LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO

LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO REKOMENDUOJAMI EKSPERTŲ DARBO GRUPIŲ PIRMINIAI PASIŪLYMAI LIETUVOS SEIMO ATSTOVAMS KONVENTE DĖL EUROPOS ATEITIES Priedas Nr. 1 1.   Lietuvos Respublikos Seimo valdybos 2002 m. gegužės 13 d. sprendimas Nr. 861 Dėl ekspertų darbo grupių sudarymo. 2.   Ekspertų darbo grupių pirminiai pasiūlymai Lietuvos Respublikos atstovams Konvente dėl Europos ateities: - Dėl kompetencijos padalijimo tarp Europos Sąjungos ir valstybių narių -  Dėl Europos Sąjungos sutarčių supaprastinimo - Dėl Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos teisinio statuso - Dėl nacionalinių parlamentų vaidmens Europos Sąjungoje. Priedas Nr. 2 Papildoma medžiaga Seimo nariams ir atstovams Konvente Lietuvos akademinės visuomenės atstovų nuomonė apie Europos Sąjungos ateitį ir Lietuvos vietą Europoje (2001 m. liepos 13 d. diskusija LR Užsienio reikalų ministerijoje): Evaldas Nekrašas, Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto profesorius. “Europos Sąjungos užsienio, saugumo ir gynybos politikos perspektyvos”. Vytautas Radžvilas, Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto docentas. “Lietuvos nacionaliniai interesai, tauta, kultūra, visuomenė”. Gediminas Vitkus, Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto docentas. “Europos Sąjungos institucinė reforma ir Lietuvos nacionaliniai interesai”. Saulius Katuoka, Lietuvos teisės universiteto Tarptautinės teisės ir Europos Sąjungos teisės katedros vedėjas, docentas. “Europos Sąjungos Konstitucijos, sutarčių, Pagrindinių teisių chartijos klausimai”. Kęstutis Kriščiūnas, Kauno technologijos universiteto Europos instituto direktorius, profesorius. “Naujos technologijos – nauja ekonomika”. Gitanas Nausėda, Vilniaus banko valdybos pirmininko – prezidento patarėjas, Vilniaus universiteto Finansų ir kredito katedros docentas. “Kai kurie Lietuvos integracijos į Europos Sąjungą ekonominiai aspektai” 2002-06-24 EKSPERTŲ DARBO GRUPĖS DĖL EUROPOS SĄJUNGOS PAGRINDINIŲ TEISIŲ CHARTIJOS TEISINIO STATUSO PIRMINIAI PASIŪLYMAI Ekspertų darbo grupė išnagrinėjo Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos dabartinį statusą, Europos Sąjungos institucijų, valstybių narių ir valstybių kandidačių pozicijas dėl Chartijos teisinio statuso ateities, Chartijos santykį su Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija, Chartijos integravimo į ES sutartį variantus ir integravimo pasekmes ir pateikia savo preliminarią poziciją dėl Chartijos teisinio statuso. Atsižvelgdama į tai, kad Chartijos priėmimu buvo siekiama užtikrinti efektyvesnę žmogaus teisių  apsaugą Europos Sąjungoje, susisteminti ir apjungti viename dokumente visas pagrindines teises, įtvirtintas skirtinguose Europos Bendrijų ir tarptautinės teisės aktuose, bei padaryti šias teises labiau suprantamomis paprastiems piliečiams, užtikrinti Europos žmonių pasitikėjimo tolesniu Europos integracijos procesu, taip pat į tai, kad Chartijos deklaratyvus pobūdis sudaro kliūčių efektyviam joje numatytų teisių įgyvendinimui, darbo grupė padarė išvadą, kad Chartijai turėtų būti suteiktas privalomas pobūdis. Toks pobūdis gali būti suteiktas integravus Chartiją į Europos Sąjungos sutartį arba būsimą Konstituciją. Darbo grupės nuomone, Chartijos integravimo į Sutartį (Konstituciją) variantas turėtų būti pasirinktas, vadovaujantis teisinio tikrumo ir aiškumo reikalavimais. Atsižvelgiant į tai, kad Chartija yra tam tikras kompromisas, tinkamiausias integravimo variantas būtų susijęs su minimaliausias Chartijos turinio ir ES/EB teisinės sistemos pakeitimais. Galimi Chartijos integravimo į ES sutartį (Konstituciją) variantai ir pasekmės: 1. Chartijos inkorporavimas į Europos Sąjungos sutartį ar į naują bazinę sutartį Už tokį variantą pasisako Europos Sąjungos Komisija, Europos Parlamentas ir kai kurios valstybės narės (pvz. Vokietija, Prancūzija, Belgija). Chartijos preambulė su nežymiais pakeitimais galėtų būti inkorporuota į ES sutarties preambulę, Chartijos tekstas, išskyrus bendrąsias nuostatas, galėtų būtų išdėstytas atskirame Sutarties skyriuje. Įtraukus Chartijos nuostatas į Sutartį, jos įgytų pirminio ES teisės šaltinio statusą (Chartija įgytų tokį pat teisinį statusą kaip ir EB/ES sutartys). Chartijoje įtvirtintų nuostatų tiesioginis veikimas galėtų būti sprendžiamas, vadovaujantis bendromis EB teisės tiesioginiam veikimui nustatytomis sąlygomis. Reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad pagal savo formuluotes ne visos Chartijos nuostatos atitinka ETT nustatytas tiesioginio veikimo sąlygas. Problemų galima būtų išvengti pritaikant pagrindinių teisių reglamentavimui "Bendrijos metodą". Kai kurios Chartijos nuostatos atkartoja Europos Bendrijos sutarties nuostatas, todėl integruojant Chartiją į Sutartį turėtų būti sprendžiama teisių dubliavimo problema, tai ypač liečia Europos Sąjungos piliečių teises, nediskriminavimo principą, vyrų ir moterų lygias galimybes. Grupės nuomone, piliečių teisės galėtų būti išbrauktos iš Europos Bendrijos sutarties arba paliktos tik tas teises detalizuojančios nuostatos, nustatančios papildomus įsipareigojimus institucijoms, tam tikras jų realizavimo procedūras ir pan. Kitos Sutartyje numatytos teisės, galėtų būti modifikuotos. Jeigu kai kurios Chartijoje numatytos teisės būtų toliau reglamentuojamos toje pačioje ar kitose sutartyse, reikėtų prie kiekvienos tokios teisės, įtvirtintos Chartijoje pridėti formuluotę, kad ji vykdoma “Sutarčių nustatytose ribose ir sąlygomis”. Daugiausia problemų kiltų dėl Chartijos bendrųjų nuostatų pakeitimo. Šių nuostatų atsisakymas galėtų pažeisti Chartijos kaip visumos prasmę ir jos efektyvumą. Todėl tikslinga būtų nagrinėti kiekvienos iš Chartijos bendrųjų  nuostatų palikimo (ar pakeitimo) būtinumą naujame Sutarties kontekste. Jau dabar galima numatyti, kad 51 str. 1 dalis, įtraukus Chartiją į Sutartį, prarastų savo prasmę, o Chartijos 51 str. 2 d. būtinumas turės būti įvertintas galutinai išsprendus klausimus dėl EB ir ES statuso ir jų kompetencijos. Reikėtų tikslinti Chartijos 52 str. 2 d. ir nuostatas dėl Chartijos ir EŽTK santykio, išdėstytas 52 straipsnio 3 dalyje.  Chartijos 53 str., kuriame numatytas Chartijos santykis su nacionalinėmis konstitucijomis, kelia neaiškumų dėl jo atitikimo EB teisės viršenybės principui. Šią problemą galima būtų išspręsti nurodant (panašiai kaip ES pilietybės apibrėžimo atveju),  kad Chartija nepakeičia nacionalinėse konstitucijose įtvirtintų žmogaus teisių, o tik papildo jas. Tai galėtų būti įtvirtinta ES Sutarties 6 straipsnyje ar viename iš Konstitucijos straipsnių. 2.Chartijos išdėstymas atskirame protokole prie Sutarties Chartija turėtų tokią pat teisinę galią ir pasekmes, kaip ir pirmuoju atveju, kadangi tiek pagal tarptautinę, tiek pagal ES teisės sampratą protokolai yra neatskiriama Sutarties dalis. Toks variantas  atitiktų kai kurių ES valstybių norą matyti Chartiją kaip atskirą dokumentą ir būtų išeitis nepriėmus ES Konstitucijos. Jis būtų techniškai paprastesnis, negu pirmasis variantas ir pareikalautų mažiau Chartijos ir Sutarčių pakeitimų, tačiau ir šiuo atveju reikėtų modifikuoti Chartijos bendrąsias nuostatas. Nuoroda į Protokolą galėtų būti padaryta ES Sutarties 6(2) straipsnyje. 3. Nuoroda į Chartiją ES sutarties 6 straipsnyje Tokia galimybė jau buvo numatyta prieš Nicos konferenciją.  