Pl.ÚS 6/09 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 6/09 ze dne 10. 8. 2010 286/2010 Sb. N 159/58 SbNU 363 Obecně závazná vyhláška statutárního města Hradec Králové č. 8/2003, o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu ve složení František Duchoň (soudce zpravodaj), Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Eliška Wagnerová ze dne 10. srpna 2010 sp. zn. Pl. ÚS 6/09 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení článku 8 odst. 2 obecně závazné vyhlášky statutárního města Hradec Králové č. 8/2003 o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, ve znění obecně závazných vyhlášek č. 18/2004, č. 8/2005, č. 11/2006, č. 4/2007 a č. 3/2008, ve slovech "hromadným předpisným seznamem", a o návrhu veřejného ochránce práv na zrušení článku 8 odst. 2 téže vyhlášky, ve slovech "nebo dodatečným platebním výměrem" (nález byl vyhlášen pod č. 286/2010 Sb.). Článek 8 odst. 2 obecně závazné vyhlášky statutárního města Hradec Králové č. 8/2003 o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, ve znění obecně závazných vyhlášek č. 18/2004, č. 8/2005, č. 11/2006, č. 4/2007 a č. 3/2008, se ruší ve slovech "nebo dodatečným platebním výměrem nebo hromadným předpisným seznamem" dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění I. Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele 1. Návrhem podaným podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky a podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu") a podle § 123 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích"), doručeným Ústavnímu soudu dne 17. dubna 2009, navrhlo Ministerstvo vnitra zrušení v záhlaví citovaného ustanovení obecně závazné vyhlášky statutárního města Hradec Králové č. 8/2003 o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, ve znění obecně závazných vyhlášek č. 18/2004, č. 8/2005, č. 11/2006, č. 4/2007 a č. 3/2008, (dále též "vyhláška č. 8/2003"), ve slovech "hromadným předpisným seznamem". 2. Podle Ministerstva vnitra (dále též "navrhovatel") je uvedené ustanovení vyhlášky v rozporu se zákonem č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o místních poplatcích"). Z tohoto důvodu navrhovatel vydal dne 3. března 2008 rozhodnutí č. j. MV-18164-19/ODK-2008, jímž pozastavil účinnost citované části vyhlášky. Rozhodnutí nabylo právní moci dne 18. března 2009. 3. Navrhovatel uvedl, že postup správce poplatku v případě nezaplacení (neodvedení) poplatku je stanoven v zákoně o místních poplatcích, který je speciální právní úpravou k zákonu č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o správě daní a poplatků"). Podle § 11 zákona o místních poplatcích platí, že pokud poplatky nebudou zaplaceny (odvedeny) včas nebo ve správné výši, vyměří obec poplatek platebním výměrem. Rozdílná úprava, poskytující více možností, je stanovena v § 32 odst. 8 zákona o správě daní a poplatků, podle něhož rozhodnutí, jimiž stanoví správce daně základ daně a daň, sděluje správce daně daňovému subjektu formou platebního nebo dodatečného platebního výměru nebo hromadným předpisným seznamem. S účinností od 1. července 1994, kdy byl zákon o místních poplatcích novelizován zákonem č. 48/1994 Sb., zákon o místních poplatcích v ustanovení § 13 výslovně stanoví, že "o řízení ve věcech poplatků platí zvláštní předpisy, pokud tento zákon nestanoví jinak". Toto ustanovení je výslovným zakotvením speciality k zákonu o správě daní a poplatků. Podle navrhovatele je z této skutečnosti zřejmé, že pokud zákon o místních poplatcích uznává v ustanovení § 11 vyměření poplatku platebním výměrem, lze z toho dovodit, že k vyměření poplatku lze využít pouze tuto formu, nikoli i formu hromadného předpisného seznamu. 