Pl.ÚS 97/20 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       Pl.ÚS 97/20 ze dne 18. 5. 2021 241/2021 Sb. N 98/106 SbNU 123 Daňové osvobození nemovitých věcí ve vlastnictví státu   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 97/20 dne 18. května 2021 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka (soudce zpravodaj), Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů zastoupených advokátem doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., sídlem Optátova 874/46, Brno, na zrušení § 4 odst. 1 písm. a), § 4 odst. 1 písm. d) ve slovech "který je 1. ve vlastnictví České republiky, nebo" a označení bodu řadovou číslovkou "2.", § 4 odst. 3 věty první, § 4 odst. 5, § 9 odst. 1 písm. a), § 9 odst. 1 písm. d) ve slovech "který je 1. ve vlastnictví České republiky, nebo" a označení bodu řadovou číslovkou "2." a § 9 odst. 4 věty první zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění I. Předmět řízení 1. Ústavnímu soudu byl dne 15. 9. 2020 doručen návrh skupiny 24 senátorů (dále též jen "navrhovatelka"), zastoupené v záhlaví uvedeným advokátem, na zrušení některých ustanovení zákona České národní rady č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o dani z nemovitých věcí") dotýkajících se daňového osvobození pozemků, zdanitelných staveb a jednotek ve vlastnictví České republiky. Navrhovatelka se v petitu svého návrhu domáhá zrušení § 4 odst. 1 písm. a), § 4 odst. 1 písm. d) ve slovech "který je 1. ve vlastnictví České republiky, nebo" a označení bodu řadovou číslovkou "2.", § 4 odst. 3 věty první, § 4 odst. 5, § 9 odst. 1 písm. a), § 9 odst. 1 písm. d) ve slovech "který je 1. ve vlastnictví České republiky, nebo" a označení bodu řadovou číslovkou "2." a § 9 odst. 4 věty první tohoto zákona. 2. Návrh byl podán podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a to pro rozpor napadených ustanovení s čl. 1 odst. 1, čl. 99, čl. 101 odst. 3 a 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). II. Argumentace navrhovatelky 3. Navrhovatelka úvodem podotýká, že napadená ustanovení zákona o dani z nemovitých věcí zakotvují daňové osvobození pozemků, staveb a jednotek, a to přímo ze zákona bez ohledu na účel využití dané věci již prostým vlastněním věci státem. Jako zásadní považuje navrhovatelka požadavek na zrušení § 4 odst. 1 písm. a) a § 9 odst. 1 písm. a) zákona o dani z nemovitých věcí, uvádějících ve výčtu od daně osvobozených pozemků, staveb a jednotek ty, které jsou ve vlastnictví České republiky. Daňové osvobození pozemků, staveb a jednotek ve vlastnictví státu podle navrhovatelky vzniklo v době feudální, kdy panovník "byl brán jako vlastník všech pozemků, které zčásti formou lenního systému postupoval jiným osobám - vazalům". Toto daňové vynětí či osvobození se následně přeneslo na stát. V současné době je ale takové daňové osvobození státu, vzniklé právě z dlouhodobé tradice, nejen archaické, nýbrž i protiústavní. 4. Ustanovení § 4 odst. 3 věty první, odst. 5 a § 9 odst. 4 věty první zákona o dani z nemovitých věcí pak podle navrhovatelky na v předchozím bodu uvedená ustanovení navazují, provádějí je a jejich samostatná existence je v důsledku toho právně nesmyslná. K ustanovení § 4 odst. 1 písm. d) a § 9 odst. 1 písm. d) zákona o dani z nemovitých věcí navrhovatelka uvádí, že jejich napadenou část navrhuje zrušit, "byť je možné, že převážná část pozemků, na nichž se nachází kulturní památka, a stavby prohlášené za kulturní památku budou nadále osvobozeny, ale podle obecných podmínek jako pro každého vlastníka - tedy uzavření dohody s Ministerstvem kultury, kdy za stát jako vlastníka bude vystupovat příslušná příspěvková organizace nebo organizační složka státu ... Není důvod, aby stát měl privilegovaný režim, pokud jde o daňovou povinnost vyplývající z vlastnického práva ...". 