Tokia nuoroda galėtų būti tiesioginė, išdėstyta atskiroje, papildomoje šio straipsnio dalyje, arba netiesioginė – papildant 6(2) straipsnį, ir nurodant Chartiją kaip dar vieną šaltinį, kuriuo vadovaujasi ETT, gindamas žmogaus teises kaip bendruosius EB teisės principus. Nors šis variantas būtų techniškai paprastesnis už pirmuosius, tačiau iškiltų problema su 6(2) straipsnyje numatyta nuoroda į EŽTK, kadangi didžioji Chartijoje įtvirtintų teisių dalis remiasi Konvencija.   Netiesioginė nuoroda į Chartiją, nekeičiant jos statuso, reikštų tik Chartijoje įtvirtintų teisių kaip bendrųjų principų pripažinimo įforminimą. Grupės nuomone, tokia nuoroda būtų, netikslinga. Atsižvelgiant į Konvento Darbo grupės Chartijos klausimu informacinį pranešimą, darbo grupė taip pat nagrinėjo Chartijoje įtvirtintų teisių apsaugos kontrolės klausimą. Ryšium su Chartijos integravimu į Sutartis kyla klausimas ar reikėtų keisti EB sutarties 230 str. 4 pastraipą siekiant išplėsti galimybę asmenims teikti tiesiogiai ieškinius Europos teisingumo teismui, ar numatyti naują ieškinių rūšį pagrindinių teisių apsaugos tikslui. Darbo grupės nuomone, naujos ieškinių rūšies įtvirtinimas nebūtų tikslingas, nes paprastai pagrindinių teisių pažeidimas yra susijęs su konkrečia jau numatyta ieškinio rūšimi. Jeigu ETT įgautų kompetenciją taikyti ir aiškinti Chartijos nuostatas, jis taptų paskutine instancija bylose, kurių pagrindu yra EŽTK ir kitų Chartijoje numatytų teisių pažeidimo. Tokia situacija galėtų sukelti Europos teisingumo teismo ir Europos žmogaus teisių teismo jurisdikcijų koliziją bei pačioje Chartijoje įtvirtintos nuostatos valstybių narių aktų atžvilgiu turėtų nevienodą reikšmę ir pasekmes. Taip pat reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad visi sprendimai ETT priimami vieningai, teisėjai negali pateikti atskirų nuomonių. Toks sprendimų priėmimo būdas galėtų sudaryti kliūtis dinamiškam žmogaus teisių aiškinimui. Kai kurie autoriai tvirtina, kad žmogaus teisių apsaugos srityje būtina sukurti išorinės kontrolės instituciją, nes ETT pats patenka į Chartijos kontrolės sferą. Todėl siūloma įkurti naują teisminę ar teisinę instituciją, kuri būtų kompetentinga užtikrinti Chartijoje numatytų teisių įgyvendinimą. Darbo grupės nuomone, atsižvelgiant į aukščiau išdėstytas problemas, bei į galimą ETT kompetencijų išplėtimą teisingumo ir vidaus reikalų srityje, būtų tikslinga įkurti naują nuolatinę teisminę instituciją, Chartijoje įtvirtintų teisių įgyvendinimo užtikrinimui.  Iš pradžių galėtų būti įkurta Žmogaus teisių komisija, kuri taip pat galėtų kontroliuoti, kaip Chartijos nuostatų laikosi ES institucijos. Išnagrinėjus Chartijos integravimo į Sutartį variantus ir pasekmes, reikėtų pabrėžti, kad šis klausimas glaudžiai susijęs su kitais Konvente dėl ES ateities nagrinėjamais klausimais - kompetencijos pasidalijimo, ES/EB prisijungimo prie EŽTK, sutarčių supaprastinimo, todėl būtina atsižvelgti į kitų darbo grupių atliktą darbą ir jų pateiktus pasiūlymus. Darbo grupės nariai: Prof. Saulius Katuoka - ekspertų darbo grupės vadovas, Lietuvos teisės universiteto                                                              Tarptautinės teisės ir Europos Sąjungos instituto direktorius Marija Anciuvienė       - Europos teisės departamento generalinio direktoriaus pavaduotoja Loreta Raulinaitytė     - Seimo Pirmininko pavaduotojo Vytenio Povilo Andriukaičio patarėja Natalija Točickienė     - Lietuvos teisės universiteto lektorė. 2002-06-24 EKSPERTŲ DARBO GRUPĖS DĖL NACIONALINIŲ PARLAMENTŲ VAIDMENS EUROPOS SĄJUNGOJE PIRMINIAI PASIŪLYMAI Debatai dėl ES ateities 2000 m. gruodžio mėn. priimta Nicos deklaracija, paskelbusi debatus dėl Europos ateities, paragino aptarti ir nacionalinių parlamentų vaidmenį būsimoje Europos architektūroje. 2001 m. gruodį priimtoje Lakeno deklaracijoje buvo paskelbta apie Konvento įkūrimą ir iškelti konkretūs debatų klausimai: a) Ar nacionaliniams parlamentams turi būti numatyta vieta Sąjungos institucijų sąrangoje (šalia Tarybos ir EP); b) Ar jiems turi būti numatytas vaidmuo tose srityse, kuriose nesuteikta kompetencija EP; c) Ar nacionalinių parlamentų vaidmuo turėtų būti sutelktas į galių tarp ES ir valstybių narių pasidalinimo priežiūrą remiantis subsidiarumo principu. Nacionalinių parlamentų vaidmens įtraukimu į debatus dėl Europos ateities labiausiai siekta sustiprinti Sąjungos sprendimų legitimumą ir piliečių pasitikėjimą Sąjunga. 1. Dabartinis nacionalinių parlamentų vaidmuo ES sutartyse nacionalinių parlamentų vaidmuo ligšiolinėje ES architektūroje nėra aiškiai apibrėžtas. Europos Sąjungos steigimo (Mastrichto) sutarties deklaracijoje yra pasakyta, jog nacionaliniai parlamentai turi būti laiku informuojami apie visus Komisijos pasiūlymus, kad galėtų juos išnagrinėti. Ši nuostata buvo išplėsta Amsterdamo sutarties protokole dėl nacionalinių parlamentų vaidmens. Pagal ją, nuo Komisijos pasiūlymo pateikimo iki sprendimo priėmimo Taryboje turi praeiti ne mažiau kaip 6 savaitės. Šis laikas skirtas ir tam, kad nacionaliniai parlamentai turėtų laiko apsvarstyti pasiūlymą ir vienaip ar kitaip pareikšti savo nuomonę vyriausybei dėl būsimos pozicijos Taryboje. Taip pat deklaracijoje buvo pabrėžtas nacionalinių parlamentų Europos reikalų komitetų konferencijos (COSAC) vaidmuo. Nacionaliniai parlamentai Sąjungos veikloje dalyvauja : - priimdami įstatymus, kuriais ratifikuojami pirminės ir įgyvendinami antrinės teisės aktai; - atlikdami politinę savo vyriausybės, pristatančios šalies poziciją Taryboje, priežiūrą; - bendradarbiaudami su kitų valstybių narių parlamentais ir Europos Parlamentu. Pirmuoju atveju esminis nacionalinių parlamentų vaidmuo Sąjungos teisės kūrime pasireiškia pagrindinių sutarčių (steigimo sutarčių ir jų papildymų) bei naujų narių priėmimo sutarčių ratifikavimu, o taip pat pritarimu esminėms BUSP ir TVR (11 ir III ramsčių) politikos nuostatoms pagal šalių vidaus konstitucinius reikalavimus. Įprastinė nacionalinių parlamentų veikla pasireiškia transponuojant antrinius ES teisės aktus į nacionalinę teisę.  Šias funkcijas nacionaliniai parlamentai atlieka pagal vidinius savo šalių konstitucinius reikalavimus, įskaitant įgaliojimų suteikimą kompetentingoms institucijoms perkelti ES antrinės teisės aktus į nacionalinę teisę. Ši tvarka įvairiose šalyse yra gana skirtinga: vienur parlamentas dalinasi šias funkcijas su vyriausybe ir jos žinybomis, kitur konstitucija suteikia įstatymų priėmimo galias ir regioniniams parlamentams. Antruoju atveju nacionaliniai parlamentai atlieka savo vyriausybės, pristatančios šalies poziciją Taryboje, priežiūrą. Šias funkcijas parlamentai atlieka pagal konstitucines nuostatas ir susiklosčiusias parlamentarizmo tradicijas, todėl įvairiose šalyse ši praktika taip pat yra skirtinga. Kiekviena šalis nustato savo tvarką, pagal kurią koordinuoja šalies pozicijos formulavimą dėl ES teisės aktų projektų ir įgalioja ministrus pareikšti atitinkamą poziciją. Kai kuriose šalyse (tai ypač pasakytina apie mažesnes valstybes, pvz. Daniją, Austriją, Nyderlandus, Suomiją) parlamentai kiekvieno ES teisės akto projekto atveju suteikia savo vyriausybei (atitinkamos srities ministrui, vykstančiam į Tarybos posėdį) derybines gaires. Paprastai tokie įgaliojimai suteikiami proporcingai atstovaujamame Europos reikalų komitete ir tik itin svarbiais atvejais debatai perkeliami į plenarinius posėdžius. Kai kuriose šalyse vyriausybė naudojasi parlamento išreikštu pasitikėjimu ir daugeliu atvejų pati laisvai apsisprendžia dėl pozicijos Taryboje (pvz. Belgija, Ispanija, Prancūzija, Jungtinė Karalystė, Liuksemburgas). Kartais taikoma praktika, kuomet vyriausybės atstovai