Pl.ÚS 9/10 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 9/10 ze dne 29. 6. 2010 250/2010 Sb. N 130/57 SbNU 591 Obecně závazná vyhláška města Chrastava č. 1/2009, o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů (K oprávnění obce určit sankční navýšení poplatku dle zákona o místních poplatcích)   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vojen Güttler, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela Židlická ze dne 29. června 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/10 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení některých ustanovení obecně závazné vyhlášky města Chrastavy č. 1/2009 o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů za účasti města Chrastavy jako účastníka řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 250/2010 Sb.). Návrh se zamítá. Odůvodnění I. 1. Dne 19. 2. 2010 doručil navrhovatel Ústavnímu soudu formálně bezvadný návrh na zrušení některých ustanovení obecně závazné vyhlášky města Chrastavy č. 1/2009 o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů (dále jen "vyhláška"). Ministerstvo vnitra totiž v rámci výkonu dozoru nad zákonností právních předpisů obecních samospráv dospělo k názoru, že čl. 3 odst. 2, 3, 4 a 5 vyhlášky jsou v rozporu se zákony České republiky. Podání návrhu na zrušení vyhlášky k Ústavnímu soudu předcházelo správní řízení podle § 123 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění, (dále jen "zákon o obcích"), v rámci kterého bylo město Chrastava vyzváno k nápravě vytčených nedostatků. Jelikož se tak v zákonné 60denní lhůtě nestalo, zahájilo Ministerstvo vnitra řízení ve věci pozastavení účinnosti označené části vyhlášky. Řízení posléze dne 11. ledna 2010 vyústilo v rozhodnutí č. j. MV-87041-12/ODK-2009, jímž Ministerstvo vnitra činnost výše uvedených článků vyhlášky pozastavilo. Rozhodnutí bylo téhož dne městu Chrastavě doručeno. Práva podat proti němu ve stanovené lhůtě rozklad město Chrastava nevyužilo a ministerstvo v běhu lhůty stanovené § 123 odst. 3 větou prvou zákona o obcích přistoupilo k podání návrhu na zrušení předmětných ustanovení. 2. Odstavce 2, 3, 4 a 5 článku 3 vyhlášky, které jsou navrhovány ke zrušení, zní (bez oprav) takto: "Článek 3 - Sazba poplatku 2 - Sazba poplatku zaplaceného (odvedeného) do jednoho měsíce po splatnosti se zvyšuje v souladu s § 11 zákona na 1,2 násobek, tj.: 600 Kč/rok 3 - Sazba poplatku zaplaceného (odvedeného) po splatnosti do konce kalendářního roku, za který se poplatek hradí se zvyšuje v souladu s § 11 zákona na 1,5 násobek, tj.: 750 Kč/rok 4 - Sazba poplatku nezaplaceného (neodvedeného) do skončení kalendářního roku, za který se poplatek hradí se zvyšuje v souladu s § 11 zákona na trojnásobek, tj.: 1 500 Kč/rok 5 - Zvýšení poplatku uvedené v odstavcích 2 až 4 je totožné v souladu s § 11 zákona i pro jeho nezaplacenou (neodvedenou) část". II. 3. Navrhovatel vyhlášce (jejím napadeným ustanovením) vytýká, jak bylo řečeno, že její dikce porušuje zákon. Podle ustanovení § 14 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o místních poplatcích") patří stanovení poplatků do samostatné působnosti obce, která je na svém území zavedla. V souladu s odstavcem 2 téhož ustanovení také město Chrastava dané možnosti využilo a vydalo příslušnou obecně závaznou vyhlášku. Ve čl. 3 odst. 1 zcela v souladu se zákonem o místních poplatcích stanovilo sazbu poplatku částkou 500 Kč za poplatníka a rok. V dalších odstavcích tohoto článku, jejichž zákonnost je zpochybňována, již není zakotvena sazba poplatku, byť jsou tak odstavce označeny, ale jeho navýšení pro případ, že poplatková povinnost nebude splněna řádně a včas. Do čl. 3 jsou tak spojeny dvě rozdílné záležitosti - sazba poplatku a navýšení poplatku. Navýšení poplatku přitom nelze v obecně závazné vyhlášce upravit. Ani výkladem jej totiž nelze zařadit pod příkladmý výčet podrobností svěřených při vybírání místních poplatků samosprávě, obsažený v § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích. Navyšování je naopak řešeno samostatně v ustanovení § 11 odst. 1 uvedeného zákona. Zde použitý pojem "obec" ("obec vyměří poplatek", "obec může zvýšit až na trojnásobek") je dle navrhovatele potřeba vykládat v kontextu s navazujícím ustanovením § 14 odst. 3 zákona o místních