LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO

(2)straipsnyje. 3. Nuoroda į Chartiją ES sutarties 6 straipsnyje Tokia galimybė jau buvo numatyta prieš Nicos konferenciją. Tokia nuoroda galėtų būti tiesioginė, išdėstyta atskiroje, papildomoje šio straipsnio dalyje, arba netiesioginė – papildant 6

(2)straipsnį, ir nurodant Chartiją kaip dar vieną šaltinį, kuriuo vadovaujasi ETT, gindamas žmogaus teises kaip bendruosius EB teisės principus. Nors šis variantas būtų techniškai paprastesnis už pirmuosius, tačiau iškiltų problema su 6

(2)straipsnyje numatyta nuoroda į EŽTK, kadangi didžioji Chartijoje įtvirtintų teisių dalis remiasi Konvencija. Netiesioginė nuoroda į Chartiją, nekeičiant jos statuso, reikštų tik Chartijoje įtvirtintų teisių kaip bendrųjų principų pripažinimo įforminimą. Grupės nuomone, tokia nuoroda būtų, netikslinga. Atsižvelgiant į Konvento Darbo grupės Chartijos klausimu informacinį pranešimą, darbo grupė taip pat nagrinėjo Chartijoje įtvirtintų teisių apsaugos kontrolės klausimą. Ryšium su Chartijos integravimu į Sutartis kyla klausimas ar reikėtų keisti EB sutarties 230 str. 4 pastraipą siekiant išplėsti galimybę asmenims teikti tiesiogiai ieškinius Europos teisingumo teismui, ar numatyti naują ieškinių rūšį pagrindinių teisių apsaugos tikslui. Darbo grupės nuomone, naujos ieškinių rūšies įtvirtinimas nebūtų tikslingas, nes paprastai pagrindinių teisių pažeidimas yra susijęs su konkrečia jau numatyta ieškinio rūšimi. Jeigu ETT įgautų kompetenciją taikyti ir aiškinti Chartijos nuostatas, jis taptų paskutine instancija bylose, kurių pagrindu yra EŽTK ir kitų Chartijoje numatytų teisių pažeidimo. Tokia situacija galėtų sukelti Europos teisingumo teismo ir Europos žmogaus teisių teismo jurisdikcijų koliziją bei pačioje Chartijoje įtvirtintos nuostatos valstybių narių aktų atžvilgiu turėtų nevienodą reikšmę ir pasekmes. Taip pat reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad visi sprendimai ETT priimami vieningai, teisėjai negali pateikti atskirų nuomonių. Toks sprendimų priėmimo būdas galėtų sudaryti kliūtis dinamiškam žmogaus teisių aiškinimui. Kai kurie autoriai tvirtina, kad žmogaus teisių apsaugos srityje būtina sukurti išorinės kontrolės instituciją, nes ETT pats patenka į Chartijos kontrolės sferą. Todėl siūloma įkurti naują teisminę ar teisinę instituciją, kuri būtų kompetentinga užtikrinti Chartijoje numatytų teisių įgyvendinimą. Darbo grupės nuomone, atsižvelgiant į aukščiau išdėstytas problemas, bei į galimą ETT kompetencijų išplėtimą teisingumo ir vidaus reikalų srityje, būtų tikslinga įkurti naują nuolatinę teisminę instituciją, Chartijoje įtvirtintų teisių įgyvendinimo užtikrinimui. Iš pradžių galėtų būti įkurta Žmogaus teisių komisija, kuri taip pat galėtų kontroliuoti, kaip Chartijos nuostatų laikosi ES institucijos. Išnagrinėjus Chartijos integravimo į Sutartį variantus ir pasekmes, reikėtų pabrėžti, kad šis klausimas glaudžiai susijęs su kitais Konvente dėl ES ateities nagrinėjamais klausimais - kompetencijos pasidalijimo, ES/EB prisijungimo prie EŽTK, sutarčių supaprastinimo, todėl būtina atsižvelgti į kitų darbo grupių atliktą darbą ir jų pateiktus pasiūlymus. Darbo grupės nariai: Prof. Saulius Katuoka - ekspertų darbo grupės vadovas, Lietuvos teisės universiteto Tarptautinės teisės ir Europos Sąjungos instituto direktorius Marija Anciuvienė - Europos teisės departamento generalinio direktoriaus pavaduotoja Loreta Raulinaitytė - Seimo Pirmininko pavaduotojo Vytenio Povilo Andriukaičio patarėja Natalija Točickienė - Lietuvos teisės universiteto lektorė. 2002-06-24 EKSPERTŲ DARBO GRUPĖS DĖL NACIONALINIŲ PARLAMENTŲ VAIDMENS EUROPOS SĄJUNGOJE PIRMINIAI PASIŪLYMAI Debatai dėl ES ateities 2000 m. gruodžio mėn. priimta Nicos deklaracija, paskelbusi debatus dėl Europos ateities, paragino aptarti ir nacionalinių parlamentų vaidmenį būsimoje Europos architektūroje. 2001 m. gruodį priimtoje Lakeno deklaracijoje buvo paskelbta apie Konvento įkūrimą ir iškelti konkretūs debatų klausimai:

1. a)Ar nacionaliniams parlamentams turi būti numatyta vieta Sąjungos institucijų sąrangoje (šalia Tarybos ir EP);
2. b)Ar jiems turi būti numatytas vaidmuo tose srityse, kuriose nesuteikta kompetencija EP;
3. c)Ar nacionalinių parlamentų vaidmuo turėtų būti sutelktas į galių tarp ES ir valstybių narių pasidalinimo priežiūrą remiantis subsidiarumo principu. Nacionalinių parlamentų vaidmens įtraukimu į debatus dėl Europos ateities labiausiai siekta sustiprinti Sąjungos sprendimų legitimumą ir piliečių pasitikėjimą Sąjunga. 1. Dabartinis nacionalinių parlamentų vaidmuo ES sutartyse nacionalinių parlamentų vaidmuo ligšiolinėje ES architektūroje nėra aiškiai apibrėžtas. Europos Sąjungos steigimo (Mastrichto) sutarties deklaracijoje yra pasakyta, jog nacionaliniai parlamentai turi būti laiku informuojami apie visus Komisijos pasiūlymus, kad galėtų juos išnagrinėti. Ši nuostata buvo išplėsta Amsterdamo sutarties protokole dėl nacionalinių parlamentų vaidmens. Pagal ją, nuo Komisijos pasiūlymo pateikimo iki sprendimo priėmimo Taryboje turi praeiti ne mažiau kaip 6 savaitės. Šis laikas skirtas ir tam, kad nacionaliniai parlamentai turėtų laiko apsvarstyti pasiūlymą ir vienaip ar kitaip pareikšti savo nuomonę vyriausybei dėl būsimos pozicijos Taryboje. Taip pat deklaracijoje buvo pabrėžtas nacionalinių parlamentų Europos reikalų komitetų konferencijos (COSAC) vaidmuo. Nacionaliniai parlamentai Sąjungos veikloje dalyvauja : - priimdami įstatymus, kuriais ratifikuojami pirminės ir įgyvendinami antrinės teisės aktai; - atlikdami politinę savo vyriausybės, pristatančios šalies poziciją Taryboje, priežiūrą; - bendradarbiaudami su kitų valstybių narių parlamentais ir Europos Parlamentu. Pirmuoju atveju esminis nacionalinių parlamentų vaidmuo Sąjungos teisės kūrime pasireiškia pagrindinių sutarčių (steigimo sutarčių ir jų papildymų) bei naujų narių priėmimo sutarčių ratifikavimu, o taip pat pritarimu esminėms BUSP ir TVR (11 ir III ramsčių) politikos nuostatoms pagal šalių vidaus konstitucinius reikalavimus. Įprastinė nacionalinių parlamentų veikla pasireiškia transponuojant antrinius ES teisės aktus į nacionalinę teisę. Šias funkcijas nacionaliniai parlamentai atlieka pagal vidinius savo šalių konstitucinius reikalavimus, įskaitant įgaliojimų suteikimą kompetentingoms institucijoms perkelti ES antrinės teisės aktus į nacionalinę teisę. Ši tvarka įvairiose šalyse yra gana skirtinga: vienur parlamentas dalinasi šias funkcijas su vyriausybe ir jos žinybomis, kitur konstitucija suteikia įstatymų priėmimo galias ir regioniniams parlamentams. Antruoju atveju nacionaliniai parlamentai atlieka savo vyriausybės, pristatančios šalies poziciją Taryboje, priežiūrą. Šias funkcijas parlamentai atlieka pagal konstitucines nuostatas ir susiklosčiusias parlamentarizmo tradicijas, todėl įvairiose šalyse ši praktika taip pat yra skirtinga. Kiekviena šalis nustato savo tvarką, pagal kurią koordinuoja šalies pozicijos formulavimą dėl ES teisės aktų projektų ir įgalioja ministrus pareikšti atitinkamą poziciją. Kai kuriose šalyse (tai ypač pasakytina apie mažesnes valstybes, pvz. Daniją, Austriją, Nyderlandus, Suomiją) parlamentai kiekvieno ES teisės akto projekto atveju suteikia savo vyriausybei (atitinkamos srities ministrui, vykstančiam į Tarybos posėdį) derybines gaires. Paprastai tokie įgaliojimai suteikiami