Pl.ÚS 92/20 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 92/20 ze dne 11. 4. 2023 124/2023 Sb. N 54/117 SbNU 211 Registrace "třetích" osob a jejich účast ve volební kampani   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 92/20 dne 11. dubna 2023 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského, soudkyně Milady Tomkové a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa (soudce zpravodaj), Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka o návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení § 16 odst. 2 a § 16h odst. 1 písm. a) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony, za účasti Parlamentu jako účastníka řízení, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Předmět řízení a znění napadených zákonných ustanovení 1. Ústavní soud obdržel návrh Nejvyššího správního soudu (dále též "navrhovatel") podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") na zrušení § 16 odst. 2 a § 16h odst. 1 písm. a) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony, (dále jen "ZVP"). 2. Napadené ustanovení § 16 odst. 2 ZVP zní: "Fyzická nebo právnická osoba, která se hodlá účastnit volební kampaně bez vědomí kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta, je povinna se před vstupem do volební kampaně registrovat jako registrovaná třetí osoba u Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen ,Úřad') zřízeného podle zákona upravujícího sdružování v politických stranách a politických hnutích." 3. Napadené ustanovení § 16h odst. 1 písm. a) ZVP včetně návětí zní: "Právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že v rozporu s § 16 odst. 2 se účastní volební kampaně bez předchozí registrace ve zvláštním registru Úřadu." II. Průběh řízení před správními orgány a správními soudy 4. V probíhajícím řízení před Nejvyšším správním soudem se spolek Svoboda projevu (dále jen "stěžovatel") domáhá kasační stížností zrušení rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") ze dne 29. 3. 2019 č. j. 73 A 4/2018-55. Tímto rozsudkem byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen "Úřad pro dohled") ze dne 23. 11. 2017 č. j. UDH-SPR-PS-4/2017-12, kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 16h odst. 1 písm. a) ZVP ve spojení s § 112 odst. 1 větou první zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Toho se měl stěžovatel dopustit, stručně uvedeno, tak, že: a) u vydavatele VLTAVA LABE MEDIA, a. s., zadal celkem 342 inzerátů s nadpisem "Proč nám chce Andrej Babiš vládnout?" v podobě pozvánek na 61 besed konaných od 4. 5. 2017 do 30. 7. 2017 na různých místech České republiky. Besedy byly spojeny s projekcí dokumentárního filmu Selský rozum a prodejem knihy Žlutý baron, přičemž inzerce v novinách naplňovala znaky volební kampaně podle § 16 odst. 1 ZVP, b) zadal obchodní společnosti RENGL, s. r. o., výlep 22 kusů plakátů s kampaní Žlutý baron v Českých Budějovicích od 28. 7. 2017 do 30. 7. 2017, c) a dále tím, že uvedenou inzerci v rozporu s § 16 odst. 6 větou první zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nedoplnil informací o zadavateli a zpracovateli, čímž se měl dopustit přestupku podle § 16h odst. 1 písm. c) ZVP. Za uvedené jednání byla stěžovateli uložena pokuta 27 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. 5. Uvedeného jednání se měl stěžovatel podle Úřadu pro dohled dopustit v době volební kampaně, kterou se podle § 16 odst. 1 ZVP rozumí "jakákoliv propagace kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta nebo volební agitace ve prospěch kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta, zejména veřejné oznámení určené na jejich podporu anebo sloužící v jejich prospěch, včetně jakékoliv doprovodné akce, za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata. Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiné kandidující politické strany, politického hnutí, koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta". Úřad pro dohled kvalifikoval uvedené jednání (viz sub 4) jako negativní volební kampaň v podobě koláže zobrazující Ing. Andreje Babiše a zhotovené z různých výroků, přičemž podoba inzerce byla způsobilá negativně ovlivnit vnímání Ing. Andreje Babiše. 