5. Při posuzování ústavnosti daňového osvobození státu od jednotlivých daní je podle navrhovatelky nutné mimo jiné sledovat jejich rozpočtové určení. Plošné daňové osvobození státu od daní, jejichž je příjemcem, je podle ní plně akceptovatelné, neboť nemá dopad na příjmy a výdaje státního rozpočtu a zamezuje zbytečné byrokratické zátěži. Zcela odlišná situace je však u daně z nemovitých věcí, jejímž příjemcem jsou obce. Daňové osvobození státu zde totiž vede ke snížení rozpočtových příjmů obecní samosprávy coby podstatného prvku demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. V důsledku této právní úpravy vzniká i nedůvodná nerovnost, kdy "dvě stejné obce budou mít stejnou rozlohu a kulturu zdaňovaných pozemků, ale daňový výnos jedné obce bude nepoměrně nižší ve srovnání s druhou obcí, protože podstatným vlastníkem pozemků na jejím území je stát". Navrhovatelka současně namítá, že i stát, jehož pozemky, stavby a jednotky jsou od daně z nemovitých věcí osvobozeny, využívá obcí vybudované a udržované pozemní komunikace vedoucí k těmto nemovitostem, veřejné osvětlení a řadu dalších činností, které obce financují i z výnosu daně z nemovitých věcí. Rozsah daňového osvobození má být podle navrhovatelky vázán na určitou činnost, např. na veřejnou prospěšnost předmětné stavby či pozemku, nikoliv na osobu vlastníka. 6. Mezi základní kritéria právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy patří, že právní normy jsou závazné i pro samotného normotvůrce. Pokud stát zakotvil v ústavním pořádku zákaz diskriminace, právo na rovné zacházení v obdobných situacích a rovnost vlastnictví bez ohledu na osobu vlastníka, pak "výjimky z těchto ústavních norem nemohou být činěny ve prospěch státu obyčejným zákonem, leda by bylo dáno alespoň výslovné ústavní zmocnění k takové odlišné zákonné úpravě". Podle navrhovatelky nelze přehlédnout ani to, že stát vystupuje ve dvojím postavení - jednak jako vrchnostenský subjekt sám ukládající daně, jednak jako právnická osoba podílející se na činnostech, které jsou daněmi zatíženy. Toto dvojí postavení státu se podle ní "projevuje i v oblasti daně z nemovitých věcí, kde stát ve vrchnostenské pozici jako zákonodárce přijal zákon osvobozující sama sebe v postavení vlastníka od daně, a to paušálně, zatímco pro jiná osvobození je určující nějaký prospěšný účel nebo vzájemnost dle mezinárodního práva (osvobození diplomatů a jiných států). Postavení státu jako tvůrce daňových zákonů není nezávislé od dopadu těchto zákonů na jeho postavení vlastníka pozemků, staveb a jednotek". 7. Tím, že stát sám sebe "paušálně bez ohledu na účel užití pozemku či stavby" osvobozuje od daně z nemovitých věcí, nadřazuje tak své vlastnické právo nad práva jiných vlastníků. To v konečném důsledku také narušuje hospodářskou soutěž a právo na provozování hospodářské činnosti podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Navrhovatelka také upozorňuje na to, že daňově osvobozeny jsou i pozemky, stavby a jednotky, kde "stát může provozovat činnost, z níž má příjem a zisk (smlouvy o zpoplatněné užívání věci mimo nájem a pacht např. krátkodobé zpoplatněné ubytování, vybírání vstupného, zpoplatněné parkování ... Stát prvotně není podnikatelem, ale může tak při určitých činnostech být. Takovou činnost může provozovat svým jménem i skrze jím zřízené právnické osoby, kdy jsou tyto osoby právně oddělené od státu (státní příspěvková organizace, státní fondy), ale nikoliv majetkově. Tedy vlastnické právo k nemovitým věcem přísluší státu a příslušné státní právnické osoby mají jen právo různě omezené dispozice s tímto majetkem". Taková daňová nerovnost pak musí mít spravedlivý důvod - například veřejnou prospěšnost určení stavby. Navrhovatelka rovněž zdůrazňuje, že čl. 11 odst. 1 Listiny zakotvuje rovnost vlastnictví, a to vedle čl. 3 odst. 1 Listiny zaručujícího základní práva a svobody všem bez ohledu na jejich postavení. Pakliže čl. 11 odst. 5 Listiny umožňuje ukládat daně a poplatky toliko na základě zákona, pak "musí ústavní rovnost vlastnictví respektovat i zákon, kterým je zdaňováno vlastnické právo". 8. Výše uvedenou nerovnost podle navrhovatelky zcela neřeší ani ustanovení prvních vět § 4 odst. 3 a § 9 odst. 4 zákona o dani z nemovitých věcí, podle nichž se daňové osvobození nevztahuje na ty pozemky, stavby a jednotky ve vlastnictví státu, které jsou využívány pro podnikání, jsou pronajímány či propachtovány. Podle navrhovatelky totiž existují "pozemky a věci, z nichž má stát příjem, ale nejde o pronájem (stavby pro zpoplatněnou rekreaci zaměstnanců a dalších osob) anebo k podnikání je nemovitá věc (stavba) užívána jen částečně (v sídle státního úřadu je část obchodních prostor, které nejsou samostatnými j