4. Ustanovení čl. 8 odst. 2 napadené vyhlášky vybočuje podle navrhovatele rovněž ze zákonného zmocnění § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích tím, že nestanoví podrobnosti vybírání místního poplatku, ale svou povahou již zasahuje do oblasti přenesené působnosti. Vyměření poplatku v případě, že tento není zaplacen (odveden) včas nebo ve správné výši, již spadá do oblasti správy poplatku a poplatkového řízení, které vykonává obecní úřad v přenesené působnosti. Statutární město Hradec Králové tak zasáhlo do oblasti přenesené působnosti tím, že v obecně závazné vyhlášce upravilo určité aspekty týkající se správy poplatku, resp. poplatkového řízení (vyměření poplatku hromadným předpisným seznamem). Napadené ustanovení vyhlášky tak vybočuje z mezí samostatné působnosti obce. 5. Navrhovatel dále uvedl, že oprávnění obce vydávat obecně závazné vyhlášky vyplývá z čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky. Podle § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích se obec při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí zákonem. Obec je dále při vydávání obecně závazných vyhlášek limitována mezemi své zákonné působnosti. Nemůže tedy upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, nebo otázky, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného či soukromého. 6. Podle navrhovatele statutární město Hradec Králové v ustanovení čl. 8 odst. 2 vyhlášky č. 8/2003 překročilo rámec zákonného zmocnění a meze své zákonem vymezené věcné působnosti. Vyhláška statutárního města Hradec Králové je podle názoru navrhovatele v rozporu s ústavním pořádkem České republiky a zákonem o místních poplatcích. II. Vyjádření statutárního města Hradec Králové 7. K žádosti Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřilo statutární město Hradec Králové (dále též "obec"), které uvedlo, že se vytýkaných porušení ústavního a zákonného pořádku České republiky nedopustilo. Obecně závazná vyhláška byla vydána v rámci pravomoci obce podle § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích ústavně konformním způsobem a v mezích samostatné působnosti. Proto navrhlo, aby Ústavní soud návrh zamítl. 8. Obec odmítla argument, že by uvedením dalších forem daňových rozhodnutí (dodatečným platebním výměrem, hromadným předpisným seznamem) byla založena nová (zákonem nevymezená) povinnost, jednostranně uložená poplatníkům. Svěřená pravomoc nebyla zneužita, ale naopak jejím upřesněním došlo k posílení právní jistoty, předvídatelnosti práva a k procesnímu poučení a rovnosti poplatníků. Zdůraznila, že obsah právní úpravy je rozumný, odpovídá historicko-teleologickému výkladu zákona, minimálně zatěžuje daňové subjekty a umožňuje efektivně (rychle a hospodárně) dosáhnout cíle řízení, tj. stanovit a vybrat místní poplatek. Poukázala na skutečnost, že navrhovatel změnil, po více než 12 letech, ustálený právní názor. Tato změna souvisí pouze s personální obměnou zaměstnanců ministerstev a zřízením nových krajských úřadů. 9. Obec dále namítla nesprávný úřední postup orgánů veřejné správy při nápravě napadené vyhlášky. Navrhovatel nebyl schopen s obcí vést řádný spravedlivý proces a v důsledku nedodržení lhůty nesplnil podmínky aktivní legitimace stanovené zákonem o obcích a podle § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Není tedy vůbec oprávněn podat návrh na zrušení vyhlášky. 10. K jednotlivým argumentům navrhovatele obec uvedla, že sice není sporu o tom, že zákon o místních poplatcích má přednost před zákonem o správě daní a poplatků. Sporným však zůstává výklad těchto právních norem. Na podporu svých tvrzení poukázala na rozhodnutí ministra vnitra ze dne 5. 2. 2009, v němž ministr respektuje její právní výklad do 1. července 1994 a připouští, že do této doby mohlo být užíváno hromadného předpisného seznamu. 11. Zákon o místních poplatcích je (hmotněprávní) daňový zákon a měl vždy přednost před zákonem obecným (procesním subsidiárním) o správě daní a poplatků. Ustanovení § 32 odst. 8 či § 46 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků nelze vykládat tak, že podle § 11 zákona o místních poplatcích nelze k vyměření poplatku využít hromadného předpisného seznamu. Poukázala rovněž na rozdílnost názorů navrhovatele obsažených v "předkládací zprávě ministrovi" a v ústavní stížnosti. 12. Obec zastává názor, že smyslem ustanovení § 11 zákona o místních poplatcích je stanovit sankci v případě, kdy není poplatek odveden dobrovolně, včas nebo ve správné výši. Smyslem tohoto ustanovení není stanovit podrobnosti procesu vyměření místního poplatku, formy a náležitosti rozhodnutí či postup správce daně při doručování daňových rozhodnutí. 13. K tvrzení navrhovatele, že slovy "hromadným předpisným sez