Pl.ÚS 9/07 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 242/2010 Sb. N 132/58 SbNU 3 Restituce církevního majetku - "blokační" ustanovení § 29 zákona o půdě   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela Židlická ze dne 1. července 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, a na vyslovení protiústavní nečinnosti Parlamentu České republiky, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 242/2010 Sb.). I. Návrh na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, se zamítá. II. Dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu, který by vypořádal historický majetek církví a náboženských společností, je protiústavní a porušuje čl. 1 Ústavy České republiky, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Odůvodnění I. Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele 1. Skupina senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatel") podala návrh na zahájení řízení podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu"), ve kterém požaduje, aby Ústavní soud vyslovil, že "Dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu upravujícího nakládání s majetkem, jehož původními vlastníky byly církve, náboženské řády a kongregace, porušuje čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 1, odst. 4 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.". 2. Dále navrhuje, aby Ústavní soud zrušil § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, (dále též jen "zákon o půdě"). Toto ustanovení včetně nadpisu správně zní (navrhovatel uvádí chybný text podle ASPI, nikoli podle Sbírky zákonů): "Majetek církví Majetek, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské společnosti, řády a kongregace, nelze převádět do vlastnictví jiným osobám do přijetí zákonů o tomto majetku.". 3. Z citovaného ustanovení § 29 zákona o půdě podle navrhovatele vyplývá, že nebylo vůlí zákonodárce řešit v zákonu o půdě problematiku tzv. církevních restitucí. Vzhledem k tomu, že nezanedbatelná část majetku patřila původně do vlastnictví církví, náboženských řádů a kongregací, vyjádřil zákonodárce v zákonu o půdě explicitně, že tento majetek nebude řešen zákonem o půdě, ale v jiných zákonech, které teprve budou přijaty. Zákonodárce podle navrhovatele zamýšlel v krátkém časovém období přijmout zákony, jejichž předmětem bude vymezení postavení církví, vztahu církví a státu, financování církví a v souvislosti s tím i restituce původního církevního majetku. Vzhledem k tomu, že zákonodárce předpokládal, že původní církevní majetek (nebo jeho část) bude církvím vydán, má ustanovení § 29 zákona o půdě tzv. blokační charakter, neboť s tímto majetkem nelze nakládat (nelze jej převádět). Délka tohoto přechodného období omezení vlastnického práva není zákonem limitována. 4. Navrhovatel především zdůrazňuje, že nepovažuje za protiústavní samotné znění ustanovení § 29 zákona o půdě v podobě, ve které bylo přijato, a v době, ve které bylo přijato. Za protiústavní však považuje stav, kdy nedošlo k naplnění legitimního očekávání tohoto svojí povahou pouze překlenovacího ustanovení v důsledku dlouhodobé nečinnosti zákonodárce, a tím byl zakonzervován stav, který měl být toliko přechodný, na dobu - v době podání návrhu - přesahující patnáct let. V tom spatřuje navrhovatel rozpor s požadavkem právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), neboť § 29 zákona o půdě tak jistotu v právních vztazích nevytváří, ale odsunutím zamýšlené zákonné úpravy do neurčité budoucnosti naopak vnáší do právních vztahů výrazný prvek nejistoty, což lze tolerovat toliko po časově omezenou, přechodnou dobu. 5. V ustanovení § 29 zákona o půdě si podle názoru navrhovatele zákonodárce uložil povinnost přijmout zákony, které budou řešit právní úpravu vztahu k majetku, jehož původními vlastníky byly církve, náboženské řády a kongregace. Skutečnost, že žádný takový zákon dosud nebyl přijat, je důsledkem dlouhodobé nečinnosti zákonodárného sboru. V tomto poukázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 a dále na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 71/04. 6. Ustanovení § 29 zákona o půdě podle navrhovatele vytváří vlastnickou nerovnost. Část vlastníků - zejména obcí - nemůže se svým majetkem dlouhodobě svobodně nakládat. Blokační ustanovení znemožňuje např. i takové uspořádání vlastnických vztahů, při kterém by blokovaný majetek byl převeden do vlastnictví příslušné církve nebo při kterém by se oprávněná církev tohoto majetku platně vzdala a umožnila vlastníku zapsanému v katastru nemovitostí tento majetek "odblokovat". Tento stav tak má podle navrhovatele zasahovat i do práva na samosprávu, neboť obce nemohou blokovaný majetek využívat pro projekty čerpající finance z veřejných zdrojů a fondů Evropské unie. Dochází tak k porušení čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Úmluva"). Navrhovatel dále odkázal na závěry nálezu sp. zn. II. ÚS 528/02 (vyslovení povinnosti zákonodárce vydat zvláštní zákon) a nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 (co do časové přiměřenosti omezení základního práva). 7. Vzhledem k nutnosti přijetí napadeným ustanovením předvídaného zákona v řádném legislativním procesu navrhovatel navrhl odložit vykonatelnost derogačního nálezu k 31. prosinci 2008. Zároveň navrhl přednostní projednání věci ve smyslu § 39 zákona o Ústavním soudu. II. Vyjádření účastníků řízení 8. K návrhu se k výzvě Ústavního soudu vyjádřili oba účastníci řízení. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 12. července 2007, podepsaném předsedou sněmovny Ing. Miloslavem Vlčkem, pouze uvedla, že návrh byl schválen ústavně předepsaným způsobem dne 21. května 1991 potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Posuzovaný zákon tak byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vyjádření dále obsahuje pouze odkaz na nález sp. zn. II. ÚS 528/02 a připomínku, že návrh nenapadá ústavnost § 29 zákona o půdě, nýbrž stav, kdy nedošlo k jeho naplnění. 9. Za Senát se vyjádřil jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka, který především uvedl, že koncepce restitucí vycházela z principu vracení majetku při splnění určitých podmínek, a nikoli z automatického obnovení vlastnických práv bez dalšího řízení. V té době neexistoval žádný ústavní nebo jiný zákon, který by zákonodárce k podobnému kroku zavazoval. Připomenul v této souvislosti význam preambule zákona o půdě a obsah samotného § 29 tohoto zákona, ze kterého plyne vůle zákonodárce zmírnit následky majetkových křivd u půdy a jiného zemědělského majetku, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace, a současně vůle blokovat převody uvedeného majetku do doby přijetí zákonných úprav. Rovněž on poukázal na nález II. ÚS 528/02 a jeho význam z hlediska zdůraznění závazku státu splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických osob. Připomenul rovněž aktivity Senátu v tomto směru (veřejné slyšení k této problematice v dubnu 2007). III. Ústní jednání před Ústavním soudem a procesní varia 10. Dne 1. července 2010 se konalo veřejné ústní jednání Ústavního soudu, z něhož se zástupci účastníků řízení Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky omluvili. 11. Zástupce navrhovatele v jeho rámci nevznesl návrhy na provedení dalších důkazů. V rekapitulaci návrhu zdůraznil provizorní charakter napadené normy a rozdíl mezi mlčením zákonodárce a opomenutím zákonodárce, přičemž v projednávané věci se má jednat o druhý případ. Tento stav trvá již více než devatenáct let. Připomenul širší souvislosti vztahu státu a církví, otázku nezávislosti církví na státu a v tomto ohledu i závěry prof. Tretery. Zástupce navrhovatele dále upozornil na určitou paralelu posuzovaného stavu s dřívějším problémem deregulace nájmů. Závěrem setrval na svých návrzích předložených v původním návrhu s tím, aby Ústavní soud stanovil den, k němuž se napadené ustanovení zru