proporcingai atstovaujamame Europos reikalų komitete ir tik itin svarbiais atvejais debatai perkeliami į plenarinius posėdžius. Kai kuriose šalyse vyriausybė naudojasi parlamento išreikštu pasitikėjimu ir daugeliu atvejų pati laisvai apsisprendžia dėl pozicijos Taryboje (pvz. Belgija, Ispanija, Prancūzija, Jungtinė Karalystė, Liuksemburgas). Kartais taikoma praktika, kuomet vyriausybės atstovai Taryboje pasinaudoja vadinamąja "parlamentine išlyga", tai yra Taryboje nepareiškia aiškios pozicijos, kol klausimas neišnagrinėjamas parlamente ar atitinkamame komitete. Visais atvejais tokia priežiūra yra politinio proceso dalis, priklausanti nuo nuomonių įvairovės, daugumos ir opozicijos santykių, jėgų išsidėstymo parlamente ir kitų faktorių. Trečiuoju atveju nacionaliniai parlamentai bendradarbiauja su kitų šalių parlamentais ir EP. Daugelyje šalių EP nariai nedalyvauja savo šalies parlamento veikloje, tačiau kai kuriose šalyse tokia praktika egzistuoja ir ši tendencija stiprėja (pvz. Belgijoje ir Graikijoje yra įsteigti jungtiniai komitetai, kuriuose dalyvauja nacionalinio parlamento ir EP nariai su balso teise). Dar kitose šalyse EP nariai gali dalyvauti nacionalinio parlamento Europos reikalų komiteto posėdžiuose be balso teisės. Daugelyje šalių formaliai nedraudžiamas dvigubas mandatas - nacionalinio parlamento ir EP (Airijoje, Belgijoje, Danijoje, Italijoje, Liuksemburge, 0landijoje, Vokietijoje, Švedijoje, Jungtinėje Karalystėje), tačiau praktikoje dvigubo mandato savininkų yra nedaug dėl pačių partijų požiūrio ir sunkiai suderinamo darbo pobūdžio. Iš kitos pusės, Europos Parlamentas stengiasi glaudžiau bendradarbiauti su nacionaliniais parlamentais ir informuoti juos apie svarstomus klausimus. Viena iš perspektyvių tokio bendradarbiavimo formų yra bendri šakinių komitetų posėdžiai. Valstybių narių parlamentarai palyginti reguliariai dalyvauja EP posėdžiuose (be balso teisės) ir susitikimuose. EP iniciatyva yra įsteigta nuolatinė nacionalinių parlamentų pirmininkų konferencija. Reguliariai veikia 1989 m. įsteigta struktūra COSAC - nacionalinių parlamentų Europos reikalų komitetų ir EP narių konferencija, susirenkanti du kartus per metus. COSAC vaidmuo pažymėtas ES Amsterdamo sutarties protokole, kuriame numatyta jo teisė nagrinėti ES iniciatyvas ir teisės aktų pasiūlymus dėl laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės sukūrimo, susijusius su asmens laisvėmis. 1.2. Legitimumo klausimas ES legitimumas pasireiškia per tiesiogiai visų Sąjungos piliečių renkamą Europos Parlamentą (EP), ir per nacionalinių parlamentų skiriamas vyriausybes, kurios priima sprendimus Taryboje. Apskritai visuotinai pripažįstama. kad EP ir nacionalinių parlamentų vaidmens didinimas yra esminė sąlyga siekiant mažinti ES "demokratijos deficitą" ir sustiprinant legitimumą ir viešumą ES sprendimų priėmimo sistemoje. Nacionalinių parlamentų vaidmens didinimo ES sistemoje būtinybė grindžiama prielaida. jog nacionaliniai parlamentai yra arčiau piliečių - kuo labiau jie dalyvaus Sąjungos darbe, tuo labiau patys piliečiai jaus, kad jie dalyvauja Europos projekte. Pats legitimumo stiprinimo poreikis motyvuojamas ir tuo, kad šiuo metu tam tikros ES veiklos sritys nepatenka nei į EP, nei iš esmės ir į nacionalinių parlamentų kontrolės sferą; čia galima paminėti bendrąją žemės ūkio politiką, su EPS susijusius ekonomikos ir piniginius aspektus bei vadinamuosius antrąjį ir trečiąjį ES ramsčius -bendrąją užsienio ir saugumo politiką (BUSP) ir policijos bei teismų bendradarbiavimą baudžiamosiose bylose. 2. Nacionalinių parlamentų vaidmens stiprinimas įgyvendinant ES politiką Nacionalinių parlamentų vaidmuo sustiprėtų, jeigu perkeliant ES teisės aktus į nacionalinę teisę jiems būtų paliktos platesnės galimybės lanksčiau įgyvendinti ES reikalavimus. Šiuo požiūriu yra svarbi Europos Komisijos iniciatyva, išdėstyta 2002 m. birželio 6 d. patvirtintame veiksmų plane, skirtame reguliacinio pobūdžio ES teisės aktų supaprastinimui ir tobulinimui. EK. siūlo pasirašyti tarpinstitucinį susitarimą tarp Europos Parlamento ir Ministrų Tarybos, pagal kurį iki 2005 metų dabartinis ES teisės aktų skaičius būtų sumažintas 25 procentais. Plane numatoma, kad nuo 2003 metų turi būti palaipsniui Įgyvendinamas reikalavimas, pagal kurį Europos Komisijos teikiamuose projektuose būtų detaliai nurodytos konsultacijų su suinteresuotomis institucijomis išvados, numatomų įgyvendinimo pasekmių analizė, atitinkamumas subsidiarumo ir proporcingumo principams. Toks veiksmų planas, įskaitant galimybę nacionaliniams parlamentams taikyti lankstesnę ES teisės aktų perkėlimo Į nacionalinę teisę politiką, yra stipriai remtinas. 3. Nacionalinių parlamentų vaidmens stiprinimas įtakojant ES sprendimų priėmimo procesą Iki šiol gauta įvairių siūlymų dėl nacionalinių parlamentų vaidmens ES architektūroje. Vienuose teigiama, kad nacionalinių parlamentų vaidmens stiprinimas turėtų būti susijęs su savo vyriausybės priežiūra, ypač ES bendros užsienio ir saugumo politikos ir teisingumo bei vidaus reikalų srityse. Kiti ragina nustatyti privalomą nacionalinių parlamentų informavimo tvarką apie svarstomus ES klausimus. Taip pat yra siūlymų keisti esamą institucijų sąrangą numatant jose vietą ir nacionaliniams parlamentams kaip bendram kolektyviniam organui. Visus pasiūlymus iš esmės galima suskirstyti į dvi dalis pagal šias pagrindines kryptis: 1. Stiprinti nacionalinių parlamentų atliekamą savų vyriausybių kontrolę. 2. Įtvirtinti tiesioginį nacionalinių parlamentų dalyvavimą Europos sprendimų priėmime. 3.1. Vyriausybės priežiūros stiprinimas Galimybę įtakoti ES sprendimų priėmimą parlamentai įgyvendina per savo nacionalines vyriausybes. Reikia pažymėti, kad tai, kaip nacionalinis parlamentas prižiūri savo vyriausybės atstovų veiklą ES institucijose, yra pačių valstybių kompetencija, ir tą kaip nors reglamentuoti ES teisė negali. Kitoks šios priežiūros principas iš esmės pakeistų galių pasidalijimą tarp institucijų, užfiksuotą valstybių nacionalinėse konstitucijose. Tad šio poveikio ES sprendimų priėmimui būdo stiprinimas iš esmės yra susijęs su geriausios praktikos perėmimu, keitimusi patyrimu, priderinant prie savo šalies tradicijų. Apskritai vyriausybių priežiūros procedūros ir jų veiksmingumas valstybėse narėse yra labai įvairios, jos priklauso nuo konstitucinių ir politinės praktikos tradicijų. Šiame etape nedetalizuojant konkrečių-pasiūlymų apie galimus geriausios praktikos perėmimo variantus reikia pastebėti, kad nacionalinių parlamentų poveikio veiksmingumui sustiprinti būtų labai svarbūs tokie faktoriai kaip nuolatinis ES institucijų veiklos monitoringas parlamente; gerai organizuotas informacijos srautas, įpareigojimas vyriausybei pateikti parlamentui išsamius aiškinamuosius dokumentus svarstyti siūlomais klausimais, platus parlamento komitetų įtraukimas bei procedūrų skaidrumas. Nacionalinių parlamentų vaidmens stiprinimo, kaip legitimumo formos, kontekste klausimas ar parlamentinė priežiūra yra vykdoma daugumos ar mažumos vyriausybei iškyla, tačiau jis neturėtų apspręsti vyriausybės derybinio mandato-o griežtumo. Šiuo požiūriu svarbesni faktoriai turėtų būti svarstomo klausimo pobūdis ir konkrečios valstybės galimybės daryti įtaką Tarybos sprendimams. 