Taryboje pasinaudoja vadinamąja "parlamentine išlyga", tai yra Taryboje nepareiškia aiškios pozicijos, kol klausimas neišnagrinėjamas parlamente ar atitinkamame komitete. Visais atvejais tokia priežiūra yra politinio proceso dalis, priklausanti nuo nuomonių įvairovės, daugumos ir opozicijos santykių, jėgų išsidėstymo parlamente ir kitų faktorių. Trečiuoju atveju nacionaliniai parlamentai bendradarbiauja su kitų šalių parlamentais ir EP. Daugelyje šalių EP nariai nedalyvauja savo šalies parlamento veikloje, tačiau kai kuriose šalyse tokia praktika egzistuoja ir ši tendencija stiprėja (pvz. Belgijoje ir Graikijoje yra įsteigti jungtiniai komitetai, kuriuose dalyvauja nacionalinio parlamento ir EP nariai su balso teise). Dar kitose šalyse EP nariai gali dalyvauti nacionalinio parlamento Europos reikalų komiteto posėdžiuose be balso teisės. Daugelyje šalių formaliai nedraudžiamas dvigubas mandatas - nacionalinio parlamento ir EP (Airijoje, Belgijoje, Danijoje, Italijoje, Liuksemburge, 0landijoje, Vokietijoje, Švedijoje, Jungtinėje Karalystėje), tačiau praktikoje dvigubo mandato savininkų yra nedaug dėl pačių partijų požiūrio ir sunkiai suderinamo darbo pobūdžio. Iš kitos pusės, Europos Parlamentas stengiasi glaudžiau bendradarbiauti su nacionaliniais parlamentais ir informuoti juos apie svarstomus klausimus. Viena iš perspektyvių tokio bendradarbiavimo formų yra bendri šakinių komitetų posėdžiai. Valstybių narių parlamentarai palyginti reguliariai dalyvauja EP posėdžiuose (be balso teisės) ir susitikimuose. EP iniciatyva yra įsteigta nuolatinė nacionalinių parlamentų pirmininkų konferencija. Reguliariai veikia 1989 m. įsteigta struktūra COSAC - nacionalinių parlamentų Europos reikalų komitetų ir EP narių konferencija, susirenkanti du kartus per metus. COSAC vaidmuo pažymėtas ES Amsterdamo sutarties protokole, kuriame numatyta jo teisė nagrinėti ES iniciatyvas ir teisės aktų pasiūlymus dėl laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės sukūrimo, susijusius su asmens laisvėmis. 1.2. Legitimumo klausimas ES legitimumas pasireiškia per tiesiogiai visų Sąjungos piliečių renkamą Europos Parlamentą (EP), ir per nacionalinių parlamentų skiriamas vyriausybes, kurios priima sprendimus Taryboje. Apskritai visuotinai pripažįstama. kad EP ir nacionalinių parlamentų vaidmens didinimas yra esminė sąlyga siekiant mažinti ES "demokratijos deficitą" ir sustiprinant legitimumą ir viešumą ES sprendimų priėmimo sistemoje. Nacionalinių parlamentų vaidmens didinimo ES sistemoje būtinybė grindžiama prielaida. jog nacionaliniai parlamentai yra arčiau piliečių - kuo labiau jie dalyvaus Sąjungos darbe, tuo labiau patys piliečiai jaus, kad jie dalyvauja Europos projekte. Pats legitimumo stiprinimo poreikis motyvuojamas ir tuo, kad šiuo metu tam tikros ES veiklos sritys nepatenka nei į EP, nei iš esmės ir į nacionalinių parlamentų kontrolės sferą; čia galima paminėti bendrąją žemės ūkio politiką, su EPS susijusius ekonomikos ir piniginius aspektus bei vadinamuosius antrąjį ir trečiąjį ES ramsčius -bendrąją užsienio ir saugumo politiką (BUSP) ir policijos bei teismų bendradarbiavimą baudžiamosiose bylose. 2. Nacionalinių parlamentų vaidmens stiprinimas įgyvendinant ES politiką Nacionalinių parlamentų vaidmuo sustiprėtų, jeigu perkeliant ES teisės aktus į nacionalinę teisę jiems būtų paliktos platesnės galimybės lanksčiau įgyvendinti ES reikalavimus. Šiuo požiūriu yra svarbi Europos Komisijos iniciatyva, išdėstyta 2002 m. birželio 6 d. patvirtintame veiksmų plane, skirtame reguliacinio pobūdžio ES teisės aktų supaprastinimui ir tobulinimui. EK. siūlo pasirašyti tarpinstitucinį susitarimą tarp Europos Parlamento ir Ministrų Tarybos, pagal kurį iki 2005 metų dabartinis ES teisės aktų skaičius būtų sumažintas 25 procentais. Plane numatoma, kad nuo 2003 metų turi būti palaipsniui Įgyvendinamas reikalavimas, pagal kurį Europos Komisijos teikiamuose projektuose būtų detaliai nurodytos konsultacijų su suinteresuotomis institucijomis išvados, numatomų įgyvendinimo pasekmių analizė, atitinkamumas subsidiarumo ir proporcingumo principams. Toks veiksmų planas, įskaitant galimybę nacionaliniams parlamentams taikyti lankstesnę ES teisės aktų perkėlimo Į nacionalinę teisę politiką, yra stipriai remtinas. 3. Nacionalinių parlamentų vaidmens stiprinimas įtakojant ES sprendimų priėmimo procesą Iki šiol gauta įvairių siūlymų dėl nacionalinių parlamentų vaidmens ES architektūroje. Vienuose teigiama, kad nacionalinių parlamentų vaidmens stiprinimas turėtų būti susijęs su savo vyriausybės priežiūra, ypač ES bendros užsienio ir saugumo politikos ir teisingumo bei vidaus reikalų srityse. Kiti ragina nustatyti privalomą nacionalinių parlamentų informavimo tvarką apie svarstomus ES klausimus. Taip pat yra siūlymų keisti esamą institucijų sąrangą numatant jose vietą ir nacionaliniams parlamentams kaip bendram kolektyviniam organui. Visus pasiūlymus iš esmės galima suskirstyti į dvi dalis pagal šias pagrindines kryptis: 1. Stiprinti nacionalinių parlamentų atliekamą savų vyriausybių kontrolę. 2. Įtvirtinti tiesioginį nacionalinių parlamentų dalyvavimą Europos sprendimų priėmime. 3.1. Vyriausybės priežiūros stiprinimas Galimybę įtakoti ES sprendimų priėmimą parlamentai įgyvendina per savo nacionalines vyriausybes. Reikia pažymėti, kad tai, kaip nacionalinis parlamentas prižiūri savo vyriausybės atstovų veiklą ES institucijose, yra pačių valstybių kompetencija, ir tą kaip nors reglamentuoti ES teisė negali. Kitoks šios priežiūros principas iš esmės pakeistų galių pasidalijimą tarp institucijų, užfiksuotą valstybių nacionalinėse konstitucijose. Tad šio poveikio ES sprendimų priėmimui būdo stiprinimas iš esmės yra susijęs su geriausios praktikos perėmimu, keitimusi patyrimu, priderinant prie savo šalies tradicijų. Apskritai vyriausybių priežiūros procedūros ir jų veiksmingumas valstybėse narėse yra labai įvairios, jos priklauso nuo konstitucinių ir politinės praktikos tradicijų. Šiame etape nedetalizuojant konkrečių-pasiūlymų apie galimus geriausios praktikos perėmimo variantus reikia pastebėti, kad nacionalinių parlamentų poveikio veiksmingumui sustiprinti būtų labai svarbūs tokie faktoriai kaip nuolatinis ES institucijų veiklos monitoringas parlamente; gerai organizuotas informacijos srautas, įpareigojimas vyriausybei pateikti parlamentui išsamius aiškinamuosius dokumentus svarstyti siūlomais klausimais, platus parlamento komitetų įtraukimas bei procedūrų skaidrumas. Nacionalinių parlamentų vaidmens stiprinimo, kaip legitimumo formos, kontekste klausimas ar parlamentinė priežiūra yra vykdoma daugumos ar mažumos vyriausybei iškyla, tačiau jis neturėtų apspręsti vyriausybės derybinio mandato-o griežtumo. Šiuo požiūriu svarbesni faktoriai turėtų būti svarstomo klausimo pobūdis ir konkrečios valstybės galimybės daryti įtaką Tarybos sprendimams. 3.2. Ministrų Tarybos priežiūra Kadangi Ministrų Taryba susitinka už uždarų durų, nėra galimybės stebėti, kaip vyriausybė naudojasi jai suteiktais įgaliojimais reikšti savo šalies poziciją. Todėl reikėtų atkreipti ypatingą dėmesį Į pasiūlymus, kurių tikslas yra didesnis Ministrų Tarybos posėdžių skaidrumas ir viešumas. Svarbus reikalavimas šiame kontekste būtų Tarybos posėdžių atvirumas, tais klausimais, kai Ministrų Taryba veikia kaip įstatymų leidybos organas. Sevilijos Europos viršūnių Tarybos susitikime priimtas sprendimas, kad artimiausiu metu posėdžiai taps atviri, kuomet bus svarstomi teisės aktų projektai kurie priimami bendro sprendimo procedūroje su Europos Parlamentu. Šio sprendimo įgyvendinimas turi būti griežtai kontroliuojamas, tačiau per se jis nepakankamas, nes bendro sprendimo procedūra taikoma ne visiems Ministrų Tarybos priimamiems teisės aktams. Svarstytinas pasiūlymas, kad būtų nustatyta tvarka, kuomet parlamento atstovai įtraukiami į vyriausybės delegaciją, posėdžiaujančią Taryboje. Taip pat galima formuluoti siūlymą per tam tikrą laikotarpį pateikti nacionaliniams parlamentams Ministrų Tarybos posėdžių tam tikrų darbotvarkės klausimų protokolus. 