Pl.ÚS 7/19 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 7/19 ze dne 30. 10. 2019 309/2019 Sb. N 181/96 SbNU 274 Poplatek za podání podnětu k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 7/19 dne 30. října 2019 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Transparency International - Česká republika, o. p. s., se sídlem Sokolovská 260/143, Praha 8, zastoupené Pavlem Uhlem, advokátem, se sídlem Kořenského 15, Praha 5, na zrušení ustanovení § 259 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády a Veřejné ochránkyně práv jako vedlejších účastníků řízení, takto: Ustanovení § 259 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění I. Rekapitulace návrhu stěžovatelky a předcházejícího řízení 1. Ústavnímu soudu byla doručena ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Stěžovatelka se jí domáhá zrušení rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 7. 6. 2017 č. j. 62 A 82/2017-169 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2019 č. j. 3 As 184/2017-73, neboť má za to, že jimi bylo porušeno její právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo petiční podle čl. 18 odst. 1 Listiny a právo podílet se na správě veřejných věcí podle čl. 21 odst. 1 Listiny. Správní soudy svým postupem porušily rovněž právo stěžovatelky na to, aby státní moc sloužila všem občanům ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy. Svoji ústavní stížnost stěžovatelka spojila s návrhem podle ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., na zrušení ustanovení § 259 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o zadávání veřejných zakázek" nebo "ZZVZ"). 2. Z ústavní stížnosti a z vyžádaného soudního spisu se zejména podává, že stěžovatelka podala Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též "ÚOHS", "úřad" nebo "žalovaný") dne 12. 1. 2017 podnět k zahájení správního řízení z moci úřední o přezkoumání úkonů zadavatele při výběru koncesionáře a současně požádala o sdělení, jak bylo s jejím podnětem naloženo. Dne 14. 2. 2017 zaslala stěžovatelka ÚOHS přípis, v němž se opětovně dožadovala informace o tom, jak bylo s jejím podnětem naloženo. ÚOHS v reakci na tento přípis dne 17. 2. 2017 odpověděl, že vzhledem k tomu, že stěžovatelka ve lhůtě nezaplatila poplatek za podání podnětu ve výši 10 000 Kč, podnět nemohl být vyřízen. 3. Stěžovatelka následně podala ke krajskému soudu tzv. zásahovou žalobu, přičemž krajský soud v rozsudku napadeném nyní projednávanou ústavní stížností dospěl k závěru, že zásahová žaloba je přípustná, neboť v případě napadání pasivity žalovaného správního úřadu při uskutečňování kroku navazujícího na podnět, jehož podáním nebylo zahájeno správní řízení, jiná ochrana než cestou žaloby podle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 303/2011 Sb., (dále jen "s. ř. s.") nepřichází v úvahu. K samotné věci krajský soud uvedl, že "nevyřízení" podnětu nemůže znamenat, že skutečnosti, na které bylo v "nevyřízeném" podnětu poukazováno, mají zůstat navždy mimo dohled žalovaného. Žalovaný je tu totiž právě od toho, aby i sám, nad rámec návrhů a podnětů, vykonával trvalý a efektivní dozor v oblasti zadávání veřejných zakázek. Zpoplatnění podnětů ve smyslu § 259 ZZVZ na této povinnosti žalovaného nic nemění. "Nevyřízením" ve smyslu § 259 odst. 4 ZZVZ se podle krajského soudu rozumí postup, v rámci něhož žalovaný nemusí na příslušný podnět reagovat takovým způsobem, jaký předvídá § 42 správního řádu. Při nezaplacení poplatku tak podateli podnětu nevzniká právo na to, aby mu žalovaný sdělil, zda řízení z moci úřední zahájil, či nikoli, neboť § 259 odst. 4 ZZVZ je ve vztahu k § 42 správního řádu speciální právní normou. K samotné úpravě obsažené v § 259 ZZVZ krajský soud uvedl, že sdílí řadu silných pochybností ohledně její odůvodněnosti, korektnosti a srozumitelnosti, nicméně není zákonodárcem, a pokud by toto ustanovení vykládal a aplikoval jinak, "pak by tak činil pouze coby kritiku zákonné úpravy", která by byla projevem nemístného aktivismu. Shora uváděné pochybnosti však krajský soud samy o sobě nevedly k pochybám o ústavnosti § 259 ZZVZ. 4. Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou zamítl Nejvyšší správní soud nyní rovněž napadeným rozsudkem, přičemž uvedl, že taktéž neshledal důvod k předložení věci Ústavnímu soudu. Právo na spravedlivý proces totiž není absolutní a může podléhat řadě podmínek a omezení. Mezi ně spadá i stanovení poplatkové povinnosti. Na druhou stranu i tato omezení musí mít určité hranice, aby se nestala překážkou v přístupu k soudu či jinému orgánu. Účelem poplatkové povinnosti je přitom zejména ochrana institucí před přetížením, stejně jako zajištění toho, aby jednotlivci právo na soudní a jinou právní ochranu nezneužívali. Stanovení poplatku je legitimní, sleduje-li tento cíl a je-li přiměřené tomu, co je v řízení pro účastníka v sázce. Lze souhlasit s názorem krajského soudu o netradičním pojetí poplatkové povinnosti stanovené v § 259 ZZVZ (samotná existence poplatku, nezohlednění hodnoty veřejné zakázky, nemožnost osvobození, snížení či vrácení). Z toho však ještě nelze usuzovat na protiústavnost předmětného ustanovení. Podle názoru Nejvyššího správního soudu ani vzhledem k absolutní výši poplatku 10 000 Kč nelze hovořit o jeho zjevné nepřiměřenosti, a to zejména při uvážení charakteru podnětu k zahájení správního řízení z moci úřední. Na rozdíl od návrhu (či žádosti), jímž navrhovatel hájí výlučně svá práva a na základě něhož se zahajuje správní řízení, jehož je automaticky účastníkem, podnět k zahájení správního řízení z moci úřední může dát kdokoli, přičemž není rozhodné, zda je jeho záměrem hájit vlastní práva, zájmy jiných osob, anebo zda má podnět čistě jen kverulantský či šikanózní charakter. Nikdo však nemá subjektivní nárok na to, aby bylo řízení z moci úřední zahájeno, a proto v případě jeho nezahájení nemůže být zasaženo právo podatele podnětu na spravedlivý proces. Správní orgán posoudí, zda jsou splněny podmínky pro zahájení správního řízení, a dospěje-li k názoru, že splněny jsou, řízení zahájí bez ohledu na to, jakým způsobem se o tom dozvěděl. Poplatky za návrh (žádost) nadto mohou dosahovat i mnohonásobně vyšších částek než poplatek za podání podnětu stanovený v § 259 ZZVZ, jak ostatně demonstroval i krajský soud na poplatku za podání návrhu na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele k žalovanému. V možnosti snížení, prominutí či vrácení poplatku za návrh se pak odráží skutečnost, že tento poplatek je účastník řízení nucen zaplatit, aby mohl hájit svá práva v řízení před orgánem veřejné moci, na něž má na základě svého podání nárok. Soud nemá pochybnosti ani o legitimnosti cíle stanovení poplatku, jímž byla především ochrana před přetížením žalovaného a zajištění toho, aby jednotlivci institut podnětu nezneužívali. Ohledně právního hodnocení významu slovního spojení "podnět se nevyřizuje", znamená to, že ÚOHS nemusí na podnět reagovat způsobem, jaký předvídá § 42 správního řádu, avšak při zachování zásady oficiality. Ustanovení § 259 ZZVZ představuje lex specialis k obecné povinnosti správních orgánů, obsažené v § 42 správního řádu, přijímat podněty a vyřizovat je. Z toho plyne, že uvedenou povinnost bude mít ÚOHS až po splnění poplatkové povinnosti podatele podnětu. "Nevyřízením" podnětu tudíž lze rozumět to, že žalovaný nemá povinnost zabývat se podnětem a podatele podnětu následně vyrozumět, nicméně vzhledem k zásadě oficiality z toho nelze pro žalovaného vyvozovat "zákaz" zabývat se postupem zadavatele z moci úřední. Žalovaný ÚOHS tedy v dané věci nepostupoval nezákonně. 5. Stěžovatelka v ústavní stížnosti akceptuje závěr správních soudů, podle kterého ustanovení § 259 ZZVZ nedává možnost jiného výkladu než takového, že k podání efektivního podnětu k zahájení řízení z úřední povinnosti je třeba vždy složit poplatek 10 000 Kč, který nelze prominout. Toto ustanovení proto nelze vyložit ústavně konformním způsobem. Současně je prokázáno, že ÚOHS v této věci nezahájil řízení z úřední povinnosti, byť podání stěžovatelky údajně bylo věcně důvodné, jelikož toto řízení zahájil z podnětu jiného subjektu, který poplatek složil. Je tak rovněž zřejmé, že napadené ustanovení bylo v této věci apliko