3.2. Ministrų Tarybos priežiūra Kadangi Ministrų Taryba susitinka už uždarų durų, nėra galimybės stebėti, kaip vyriausybė naudojasi jai suteiktais įgaliojimais reikšti savo šalies poziciją. Todėl reikėtų atkreipti ypatingą dėmesį Į pasiūlymus, kurių tikslas yra didesnis Ministrų Tarybos posėdžių skaidrumas ir viešumas. Svarbus reikalavimas šiame kontekste būtų Tarybos posėdžių atvirumas, tais klausimais, kai Ministrų Taryba veikia kaip įstatymų leidybos organas. Sevilijos Europos viršūnių Tarybos susitikime priimtas sprendimas, kad artimiausiu metu posėdžiai taps atviri, kuomet bus svarstomi teisės aktų projektai kurie priimami bendro sprendimo procedūroje su Europos Parlamentu. Šio sprendimo įgyvendinimas turi būti griežtai kontroliuojamas, tačiau per se jis nepakankamas, nes bendro sprendimo procedūra taikoma ne visiems Ministrų Tarybos priimamiems teisės aktams. Svarstytinas pasiūlymas, kad būtų nustatyta tvarka, kuomet parlamento atstovai įtraukiami į vyriausybės delegaciją, posėdžiaujančią Taryboje. Taip pat galima formuluoti siūlymą per tam tikrą laikotarpį pateikti nacionaliniams parlamentams Ministrų Tarybos posėdžių tam tikrų darbotvarkės klausimų protokolus. 3.3. Dalyvavimas ankstyvojoje ES sprendimų priėmimo stadijoje. Ypatingą dėmesį reikėtų skirti siūlymui dėl parlamento nuomonės formulavimo jau ankstyvoje ES teisės akto rengimo ir priėmimo proceso stadijoje ir nuolatinio viso proceso eigos stebėjimo, nes tai reikštų kokybiškai naują nacionalinių parlamentų dalyvavimo ES sprendimų priėmimo procese etapą. Šis klausimas yra glaudžiai susijęs su siūlymu stiprinti subsidiarumo principo, kaip jį apibrėžia Sutarties 5 straipsnio 2 paragrafas, įgyvendinimo kontrolę ex ante. Kadangi pasiūlymo teisės aktui ES lygmenyje formulavimas yra labiau politinis, negu teisinis procesas, ankstyvas Europos teisingumo teismo įtraukimas į subsidiarumo patikrą iniciatyvos stadijoje sudarytų prielaidas iš principo nepriimtinam teisinės institucijos politizavimui. Tam tikras nacionalinių parlamentų, kurie vėlesniame etape perkelia ES teisę į nacionalines teisines sistemas, įtraukimas į pradinės teisės akto koncepcijos derinimą ES lygiu galėtų būti pozityvus reiškinys. Pasiūlymų dėl tokio dalyvavimo formų yra įvairių. Ryškiausia iniciatyva yra įkurti atskirą instituciją subsidiarumo principo taikymo priežiūrai, tačiau šis pasiūlymas nėra optimalus dėl keleto priežasčių (žiūr. 4 ). Labiau priimtinas būtų pasiūlymas nacionaliniuose parlamentuose svarstyti metinę Europos Komisijos darbų programą, kuri kiekvienais metais pateikiama Europos Parlamento svarstymui. Nacionalinių parlamentų įgaliojimai šiuo atveju galėtų apsiriboti nuomonės išsakymu. Tačiau, suteikus nacionaliniams parlamentams teisę per nustatytą laiką pareikšti šią nuomonę, Europos Komisijos darbų programos tvirtinimas Europos Parlamente galėtų vykti jau žinant valstybių narių parlamentų pozicijas bei pastebėjimus dėl siūlomų ES lygmens teisės aktų tikslingumo. Jeigu Ministrų Taryba perims iš Europos Komisijos įstatymų leidybos programos sudarymo privilegiją, konsultacijų su nacionaliniais parlamentais mechanizmą, kaip jis čia siūlomas, tai neturėtų įtakoti. 4. Tiesioginis nacionalinių parlamentų dalyvavimas Europos Sąjungos sprendimų priėmime Yra ir siūlymų tiesiogiai įtraukti nacionalinius parlamentus į ES sprendimų priėmimo mechanizmą, įkuriant kolektyvinę savarankišką instituciją su nustatytomis galiomis arba suformuojant antruosius EP rūmus iš nacionalinių parlamentų atstovų. Pirmuoju atveju, naują kolektyvinę instituciją siūloma sudaryti iš jau esančių institucijų atstovų, pvz. EP, Tarybos, Komisijos ir Konvento, kuriame dalyvauja nacionalinių parlamentų atstovai. Kai kas siūlo, kad į ją įeitų po du ar tris kiekvienos šalies parlamento atstovus. Yra įvairių nuomonių ir dėl tokios institucijos vaidmens. Vieni mano, jog ji neturėtų dalyvauti įprastinių ES teisės aktų svarstyme, o turėtų kompetenciją tik bendros užsienio, saugumo, gynybos politikos bei teisingumo ir vidaus reikalų srityse (dabartiniai 11 ir III ramsčiai). Kiti mano, jog ji turėtų atlikti ES kompetencijų ir subsidiarumo principo priežiūros funkcijas dar prieš teisės akto įsigaliojimą(ex ante}. Antruoju atveju galima svarstyti antrųjų EP rūmų steigimą, kuriame kiekvienos šalies parlamentarų skaičius būtų vienodas arba priklausytų nuo gyventojų skaičiaus. Tačiau tokia idėja kelia nemažų abejonių - visų pirma, jie komplikuotų ir taip sudėtingą ES struktūrą ir sprendimų priėmimo sistemą, sukeltų bereikalingą abejų rūmų konkurenciją; parlamentarams neužtektų laiko deramai atlikti savo darbą ir antruosiuose EP rūmuose ir savo šalies parlamente. Be to, iki 1979 m. patį EP sudarė nacionalinių parlamentų atstovai, tačiau ši praktika nelabai pasiteisino, todėl buvo pakeista. Kiti paminėtini siūlymai - įsteigti jungtinius EP ir nacionalinių parlamentų komitetus, kurie drauge apsvarstytų aktualius klausimus, prieš EP priimant konkrečius sprendimus, kitaip stiprinti kontaktus tarp nacionalinių parlamentų ir EP narių. Buvo iškelta ir mintis dukart per metus rengti sesijas, kurių metu nacionalinių parlamentų nariai galėtų užduoti klausimus ES pirmininkaujančios šalies atstovams. Pastarieji pasiūlymai dėl glaudesnio bendradarbiavimo komitetų lygmenyje yra naudingi ir artimiausiu metu turėtų būti papildomai išanalizuoti. Tačiau siūlymai dėl naujos institucijos kūrimo turėtų būti vertinami ypatingai atsargiai, nes tai išbalansuotų dabartinę ES institucinę sąrangą, turėtų implikacijas ES biudžeto paskirstymui, eventualiai susilpnintų nacionalinio parlamento vaidmenį. 5. COSAC vaidmens sustiprinimas Ypatingai vertas dėmesio pasiūlymas sustiprinti jau egzistuojančios ir Amsterdamo sutartimi įteisintos struktūros - COSAC - vaidmenį, įsteigiant nuolatinį sekretoriatą, kuris užtikrintų nacionalinių parlamentų keitimąsi informacija ir patirtimi ES sferoje, platintų COSAC pasiūlymus ir nuomones ES institucijoms, organizuotų nuolatinius kontaktus ir susitikimus tarp specializuotų nacionalinių parlamentų komitetų atstovų ES klausimais. COSAC struktūros pagrindu būtų galima realizuoti ir minėtus siūlymus dėl nacionalinių parlamentų ir EP kontaktų stiprinimo. COSAC galėtų tapti svarbiausiu nacionalinių parlamentų bendradarbiavimo forumu ir tuo pagrindiniu mechanizmu, kuris užtikrintų, kad ES institucijų dokumentai būtų laiku perduodami nacionaliniams parlamentams, o šių pozicija - ES institucijoms. Tą turėtų įtvirtinti atitinkami ES pirminės teisės aktai. Vertėtų apsvarstyti ir galimybę panaudoti COSAC kaip Tarybos sprendimo legitimumo užtikrinimo priemonę tose ES veiklos srityse, kuriose EP neturi kompetencijos. Toks pasirinkimas būtų ypač prasmingas tose srityse, kur ES veikia tarpvyriausybinio bendradarbiavimo metodu (pvz. dabartiniuose antrajame ir trečiajame ramsčiuose). Galimo varianto schema: Tarybos sprendimas automatiškai įsigaliotų, jei COSAC per nustatytą laiką nepareikštų prieštaravimo. Tokį prieštaravimą COSAC pareikštų tik gavęs signalą apie kurios nors šalies parlamento nepritarimą. Tokiu atveju apie tai būtų informuota Taryba, ir klausimas būtų jai grąžintas, o atitinkamas Tarybos narys (ministras) neišvengiamai turėtų klausimą papildomai derinti su nacionaliniu parlamentu (paprastai per Europos reikalų komitetą). Taip būtų garantuojama, kad vyriausybė Taryboje "neapeis" savo šalies parlamento. Galima manyti, kad vien tokios galimybės egzistavimas labai sustiprintų vyriausybės norą atsižvelgti į parlamento nuomonę, tad šią procedūrą tektų naudoti nedažnai. Be abejo, tokia sistema pareikalautų atitinkamo ERK statuso nacionaliniame parlamente. Per COSAC, kaip oficialią nacionalinių parlamentų atstovybę būtų galima pateikti ir ieškinį Teisingumo Teismui dėl subsidiarumo ir kompetencijų atskyrimo principo pažeidimų, jei nacionaliniams parlamentams būtų suteikti šių principų politinės kontrolės įgaliojimai. Toks COSAC institucionalizavimas būtų tik riboto pobūdžio. COSAC iš esmės taptų tuo "smagračiu", kurio pagalba būtų perduodami informacijos srautai tarp ES institucijų ir valstybių narių parlamentų ir netaptų nauja gremėzdiška institucija - antraisiais EP rūmais. PRIDEDAMA. Lietuvos Respublikos Seimo įgaliojimai Lietuvos Respublikos Vyriausybės priežiūros klausimais. 