Pl.ÚS 8/08 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 8/08 ze dne 8. 7. 2010 256/2010 Sb. N 137/58 SbNU 115 K omezení vlastnického práva dle § 68 zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu ve složení František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 8. července 2007 sp. zn. Pl. ÚS 8/08 ve věci návrhu skupiny 25 senátorů na zrušení ustanovení § 68 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, (nález byl vyhlášen pod č. 256/2010 Sb.). Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Vymezení věci a rekapitulace návrhu Ústavnímu soudu byl doručen návrh skupiny 25 senátorů na zrušení ustanovení § 68 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, (dále též jen "zákon o ochraně přírody"). Navrhovatel uvádí, že napadená ustanovení jsou v rozporu s čl. 1 Listiny základních práv a svobod, neboť nejsou v souladu s principem právní jistoty, principem ochrany důvěry občanů v právo a s principem předvídatelnosti důsledků právních předpisů. Provedení zásahů ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí ze strany orgánů ochrany přírody nebo třetích osob podle napadených ustanovení není podmíněno vydáním žádného individuálního správního aktu, při jehož vzniku by byla vlastníkovi pozemku, na kterém má být zásah prováděn, poskytnuta možnost relevantním způsobem uplatnit svá práva a hájit své zájmy. Zákon o ochraně přírody v citovaném ustanovení stanoví orgánům ochrany přírody pouze povinnost vlastníka pozemku k provedení zásahu vyzvat a po marném uplynutí lhůty k provedení zásahu (pro jejíž běh nejsou v zákoně o ochraně přírody stanovena žádná kritéria, takže může jít o lhůtu stanovenou v řádu podle hodin, dní, měsíců i let) jej vyrozumět o tom, že zásah bude proveden orgánem ochrany přírody samotným nebo pověřenou třetí osobou. Zákon neukládá orgánům ochrany přírody ani povinnost specifikovat ve výzvě k provedení zásahu určené vlastníkovi pozemku jeho rozsah a podobu. Výzva k provedení zásahu tak bude vyhovovat požadavkům zákona i tehdy, pokud bude vlastník obecně, doslovným převzetím textu zákona, vyzván ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí. Z ustanovení § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody navíc nelze odvodit, jakou podobu mohou zásahy na zlepšení přírodního prostředí mít, neboť podoba těchto zásahů, ani jejich rozsah ani meze, v nichž mohou být prováděny, nejsou v tomto ani v jiných ustanoveních zákona o ochraně přírody byť jen naznačeny. Zákon o ochraně přírody popisuje pouze účel zásahů, jímž je podle jeho ustanovení § 68 odst. 1 "zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability". Není tudíž vyloučeno, aby zásah ke zlepšení přírodního prostředí měl i podobu, která se svým faktickým rozsahem bude rovnat vyvlastnění, při pouhém formálním zachování vlastnického práva. Lze sice argumentovat, že orgány ochrany přírody jsou povinny i bez výslovné zákonné úpravy podobu, rozsah a dobu provedení zásahu ke zlepšení přírodního prostředí volit tak, aby byl respektován princip proporcionality, a z možných podob zásahů volit vždy jen takový, který ještě vede k naplnění účelu při minimalizaci intenzity zásahu do existujícího vlastnického práva, neboť nutnost jejich použití vyplývá již z ústavního pořádku. Z hlediska principu právní jistoty je však ponechání takto širokých mezí pro správní uvážení nepřijatelné. Zásahy ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí prováděné orgány ochrany přírody nebo třetími osobami podle § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody jsou omezením vlastnického práva. Ústavní konformitu tohoto střetu soukromého (vlastnické právo) a veřejného (ochrana přírody a krajiny) zájmu je s ohledem na obsah čl. 11 odst. 4 ve spojení s čl. 4 Listiny základních práv a svobod znovu nezbytné poměřovat principem proporcionality, jak byl jeho obsah definován rozsáhlou rozhodovací praxí Ústavního soudu, zejména jeho dílčím principem potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků, a principem přiměřenosti v užším smyslu, dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Navrhovatelé jsou v této souvislosti přesvědčeni, že