6. Za součást kampaně naopak nebylo možno podle rozhodnutí Úřadu pro dohled považovat uvedený film a prodávanou knihu. Z volební regulace jsou podle Úřadu pro dohled vyňaty veškeré novinové články, rozhovory, knihy, publikace, filmy, televizní reportáže, internetové blogy, komentáře a další formy veřejných sdělení, naplňující ve své podstatě práva podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Dále podle předmětného rozhodnutí nelze účast na volební kampani odvozovat od úmyslu subjektu, nýbrž od podoby jeho jednání. Odpovědnost právnické osoby není odpovědnost za zavinění. Podle předmětného rozhodnutí nelze smysl institutu tzv. registrované třetí osoby zužovat pouze na omezení nákladů volební kampaně. Důvodová zpráva tento institut nepopisuje (byl přijat na základě pozměňovacího návrhu), pročež nelze zjistit úmysl zákonodárce. Podle názoru Úřadu pro dohled je účelem tohoto institutu větší transparentnost volební kampaně, spočívající v dostupném přehledu jejích účastníků a jimi vynaložených prostředků. 7. S uvedeným názorem Úřadu pro dohled se krajský soud ztotožnil. Především nepřisvědčil námitce stěžovatele, že rozhodnutí Úřadu pro dohled je nepřezkoumatelné, protože z něj neplyne, proč považoval předmětnou inzerci za sdělení v neprospěch kandidáta Ing. Andreje Babiše, v čem spatřoval kritickou povahu sdělení a jak byla pozvánka způsobilá poškodit kandidující subjekt v očích voličů. Podle rozsudku krajského soudu mělo popsané jednání povahu volební kampaně negativně ovlivňující vnímání kandidáta, který byl celostátním lídrem politického hnutí ANO 2011 pro volby do Poslanecké sněmovny v roce 2017. Jak z argumentace Úřadu pro dohled, tak z inzerce a podobizny (v podobě koláže z výroků připisovaných kandidátovi) lze dovodit uvedený závěr, který se opírá podle krajského soudu i o řádně citovanou právní úpravu. O přezkoumatelnosti rozhodnutí podle krajského soudu svědčí i to, že se Úřad pro dohled vypořádal se všemi námitkami stěžovatele vznesenými v průběhu řízení o přestupku. Úřad pro dohled také uvedl, z jakých dokumentů (a dalších důkazních prostředků) při svém rozhodnutí vycházel, přičemž stěžovatel neměl potíž se s napadeným rozhodnutím v žalobě argumentačně vypořádat a polemizovat s ním. 8. V obecné rovině je podle krajského soudu vždy třeba zvažovat, do jaké míry konkrétní sdělení přispívá do volební soutěže kritickým hodnocením určitého kandidáta ve snaze podnítit politickou diskusi a do jaké míry se snaží přímo působit na voliče ve snaze ovlivnit jeho volbu. Klíčový je jak účel zamýšlený autorem, zejména však to, jak sdělení vnímá občan. U sdělení propagujících nějaké dílo je podle krajského soudu nutno zhodnotit, zda jde o propagaci politicky neutrální, anebo o propagaci způsobilou samostatně (bez vztahu k dílu) zasáhnout voliče a ovlivnit jeho volbu. Krajský soud dospěl k závěru, že předmětná inzerce obsahuje sdělení zaměřená proti Ing. Andreji Babišovi a je způsobilá zasáhnout do volební kampaně, přičemž je významné, že zvolené sdělení není standardním způsobem propagace knihy. Leták na knihu odkazuje stejně jako na film, a není z něj patrné, že jde o propagaci knihy. Ačkoliv je na knize stejná podobizna jako na letáku, toto spojení si může dovodit jen osoba znalá obou. Neomezená možnost propagovat knihy v době volební kampaně by podle krajského soudu vedla k obcházení zákona. Zvolený postup je ochranou volební kampaně, a tedy i volební soutěže podle čl. 22 Listiny, jakkoliv s dalšími právy v Listině může kolidovat. Napadeným rozhodnutím nedošlo k významnému zásahu do stěžovatelova práva podnikat, neboť stěžovateli nebylo bráněno v propagaci jeho knihy a filmu, nýbrž byl pouze pokutován za inzerci nesplňující zákonné náležitosti. Podle krajského soudu nedošlo ani k zásahu do svobody projevu stěžovatele, neboť mu v této oblasti nebyla stanovena žádná omezující povinnost. K druhému přestupku (viz