2 lapai. Lietuvos Respublikos Seimo įgaliojimai Lietuvos Respublikos Vyriausybės priežiūros klausimais Prieš svarstydami prielaidas ir prognozuodami, kaip Lietuvos Respublikos Seimas kontroliuos Lietuvos Respublikos Vyriausybės mandatą derybose su Europos Sąjunga narystės metu, norėtume išnagrinėti, kokia yra dabartinė Seimo ir Vyriausybės tarpusavio santykių situacija bei pagrindiniai principai; kokiomis teisinėmis priemonėmis, įtvirtintomis Lietuvos Respublikos Konstitucijoje ir įstatymuose, Seimas gali kontroliuoti Vyriausybę ir tada pateikti atsakymą, ar egzistuojančios priemonės bus tinkamos ir pakankamos Lietuvai įstojus į Europos Sąjungą. Pirmiausia pabrėžtina, kad Seimas ir Vyriausybė pagal visuotinai pripažintą valdžių padalijimo principą priklauso skirtingoms valdžių sistemos šakoms ir Seimo kontrolė Vyriausybės atžvilgiu yra bendro pobūdžio, apimanti ne konkrečių Vyriausybės teisės aktų vykdymo priežiūrą, o bendrą Vyriausybės (ar jos konkrečios veiklos srities) veiklą. Bendrosios atsakomybės principas [tvirtinamas Lietuvos Respublikos Konstitucijos 96 str., kuriame teigiama, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybė solidariai atsako Seimui už bendrą Vyriausybės veiklą. Ši atsakomybė įgyvendinama kitų konstitucinių normų pagrindu. Kaip nurodoma Konstitucijos 67 straipsnio 1 dalies 9 punkte, Lietuvos Respublikos Seimas prižiūri Vyriausybės veiklą, gali reikšti nepasitikėjimą Ministru Pirmininku ar ministru, o 101 straipsnyje numatoma, kad Seimo reikalavimu Vyriausybė arba atskiri ministrai turi atsiskaityti Seimui už savo veiklą. Šių nuostatų detalizacija yra randama kituose Lietuvos Respublikos įstatymuose. Pvz., labai svarbi priemonė, kuria Seimas vykdo nuolatinę Vyriausybės kontrolę yra ir vadinamosios "Vyriausybės valandos", numatytos Seimo statuto 208 straipsnio 1 dalyje, kur nurodoma, kad Seimo sesijos metu, kiekvieno ketvirtadienio Seimo vakarinio plenarinio posėdžio pradžioje Vyriausybės valandos metu Vyriausybės nariai 60 minučių atsakinėja į Seimo narių žodžiu užduodamus klausimus. Be to, Seimo statuto 207 straipsnyje numatyta, kad kiekvienais metais (iki kovo 1 d.) Vyriausybė privalo pateikti savo metinę veiklos ataskaitą. Vyriausybės veiklos ataskaitą pateikia Ministras Pirmininkas, kuris pateikimo metu atsako į Seimo narių klausimus. Klausimai užduodami tokia pat tvarka kaip Vyriausybės valandos metu." Pats griežčiausias ir rimčiausias Vyriausybės kontrolės mechanizmo bruožas įtvirtintas Lietuvos Respublikos Konstitucijos 67 straipsnio 1 dalies 9 punkte, kuriame įtvirtinta, kad Seimas prižiūri Vyriausybės veiklą, gali reikšti nepasitikėjimą Ministru Pirmininku ar ministru, tačiau šios kontrolės nuostatos nėra tiesiogiai susijusios su mūsų nagrinėjamu klausimu. Iš minėtų teisinių nuostatų galima daryti išvadą, kad Seimas turi gana plačius įgaliojimus Vyriausybės kontrolės atžvilgiu, todėl pagal valdžių santykio doktriną laikytinas "stipriu" Seimu, bet pastebėtina, jog pateikti pavyzdžiai apibūdina retrospektyviąją Vyriausybės veiklos priežiūrą. Tačiau Lietuvai įstojus į Europos Sąjungą bus būtini ne tik retrospektyvios, bet ir perspektyvios kontrolės teisiniai mechanizmai, kurie iki šiol Seimo ir Vyriausybės santykių reglamentavime nėra numatyti, nes jiems ir nebuvo poreikio. Minėto poreikio nebuvo todėl, jog šiuo metu Seimas faktiškai atlieka tik vieną iš funkcijų, kurias paprastai atlieka ES šalių - narių parlamentai. Ši funkcija - tai pirminių (steigimo ir stojimo sutarčių) ir antrinių (ES direktyvos, reglamentai, sprendimai) ES teisės šaltinių įtraukimas į Lietuvos Respublikos teisę. Ji vykdoma kartu su Vyriausybe, priimant atitinkamus įstatymus ir juos lydinčius poįstatyminius aktus. Tačiau Lietuvai įstojus į Europos Sąjungą Seimui teks mažiausiai dar dvi funkcijos: 1) vykdyti politinę savo Vyriausybės, atstovaujančios šalies poziciją Taryboje, priežiūrą; 2) bendradarbiaudami su kitų valstybių narių parlamentais ir Europos Parlamentu. Tačiau šiuo metu Seimas tik mėgina vykdyti faktinę politinę Vyriausybės priežiūrą derybų su Europos Sąjunga metu. Kaip nurodo Europos komitetas Lietuvos derybų dėl narystės ES delegacijos 2002 m. pirmojo pusmečio veiklos ataskaitoje, derybų delegacija nuolat glaudžiai bendradarbiauja su LR Seimu. Tai-p svarbiausiųjų klausimų, svarstytų LR Seimo Europos reikalų komitete (ERX), paminėtina uždaromų derybinių skyrių ("Mokesčių", "Teisingumo ir vidaus reikalų", "Institucijų", "Regioninės politikos ir struktūrinių priemonių", "Energetikos") pristatymas, pereinamųjų laikotarpių Žemės ūkio derybiniame skyriuje svarstymas, pozicijos Ignalinos AE uždarymo klausimu ir uždarymo pasekmių aptarimas. ERK nariai buvo supažindinti su Europos Komisijos siūlomu finansiniu paketu plėtrai ir Lietuvos pozicija šiuo klausimu. Komiteto posėdžiuose taip pat aptarta integracinių įstatymų svarstymo LR Seime eiga, svarbiausiųjų derybinių įsipareigojimų įgyvendinimas, su LR Seimo vadovybe nuolatos palaikomi glaudūs santykiai užtikrinant efektyvų integracinių įstatymų priėmimo LR Seime proceso planavimą. Išskirtinį dėmesį ERK skyrė ES lėšų įsisavinimui: per kelis posėdžius buvo išklausyti institucijų, atsakingų už PHARE, ISPA ir SAPARD lėšų valdymą atstovai, pristatytas pasirengimas Struktūrinių ir Sanglaudos fondų panaudojimui Lietuvai tapus ES nare. ERK nariams taip pat buvo pristatyti visų vykusių vyr. derybininkų susitikimų rezultatai, aptarta Stojimo sutarties rengimo eiga, visuomenės parama narystei ir žingsniai šiai paramai stiprinti, verslo informavimo apie narystės ES privalumus kampanija. Birželio 27 d. rengiama Seimo diskusija dėl derybų eigos, o liepos 4 d. - dėl Europos ateities. URM ir Europos komitetas prie LRV prisidėjo parengiant ES-Lietuvos jungtinio parlamentinio komiteto posėdį. Derybų delegacijos nariai taip pat aktyviai dalyvavo LR Seimo Konstitucinių pataisų komisijos veikloje, nuolat teikė informaciją ir pasiūlymus rengiant ir svarstant LR Konstitucijos 47 ir 119 straipsnių pataisas. Kaip nurodoma šioje ataskaitoje, tai sukuria realų pagrindą operatyviai ir nuosekliai parlamentinei kontrolei ES teisėkūros procese Lietuvai įstojus į ES, tačiau privalu pastebėti, kad minimas pagrindas kol kas neturi teisinės išraiškos, tai galima vertinti tik kaip teisinių mechanizmų užuomazgas, besiformuojančias geranoriško valstybės institucijų bendradarbiavimo procese. Tiesa, ir dabartiniame reglamentavime galima rasti tam tikrų, nors ir labai sąlyginių, perspektyviųjų Vyriausybės įpareigojimų Seimo atžvilgiu. Pvz., Seimo statuto 205 straipsnyje įtvirtinta nuostata, kad per 3 darbo dienas po Vyriausybės