intenzita, s níž realizace zásahů ke zlepšení přírodního nebo krajinného prostředí podle § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody zasahuje do vlastnického práva, nekoresponduje s potřebou naplnění veřejného zájmu na zachování přírodního a krajinného prostředí, definovaného v § 1 téhož zákona, neboť směřuje nikoliv k zachování, nýbrž ke změně stavu, který sám o sobě již je s veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny v souladu (účelem zásahů je "zlepšení stavu dochovaného přírodního a krajinného prostředí"). Navrhovatelé spatřují porušení čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod též v tom, že § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody umožňuje orgánům ochrany přírody realizaci nuceného omezení vlastnického práva bez současného přiznání nároku na poskytnutí odpovídající náhrady. Napadené ustanovení, konkrétně § 68 odst. 4 zákona o ochraně přírody, poskytuje vlastníkům pouze nárok na náhradu škody, která bude při provádění zásahů způsobena. Odmítnutí poskytnutí náhrady za omezení vlastnického práva lze navíc odůvodnit argumentací a contrario odkazem na ustanovení § 58 odst. 2 zákona o ochraně přírody, který právo na náhradu újmy spojuje se vznikem zcela jiných situací, než je provádění opatření ke zlepšení stavu přírodního a krajinného prostředí podle § 68 odst. 3 a 4 zákona, systematicky spadající do části šesté zákona. Podle názoru navrhovatelů nelze při obhajobě ústavní konformity § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody argumentovat ani odkazem na čl. 11 odst. 3 větu třetí ani odkazem na čl. 35 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Neprovedení zásahu ke zlepšení přírodního a krajinného prostředí ve smyslu § 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody totiž není v žádném případě možno považovat za výkon vlastnického práva, který by životní prostředí poškozoval nebo pojmově vůbec mohl poškodit, a který by se tak ocital v kolizi se zákazy obsaženými v čl. 11 odst. 3 a čl. 35 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. II. Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ing. Miloslav Vlček uvedl, že v obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, se mimo jiné uvádí, že v zákoně je zakotvena všeobecná ochrana všech žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, že jejich využívání nebo zásahy proti nim se musí opírat o zákonná oprávnění a že zákon rovněž upravuje povinnost prokazování původu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Ve zvláštní části důvodové zprávy se pak k ustanovení § 68 uvádí, že v rámci aktivní ochrany přírody a krajiny jako projevu shodné vůle orgánů státní ochrany přírody nebo obcí a vlastníků či nájemců pozemků lze uzavírat dohody o způsobech zlepšování stavu přírodního prostředí. Na tyto dohody dle ustanovení § 68 odst. 2 lze vázat poskytování finančních příspěvků. Podle ustanovení § 68 odst. 3 však lze zásahy ke zlepšení přírodního prostředí provádět i jako oprávněnou činnost orgánu státní ochrany přírody nebo jím pověřené fyzické či právnické osoby. Toto ustanovení je svého druhu opatřením při nečinnosti, není však výhradně vázáno na předchozí povinnost orgánu státní ochrany přírody usilovat o dohodu s vlastníkem či uživatelem pozemku, aby navrhované opatření provedl sám. Finanční příspěvek je pak možným peněžním stimulem k vykonávání a zajišťování cílů ochrany přírody, aby orgán ochrany přírody nemusel využívat svého oprávnění podle § 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Do původního znění vládního návrhu ustanovení § 68 odst. 3 se v rámci projednávání návrhu zákona vložila za slova "odstavce 1" slova "neučiní-li tak k výzvě orgánu ochrany přírody vlastník či nájemce pozemku sám"; tuto úpravu navrhl ústavněprávní výbor České národní rady. Zákon byl dne 19. února 1992 přijat potřebnou většinou, tedy 105 hlasy poslanců, 3 poslanci byli proti a 4 poslanci se zdrželi hlasování. Uvedený zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen v částce 28 Sbírky zákonů, rozeslané dne 25. března 1992. Přes rozsáhlou novelizaci zákona o ochraně přírody a krajiny nebyla