3.3. Dalyvavimas ankstyvojoje ES sprendimų priėmimo stadijoje. Ypatingą dėmesį reikėtų skirti siūlymui dėl parlamento nuomonės formulavimo jau ankstyvoje ES teisės akto rengimo ir priėmimo proceso stadijoje ir nuolatinio viso proceso eigos stebėjimo, nes tai reikštų kokybiškai naują nacionalinių parlamentų dalyvavimo ES sprendimų priėmimo procese etapą. Šis klausimas yra glaudžiai susijęs su siūlymu stiprinti subsidiarumo principo, kaip jį apibrėžia Sutarties 5 straipsnio 2 paragrafas, įgyvendinimo kontrolę ex ante. Kadangi pasiūlymo teisės aktui ES lygmenyje formulavimas yra labiau politinis, negu teisinis procesas, ankstyvas Europos teisingumo teismo įtraukimas į subsidiarumo patikrą iniciatyvos stadijoje sudarytų prielaidas iš principo nepriimtinam teisinės institucijos politizavimui. Tam tikras nacionalinių parlamentų, kurie vėlesniame etape perkelia ES teisę į nacionalines teisines sistemas, įtraukimas į pradinės teisės akto koncepcijos derinimą ES lygiu galėtų būti pozityvus reiškinys. Pasiūlymų dėl tokio dalyvavimo formų yra įvairių. Ryškiausia iniciatyva yra įkurti atskirą instituciją subsidiarumo principo taikymo priežiūrai, tačiau šis pasiūlymas nėra optimalus dėl keleto priežasčių (žiūr. 4 ). Labiau priimtinas būtų pasiūlymas nacionaliniuose parlamentuose svarstyti metinę Europos Komisijos darbų programą, kuri kiekvienais metais pateikiama Europos Parlamento svarstymui. Nacionalinių parlamentų įgaliojimai šiuo atveju galėtų apsiriboti nuomonės išsakymu. Tačiau, suteikus nacionaliniams parlamentams teisę per nustatytą laiką pareikšti šią nuomonę, Europos Komisijos darbų programos tvirtinimas Europos Parlamente galėtų vykti jau žinant valstybių narių parlamentų pozicijas bei pastebėjimus dėl siūlomų ES lygmens teisės aktų tikslingumo. Jeigu Ministrų Taryba perims iš Europos Komisijos įstatymų leidybos programos sudarymo privilegiją, konsultacijų su nacionaliniais parlamentais mechanizmą, kaip jis čia siūlomas, tai neturėtų įtakoti. 4. Tiesioginis nacionalinių parlamentų dalyvavimas Europos Sąjungos sprendimų priėmime Yra ir siūlymų tiesiogiai įtraukti nacionalinius parlamentus į ES sprendimų priėmimo mechanizmą, įkuriant kolektyvinę savarankišką instituciją su nustatytomis galiomis arba suformuojant antruosius EP rūmus iš nacionalinių parlamentų atstovų. Pirmuoju atveju, naują kolektyvinę instituciją siūloma sudaryti iš jau esančių institucijų atstovų, pvz. EP, Tarybos, Komisijos ir Konvento, kuriame dalyvauja nacionalinių parlamentų atstovai. Kai kas siūlo, kad į ją įeitų po du ar tris kiekvienos šalies parlamento atstovus. Yra įvairių nuomonių ir dėl tokios institucijos vaidmens. Vieni mano, jog ji neturėtų dalyvauti įprastinių ES teisės aktų svarstyme, o turėtų kompetenciją tik bendros užsienio, saugumo, gynybos politikos bei teisingumo ir vidaus reikalų srityse (dabartiniai 11 ir III ramsčiai). Kiti mano, jog ji turėtų atlikti ES kompetencijų ir subsidiarumo principo priežiūros funkcijas dar prieš teisės akto įsigaliojimą(ex ante}. Antruoju atveju galima svarstyti antrųjų EP rūmų steigimą, kuriame kiekvienos šalies parlamentarų skaičius būtų vienodas arba priklausytų nuo gyventojų skaičiaus. Tačiau tokia idėja kelia nemažų abejonių - visų pirma, jie komplikuotų ir taip sudėtingą ES struktūrą ir sprendimų priėmimo sistemą, sukeltų bereikalingą abejų rūmų konkurenciją; parlamentarams neužtektų laiko deramai atlikti savo darbą ir antruosiuose EP rūmuose ir savo šalies parlamente. Be to, iki 1979 m. patį EP sudarė nacionalinių parlamentų atstovai, tačiau ši praktika nelabai pasiteisino, todėl buvo pakeista. Kiti paminėtini siūlymai - įsteigti jungtinius EP ir nacionalinių parlamentų komitetus, kurie drauge apsvarstytų aktualius klausimus, prieš EP priimant konkrečius sprendimus, kitaip stiprinti kontaktus tarp nacionalinių parlamentų ir EP narių. Buvo iškelta ir mintis dukart per metus rengti sesijas, kurių metu nacionalinių parlamentų nariai galėtų užduoti klausimus ES pirmininkaujančios šalies atstovams. Pastarieji pasiūlymai dėl glaudesnio bendradarbiavimo komitetų lygmenyje yra naudingi ir artimiausiu metu turėtų būti papildomai išanalizuoti. Tačiau siūlymai dėl naujos institucijos kūrimo turėtų būti vertinami ypatingai atsargiai, nes tai išbalansuotų dabartinę ES institucinę sąrangą, turėtų implikacijas ES biudžeto paskirstymui, eventualiai susilpnintų nacionalinio parlamento vaidmenį. 5. COSAC vaidmens sustiprinimas Ypatingai vertas dėmesio pasiūlymas sustiprinti jau egzistuojančios ir Amsterdamo sutartimi įteisintos struktūros - COSAC - vaidmenį, įsteigiant nuolatinį sekretoriatą, kuris užtikrintų nacionalinių parlamentų keitimąsi informacija ir patirtimi ES sferoje, platintų COSAC pasiūlymus ir nuomones ES institucijoms, organizuotų nuolatinius kontaktus ir susitikimus tarp specializuotų nacionalinių parlamentų komitetų atstovų ES klausimais. COSAC struktūros pagrindu būtų galima realizuoti ir minėtus siūlymus dėl nacionalinių parlamentų ir EP kontaktų stiprinimo. COSAC galėtų tapti svarbiausiu nacionalinių parlamentų bendradarbiavimo forumu ir tuo pagrindiniu mechanizmu, kuris užtikrintų, kad ES institucijų dokumentai būtų laiku perduodami nacionaliniams parlamentams, o šių pozicija - ES institucijoms. Tą turėtų įtvirtinti atitinkami ES pirminės teisės aktai. Vertėtų apsvarstyti ir galimybę panaudoti COSAC kaip Tarybos sprendimo legitimumo užtikrinimo priemonę tose ES veiklos srityse, kuriose EP neturi kompetencijos. Toks pasirinkimas būtų ypač prasmingas tose srityse, kur ES veikia tarpvyriausybinio bendradarbiavimo metodu (pvz. dabartiniuose antrajame ir trečiajame ramsčiuose). Galimo varianto schema: Tarybos sprendimas automatiškai įsigaliotų, jei COSAC per nustatytą laiką nepareikštų prieštaravimo. Tokį prieštaravimą COSAC pareikštų tik gavęs signalą apie kurios nors šalies parlamento nepritarimą. Tokiu atveju apie tai būtų informuota Taryba, ir klausimas būtų jai grąžintas, o atitinkamas Tarybos narys (ministras) neišvengiamai turėtų klausimą papildomai derinti su nacionaliniu parlamentu (paprastai per Europos reikalų komitetą). Taip būtų garantuojama, kad vyriausybė Taryboje "neapeis" savo šalies parlamento. Galima manyti, kad vien tokios galimybės egzistavimas labai sustiprintų vyriausybės norą atsižvelgti į parlamento nuomonę, tad šią procedūrą tektų naudoti nedažnai. Be abejo, tokia sistema pareikalautų atitinkamo ERK statuso nacionaliniame parlamente. Per COSAC, kaip oficialią nacionalinių parlamentų atstovybę būtų galima pateikti ir ieškinį Teisingumo Teismui dėl subsidiarumo ir kompetencijų atskyrimo principo pažeidimų, jei nacionaliniams parlamentams būtų suteikti šių principų politinės kontrolės įgaliojimai. Toks COSAC institucionalizavimas būtų tik riboto pobūdžio. COSAC iš esmės taptų tuo "smagračiu", kurio pagalba būtų perduodami informacijos srautai tarp ES institucijų ir valstybių narių parlamentų ir netaptų nauja gremėzdiška institucija - antraisiais EP rūmais. PRIDEDAMA. Lietuvos Respublikos Seimo įgaliojimai Lietuvos Respublikos Vyriausybės priežiūros klausimais. 