Pl.ÚS 7/20 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 7/20 ze dne 21. 4. 2020 Nouzový stav v době pandemie koronaviru (aktivní legitimace člena zastupitelstva)   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala (soudce zpravodaje), Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu navrhovatele JUDr. Viktora Derky, zastoupeného JUDr. Martinem Sládkem, advokátem, sídlem Lazarská 1719/5, Praha 1 - Nové Město, proti usnesení vlády ze dne 23. března 2020 č. 274, o přijetí krizového opatření, zveřejněném pod č. 122/2020 Sb., za účasti vlády jako účastnice řízení, takto: Návrh se odmítá. Odůvodnění I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného aktu 1. Návrhem označeným jako ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") ve spojení s § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), navrhovatel napadá v záhlaví označený akt s tvrzením, že jím mělo dojít k porušení jeho práva na přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), zásady zákonnosti podle čl. 2 odst. 3 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy a vertikální dělby moci podle čl. 8 Ústavy. 2. Dne 12. 3. 2020 vyhlásila účastnice řízení (dále jen "vláda") na základě ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb. (dále jen "ústavní zákon o bezpečnosti ČR"), nouzový stav z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaný jako SARS CoV-2) na území celé České republiky, a to na dobu 30 dnů od jeho vyhlášení. V návaznosti na to vydala podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "krizový zákon"), několik krizových opatření o omezení volného pohybu osob, v oblasti cest do a ze zahraničí, na státních hranicích, v oblasti maloobchodu, školní docházky a vzdělávacích akcí, v dopravě, sociální oblasti, v oblasti zdravotnictví nebo zajišťování bezpečnosti a vězeňské služby, a konečně v oblasti činnosti úřadů a samospráv. V posledně jmenované oblasti vydala vláda dne 23. 3. 2020 napadený akt. 3. Vláda napadeným usnesením s účinností od 24. 3. 2020 po dobu trvání nouzového stavu uložila územním samosprávným celkům konat zasedání jejich zastupitelstev pouze, je-li to nezbytné k přijetí opatření souvisejících s nouzovým stavem nebo schválení právních jednání nezbytných k dodržení termínů nebo zabránění bezprostředně hrozícím škodám, navíc výhradně prostřednictvím dálkových komunikačních prostředků bez nutné osobní přítomnosti členů zastupitelstva. Současně napadeným aktem vyloučila osobní přítomnost veřejnosti na těchto zasedáních, avšak doporučila územním samosprávným celkům, aby průběh těchto zasedání co nejvyšší měrou zpřístupnily veřejnosti, přinejmenším zveřejněním zvukového záznamu. Jmenovaná opatření odůvodnila omezením svobody pohybu na území státu s odkazem na vyhlášený nouzový stav a na § 5 písm. c) ve spojení s § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona. 4. Navrhovatel je členem Zastupitelstva městské části Praha 4 a proti napadenému aktu podal návrh na zrušení opatření obecné povahy ve smyslu § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "soudní řád správní" nebo "s. ř. s."), k Městskému soudu v Praze (dále jen "městský soud"), jenž ve věci ke dni doručení návrhu nerozhodl. 5. Poslední zasedání Zastupitelstva městské části Praha 4 před doručením návrhu se konalo dne 18. 12. 2019, zasedání plánované na den 18. 3. 2020 bylo zrušeno na základě pokynu Ministerstva vnitra ze dne 16. 3. 2020, k dopadům usnesení vlády č. 215 ze dne 16. 3. 2020, o přijetí krizového opatření spočívajícího v zákazu volného pohybu osob na území České republiky s výjimkou cest do zaměstnání, do zdravotnických zařízení, za rodinou a dalších nezbytných cest, s téměř totožným obsahem jako napadený akt. Nejbližší následující zasedání je naplánováno na 29. 4. 