Pl.ÚS 6/08 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 6/08 ze dne 5. 8. 2008 406/2008 Sb. N 135/50 SbNU 193 Obecně závazná vyhláška města Budyně nad Ohří č. 2/2005, o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Dagmar Lastovecké, Vladimíra Kůrky, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 5. srpna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 6/08 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Budyně nad Ohří č. 2/2005 o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci za účasti města Budyně nad Ohří jako účastníka řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 406/2008 Sb.). I. Článek 1 odst. 1 a článek 1 odst. 5 obecně závazné vyhlášky města Budyně nad Ohří č. 2/2005 o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. II. Ve zbývající části se návrh zamítá. Odůvodnění I. Rekapitulace návrhu a vyjádření účastníků řízení 1. Dne 7. 2. 2008 obdržel Ústavní soud návrh Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Budyně nad Ohří č. 2/2005 o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci. Protože návrh po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), nic nebrání jeho projednání plénem Ústavního soudu. 2. Navrhovatel uvádí, že vyhláška města Budyně nad Ohří porušuje zákon ve svém článku 1 odst. 1, 2, 4 a 5, neboť pro uložení zákazů v těchto odstavcích vyhlášky neexistuje zákonné zmocnění. Pokud jde o článek 1 odstavec 1, který zakazuje na území města pořizovat kotle na spalování tuhých paliv bez atestu o ekologickém spalování zdroje tepla, navrhovatel poukazuje na skutečnost, že žádný právní předpis neumožňuje omezovat fyzické a právnické osoby takovým způsobem. V odstavcích 2, 4 a 5 zakazuje město Budyně nad Ohří spalování odpadů, které je však upraveno ustanovením § 3 odst. 2 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů. Dle tohoto ustanovení lze veškerá paliva vyrábět, skladovat, dovážet, prodávat a používat jen v souladu se zvláštními právními předpisy a s tímto zákonem a v souladu s požadavky na kvalitu ve lhůtách stanovených prováděcím právním předpisem, jako palivo nelze použít odpad podle zákona o odpadech. Ustanovení § 22 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpadech") pak stanoví, že odpady lze spalovat, jen jsou-li splněny podmínky stanovené právními předpisy o ochraně ovzduší (zákon č. 86/2002 Sb.) a o hospodaření energií (zákon č. 406/2000 Sb., o hospodaření energií, ve znění pozdějších předpisů). Město Budyně nad Ohří tedy přestoupilo meze své samostatné působnosti [čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava") a § 35 odst. 3 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], neboť ustanovení § 50 odst. 3 zákona o ochraně ovzduší mu umožňovalo obecně závaznou vyhláškou zakázat některé druhy paliv pro malé spalovací zdroje znečišťování s tím, že seznam těchto paliv je uveden v příloze č. 11 k zákonu o ochraně ovzduší, nikoli však stanovit další zákazy. 3. Výzvou ze dne 3. 9. 2007 č. j. ODK-1239/1-2007 Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy, podle § 123 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, vyzvalo město Budyni nad Ohří, aby do 60 dnů od doručení této výzvy zjednalo nápravu napadené obecně závazné vyhlášky. Protože v této zákonné lhůtě nebyla náprava zjednána, pozastavilo rozhodnutím ze dne 21. 12. 2007 č. j. ODK-2752-1/1-2007 Ministerstvo vnitra účinnost obecně závazné vyhlášky města Budyně nad Ohří č. 2/2005 o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci a městu byla stanovena lhůta 30 dnů od doručení tohoto rozhodnutí ke zjednání nápravy. Rozhodnutí bylo doručeno městu Budyni nad Ohří dne 3. 1. 2008, zastupitelstvo města však ve stanovené lhůtě nápravu nezjednalo. Navrhovatel se proto domáhá zrušení předmětné vyhlášky, a to v celém rozsahu, přestože je v rozporu se zákonem pouze článek 1 vyhlášky, neboť bez článku 1 postrádá vyhláška smysl. 4. Na výzvu Ústavního soudu se k návrhu město Budyně nad Ohří nevyjádřilo. 5. Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl podáním ze dne 7. 