2 lapai. Lietuvos Respublikos Seimo įgaliojimai Lietuvos Respublikos Vyriausybės priežiūros klausimais Prieš svarstydami prielaidas ir prognozuodami, kaip Lietuvos Respublikos Seimas kontroliuos Lietuvos Respublikos Vyriausybės mandatą derybose su Europos Sąjunga narystės metu, norėtume išnagrinėti, kokia yra dabartinė Seimo ir Vyriausybės tarpusavio santykių situacija bei pagrindiniai principai; kokiomis teisinėmis priemonėmis, įtvirtintomis Lietuvos Respublikos Konstitucijoje ir įstatymuose, Seimas gali kontroliuoti Vyriausybę ir tada pateikti atsakymą, ar egzistuojančios priemonės bus tinkamos ir pakankamos Lietuvai įstojus į Europos Sąjungą. Pirmiausia pabrėžtina, kad Seimas ir Vyriausybė pagal visuotinai pripažintą valdžių padalijimo principą priklauso skirtingoms valdžių sistemos šakoms ir Seimo kontrolė Vyriausybės atžvilgiu yra bendro pobūdžio, apimanti ne konkrečių Vyriausybės teisės aktų vykdymo priežiūrą, o bendrą Vyriausybės (ar jos konkrečios veiklos srities) veiklą. Bendrosios atsakomybės principas [tvirtinamas Lietuvos Respublikos Konstitucijos 96 str., kuriame teigiama, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybė solidariai atsako Seimui už bendrą Vyriausybės veiklą. Ši atsakomybė įgyvendinama kitų konstitucinių normų pagrindu. Kaip nurodoma Konstitucijos 67 straipsnio 1 dalies 9 punkte, Lietuvos Respublikos Seimas prižiūri Vyriausybės veiklą, gali reikšti nepasitikėjimą Ministru Pirmininku ar ministru, o 101 straipsnyje numatoma, kad Seimo reikalavimu Vyriausybė arba atskiri ministrai turi atsiskaityti Seimui už savo veiklą. Šių nuostatų detalizacija yra randama kituose Lietuvos Respublikos įstatymuose. Pvz., labai svarbi priemonė, kuria Seimas vykdo nuolatinę Vyriausybės kontrolę yra ir vadinamosios "Vyriausybės valandos", numatytos Seimo statuto 208 straipsnio 1 dalyje, kur nurodoma, kad Seimo sesijos metu, kiekvieno ketvirtadienio Seimo vakarinio plenarinio posėdžio pradžioje Vyriausybės valandos metu Vyriausybės nariai 60 minučių atsakinėja į Seimo narių žodžiu užduodamus klausimus. Be to, Seimo statuto 207 straipsnyje numatyta, kad kiekvienais metais (iki kovo 1 d.) Vyriausybė privalo pateikti savo metinę veiklos ataskaitą. Vyriausybės veiklos ataskaitą pateikia Ministras Pirmininkas, kuris pateikimo metu atsako į Seimo narių klausimus. Klausimai užduodami tokia pat tvarka kaip Vyriausybės valandos metu." Pats griežčiausias ir rimčiausias Vyriausybės kontrolės mechanizmo bruožas įtvirtintas Lietuvos Respublikos Konstitucijos 67 straipsnio 1 dalies 9 punkte, kuriame įtvirtinta, kad Seimas prižiūri Vyriausybės veiklą, gali reikšti nepasitikėjimą Ministru Pirmininku ar ministru, tačiau šios kontrolės nuostatos nėra tiesiogiai susijusios su mūsų nagrinėjamu klausimu. Iš minėtų teisinių nuostatų galima daryti išvadą, kad Seimas turi gana plačius įgaliojimus Vyriausybės kontrolės atžvilgiu, todėl pagal valdžių santykio doktriną laikytinas "stipriu" Seimu, bet pastebėtina, jog pateikti pavyzdžiai apibūdina retrospektyviąją Vyriausybės veiklos priežiūrą. Tačiau Lietuvai įstojus į Europos Sąjungą bus būtini ne tik retrospektyvios, bet ir perspektyvios kontrolės teisiniai mechanizmai, kurie iki šiol Seimo ir Vyriausybės santykių reglamentavime nėra numatyti, nes jiems ir nebuvo poreikio. Minėto poreikio nebuvo todėl, jog šiuo metu Seimas faktiškai atlieka tik vieną iš funkcijų, kurias paprastai atlieka ES šalių - narių parlamentai. Ši funkcija - tai pirminių (steigimo ir stojimo sutarčių) ir antrinių (ES direktyvos, reglamentai, sprendimai) ES teisės šaltinių įtraukimas į Lietuvos Respublikos teisę. Ji vykdoma kartu su Vyriausybe, priimant atitinkamus įstatymus ir juos lydinčius poįstatyminius aktus. Tačiau Lietuvai įstojus į Europos Sąjungą Seimui teks mažiausiai dar dvi funkcijos: 1) vykdyti politinę savo Vyriausybės, atstovaujančios šalies poziciją Taryboje, priežiūrą; 2) bendradarbiaudami su kitų valstybių narių parlamentais ir Europos Parlamentu. Tačiau šiuo metu Seimas tik mėgina vykdyti faktinę politinę Vyriausybės priežiūrą derybų su Europos Sąjunga metu. Kaip nurodo Europos komitetas Lietuvos derybų dėl narystės ES delegacijos 2002 m. pirmojo pusmečio veiklos ataskaitoje, derybų delegacija nuolat glaudžiai bendradarbiauja su LR Seimu. Tai-p svarbiausiųjų klausimų, svarstytų LR Seimo Europos reikalų komitete (ERX), paminėtina uždaromų derybinių skyrių ("Mokesčių", "Teisingumo ir vidaus reikalų", "Institucijų", "Regioninės politikos ir struktūrinių priemonių", "Energetikos") pristatymas, pereinamųjų laikotarpių Žemės ūkio derybiniame skyriuje svarstymas, pozicijos Ignalinos AE uždarymo klausimu ir uždarymo pasekmių aptarimas. ERK nariai buvo supažindinti su Europos Komisijos siūlomu finansiniu paketu plėtrai ir Lietuvos pozicija šiuo klausimu. Komiteto posėdžiuose taip pat aptarta integracinių įstatymų svarstymo LR Seime eiga, svarbiausiųjų derybinių įsipareigojimų įgyvendinimas, su LR Seimo vadovybe nuolatos palaikomi glaudūs santykiai užtikrinant efektyvų integracinių įstatymų priėmimo LR Seime proceso planavimą. Išskirtinį dėmesį ERK skyrė ES lėšų įsisavinimui: per kelis posėdžius buvo išklausyti institucijų, atsakingų už PHARE, ISPA ir SAPARD lėšų valdymą atstovai, pristatytas pasirengimas Struktūrinių ir Sanglaudos fondų panaudojimui Lietuvai tapus ES nare. ERK nariams taip pat buvo pristatyti visų vykusių vyr. derybininkų susitikimų rezultatai, aptarta Stojimo sutarties rengimo eiga, visuomenės parama narystei ir žingsniai šiai paramai stiprinti, verslo informavimo apie narystės ES privalumus kampanija. Birželio 27 d. rengiama Seimo diskusija dėl derybų eigos, o liepos 4 d. - dėl Europos ateities. URM ir Europos komitetas prie LRV prisidėjo parengiant ES-Lietuvos jungtinio parlamentinio komiteto posėdį. Derybų delegacijos nariai taip pat aktyviai dalyvavo LR Seimo Konstitucinių pataisų komisijos veikloje, nuolat teikė informaciją ir pasiūlymus rengiant ir svarstant LR Konstitucijos 47 ir 119 straipsnių pataisas. Kaip nurodoma šioje ataskaitoje, tai sukuria realų pagrindą operatyviai ir nuosekliai parlamentinei kontrolei ES teisėkūros procese Lietuvai įstojus į ES, tačiau privalu pastebėti, kad minimas pagrindas kol kas neturi teisinės išraiškos, tai galima vertinti tik kaip teisinių mechanizmų užuomazgas, besiformuojančias geranoriško valstybės institucijų bendradarbiavimo procese. Tiesa, ir dabartiniame reglamentavime galima rasti tam tikrų, nors ir labai sąlyginių, perspektyviųjų Vyriausybės įpareigojimų Seimo atžvilgiu. Pvz., Seimo statuto 205 straipsnyje įtvirtinta nuostata, kad per 3 darbo dienas po Vyriausybės nutarimų, Ministro Pirmininko potvarkių priėmimo Seimui turi būti perduotos šių dokumentų kopijos, kurios išdalijamos Seimo valdybos nariams, visiems komitetams ir frakcijoms. Taigi šios nuostatos pagrindu Seimas yra nuolatos informuojamas apie Vyriausybėje priimtus teisės aktus, nors ir negali reikalauti jų pakeitimo, tačiau taip užtikrinama Seimo ir jo narių galimybė nuolatos sekti ir gilintis į Vyriausybės veiklą. Tačiau neabejotina, kad rimtą perspektyvios kontrolės mechanizmą, skirtą vykdyti politinę savo Vyriausybės, atstovaujančios šalies poziciją Taryboje, dar teks sukurti, pasiremiant kitų valstybių patirtimi bei atsižvelgiant į Lietuvos teisės sistemos ypatybes. Darbo grupės nariai: Rūta Bunevičiūtė        - Seimo Europos reikalų komiteto vyresnioji patarėja Rimantas Grikienis      - Seimo informacijos analizės skyriaus vyresnysis