nutarimų, Ministro Pirmininko potvarkių priėmimo Seimui turi būti perduotos šių dokumentų kopijos, kurios išdalijamos Seimo valdybos nariams, visiems komitetams ir frakcijoms. Taigi šios nuostatos pagrindu Seimas yra nuolatos informuojamas apie Vyriausybėje priimtus teisės aktus, nors ir negali reikalauti jų pakeitimo, tačiau taip užtikrinama Seimo ir jo narių galimybė nuolatos sekti ir gilintis į Vyriausybės veiklą. Tačiau neabejotina, kad rimtą perspektyvios kontrolės mechanizmą, skirtą vykdyti politinę savo Vyriausybės, atstovaujančios šalies poziciją Taryboje, dar teks sukurti, pasiremiant kitų valstybių patirtimi bei atsižvelgiant į Lietuvos teisės sistemos ypatybes. Darbo grupės nariai: Rūta Bunevičiūtė - Seimo Europos reikalų komiteto vyresnioji patarėja Rimantas Grikienis - Seimo informacijos analizės skyriaus vyresnysis konsultantas Šarūnė Mačienė - Seimo Europos reikalų komiteto patarėja Evaldas Sinkevičius - Seimo informacijos analizės skyriaus vyresnysis konsultantas Kęstutis Virketis - Seimo Teisės departamento direktorius Justinas Žilinskas - Seimo Teisės departamento vyriausiasis konsultantas 2002-06-26 EKSPERTŲ DARBO GRUPĖS DĖL EUROPOS SĄJUNGOS SUTARČIŲ SUPAPRASTINIMO PIRMINIAI PASIŪLYMAI Bendras kontekstas Vienas iš Lakeno deklaracijoje iškeltų tikslų – supaprastinti Steigiamąsias sutartis, siekiant padaryti jas paprastesnes ir aiškesnes, kad jas galėtų suprasti eilinis pilietis, tačiau pažymima, kad tai turėtų būti padaryta nekeičiant jų prasmės. Šiuo atveju akcentuojamas ES pirminės teisės sudėtingumas ir kazuistiškumas, bei siekiama Sutartis pertvarkyti laikantis nuoseklios sistemos, įtvirtinant jose pagrindines nuostatas. Kartu reikia pažymėti, kad šis klausimas negali būti analizuojamas atsietai nuo kitų problemų, kurios iškeltos Lakeno deklaracijoje. Akivaizdu, kad nors Deklaracijoje kalbama apie Steigiamųjų sutarčių supaprastinimą nekeičiant jų prasmės, tačiau reikia atsižvelgti į tai, kad Konvento rėmuose yra siekiama žymiai platesnių tikslų. Tokiu būdu šiame kontekste turėtų būti kalbama apie Sutarčių supaprastinimą tiek turinio prasme (t.y. paliekant tik svarbiausias ir bendriausias nuostatas), tiek ir formos prasme (t.y. Sutarčių konsolidavimo klausimas). Kartu su šiais klausimais iškyla poreikis aptarti Europos Sąjungos teisinio subjektiškumo, “ramsčių” struktūros išlaikymo, Pagrindinės (Konstitucinės) sutarties formos ir turinio, bei antrinės teisės formų ir jų priėmimo procedūrų supaprastinimo klausimus. Steigiamųjų sutarčių ir antrinės teisės supaprastinimas Būtina akcentuoti tai, jog kada kalbama apie būtinybę sukurti Europos Sąjungos Konstituciją (Konstitucinę sutartį), negalima pamiršti, jog ji jau egzistuoja nuo Bendrijų įsteigimo dienos. Europos teisingumo teismas savo praktikoje ne kartą yra pažymėjęs, jog Steigiamosios sutartys yra kai kas daugiau, negu paprasti tarptautiniai susitarimai. Šį požiūrį patvirtina ir ES valstybių narių konstituciniai teismai. Tokiu būdu kalba eina ne apie visiškai naujos Konstitucijos sukūrimą, o apie egzistuojančių sutarčių struktūros ir turinio peržiūrą. Tokio uždavinio tikslas – sukurti tekstą, kuris galėtų būti vadinamas Konstitucija, tačiau nebūtų valstybės pagrindu, nes pati Europos Sąjunga ir toliau išliks sui generis dariniu. Visų pirma, tokiu atveju iškyla klausimas dėl visos pirminės teisės normų konsolidavimo į vieną sutartį, kurios tekstas galėtų būti suprantamas visiems. Tai susiję su visa eile aspektų. Šiame kontekste būtina analizuoti pačios Europos Sąjungos teisinio subjektiškumo problemą. Jei Europos Bendrijų teisinis subjektiškumas yra aiškiai įvardytas jų steigiamosiose sutartyse, tai Europos Sąjungos sutartyje apie jos teisinį subjektiškumą tiesiogiai nėra užsimenama ir doktrinoje šiuo klausimu vieningos nuomonės nėra. Manytina, kad Konstitucinėje sutartyje turėtų būti aiškiai nurodoma, jog Europos Sąjunga turi savarankišką teisinį subjektiškumą. Kartu turėtų būti užtikrinta, jog ES perims visus tarptautinius įsipareigojimus, kuriuos prisiėmė Europos Bendrijos, kaip tarptautinės teisės subjektai. Akivaizdu, kad siekiant užtikrinti sistemos aiškumą ir paprastumą turi būti atsisakyta ramsčių sistemos ir bendradarbiavimo pagrindai Europos Sąjungos rėmuose turi būti išdėstyti vienoje Konstitucinėje sutartyje. Kita vertus, tai nereiškia, kad visose bendradarbiavimo srityse turėtų būti taikomi vieni ir tie patys metodai. Tai priklausytų nuo konkrečios srities ir tikslų, kurių siekiama atitinkamu atveju. Konstitucinės sutarties forma Pereinant prie pačios Konstitucinės sutarties formos, reikia pažymėti, jog jos pasirinkimas priklauso nuo tikslų, kurių siekiama. Didžiąją dalį pateiktų pasiūlymų būtų galima išskirti į dvi grupes. Vienų pasiūlymų esmė – visas pirminės teisės šaltinius reorganizuoti į dvi sutartis, pirma iš kurių būtų pagrindinė (Konstitucinė), o kitoje būtų nuostatos, detalizuojančios Konstitucinės sutarties normas. Šio pasiūlymo privalumas tas, jog itin plačios ir kompleksinės pirminės teisės normos būtų sutrumpintos iki aiškiai ir paprastai struktūrizuoto teksto, kuris būtų suprantamas piliečiams. Tačiau neaišku, ar esant tokiai sistemai būtų užtikrintas teisinis aiškumas dėl kompetencijų padalijimo tarp ES ir valstybių narių, nes siekiant realiai suvokti Konstitucinę sutartį kartu reikėtų analizuoti ir kitą sutartį. Šiuo atveju klausimų kiltų abiejų sutarčių normų aiškinimo kolizijos atveju ir akivaizdu, jog pilnai nebūtų išvengta to kompleksiškumo pirminėje teisėje, kurį ir siekiama sumažinti. Kita grupė pasiūlymų – sukurti vieningą Konstitucijos tekstą, kuriame būtų įtvirtintos pagrindinės nuostatos, o tas nuostatas, kurios “liktų” iš dabar galiojančios pirminės teisės, perkelti į naują teisės aktų rūšį – “organinius įstatymus”, kurie teisės normų hierarchijoje užimtų tarpinę vietą tarp Konstitucinės sutarties ir antrinės teisės. Šiuo atveju siekiama užtikrinti tiek paprastumą, tiek ir sistemos lankstumą, nes pagrindinės nuostatos būtų įtvirtintos Konstitucinėje sutartyje, o kitos svarbesnės normos – teisės aktuose, kuriuos keisti lengviau negu Konstitucinę sutartį, bet sunkiau negu antrinę teisę. Manytina, jog pirmenybė turėtų būti teikiama antrajam variantui, nes šiuo atveju pasiekiami abu iškelti tikslai – t.y. steigiamosios sutartys supaprastinamos tiek formos, tiek ir turinio atžvilgiu. Šiame kontekste taip pat reikia akcentuoti tai, kad Konstitucinėje sutartyje turėtų būti tik pagrindinės bendriausio pobūdžio nuostatos. Nemaža dalis normų, kurios šiuo metu yra steigiamosiose sutartyse (pavyzdžiui, dėl valstybės pagalbos, aplinkos apsaugos ir pan.), galėtų būti perkeltos į organinius įstatymus, o kai kurios – gal net į antrinę teisę. Kartu reikia pažymėti, kad turėtų būti labai detaliai peržiūrėti visų steigiamųjų sutarčių protokolai ir nuspręsta, ar visų jų nuostatas būtina išlaikyti. Tai ypač pasakytina apie įvairias išimtis, kurias turi kai kurios ES valstybės narės ir kurios tokios Konstitucinės sutarties kontekste atrodytų gana nelogiškai. Taip pat diskutuotinas klausimas dėl pačios Konstitucinės sutarties “įteisinimo” formos – t.y. klausimas, kokiu būdu Konstitucinė sutartis taptų privaloma ES valstybėms narėms ir kitiems subjektams. Šiuo atveju vėl gi vyrauja dvi pagrindinės nuomonės. Pirmoji - turėtų būti palikta galiojanti sistema – t.y., Konstitucinę sutartį turėtų “įteisinti” ES