantovaná čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). II. Průběh řízení před Ústavním soudem 2. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 a 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal návrh městu Františkovy Lázně jako účastníkovi řízení a veřejnému ochránci práv, který je oprávněn vstoupit do řízení jako vedlejší účastník řízení. 3. Město Františkovy Lázně ve svém vyjádření ze dne 5. února 2014, podepsaném starostou Ivem Mlátilíkem, neshledalo nesoulad napadeného nařízení se zákonem nebo ústavním pořádkem. Jestliže byla dodržena forma nařízení obce, pak z hlediska § 18 živnostenského zákona postačí zakotvit v něm předmětný zákaz. Není totiž povinností obce, aby současně vymezila místa pro prodej a poskytování služeb mimo provozovnu k tomuto účelu určenou, a k takovéto regulaci ji ani nelze nutit. V daném případě stanoví nařízení zcela konkrétní zákaz. Vzhledem k tomu, že se nevztahuje na veškerou tuto činnost, nýbrž je konkretizován co do druhu prodeje zboží nebo poskytování služeb, přitom není dán ani jeho rozpor s právním názorem uvedeným v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/11. Pokud jde o otázku případného zásahu do práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny, to může být zákonem omezeno, přičemž takovýmto zákonem je nepochybně § 18 živnostenského zákona. O porušení uvedeného práva by se jednalo teprve tehdy, jestliže by město povolilo podomní či pochůzkový prodej pouze určitého druhu zboží, zatímco v případě jiného druhu zboží by ho zakázalo. Závěrem svého vyjádření město namítá, že navrhovatel vůči němu nepostupuje stejně jako vůči jiným subjektům, neboť obsahově shodné nařízení města Cheb č. 7/2012, tržní řád, jím bylo ponecháno nedotčené. 4. Dne 16. ledna 2014, tedy v zákonem stanovené desetidenní lhůtě, obdržel Ústavní soud sdělení zástupce veřejného ochránce práv JUDr. Stanislava Křečka, v té době vykonávajícího pravomoci veřejného ochránce práv z důvodu uvolnění této funkce, že podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu vstupuje do řízení jako vedlejší účastník. Ve svém následném vyjádření ze dne 31. ledna 2014 uvedl, že obec se pohybuje v mantinelech stanovených § 18 živnostenského zákona i tehdy, pokud tržní řád omezí pouze pochůzkový a podomní prodej. Tím projeví svou vůli regulovat tyto dva druhy prodeje, přičemž ostatní druhy prodeje a poskytování služeb prováděné mimo provozovnu ponechá bez dodatečné regulace. Výklad navrhovatele ohledně vztahu ustanovení § 18 odst. 1 a 3 živnostenského zákona proto není správný a nelze na něm založit ani závěr o rozporu napadeného nařízení se zákonem. Ve zbylé části svého vyjádření se zabýval otázkou, zda nařízením stanovený zákaz, jenž představuje omezení práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 Listiny, odpovídá zásadě proporcionality. Podle § 18 odst. 3 živnostenského zákona může obec tržním řádem zakázat jen některé druhy prodeje, a tedy právo podnikat může být stále realizováno jinými způsoby. Problém ale spatřuje ve vymezení pojmu pochůzkový prodej v čl. 2 odst. 1 napadeného nařízení, které se nepřidržuje tradičního chápání tohoto institutu, podle něhož prodejce s neseným zařízením (nebo z ruky) nabízí a prodává zboží, a fakticky zakazuje umístění a provozování přenosného zařízení (stánku, pultu apod.) na určité místo. V kombinaci s absencí pozitivní úpravy alespoň určující povolená místa pro prodej a poskytování služeb podle § 18 odst. 1 živnostenského zákona tak nařízení – bez ohledu na výjimky uvedené v jeho čl. 3 – fakticky vyprazdňuje množinu dovolených druhů prodeje zboží a poskytovaných služeb prováděných mimo provozovnu v obci, v důsledku čehož je v rozporu se zásadou proporcionality. Zamýšleného cíle, kterým je ochrana spotřebitele, lze přitom jistě dosáhnout i mírnějším opatřením v podobě úžeji formulovaného zákazu některých druhů prodeje. Závěrem svého vyjádření proto navrhl, aby Ústavní soud zrušil pouze čl. 2 odst. 1 a čl. 4 písm. a) napadeného nařízení. 5. Obě vyjádření byla zaslána navrhovateli, který ve své replice ze dne 26. února 2014 setrval na svém původním návrhu. Podle jeho názoru postavil zákonodárce logiku § 18 živnostenského zákona na jisté proporcionalitě možnosti omezení práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, kdy je nejprve nutno stanovit podnikatelům oprávnění (místa, kde lze mimo provozovnu podnikat) a teprve následně přistoupit k restrikci, tedy např. k vyslovení zákazu určitého druhu prodeje. Tímto postupem se může obec bez nutnosti dalších složitých interpretačních metod vyvarovat možných výrazných zásahů do tohoto práva. Právě v této skutečnosti přitom spočívá důvod, pro který nebyl obdobný rozpor z jeho strany shledán i v případě zmíněného nařízení města Cheb, které tato oprávnění naopak stanovilo. Ponechání pouhé možnosti restrikcí vyhovuje spíše regulaci prostřednictvím obecně závazných vyhlášek, které touto formou reagují na jisté patologické jevy v obci. Nařízení však mají velmi často charakter jistého řádu, v jehož rámci je nezbytné stanovit pravidla regulace širším způsobem. Ve vztahu k argumentaci zástupce veřejného ochránce práv navrhovatel uvedl, že její akceptace by vedla k nezdravému testování § 18 odst. 3 živnostenského zákona ze strany obcí, kdy by různé mistrné formulace zákazů (např. zákaz pouličního prodeje) byly předmětem sporů o to, zda lze či nelze určitou formu regulace připustit. Takovýto výklad by zcela jistě nepřispěl k posílení zásady předvídatelnosti práva. I z tohoto důvodu je podle navrhovatele žádoucí, aby nařízení vždy současně vymezilo místa, kde lze mimo provozovnu k tomuto účelu určenou vykonávat podnikatelskou činnost. Tím se předejde případnému diskriminačnímu, neproporcionálnímu nebo nepředvídatelnému omezení práva podnikat. Závěrem dodal, že trvání na zákazu pouze některých druhů prodeje zboží nemusí mít z hlediska práva podnikat v obci zásadní význam, neboť nelze vyloučit stav, kdy bude určitý druh prodeje sice povolen, fakticky jej však obec v rámci své politiky nebude připouštět (např. neuzavíráním nájemníc