konsultantas Šarūnė Mačienė           - Seimo Europos reikalų komiteto patarėja Evaldas Sinkevičius    - Seimo informacijos analizės skyriaus vyresnysis konsultantas Kęstutis Virketis         - Seimo Teisės departamento direktorius Justinas Žilinskas        - Seimo Teisės departamento vyriausiasis konsultantas 2002-06-26 EKSPERTŲ DARBO GRUPĖS DĖL EUROPOS SĄJUNGOS SUTARČIŲ SUPAPRASTINIMO PIRMINIAI PASIŪLYMAI Bendras kontekstas Vienas iš Lakeno deklaracijoje iškeltų tikslų – supaprastinti Steigiamąsias sutartis, siekiant padaryti jas paprastesnes ir aiškesnes, kad jas galėtų suprasti eilinis pilietis, tačiau pažymima, kad tai turėtų būti padaryta nekeičiant jų prasmės. Šiuo atveju akcentuojamas ES pirminės teisės sudėtingumas ir kazuistiškumas, bei siekiama Sutartis pertvarkyti laikantis nuoseklios sistemos, įtvirtinant jose pagrindines nuostatas. Kartu reikia pažymėti, kad šis klausimas negali būti analizuojamas atsietai nuo kitų problemų, kurios iškeltos Lakeno deklaracijoje. Akivaizdu, kad nors Deklaracijoje kalbama apie Steigiamųjų sutarčių supaprastinimą nekeičiant jų prasmės, tačiau reikia atsižvelgti į tai, kad Konvento rėmuose yra siekiama žymiai platesnių tikslų. Tokiu būdu šiame kontekste turėtų būti kalbama apie Sutarčių supaprastinimą tiek turinio prasme (t.y. paliekant tik svarbiausias ir bendriausias nuostatas), tiek ir formos prasme (t.y. Sutarčių konsolidavimo klausimas). Kartu su šiais klausimais iškyla poreikis aptarti Europos Sąjungos teisinio subjektiškumo, “ramsčių” struktūros išlaikymo, Pagrindinės (Konstitucinės) sutarties formos ir turinio, bei antrinės teisės formų ir jų priėmimo procedūrų supaprastinimo klausimus. Steigiamųjų sutarčių ir antrinės teisės supaprastinimas Būtina akcentuoti tai, jog kada kalbama apie būtinybę sukurti Europos Sąjungos Konstituciją (Konstitucinę sutartį), negalima pamiršti, jog ji jau egzistuoja nuo Bendrijų įsteigimo dienos. Europos teisingumo teismas savo praktikoje ne kartą yra pažymėjęs, jog Steigiamosios sutartys yra kai kas daugiau, negu paprasti tarptautiniai susitarimai. Šį požiūrį patvirtina ir ES valstybių narių konstituciniai teismai. Tokiu būdu kalba eina ne apie visiškai naujos Konstitucijos sukūrimą, o apie egzistuojančių sutarčių struktūros ir turinio peržiūrą. Tokio uždavinio tikslas – sukurti tekstą, kuris galėtų būti vadinamas Konstitucija, tačiau nebūtų valstybės pagrindu, nes pati Europos Sąjunga ir toliau išliks sui generis dariniu. Visų pirma, tokiu atveju iškyla klausimas dėl visos pirminės teisės normų konsolidavimo į vieną sutartį, kurios tekstas galėtų būti suprantamas visiems. Tai susiję su visa eile aspektų. Šiame kontekste būtina analizuoti pačios Europos Sąjungos teisinio subjektiškumo problemą. Jei Europos Bendrijų teisinis subjektiškumas yra aiškiai įvardytas jų steigiamosiose sutartyse, tai Europos Sąjungos sutartyje apie jos teisinį subjektiškumą tiesiogiai nėra užsimenama ir doktrinoje šiuo klausimu vieningos nuomonės nėra. Manytina, kad Konstitucinėje sutartyje turėtų būti aiškiai nurodoma, jog Europos Sąjunga turi savarankišką teisinį subjektiškumą. Kartu turėtų būti užtikrinta, jog ES perims visus tarptautinius įsipareigojimus, kuriuos prisiėmė Europos Bendrijos, kaip tarptautinės teisės subjektai. Akivaizdu, kad siekiant užtikrinti sistemos aiškumą ir paprastumą turi būti atsisakyta ramsčių sistemos ir bendradarbiavimo pagrindai Europos Sąjungos rėmuose turi būti išdėstyti vienoje Konstitucinėje sutartyje. Kita vertus, tai nereiškia, kad visose bendradarbiavimo srityse turėtų būti taikomi vieni ir tie patys metodai. Tai priklausytų nuo konkrečios srities ir tikslų, kurių siekiama atitinkamu atveju. Konstitucinės sutarties forma Pereinant prie pačios Konstitucinės sutarties formos, reikia pažymėti, jog jos pasirinkimas priklauso nuo tikslų, kurių siekiama. Didžiąją dalį pateiktų pasiūlymų būtų galima išskirti į dvi grupes. Vienų pasiūlymų esmė – visas pirminės teisės šaltinius reorganizuoti į dvi sutartis, pirma iš kurių būtų pagrindinė (Konstitucinė), o kitoje būtų nuostatos, detalizuojančios Konstitucinės sutarties normas. Šio pasiūlymo privalumas tas, jog itin plačios ir kompleksinės pirminės teisės normos būtų sutrumpintos iki aiškiai ir paprastai struktūrizuoto teksto, kuris būtų suprantamas piliečiams. Tačiau neaišku, ar esant tokiai sistemai būtų užtikrintas teisinis aiškumas dėl kompetencijų padalijimo tarp ES ir valstybių narių, nes siekiant realiai suvokti Konstitucinę sutartį kartu reikėtų analizuoti ir kitą sutartį. Šiuo atveju klausimų kiltų abiejų sutarčių normų aiškinimo kolizijos atveju ir akivaizdu, jog pilnai nebūtų išvengta to kompleksiškumo pirminėje teisėje, kurį ir siekiama sumažinti. Kita grupė pasiūlymų – sukurti vieningą Konstitucijos tekstą, kuriame būtų įtvirtintos pagrindinės nuostatos, o tas nuostatas, kurios “liktų” iš dabar galiojančios pirminės teisės, perkelti į naują teisės aktų rūšį – “organinius įstatymus”, kurie teisės normų hierarchijoje užimtų tarpinę vietą tarp Konstitucinės sutarties ir antrinės teisės. Šiuo atveju siekiama užtikrinti tiek paprastumą, tiek ir sistemos lankstumą, nes pagrindinės nuostatos būtų įtvirtintos Konstitucinėje sutartyje, o kitos svarbesnės normos – teisės aktuose, kuriuos keisti lengviau negu Konstitucinę sutartį, bet sunkiau negu antrinę teisę. Manytina, jog pirmenybė turėtų būti teikiama antrajam variantui, nes šiuo atveju pasiekiami abu iškelti tikslai – t.y. steigiamosios sutartys supaprastinamos tiek formos, tiek ir turinio atžvilgiu. Šiame kontekste taip pat reikia akcentuoti tai, kad Konstitucinėje sutartyje turėtų būti tik pagrindinės bendriausio pobūdžio nuostatos. Nemaža dalis normų, kurios šiuo metu yra steigiamosiose sutartyse (pavyzdžiui, dėl valstybės pagalbos, aplinkos apsaugos ir pan.), galėtų būti perkeltos į organinius įstatymus, o kai kurios – gal net į antrinę teisę. Kartu reikia pažymėti, kad turėtų būti labai detaliai peržiūrėti visų steigiamųjų sutarčių protokolai ir nuspręsta, ar visų jų nuostatas būtina išlaikyti. Tai ypač pasakytina apie įvairias išimtis, kurias turi kai kurios ES valstybės narės ir kurios tokios Konstitucinės sutarties kontekste atrodytų gana nelogiškai. Taip pat diskutuotinas klausimas dėl pačios Konstitucinės sutarties “įteisinimo” formos – t.y. klausimas, kokiu būdu Konstitucinė sutartis taptų privaloma ES valstybėms narėms ir kitiems subjektams. Šiuo atveju vėl gi vyrauja dvi pagrindinės nuomonės. Pirmoji - turėtų būti palikta galiojanti sistema – t.y., Konstitucinę sutartį turėtų “įteisinti” ES valstybės narės savo nacionalinėje teisėje įtvirtintų procedūrų pagrindu. Kitas pasiūlymas – surengti bendrą referendumą Europos Sąjungos valstybėse narėse (ar atskirus referendumus kiekvienoje ES valstybėje narėje). Nors antrasis būdas yra gana patrauklus ta prasme, kada yra kalbama apie demokratinį pačios ES legitimumą ir jos priartinimą prie ES piliečių, tačiau toks variantas turėtų būti labai kruopščiai išanalizuotas. Tokiu atveju kyla labai daug įvairių klausimų, kaip antai: kas bus, jei kurioje nors ES valstybėje referendumas neįvyks, jei neateis balsuoti reikiamas piliečių skaičius, kas bus, jei bent vienos ES valstybės referendumo rezultatai bus neigiami ir t.t.? Konstitucinės sutarties elementai Jei kalbėti apie Konstitucinės sutarties turinį ir galimus jos elementus, visų pirma turi būti atsakyta į klausimą, kokia yra Konstitucijos funkcija. Galima teigti, jog bendriausia prasme   Konstitucija nustato (apibrėžia), legitimuoja, organizuoja ir kartu riboja viešąją valdžią. Tačiau skirtingai nuo nacionalinių konstitucijų, kurios įtvirtina pagrindines asmenų teises ir laisves, nustato viešosios valdžios institucijas ir jų struktūrą bei galias, ES Konstitucinė sutartis turėtų taip pat apimti ir tikslus, kurių siekia Europos Sąjunga ir sritis, kuriose ji vienu ar kitu būdu veikia. Tokiu būdu Konstitucinė ES sutartis galėtų apimti šiuos elementus: 1.     