3. 2008 oznámil, že vstupuje do řízení jako vedlejší účastník. Podáním ze dne 1. 4. 2008 pak veřejný ochránce práv podal své vyjádření k návrhu. V tomto vyjádření zdůraznil, že nesdílí přesvědčení, že výsledky normotvorné kompetence územních samospráv se absolutně nesmí překrývat s výsledky normotvorné kompetence zákonodárce. Veřejný ochránce práv přitom vychází z toho, že jedním z principů demokratického právního státu je kromě principu legality výkonu veřejné moci i princip efektivity regulace společenských vztahů a že by vybrané záležitosti mohly být regulovány právě územními samosprávnými celky, nikoli zákonodárcem, který je realitě společenských vztahů svým způsobem vzdálen. Současně má veřejný ochránce práv za to, že také informační potenciál obecně závazné vyhlášky je daleko vyšší, než je tomu u zákonného předpisu. Při posuzování ústavní konformity vyhlášky je však třeba posoudit, zda vyhláška sleduje legitimní a zákonem sledovaný cíl a zda tento legitimní cil naplňuje kritérium rozumnosti. Zakotvení zákonného zmocnění ve speciálních právních předpisech přitom obci nebrání, aby u téhož předmětu právní regulace využila obecného oprávnění daného písmenem c) § 10 zákona o obcích. Jestliže tedy v dané věci bylo cílem obecně závazné vyhlášky č. 2/2005 města Budyně nad Ohří stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci, jedná se o úpravu, která sleduje legitimní cíl zakotvený v § 10 písm. c) zákona o obcích (tj. ochranu životního prostředí). Závěry navrhovatele o překročení normotvorné kompetence obce proto považuje veřejný ochránce práv z hlediska legitimního cíle za neopodstatněné. Pokud jde o hledisko kritéria rozumnosti, zde je třeba postupovat nikoli pouze v abstraktní rovině, nýbrž vždy je třeba hledět na místní potřebnost právní úpravy určité záležitosti. Veřejný ochránce práv má za to, že i kritérium rozumnosti je u přezkoumávané vyhlášky naplněno, neboť povinnosti, které obec v obecně závazné vyhlášce stanovila, se obecně jeví jako rozumné, také potřeby a místní zkušenosti města Budyně nad Ohří svědčí ve prospěch zakotvení místní regulace spalování vybraných tuhých paliv. Základním prismatem v nahlížení na normotvorbu územních samospráv by mělo být také sledování kritéria přiměřenosti. Toto kritérium dle přesvědčení veřejného ochránce práv napadená ustanovení vyhlášky splňují, s výjimkou ustanovení čl. 1 odst. 1, kterým obec výrazně zasahuje do vlastnického práva osob, které se nachází na území obce. Vzhledem k výše uvedenému veřejný ochránce práv navrhuje, aby Ústavní soud čl. 1 odst. 1 obecně závazné vyhlášky města Budyně nad Ohří č. 2/2005 o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci zrušil a v dalším návrh zamítl. II. Ústavní konformita legislativního procesu 6. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. 7. Ze zápisu č. VI/2005 z veřejného zasedání zastupitelstva města Budyně nad Ohří konaného dne 28. 12. 2005 Ústavní soud zjistil, že obecně závazná vyhláška města Budyně nad Ohří č. 2/2005 o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci byla řádně přijata na zasedání zastupitelstva města Budyně nad Ohří konaném dne 28. 12. 2005 za přítomnosti čtrnácti zastupitelů (z celkového počtu 15), a to třinácti hlasy zastupitelů (jeden zastupitel se zdržel hlasování). Vyhláška byla vyvěšena na úřední desce města Budyně nad Ohří dne 28. 12. 2005 a sejmuta z úřední desky byla 30. 1. 2006. Lze tedy uzavřít, že napadená obecně závazná vyhláška byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem orgánem k tomu zmocněným [§ 12 odst. 1, § 84 odst. 2 písm. i), § 87 zákona o obcích, ve znění pozdějších předpisů]. III. Znění napadeného právního předpisu (pozn. red.: včetně drobných pravopisných nepřesností) Město Budyně nad Ohří Obecně závazná vyhláška č. 2/2005 o stanovení podmínek spalování tuhých paliv v obci. Zastupitelstvo města Budyně nad Ohří se rozhodlo na svém zasedání dne 28. 12. 2005 vydat na základě § 50 odst. 3 písm. b) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně něk