Pl.ÚS 6/15 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 6/15 ze dne 11. 8. 2015 238/2015 Sb. N 137/78 SbNU 141 Nařízení obce Vojkovice č. 1/2014, kterým se vydávají pravidla pro prodej zboží a poskytování služeb na území Obce Vojkovice   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové (soudkyně zpravodajky), Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ze dne 11. srpna 2015 sp. zn. Pl. ÚS 6/15 ve věci návrhu JUDr. Věry Vojáčkové, MPA, ředitelky Krajského úřadu Jihomoravského kraje, na zrušení nařízení obce Vojkovice č. 1/2014, kterým se vydávají pravidla pro prodej zboží a poskytování služeb na území obce Vojkovice, za účasti obce Vojkovice, zastoupené JUDr. Janem Mandátem, advokátem, se sídlem Elgartova 29, Brno, (nález byl vyhlášen pod č. 238/2015 Sb.). I. Ustanovení čl. II nařízení obce Vojkovice č. 1/2014, kterým se vydávají pravidla pro prodej zboží a poskytování služeb na území obce Vojkovice, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. II. Ve zbývajícím rozsahu se návrh zamítá. Odůvodnění I. Shrnutí návrhu 1. Dne 24. 2. 2015 byl Ústavnímu soudu doručen návrh JUDr. Věry Vojáčkové, MPA, ředitelky Krajského úřadu Jihomoravského kraje, (dále též jen "navrhovatelka") na zrušení nařízení obce Vojkovice č. 1/2014, kterým se vydávají pravidla pro prodej zboží a poskytování služeb na území obce Vojkovice, (dále jen "napadené nařízení"), neboť k jeho vydání mělo dojít v rozporu s § 18 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. 2. Napadené nařízení (pozn. red.: včetně drobných pravopisných a legislativně-technických nepřesností) zní následovně: "Nařízení Obce Vojkovice č. 1/2014, kterým se vydávají pravidla pro prodej zboží a poskytování služeb na území Obce Vojkovice Rada Obce Vojkovice na své 74. schůzi dne 26. 8. 2014 se usnesla usnesením č. 74/2014 vydat na základě zmocnění dle § 18 zákona č. 455/1991 Sb. o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, v souladu s § 11 odst. 1 a § 102 odst. 2 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, toto nařízení: Čl. I. Účelem tohoto nařízení je stanovit podmínky, za kterých lze uskutečňovat nabídku, prodej zboží a poskytovat služby mimo provozovnu k tomu určenou podle zvláštního zákona (zákon č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu v platném znění, zákon č. 455/1991 Sb. o živnostenském podnikání) na celém území Obce Vojkovice. Toto nařízení je závazné pro celé území Obce Vojkovice bez ohledu na charakter prostranství a vlastnictví k němu. Čl. II. Na území obce je možno mimo provozovnu k tomuto účelu určenou zvláštním předpisem nabízet a prodávat zboží a poskytovat služby pouze na místech, která k tomu účelu Obec Vojkovice zvlášť určí nebo vyhradí. Čl. III. Na celém území Obce Vojkovice se zakazuje provádět mimo provozovnu podomní a pochůzkový prodej zboží včetně jeho pouhého nabízení a poskytování služeb podomní nebo pochůzkovou formou. Podomním prodejem zboží a nabídkou služeb se pro účely tohoto nařízení rozumí takový prodej a nabídka služeb, kdy je bez předchozí objednávky dům od domu nabízeno a prodáváno zboží či služby včetně služeb finančních a obdobných, uživatelům v objektech určených k bydlení. Pochůzkovým prodejem zboží a nabídkou služeb se pro účely této vyhlášky rozumí takový prodej zboží a nabídka služeb s použitím přenosného nebo neseného zařízení (ze zavazadel, závěsných pultů, konstrukcí a podobně) nebo přímo z ruky. Čl. IV. Porušení tohoto nařízení je sankcionováno dle zvláštních předpisů (např. zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích v platném znění, zákon č. 128/2000 Sb. o obcích v platném znění). Čl. V. Toto nařízení bylo vydáno Radou obce Vojkovice dne 26. 8. 2014 na její 74. schůzi. Čl. VI. Toto nařízení obce nabývá účinnosti dnem 1. 10. 2014 Datum vyhlášení: 1. 9. 