ES tikslai ir veiklos principai; 2.     Pagrindinės teisės ir laisvės; 3.     ES institucijos; 4.     Sprendimų priėmimo procedūros ir (teisės aktų) formos; 5.     Europos Sąjungos kompetencija 6.     Finansinės nuostatos 7.     Baigiamosios nuostatos Pirmoji dalis būtų skirta įtvirtinti bendriems tikslams ir bendroms vertybėms, kuriomis yra pagrįsta Europos Sąjunga. Šios nuostatos sudarytų pačios ES legitimumo pagrindą ir tarnautų kaip pagrindiniai principai aiškinant kitas sutarties nuostatas. Atskirai šiame kontekste reikėtų paminėti subsidiarumo ir proporcingumo principus, kurie turėtų būti taikomi tais atvejais, kai ES neturi išimtinės kompetencijos. Be to, šioje dalyje galėtų būti įtvirtintos nuostatos dėl naujų valstybių prisijungimo prie ES. Antroji dalis turėtų apimti Pagrindinių teisių chartijos nuostatas. Kartu turi būti įtvirtintos nuostatos, susijusios su Europos Sąjungos pilietybe, kurios įtvirtintų patį pagrindinių teisių pagrindą. Be to, šioje dalyje turėtų būti įtvirtinti ES teisės viršenybės ir tiesioginio veikimo (galiojimo) principai. Trečioje dalyje nuosekliai būtų apibrėžtos ES institucijos, jų organizavimo tvarka ir funkcijos. Būtų įtvirtintos tik pagrindinės nuostatos, o kitos perkeltos į organinius įstatymus. Kalbant apie sprendimų priėmimo procedūras ir teisės aktų formas reikia priminti tai, kad pagal pateiktą sistemą neliktų ramsčių sistemos, todėl visos sprendimų priėmimo procedūros turėtų būti aprašytos viename skyriuje. Bendras principas turėtų būti tas, kad tais atvejais, kai taikomas Bendrijos metodas, bendra taisykle turėtų būti bendro sprendimo procedūra. Toks pasirinkimas aiškintinas keliais aspektais: visų pirma, tokia procedūra būtų užtikrinamas didžiausias demokratinis sprendimų procedūros priėmimo legitimumas, nes Europos Parlamento galios šiuo atveju yra didžiausios; kita vertus, vargu ar galima tikėtis, kad išsiplėtusioje ES būtų įmanomas lankstus sprendimų priėmimo mechanizmas, jei būtų išlaikomas vienbalsiškumas. Kartu manytina, kad vietoj trijų procedūrų sprendimų priėmimo pagrindų, kurie apibrėžti siekiamais tikslais (EB sutarties 94, 95 ir 308 str.), lankstumo dėlei turėtų būti paliktas vienas straipsnis, vienbalsiai leidžiantis priimti sprendimus siekiant Konstitucinėje sutartyje įtvirtintų tikslų, tačiau kaip nurodo Europos teisingumo teismas, šia procedūra neturėtų būti keičiamos pačios Konstitucinės sutarties nuostatos. Be to, biudžeto procedūrų kontekste taip pat turėtų būti sustiprintas Europos Parlamento vaidmuo. Jei kalbėti apie ES teisės aktų formas, tai jos turėtų būti aprašytos viename straipsnyje, kuris būtų analogiškas EB sutarties 249 str. Jis turėtų apimti ir II bei III ramsčio teisės aktų formas, kartu, atsižvelgiant į tai, jog tikėtina, kad dalyje II ir III ramsčių sričių bus pereita prie Bendrijos metodo. Todėl dalies iš šių formų galėtų būti visai atsisakyta. Svarbu pažymėti tai, kad nemaža dalis teisės aktų formų, kurios taikomos praktikoje, arba apie kurias yra užsimenama, nėra aiškiai apibrėžtos pačioje sutartyje (pvz., priimamos gairės, pranešimai, vartojamas “rėminės” arba sisteminės direktyvos terminas, tačiau EB sutarties 249 str. tokių teisės aktų formų nėra). Todėl turėtų būti peržiūrėtos visos priimamų teisės aktų formos, turi būti įvertinta jų teisinė galia. Atitinkamai, turėtų būti paliktos ir aiškiai įvardytos tos teisės aktų formos, kurios būtinos po reformos. Be to, toks straipsnis turėtų būti papildytas nuostatomis dėl organinių įstatymų ir Europos Sąjungos teisės sudaryti tarptautinius susitarimus. Be to, turėtų būti aiškiai įtvirtinta hierarchija tarp teisės norminių aktų ir administracinio pobūdžio priemonių, priimamų ES lygmeniu. Svarbu akcentuoti ir tai, kad turėtų būti išlaikomas bendras principas, jog ES kompetencija apsiriboja tik norminio pobūdžio teisės aktų priėmimu, o jų įgyvendinimas paliekamas valstybėms narėms. Penkta Konstitucinės sutarties dalis būtų skiriama ES kompetencijai apibrėžti. Bendras principas kaip ir šiai dienai išliktų tas, kad ES veikia tose srityse, kur jai veikti suteikta kompetencija. Turėtų būti aiškiai apibrėžtas vertikalus kompetencijos padalijimas ir išskirtos kompetencijos rūšys: išimtinė, bendra, papildoma ir bendras veiksmų koordinavimas. Ši dalis apimtų ir taip vadinamąją “neigiamąją” kompetenciją, tai yra sritis, kuriose negali veikti nei ES, nei valstybės narės (pvz., laisvas prekių judėjimas, steigimo laisvė ir pan.). Kartu turėtų būti nuodugniai apsvarstyta, ar pačioje Konstitucinėje sutartyje turi aiškiai apibrėžta ES kompetencija konkrečiose srityse, ar turėtų būti įtvirtintas bendras principas apie Es suteiktą kompetenciją, o konkrečios sritys nurodomos organiniuose įstatymuose. Manytina, jog turi būti analizuojamas klausimas, ar nereikėtų konkrečios teisės akto formos susieti su kompetencijos ribomis  - pvz., nustatyti, kad reglamentai gali būti priimami tik išimtinės kompetencijos rėmuose ir t.t. Turėtų būti skatinamas neprivalomo pobūdžio priemonių priėmimas ir taikymas bei įvairūs savireguliacijos mechanizmai. Be to, šioje dalyje galėtų atsispindėti ir nuostatos dėl išplėstinio bendradarbiavimo (ang. enchanced cooperation), jei tokią bendradarbiavimo formą būtų nuspręsta palikti. Manytina, kad tokia bendradarbiavimo forma leistų lanksčiau spręsti įvairius klausimus ir nestabdytų integracijos tose srityse, kuriose kai kurios valstybės dar nenori išplėstinio bendradarbiavimo. Šeštoje Konstitucinės sutarties dalyje būtų įtvirtintos nuostatos, susijusios su ES finansais. Tai apimtų nuostatas tiek dėl struktūrinių fondų, tiek ir nuostatas dėl Europos Sąjungos “nuosavų” resursų (turint galvoje tai, jog prie bendrųjų principų turėtų būti įtvirtintas ir solidarumo principas). Paskutinė dalis būtų skirta iš esmės Konstitucinės sutarties pakeitimo procedūrai. Šiuo atveju, kaip jau buvo minėta, yra galimi įvairūs variantai ir jie turi būti detaliau analizuojami. Darbo grupės nariai: Irmantas Jarukaitis      - Europos teisės departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės                                                vyriausiasis specialistas Rimantas Grikienis      - Seimo Informacijos analizės skyriaus vyresnysis konsultantas Inga Katuokaitė - Lietuvos teisės universiteto doktorantė Irmantas Šimonis        - Vertybinių popierių komisijos pirmininko pavaduotojas Ignas Vėgėlė               - Lietuvos teisės universiteto doktorantas 2002-07-01 EKSPERTŲ DARBO GRUPĖS DĖL KOMPETENCIJOS PADALIJIMO TARP EUROPOS SĄJUNGOS IR VALSTYBIŲ NARIŲ PIRMINIAI PASIŪLYMAI Konstitucinės teisės teorijoje kompetencijos tarp konstitucinės teisės subjektų padalinimas yra vienas pagrindinių klausimų. Todėl būsimoje Europos Sąjungos Konstitucijoje – Europos Sąjungos Konstitucinėje sutartyje - jis turi užimti deramą vietą.              