valstybės narės savo nacionalinėje teisėje įtvirtintų procedūrų pagrindu. Kitas pasiūlymas – surengti bendrą referendumą Europos Sąjungos valstybėse narėse (ar atskirus referendumus kiekvienoje ES valstybėje narėje). Nors antrasis būdas yra gana patrauklus ta prasme, kada yra kalbama apie demokratinį pačios ES legitimumą ir jos priartinimą prie ES piliečių, tačiau toks variantas turėtų būti labai kruopščiai išanalizuotas. Tokiu atveju kyla labai daug įvairių klausimų, kaip antai: kas bus, jei kurioje nors ES valstybėje referendumas neįvyks, jei neateis balsuoti reikiamas piliečių skaičius, kas bus, jei bent vienos ES valstybės referendumo rezultatai bus neigiami ir t.t.? Konstitucinės sutarties elementai Jei kalbėti apie Konstitucinės sutarties turinį ir galimus jos elementus, visų pirma turi būti atsakyta į klausimą, kokia yra Konstitucijos funkcija. Galima teigti, jog bendriausia prasme Konstitucija nustato (apibrėžia), legitimuoja, organizuoja ir kartu riboja viešąją valdžią. Tačiau skirtingai nuo nacionalinių konstitucijų, kurios įtvirtina pagrindines asmenų teises ir laisves, nustato viešosios valdžios institucijas ir jų struktūrą bei galias, ES Konstitucinė sutartis turėtų taip pat apimti ir tikslus, kurių siekia Europos Sąjunga ir sritis, kuriose ji vienu ar kitu būdu veikia. Tokiu būdu Konstitucinė ES sutartis galėtų apimti šiuos elementus: 1. ES tikslai ir veiklos principai; 2. Pagrindinės teisės ir laisvės; 3. ES institucijos; 4. Sprendimų priėmimo procedūros ir (teisės aktų) formos; 5. Europos Sąjungos kompetencija 6. Finansinės nuostatos 7. Baigiamosios nuostatos Pirmoji dalis būtų skirta įtvirtinti bendriems tikslams ir bendroms vertybėms, kuriomis yra pagrįsta Europos Sąjunga. Šios nuostatos sudarytų pačios ES legitimumo pagrindą ir tarnautų kaip pagrindiniai principai aiškinant kitas sutarties nuostatas. Atskirai šiame kontekste reikėtų paminėti subsidiarumo ir proporcingumo principus, kurie turėtų būti taikomi tais atvejais, kai ES neturi išimtinės kompetencijos. Be to, šioje dalyje galėtų būti įtvirtintos nuostatos dėl naujų valstybių prisijungimo prie ES. Antroji dalis turėtų apimti Pagrindinių teisių chartijos nuostatas. Kartu turi būti įtvirtintos nuostatos, susijusios su Europos Sąjungos pilietybe, kurios įtvirtintų patį pagrindinių teisių pagrindą. Be to, šioje dalyje turėtų būti įtvirtinti ES teisės viršenybės ir tiesioginio veikimo (galiojimo) principai. Trečioje dalyje nuosekliai būtų apibrėžtos ES institucijos, jų organizavimo tvarka ir funkcijos. Būtų įtvirtintos tik pagrindinės nuostatos, o kitos perkeltos į organinius įstatymus. Kalbant apie sprendimų priėmimo procedūras ir teisės aktų formas reikia priminti tai, kad pagal pateiktą sistemą neliktų ramsčių sistemos, todėl visos sprendimų priėmimo procedūros turėtų būti aprašytos viename skyriuje. Bendras principas turėtų būti tas, kad tais atvejais, kai taikomas Bendrijos metodas, bendra taisykle turėtų būti bendro sprendimo procedūra. Toks pasirinkimas aiškintinas keliais aspektais: visų pirma, tokia procedūra būtų užtikrinamas didžiausias demokratinis sprendimų procedūros priėmimo legitimumas, nes Europos Parlamento galios šiuo atveju yra didžiausios; kita vertus, vargu ar galima tikėtis, kad išsiplėtusioje ES būtų įmanomas lankstus sprendimų priėmimo mechanizmas, jei būtų išlaikomas vienbalsiškumas. Kartu manytina, kad vietoj trijų procedūrų sprendimų priėmimo pagrindų, kurie apibrėžti siekiamais tikslais (EB sutarties 94, 95 ir 308 str.), lankstumo dėlei turėtų būti paliktas vienas straipsnis, vienbalsiai leidžiantis priimti sprendimus siekiant Konstitucinėje sutartyje įtvirtintų tikslų, tačiau kaip nurodo Europos teisingumo teismas, šia procedūra neturėtų būti keičiamos pačios Konstitucinės sutarties nuostatos. Be to, biudžeto procedūrų kontekste taip pat turėtų būti sustiprintas Europos Parlamento vaidmuo. Jei kalbėti apie ES teisės aktų formas, tai jos turėtų būti aprašytos viename straipsnyje, kuris būtų analogiškas EB sutarties 249 str. Jis turėtų apimti ir II bei III ramsčio teisės aktų formas, kartu, atsižvelgiant į tai, jog tikėtina, kad dalyje II ir III ramsčių sričių bus pereita prie Bendrijos metodo. Todėl dalies iš šių formų galėtų būti visai atsisakyta. Svarbu pažymėti tai, kad nemaža dalis teisės aktų formų, kurios taikomos praktikoje, arba apie kurias yra užsimenama, nėra aiškiai apibrėžtos pačioje sutartyje (pvz., priimamos gairės, pranešimai, vartojamas “rėminės” arba sisteminės direktyvos terminas, tačiau EB sutarties 249 str. tokių teisės aktų formų nėra). Todėl turėtų būti peržiūrėtos visos priimamų teisės aktų formos, turi būti įvertinta jų teisinė galia. Atitinkamai, turėtų būti paliktos ir aiškiai įvardytos tos teisės aktų formos, kurios būtinos po reformos. Be to, toks straipsnis turėtų būti papildytas nuostatomis dėl organinių įstatymų ir Europos Sąjungos teisės sudaryti tarptautinius susitarimus. Be to, turėtų būti aiškiai įtvirtinta hierarchija tarp teisės norminių aktų ir administracinio pobūdžio priemonių, priimamų ES lygmeniu. Svarbu akcentuoti ir tai, kad turėtų būti išlaikomas bendras principas, jog ES kompetencija apsiriboja tik norminio pobūdžio teisės aktų priėmimu, o jų įgyvendinimas paliekamas valstybėms narėms. Penkta Konstitucinės sutarties dalis būtų skiriama ES kompetencijai apibrėžti. Bendras principas kaip ir šiai dienai išliktų tas, kad ES veikia tose srityse, kur jai veikti suteikta kompetencija. Turėtų būti aiškiai apibrėžtas vertikalus kompetencijos padalijimas ir išskirtos kompetencijos rūšys: išimtinė, bendra, papildoma ir bendras veiksmų koordinavimas. Ši dalis apimtų ir taip vadinamąją “neigiamąją” kompetenciją, tai yra sritis, kuriose negali veikti nei ES, nei valstybės narės (pvz., laisvas prekių judėjimas, steigimo laisvė ir pan.). Kartu turėtų būti nuodugniai apsvarstyta, ar pačioje Konstitucinėje sutartyje turi aiškiai apibrėžta ES kompetencija konkrečiose srityse, ar turėtų būti įtvirtintas bendras principas apie Es suteiktą kompetenciją, o konkrečios sritys nurodomos organiniuose įstatymuose. Manytina, jog turi būti analizuojamas klausimas, ar nereikėtų konkrečios teisės akto formos susieti su kompetencijos ribomis - pvz., nustatyti, kad reglamentai gali būti priimami tik išimtinės kompetencijos rėmuose ir t.t. Turėtų būti skatinamas neprivalomo pobūdžio priemonių priėmimas ir taikymas bei įvairūs savireguliacijos mechanizmai. Be to, šioje dalyje galėtų atsispindėti ir nuostatos dėl išplėstinio bendradarbiavimo (ang. enchanced cooperation), jei tokią bendradarbiavimo formą būtų nuspręsta palikti. Manytina, kad tokia bendradarbiavimo forma leistų lanksčiau spręsti įvairius klausimus ir nestabdytų integracijos tose srityse, kuriose kai kurios valstybės dar nenori išplėstinio bendradarbiavimo. Šeštoje Konstitucinės sutarties dalyje būtų įtvirtintos nuostatos, susijusios su ES finansais. Tai apimtų nuostatas tiek dėl struktūrinių fondų, tiek ir nuostatas dėl Europos Sąjungos “nuosavų” resursų (turint galvoje tai, jog prie bendrųjų principų turėtų būti įtvirtintas ir solidarumo principas). Paskutinė dalis būtų skirta iš esmės Konstitucinės sutarties pakeitimo procedūrai. Šiuo atveju, kaip jau buvo minėta, yra galimi įvairūs variantai ir jie turi būti detaliau analizuojami. Darbo grupės nariai: Irmantas Jarukaitis - Europos teisės departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės vyriausiasis specialistas Rimantas Grikienis - Seimo Informacijos analizės skyriaus vyresnysis konsultantas Inga Katuokaitė - Lietuvos teisės universiteto doktorantė Irmantas Šimonis - Vertybinių popierių komisijos pirmininko pavaduotojas Ignas Vėgėlė - Lietuvos teisės universiteto doktorantas 2002-07-01 EKSPERTŲ DARBO GRUPĖS DĖL KOMPETENCIJOS PADALIJIMO TARP EUROPOS SĄJUNGOS IR VALSTYBIŲ NARIŲ PIRMINIAI PASIŪLYMAI Konstitucinės teisės teorijoje kompetencijos tarp konstitucinės teisės subjektų padalinimas yra vienas pagrindinių klausimų. Todėl būsimoje Europos Sąjungos Konstitucijoje – Europos Sąjungos Konstitucinėje sutartyje - jis turi užimti deramą vietą. Aiškesnis kompetencijos padalijimas tarp Europos Sąjungos institucijų ir valstybių narių taip pat yra vienas iš pagrindinių ir sudėtingiausių tikslų, kurie iškelti Lakeno Deklaracijoje. Šio klausimo sprendimas būsimoje ES Konstitucijoje dideliu mastu apspręs Europos Sąjungos funkcijas ir veiklą artimiausioje ateityje. Būtina pabrėžti, kad sprendžiant ES ir valstybių narių kompetencijos tikslesnio apibrėžimo ir padalinimo klausimus, kalbama apie taip vadinamą vertikalų kompetencijos padalijimą. Reikia taip pat pažymėti, jog vertikalaus kompetencijos pasiskirstymo organizavimas gali stipriai įtakoti ir horizontalų kompetencijos pasidalijimą tiek nacionaliniame lygmenyje, tiek ir ES lygmenyje. Šiame kontekste reikia pažymėti tai, jog šiai dienai susiklosčiusi situacija neatsirado iš niekur. Tai itin svarbu akcentuoti tuo atveju, kai kalbama apie kurių kompetencijos sričių grąžinimą ES valstybėms narėms. Šis pasiūlymas vertintinas gana skeptiškai, nes akivaizdu, jog atitinkamos sritys buvo įtrauktos į ES kompetencijos sritį ne dirbtinai, o siekiant tam tikrų bendrų tikslų ir turint galvoje tai, jog Sąjungos mastu reguliavimo tikslai gali būti pasiekti efektyviau, negu pavienių valstybių. Vertikalaus konkurencijos pasidalijimo srityje kalba iš esmės eina apie kompetenciją priimti teisės norminius aktus, o ne administracinio pobūdžio priemones. Turėtų būti išskirtos ir sistemiškai išdėstytos keturios ES kompetencijos rūšys, atsispindinčios Konstitucinėje) sutartyje: išimtinė kompetencija, bendra kompetencija, papildoma kompetencija ir bendradarbiavimo koordinavimas (skatinimas) tam tikrose srityse. Taip pat nereikia pamiršti ir taip vadinamosios “negatyvios kompetencijos” – t.y. sričių, kuriose tam tikrų sprendimų jau nebegali priimti nei ES institucijos, nei valstybės narės (pvz., pamatinės Europos Bendrijos steigimo sutarties normos laisvo prekių, kapitalo judėjimo, steigimo laisvės, konkurencijos teisės srityse). Kartu turėtų būti išlaikytas bendras principas, kad ES veikia tik srityse, kuriose Konstitucine sutartimi jai suteikta tokia teisė. Taip pat svarstytinas klausimas, ar neturėtų būti nustatytos tam tikros taisyklės, priskiriančios tam tikrai kompetencijos rūšiai atitinkamas antrinės teisės aktų rūšis (reglamentus, direktyvas, sprendimus ir pan.). Pvz., kai veikiama išimtinės kompetencijos ribose – turi būti priimami reglamentai, bendros kompetencijos atveju – direktyvos ir kiti panašaus pobūdžio aktai, kitais atvejais – neprivalomo pobūdžio priemonės. Kitas esminis klausimas: I, II bei III ramsčių apjungimas ir iš to sekantis Bendrijos metodo išplėtimas II bei III ramsčių sritims. Priėmus tokį sprendimą ir nusprendus pačiai Europos Sąjungai suteikti teisinį subjektiškumą, kils klausimas ir dėl šioms sritims priskirtos kompetencijos vertikalaus paskirstymo tarp ES ir valstybių narių (pvz., itin aktualus klausimas dėl bendros užsienio ir saugumo politikos). II ir III ramsčių srityse būtina aiškiai nustatyti, kas priklausys išimtinei ES kompetencijai (pvz., sprendimo dėl bendros gynybos ar dėl sankcijų trečiųjų valstybių atžvilgiu priėmimas ir kt.), o kas liks bendrajai ES ir valstybių kompetencijos sričiai. Konstitucinė sutartis turėtų aiškiai apibrėžti kompetencijos pasidalinimo principus, tačiau neturėtų kartoti esamų steigiamųjų sutarčių nuostatų. Jeigu Konstitucinė sutartis nustatytų detalias normas dėl kompetencijos pasidalinimo, tai turėtų tris neigiamas pasekmes:

(1)nebūtų pasiektas sutarčių supaprastinimo tikslas, iškeltas Lakeno deklaracijoje,

(2)dėl sudėtingos Konstitucinės sutarties keitimo procedūros tokių normų keitimas būtų apsunkintas ir neleistų operatyviai atsižvelgti į ES veiklos dinamiką ir

(3)turėtų būti panaikintos esamų sutarčių nuostatos. Bet kokiu atveju, Konstitucinės sutarties priėmimas pareikalaus nustatyti jos santykį su steigiamosiomis sutartimis. Čia svarstytinas pasiūlymas įvesti naują ES teisės aktų rūšį – “organinius įstatymus”, kuriais taptų dabar galiojančios sutartys. Konstitucinė sutartis būtų aukščiausios teisinės galios aktas, o organiniai įstatymai turėtų viršenybę visiems kitiems ES teisės aktams. Organiniai įstatymai būtų priimami Taryboje specialia kvalifikuota balsų dauguma, taip pat taikant bendro sprendimo (angl. co-decision) procedūrą. Neturėtų būti panaikintas Europos Bendrijos steigimo sutarties 308 straipsnis, numatantis, kad, jei to reikia bendrosios rinkos veikimo srityje Bendrijos tikslams, kuriems ši sutartis nenumato reikalingų įgaliojimų, pasiekti, Taryba vieningu sprendimu gali imtis reikiamų priemonių. Tai taip pat liečia ir analogiškas šios sutarties 95 straipsnio nuostatas. Išimtinė kompetencija Sprendžiant išimtinės kompetencijos apibrėžimo bei patikslinimo problematiką, galimi du variantai: Pirmas – Konstitucinėje sutartyje aiškiai įvardyti baigtinį sąrašą sričių, kuriose ES turėtų išimtinę kompetenciją (pvz., bendra komercinė politika, ekonominė ir pinigų sąjunga, žvejybos politika ir t.t.). Šiame kontekste atkreiptinas dėmesys į tai, kad yra nuomonių, jog nemaža dalis sričių, susijusių su vidaus rinkos kūrimu, turėtų būti atiduotos išimtinei ES kompetencijai ir reguliavimas šiose srityse turėtų būti pagrįstas reglamentais, nes ES valstybėms narėms vėluojant įgyvendinti priimtas direktyvas stabdomas pats vidaus rinkos kūrimo ir konsolidavimo procesas. Tačiau nemaža dalis priemonių, susijusių su vidaus rinkos kūrimu ir konsolidavimu, yra jau priimtos. Kita vertus, tai iš esmės yra sritys, kurios gali turėti tiek nacionalinių, tiek transnacionalinių aspektų, todėl toks pasiūlymas vertintinas itin atsargiai. Kitas variantas – palikti šį klausimą spręsti Europos teisingumo teismui, kaip ir yra šiuo metu. Kiekvienas iš šių variantų turi savų privalumų ir trūkumų. Jei būtų aiškiai apibrėžtos išimtinės ES kompetencijos ribos, tam tikra prasme būtų užtikrintas teisinis aiškumas ir nebūtų pavojaus, jog pati ES “perims” į išimtinę kontrolę naujas sritis. Kita vertus, tokia sistema būtų mažiau dinamiška ir suteiktų mažiau veikimo laisvės greitai besikeičiančioje aplinkoje. Taip pat svarstomi pasiūlymai, pagal kuriuos Konstitucinėje sutartyje būtų aiškiai apibrėžtos ES valstybių narių išimtinės kompetencijos sritys. Tokie pasiūlymai vertintini kritiškai, nes jie apribotų ES valstybių narių veikimo laisvę ir yra abejotini žvelgiant tiek iš valstybės suvereniteto, tiek iš nacionalinės konstitucinės autonomijos pozicijų. Bendra kompetencija Šioje srityje taip pat galimi du problemų sprendimo variantai. Pirmas – įtvirtinti aiškų sąrašą sričių, kuriose ES ir valstybės narės turėtų bendrą kompetenciją. Kitas sprendimo būdas – įtvirtinti tik bendrus principus, kurių pagalba