2014 Karel Klein - starosta Leoš Janíček - místostarosta" 3. Navrhovatelka poukazuje na to, že podle § 18 odst. 1 živnostenského zákona obec "může v přenesené působnosti vydat tržní řád formou nařízení obce" (podtržení doplněno). Podle § 18 odst. 3 pak obec "může nařízením obce ... podle odstavce 1 ... stanovit, že některé druhy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu v obci nebo její části jsou zakázány." Výslovné zákonné zmocnění se podle navrhovatelky nachází právě v § 18 odst. 1 živnostenského zákona, a obec je tedy zmocněna k vydání tržního řádu; součástí tržního řádu pak musí být vždy náležitosti taxativně vyčtené v § 18 odst. 1 písm. a) až e) živnostenského zákona. Zákaz některých druhů prodeje nebo poskytování služeb prováděných mimo provozovnu ve smyslu § 18 odst. 3 živnostenského zákona je pak možné učinit pouze v rámci tržního řádu, který má všechny zmíněné náležitosti. Vydání nařízení obsahujícího pouze zákaz podomního a pochůzkového prodeje proto podle názoru navrhovatelky není možné, neboť pro vydání takové úpravy obec nemá zákonné zmocnění. 4. Ustanovení čl. I napadeného nařízení podmínky podle § 18 odst. 1 písm. a) až e) živnostenského zákona nestanovuje. Ustanovení čl. II napadeného nařízení pak stanoví, že "[n]a území obce je možno mimo provozovnu k tomuto účelu určenou zvláštním předpisem nabízet a prodávat zboží a poskytovat služby pouze na místech, která k tomu účelu Obec Vojkovice zvlášť určí nebo vyhradí." Místa pro nabídku, prodej zboží a poskytování služeb podle § 18 odst. 1 písm. a) živnostenského zákona a bodu 25 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/06 ze dne 24. 3. 2009 (N 66/52 SbNU 649; 119/2009 Sb.) musí být vymezena přímo v tržním řádu, a to výslovně a jednoznačně. Napadené nařízení však taková místa nijak nevymezuje. Navrhovatelka proto dospěla k závěru, že napadené nařízení je z těchto důvodů v rozporu se zákonem. 5. K nálezu sp. zn. Pl. ÚS 57/13 ze dne 20. 5. 2014 (N 99/73 SbNU 607; 108/2014 Sb.) navrhovatelka uvádí, že ze znění § 18 odst. 3 živnostenského zákona ("Obec může nařízením obce vydaným podle odstavce 1 stanovit, že se toto nařízení obce nevztahuje na některé druhy prodeje zboží a poskytování služeb prováděné mimo provozovnu, a stanovit, že některé druhy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu v obci nebo její části jsou zakázány.") zřetelně vyplývá, že je odkazováno na zmocnění k vydání tržního řádu podle § 18 odst. 1 živnostenského zákona, a tržní řád je tak předpokladem případné další úpravy podle § 18 odst. 3 živnostenského zákona. 6. Ustanovení § 18 odst. 3 živnostenského zákona je přitom nutné vykládat jednotně pro obě situace v něm předvídané, tj. jak pro stanovení výjimky, pro kterou je podle zmíněného nálezu zapotřebí předchozí vydání tržního řádu se všemi náležitostmi podle § 18 odst. 1 písm. a) až e) živnostenského zákona, tak pro stanovení zákazu, pro který podle zmíněného nálezu vydání tržního řádu není potřeba (viz body 19 až 21 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 57/13). Zákonodárce podle navrhovatelky slovy "podle odstavce 1" jednoznačně odkázal na celý odstavec 1 § 18 živnostenského zákona a v případě jiného úmyslu by tento musel být v zákoně jednoznačně vyjádřen. Rozlišení, ke kterému přistoupil Ústavní soud, proto nelze na základě jazykového, logického ani systematického výkladu § 18 odst. 1 a 3 živnostenského zákona přijmout. 7. Situace je navíc v projednávaném případě odlišná od situace řešené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 57/13. V tom bylo totiž předmětem kontroly nařízení města Františkovy Lázně č. 1/2013, jež upravovalo pouze zákaz pochůzkového a podomního prodeje. Ze znění napadeného nařízení je však zřejmé, že obec s odkazem na § 18 živnostenského zákona vydává tržní řád, který však v rozporu se zákonem neobsahuje veškeré náležitosti. II. Vyjádření účastníků řízení 8. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zaslal návrh obci Vojkovice jako účastníku řízení k vyjádření. 9. Obec Vojkovice ve svém vyjádření ze dne 18. 5. 2015 uvedla, že účelem napadeného nařízení byla ochrana oprávněných zájmů občanů obce a vlastníků nemovitostí před obtěžováním ze strany některých podnikatelských subjektů, které jim často vnucují nepotřebné zboží a služby vadné jakosti a nejasného původu. Nařízení tím chrání také veřejný pořádek a bezpečí občanů, do jejichž vlastnického práva je často neoprávněně a nadměrně zasahováno, mnohdy i protiprávním jednáním naplňujícím znaky některých trestných činů. 10. Obec Vojkovice při tvorbě napadeného nařízení vycházela z právních názorů obsažených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 57/13. Ústavní soud v něm vylučuje názor navrhovatelky, že zákaz vztahující se na některé druhy prodeje zboží musí být podmíněn též určením míst, na nichž lze provozovat jiné druhy prodeje. Tento zákaz