2020. II. Argumentace navrhovatele 6. Navrhovatel se nejdříve vyjadřuje k přípustnosti svého návrhu, přičemž zdůrazňuje, že nemá být odmítnut (jako ústavní stížnost) podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, neboť podle § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jeho věc podstatně přesahuje jeho vlastní zájmy, omezuje-li napadený akt zasedání všech územních samosprávných celků na celém území České republiky. Naznačuje také, že v řízení před městským soudem o jeho návrhu na zrušení opatření obecné povahy hrozí průtahy a kasační zásah soudu by mohl být opožděný. Navrhovatel rovněž navrhuje přednostní projednání jeho věci "z důvodu zjevné naléhavosti." 7. Podle navrhovatele nemá napadený akt dostatečný zákonný podklad, omezuje-li ve svém důsledku činnost samosprávy výhradně z důvodu omezení pohybu a pobytu, omezení práva na samosprávu krizový zákon nepředpokládá. Takový výklad by mohl vést absurdně k obdobnému omezení činnosti Parlamentu České republiky nebo obecných soudů. Navrhovatel nesouhlasí s vyloučením veřejnosti ze zasedání zastupitelstev, nestanoví-li krizový zákon ani ústavní zákon o bezpečnosti ČR zmocnění pro omezení účasti veřejnosti. Požadavek konání zasedání prostřednictvím dálkových komunikačních prostředků považuje za nevhodný, neboť ne všichni členové zastupitelstva jsou schopni taková zařízení ovládat. Je-li oprávnění účastnit se zasedání zastupitelstva důležitou součástí výkonu funkce člena zastupitelstva, jejich omezení zasahuje do navrhovatelova práva na nerušený výkon této funkce. III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem 8. Návrh byl projednán plénem Ústavního soudu na základě jeho Rozhodnutí o atrahování působnosti ze dne 25. 3. 2014, podle kterého si plénum vyhrazuje rozhodování v případech, kdy je účastníkem řízení nebo vedlejším účastníkem řízení vláda. 9. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda byly naplněny předpoklady pro řízení před Ústavním soudem. Návrh byl podán osobou zastoupenou advokátem podle § 30 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a je z něj patrné, čeho se navrhovatel domáhá. Dále Ústavní soud posuzoval, zda je příslušný k projednání návrhu, zda je navrhovatel osobou oprávněnou k podání návrhu a zda je návrh přípustný. 10. Ústavní stížnost podle ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. V nyní posuzovaném případě navrhovatel považuje napadený akt za opatření obecné povahy, a proto jej napadá ústavní stížností podle shora uvedeného ustanovení. S tímto názorem se však Ústavní soud nemůže ztotožnit. 11. Napadený akt - usnesení o přijetí krizového opatření omezující konání zastupitelstev územních samosprávných celků (konání výhradně na dálku, v omezeném rozsahu projednávaných otázek a při vyloučení veřejnosti) - byl vládou přijat podle § 5 písm. c) a § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona. K posouzení procesních předpokladů pro projednání předmětného návrhu je nutné se nejprve zabývat povahou napadeného aktu. Ústavní soud dospěl z níže uvedených důvodů k závěru, že napadené usnesení není opatřením obecné povahy, nýbrž má povahu jiného právního předpisu. III. 1 Napadené usnesení vlády o přijetí krizového opatření není opatřením obecné povahy 12. Podle § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, postupují správní orgány podle části šesté správního řádu (opatření obecné povahy), ukládá-li jim zvláštní zákon vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím. Podle § 101a s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. V bodě 26 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/07 ze dne 19. 11. 2008 (N 198/51 SbNU 409) Ústavní soud uvedl, že "institut opatření obecné povahy představuje určité překlenutí dvou v činnosti veřejné správy tradičních základních forem jednostranných správních aktů: normativních (abstraktních) právních aktů na jedné straně a individuálních (konkrétních) právních aktů na straně druhé. V určitých situacích si však činnost veřejné správy vyžaduje přijímat i takové správní akty, které nejsou výlučně jen akty normativními či individuálními, ale jsou jejich určitou kombinací; jsou tak správními akty smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů." 13. Při řešení problému, zda lze určitý správní akt považovat za opatření obecné povahy, je nutné posoudit, jsou-li naplněny všechny pojmov