poplatcích, podle něhož řízení o poplatcích vykonává obecní či městský úřad v přenesené působnosti; vyměření poplatku platebním výměrem přitom již spadá do řízení o poplatcích. Jen správce poplatku, tj. obecní úřad, může včas nezaplacené poplatky či jejich nezaplacenou část zvýšit až na trojnásobek, o čemž rozhoduje v souladu se zákonem č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, s využitím správního uvážení. Obecně závaznou vyhláškou nelze správci poplatku stanovit nad rámec zákonných povinností, které plní v přenesené působnosti, závazná kritéria pro vydání platebního výměru. Normotvorná činnost samosprávy by tak zasáhla do diskreční pravomoci správce poplatku, což je proti smyslu správního uvážení. Správce poplatku by tak nemohl například zohlednit sociální situaci poplatníka. Pro závěr, že o navýšení poplatkové povinnosti rozhoduje obecní úřad v přenesené působnosti na základě zákona a nelze jej upravit obecně závaznou vyhláškou, svědčí i důvodová zpráva k zákonu č. 281/2009 Sb., který novelizuje zákon o místních poplatcích. Ta navrhovanou úpravu znění § 11 komentuje slovy, že "je navrženo uvést do souladu kompetenci obecního úřadu k výkonu správy místních poplatků tak, jak vyplývá z již dnes platného § 14 odst. 3 zákona.". 4. Navrhovatel svou argumentaci uzavřel konstatováním, že obec se při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí zákonem a ve své působnosti je limitována. Město Chrastava v předestřené věci překročilo rámec zákonného zmocnění a meze své zákonem vymezené věcné působnosti, když svou vyhláškou upravilo působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správnímu úřadu jako výkon státní správy. 5. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") postoupil předmětný návrh městu Chrastavě, aby mohlo na argumenty zde obsažené reagovat. 6. Město Chrastava ústy svého starosty navrhlo návrh zamítnout. Je totiž přesvědčeno, že od novelizace provedené zákonem č. 229/2003 Sb. opravňuje zákon o místních poplatcích, konkrétně jeho § 11 v kombinaci s § 14 odst. 1 určit v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou i navýšení poplatku. To také město Chrastava učinilo, a to nejprve obecně závaznou vyhláškou č. 8/2006, kde ovšem podlehlo tlaku Ministerstva vnitra, zastávajícího i nyní přednesený právní výklad, a sporné ustanovení této obecně závazné vyhlášky zrušilo. Následně se ale město seznámilo s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/06 ze dne 10. 10. 2006 (N 183/43 SbNU 89; 519/2006 Sb.), kde je v bodě č. 29 konstatováno, že "stanovením poplatků" ve smyslu § 14 odst. 1 zákona o místních poplatcích je namístě rozumět úpravu všech náležitostí poplatkového vztahu, mimo jiné i sankce za nesplnění poplatkové povinnosti. Postup ministerstva, které město nutí postupovat v rozporu s uvedeným závěrem Ústavního soudu, je přinejmenším udivující. 7. Ke konkrétním argumentům navrhovatele město ještě doplnilo, že § 16 zákona o místních poplatcích upravuje možnost prominout poplatek i příslušenství, což umožňuje i při výkladu, že navýšení stanoví zastupitelstvo vyhláškou, v rozporu s tvrzením ministerstva o nemožnosti zohlednit sociální situaci poplatníka. Rovněž fakt, že s účinností od 1. 1. 2011 bude toto ustanovení zrušeno, podporuje správnost názoru města; ustanovení totiž ztratí smysl teprve ve chvíli, kdy bude k navyšování povolán obecní úřad, který by tak mohl prominout sankci, kterou sám stanovil. Pokud jde o argumentaci důvodovou zprávou (k zákonu č. 281/2009 Sb.), považuje ji za unfair, neboť důvodová zpráva jednak nemá žádnou právní sílu a jednak ji město Chrastava nemělo a nemá k dispozici. Navíc je tato úvaha navrhovatele chybná, neboť zákon č. 281/2009 Sb. byl přijat právě proto, aby dosavadní pravomoci ve věci sankčního navýšení přenesl ze samosprávy na obecní úřad. 8. Veřejný ochránce práv, JUDr. Otakar Motejl, poté, co mu byl doručen stejnopis návrhu na zrušení označených ustanovení vyhlášky, soudci zpravodaji ve lhůtě stanovené v ustanovení § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu sdělil, že do řízení vstupuje jako vedlejší účastník. V následném vyjádření pak napadenou vyhlášku, resp. její napadená ustanovení podpořil a návrh Ministerstva vnitra navrhl nálezem zamítnout. Konstatoval, že z jeho