Aiškesnis kompetencijos padalijimas tarp Europos Sąjungos institucijų ir valstybių narių taip pat yra vienas iš pagrindinių ir sudėtingiausių tikslų, kurie iškelti Lakeno Deklaracijoje. Šio klausimo sprendimas būsimoje ES Konstitucijoje dideliu mastu apspręs Europos Sąjungos funkcijas ir veiklą artimiausioje ateityje. Būtina pabrėžti, kad sprendžiant ES ir valstybių narių kompetencijos tikslesnio apibrėžimo ir padalinimo klausimus, kalbama apie taip vadinamą vertikalų kompetencijos padalijimą. Reikia taip pat pažymėti, jog vertikalaus kompetencijos pasiskirstymo organizavimas gali stipriai įtakoti ir horizontalų kompetencijos pasidalijimą tiek nacionaliniame lygmenyje, tiek ir ES lygmenyje. Šiame kontekste reikia pažymėti tai, jog šiai dienai susiklosčiusi situacija neatsirado iš niekur. Tai itin svarbu akcentuoti tuo atveju, kai kalbama apie kurių kompetencijos sričių grąžinimą ES valstybėms narėms. Šis pasiūlymas vertintinas gana skeptiškai, nes akivaizdu, jog atitinkamos sritys buvo įtrauktos į ES kompetencijos sritį ne dirbtinai, o siekiant tam tikrų bendrų tikslų ir turint galvoje tai, jog Sąjungos mastu reguliavimo tikslai gali būti pasiekti efektyviau, negu pavienių valstybių. Vertikalaus konkurencijos pasidalijimo srityje kalba iš esmės eina apie kompetenciją priimti teisės norminius aktus, o ne administracinio pobūdžio priemones. Turėtų būti išskirtos ir sistemiškai išdėstytos keturios ES kompetencijos rūšys, atsispindinčios Konstitucinėje) sutartyje: išimtinė kompetencija, bendra kompetencija, papildoma kompetencija ir bendradarbiavimo koordinavimas (skatinimas) tam tikrose srityse. Taip pat nereikia pamiršti ir taip vadinamosios “negatyvios kompetencijos” – t.y. sričių, kuriose tam tikrų sprendimų jau nebegali priimti nei ES institucijos, nei valstybės narės (pvz., pamatinės Europos Bendrijos steigimo sutarties normos laisvo prekių, kapitalo judėjimo, steigimo laisvės, konkurencijos teisės srityse). Kartu turėtų būti išlaikytas bendras principas, kad ES veikia tik srityse, kuriose Konstitucine sutartimi jai suteikta tokia teisė. Taip pat svarstytinas klausimas, ar neturėtų būti nustatytos tam tikros taisyklės, priskiriančios tam tikrai kompetencijos rūšiai atitinkamas antrinės teisės aktų rūšis (reglamentus, direktyvas, sprendimus ir pan.). Pvz., kai veikiama išimtinės kompetencijos ribose – turi būti priimami reglamentai, bendros kompetencijos atveju – direktyvos ir kiti panašaus pobūdžio aktai, kitais atvejais – neprivalomo pobūdžio priemonės. Kitas esminis klausimas:  I, II bei III ramsčių apjungimas ir iš to sekantis Bendrijos metodo išplėtimas II bei III ramsčių sritims. Priėmus tokį sprendimą ir nusprendus pačiai Europos Sąjungai suteikti teisinį subjektiškumą, kils klausimas ir dėl šioms sritims priskirtos kompetencijos vertikalaus paskirstymo tarp ES ir valstybių narių (pvz., itin aktualus klausimas dėl bendros užsienio ir saugumo politikos). II ir III ramsčių srityse būtina aiškiai nustatyti, kas priklausys išimtinei ES kompetencijai (pvz., sprendimo dėl bendros gynybos ar dėl sankcijų trečiųjų valstybių atžvilgiu priėmimas ir kt.), o kas liks bendrajai ES ir valstybių kompetencijos sričiai. Konstitucinė sutartis turėtų aiškiai apibrėžti kompetencijos pasidalinimo principus, tačiau neturėtų kartoti esamų steigiamųjų sutarčių nuostatų. Jeigu Konstitucinė sutartis nustatytų detalias normas dėl kompetencijos pasidalinimo, tai turėtų tris neigiamas pasekmes: (1) nebūtų pasiektas sutarčių supaprastinimo tikslas, iškeltas Lakeno deklaracijoje, (2) dėl sudėtingos Konstitucinės sutarties keitimo procedūros tokių normų keitimas būtų apsunkintas ir neleistų operatyviai atsižvelgti į ES veiklos dinamiką ir (3) turėtų būti panaikintos esamų sutarčių nuostatos.  Bet kokiu atveju, Konstitucinės sutarties priėmimas pareikalaus nustatyti jos santykį su steigiamosiomis sutartimis. Čia svarstytinas pasiūlymas įvesti naują ES teisės aktų rūšį – “organinius įstatymus”, kuriais taptų dabar galiojančios sutartys. Konstitucinė sutartis būtų aukščiausios teisinės galios aktas, o organiniai įstatymai turėtų viršenybę visiems kitiems ES teisės aktams. Organiniai įstatymai būtų priimami Taryboje specialia kvalifikuota balsų dauguma, taip pat taikant bendro sprendimo (angl. co-decision) procedūrą. Neturėtų būti panaikintas Europos Bendrijos steigimo sutarties 308 straipsnis, numatantis, kad, jei to reikia bendrosios rinkos veikimo srityje Bendrijos tikslams, kuriems ši sutartis nenumato reikalingų įgaliojimų, pasiekti, Taryba vieningu sprendimu gali imtis reikiamų priemonių.  Tai taip pat liečia ir analogiškas šios sutarties 95 straipsnio nuostatas. Išimtinė kompetencija Sprendžiant išimtinės kompetencijos apibrėžimo bei patikslinimo problematiką, galimi du variantai: Pirmas – Konstitucinėje sutartyje aiškiai įvardyti baigtinį sąrašą sričių, kuriose ES turėtų išimtinę kompetenciją (pvz., bendra komercinė politika, ekonominė ir pinigų sąjunga, žvejybos politika ir t.t.). Šiame kontekste atkreiptinas dėmesys į tai, kad yra nuomonių, jog nemaža dalis sričių, susijusių su vidaus rinkos kūrimu, turėtų būti atiduotos išimtinei ES kompetencijai ir reguliavimas šiose srityse turėtų būti pagrįstas reglamentais, nes ES valstybėms narėms vėluojant įgyvendinti priimtas direktyvas stabdomas pats vidaus rinkos kūrimo ir konsolidavimo procesas. Tačiau nemaža dalis priemonių, susijusių su vidaus rinkos kūrimu ir konsolidavimu, yra jau priimtos. Kita vertus, tai iš esmės yra sritys, kurios gali turėti tiek nacionalinių, tiek transnacionalinių aspektų, todėl toks pasiūlymas vertintinas itin atsargiai. Kitas variantas – palikti šį klausimą spręsti Europos teisingumo teismui, kaip ir yra šiuo metu. Kiekvienas iš šių variantų turi savų privalumų ir trūkumų. Jei būtų aiškiai apibrėžtos išimtinės ES kompetencijos ribos, tam tikra prasme būtų užtikrintas teisinis aiškumas ir nebūtų pavojaus, jog pati ES “perims” į išimtinę kontrolę naujas sritis. Kita vertus, tokia sistema būtų mažiau dinamiška ir suteiktų mažiau veikimo laisvės greitai besikeičiančioje aplinkoje. Taip pat svarstomi pasiūlymai, pagal kuriuos Konstitucinėje sutartyje būtų aiškiai apibrėžtos ES valstybių narių išimtinės kompetencijos sritys. Tokie pasiūlymai vertintini kritiškai, nes jie apribotų ES valstybių narių veikimo laisvę ir yra abejotini žvelgiant tiek iš valstybės suvereniteto, tiek iš nacionalinės konstitucinės autonomijos pozicijų. Bendra kompetencija Šioje srityje taip pat galimi du problemų sprendimo variantai. Pirmas – įtvirtinti aiškų sąrašą sričių, kuriose ES ir valstybės narės turėtų bendrą kompetenciją. Kitas sprendimo būdas – įtvirtinti tik bendrus principus, kurių pagalba turėtų būti sprendžiamas klausimas ar veiksmų konkrečiu atveju gali imtis ES, ar tai turėtų būti palikta valstybių narių sprendimams. Čia reikia atsižvelgti į du aspektus: pirma, iš esmės didžioji dalis sričių, kurios nepatenka į išimtinę ES kompetenciją, gali turėti tiek transnacionalinių, tiek ir nacionalinių aspektų. Šiuo atveju viskas priklauso nuo to, kokių tikslų yra siekiama viena ar kita priemone. Antra, praktika rodo, kad šiuolaikiniame pasaulyje situacija keičiasi itin dinamiškai. Todėl manytina, kad nėra tikslinga nustatyti aiškaus kompetencijų katalogo, nes tai ribotų lankstumą ir galimybę pasirinkti tinkamiausias priemones konkrečiu atveju. Tokiu būdu pagrindinis dėmesys turėtų būti skirtas tinkamam subsidiarumo ir proporcingumo principų įtvirtinumui ir efektyviam jų įgyvendinimui. Svarbu tai, kad kaip ir dabar, visos sprendimų priėmimo procese dalyvaujančios ES institucijos siūlomas iniciatyvas vertintų šių principų požiūriu. Paprastai Europos Komisija, prieš pateikdama konkrečią iniciatyvą, suteikia galimybę visiems suinteresuotiems subjektams pateikti savo komentarus atitinkamu klausimu. Jau šioje stadijo …