turėtų būti sprendžiamas klausimas ar veiksmų konkrečiu atveju gali imtis ES, ar tai turėtų būti palikta valstybių narių sprendimams. Čia reikia atsižvelgti į du aspektus: pirma, iš esmės didžioji dalis sričių, kurios nepatenka į išimtinę ES kompetenciją, gali turėti tiek transnacionalinių, tiek ir nacionalinių aspektų. Šiuo atveju viskas priklauso nuo to, kokių tikslų yra siekiama viena ar kita priemone. Antra, praktika rodo, kad šiuolaikiniame pasaulyje situacija keičiasi itin dinamiškai. Todėl manytina, kad nėra tikslinga nustatyti aiškaus kompetencijų katalogo, nes tai ribotų lankstumą ir galimybę pasirinkti tinkamiausias priemones konkrečiu atveju. Tokiu būdu pagrindinis dėmesys turėtų būti skirtas tinkamam subsidiarumo ir proporcingumo principų įtvirtinumui ir efektyviam jų įgyvendinimui. Svarbu tai, kad kaip ir dabar, visos sprendimų priėmimo procese dalyvaujančios ES institucijos siūlomas iniciatyvas vertintų šių principų požiūriu. Paprastai Europos Komisija, prieš pateikdama konkrečią iniciatyvą, suteikia galimybę visiems suinteresuotiems subjektams pateikti savo komentarus atitinkamu klausimu. Jau šioje stadijoje aktyviai galėtų veikti ir nacionaliniai parlamentai, kurie dėl tokių iniciatyvų galėtų pasisakyti ir subsidiarumo/proporcingumo principų požiūriu. Be to, siekiant užtikrinti griežtesnį šių principų laikymąsi Europos Parlamente galėtų būti sukurtas subsidiarumo/proporcingumo komitetas, kuris pateiktus projektus vertintų šių principų prizmėje. Manytina, kad atsižvelgiant į tai, jog Europos Parlamentas renkamas tiesiogiai, toks būdus būtų tinkamiausias užtikrinti “politinę” šių principų priežiūros kontrolę. Kitas variantas – sudaryti Komitetą, susidedantį iš nacionalinių parlamentų atstovų, kuris taip pat teiktų išvadas dėl projektų atitikimo minėtiems principams. Tačiau manytina, kad tokią kontrolę nacionaliniai parlamentai tinkamai gali vykdyti taip, kaip jie tai daro dabar, tai yra vidaus procedūrų pagalba veikdami per nacionalines vyriausybes, kurios priima sprendimus Taryboje. Teisminę šių principų kontrolė užtikrina Europos teisingumo teismas. Ryšium su tuo svarstytinas klausimas, ar Teisme nereikėtų sukurti atskirą skyrių tokio pobūdžio byloms spręsti, nors abejotina, ar tokių bylų skaičius pateisins tokį sprendimą. Kompetencijos padalijimo klausimas iš esmės yra teisės norminių aktų priėmimo klausimas. Kas liečią ES antrinės teisės aktų įgyvendinimą, subsidiarumo principo požiūriu ES teisės įgyvendinimas bendros kompetencijos srityse turėtų išlikti ES valstybių narių rankose. Kartu turėtų būti aiškiau apibrėžtos ES institucijų, ypač Europos Komisijos, vykdomosios galios. Kitose srityse, kuriose ES turėtų papildomą kompetenciją arba tik koordinuotų tam tikrus veiksmus, svarbu užtikrinti, jog jos veiksmai apsiribotų tik rekomendacinio pobūdžio priemonėmis. Todėl kai kuriose srityse galėtų būti aiškiai įvardijama, jog ES neturi teisės priimti privalomo pobūdžio priemonių. Darbo grupės nariai: Vilenas Vadapalas - Europos teisės departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės generalinis direktorius Rūta Brazauskienė - Lietuvos teisės universiteto lektorė Irmantas Jarukaitis - Europos teisės departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės vyriausiasis specialistas Romualdas Kalonaitis - Užsienio reikalų ministerijos patarėjų grupės ambasadorius ypatingiems pavedimams Evaldas Sinkevičius - Seimo Informacijos analizės skyriaus vyresnysis konsultantas Audronė Steiblytė - Europos Komisijos delegacijos Lietuvoje juristė Natalija Točickienė - Lietuvos teisės universiteto lektorė. EUROPOS SĄJUNGOS UŽSIENIO, SAUGUMO IR GYNYBOS POLITIKOS PERSPEKTYVOS Evaldas Nekrašas Svarstant ES užsienio, saugumo ir gynybos politikos bei jos plėtotės klausimus, ES būtina matyti platesniame kontekste. ES yra Vakarų civilizacijos produktas. Jos sėkmę daug kas linkęs sieti su Europos Sąjungai priklausančių valstybių kultūriniu giminingumu. Todėl natūralu pabandyti pasiaiškinti, kokią vietą ES užima, gali užimti ar ateityje užims Vakarų civilizacijoje. Nuo to priklausys ir jos vieta pasaulyje. ES turi globalinių interesų ir jeigu ji stiprės, tų interesų daugės. Tačiau su didžiausiomis problemomis ir dilemomis plėtodama savo užsienio, saugumo ir gynybos politiką ES kol kas susiduria kaip Vakarų civilizacijos ar, dar siauriau, jos Euro-Atlantinio regiono dalis. Vakarų civilizacija ilgus amžius iš esmės sutapo su europine civilizacija, nors pastarosios identiteto pagrindų ir ribų klausimas nėra paprastas. Žvelgiant iš europietiškos perspektyvos, JAV atsirado kaip europietiškos civilizacijos plėtros produktas, kuriam, tiesą sakant, Europa ilgai neskyrė didesnio dėmesio. Tačiau XX amžiaus pradžioje, Pirmojo pasaulinio karo metu Jungtinės Amerikos Valstijos, iki tol vykdžiusios Europos atžvilgiu iš esmės izoliacionistinę politiką, staiga tapo bene svarbiausiu Europos likimą lemiančiu veiksniu. Woodrow Wilsono 14 punktų - tai visų pirma Europos, sutvarkytos pagal amerikietiškus principus, planas. Nepaisant to, kad dėl JAV Kongreso pozicijos JAV vėl dvidešimčiai metų iš esmės nusišalino nuo Europos klausimų sprendimo, nuo Antrojo pasaulinio karo pradžios ar bent jau nuo Pearl Harboro JAV vėl tapo tiesiogiai Europos likimą įtakojančiu ar net lemiančiu veiksniu. Didesnę XX amžiaus dalį JAV buvo dominuojanti Vakarų civilizacijos jėga, kurios karinį, politinį ir ekonominį pranašumą Europos ar bent Vakarų Europos tautos ir valstybės turėjo pripažintį kaip neginčijamą faktą, nepaisant to, kad jos laikė save kultūriškai pranašesnėmis už JAV. Tarybų Sąjungos ir jos satelitų keliama egzistencinė grėsmė vertė Vakarų Europos šalis atsiduoti JAV globai perdaug negalvojant apie senas europietiško dominavimo pasaulyje tradicijas ir ambicijas. Pati ES (Europos bendrijos) atsirado, regis, visų pirma ar bent iš dalies amerikečių dėka. Jiems ji buvo reikalinga kaip nuo JAV priklausomas bet vis dėlto pakankamai stiprus sąjungininkas priešpriešoje su TSRS. Tačiau po Šaltojo karo pabaigos žymiai susilpnėjus egzistencinėms grėsmėms, Europos Sąjunga vis labiau pradeda suvokti save ne kaip jaunesnį JAV brolį, o kaip potencialiai (nors dar ne aktualiai) lygiavertį partnerį. Gilėjant Europos integracijos procesams, ES (EB) iš ekonominės sąjungos virtusi taip pat ir politine sąjunga, laipsniškai įgauna vis daugiau bruožų, kurie tarptautinėje politikoje iki pastarojo laiko buvo priskiriami tik valstybėms. Bendrijos (o ne tik tarpvyriausybinio) metodo taikymas ES veikloje pavertė ją kvazivalstybiniu dariniu, kuris, kaip ir normali valstybė, įgyvendindamas ir gindamas savo interesus, turi vykdyti tam tikrą užsienio ir saugumo politiką, kuri laikui bėgant neišvengiamai turėjo įgyti ir gynybinį dėmenį (kas ir buvo numatyta Mastrichto sutartyje). Europos saugumo ir gynybos identitetas kaip NATO rėmuose plėtojamas projektas europiečių greitai pradėjo nebepatenkinti dėl JAV dominavimo Aljanse. Būtent todėl, kaip ir buvo numatyta, kad ir labai neapibrėžta foma, Mastrichte, BUSP pradedama pildyti Europos saugumo ir gynybos ar tiesiog gynybos politika. Faktiškai visos trys politikos vis labiau ima persipinti, todėl visai natūralu kalbėti apie jas kaip tris vienos politikos aspektus. Kokie yra svarbiausi ligšioliniai ES užsienio, saugumo ir gynybos politikos rezultatai? Manyčiau, kad jų yra du. Pirma, ES šalys sugeba daugeliu (nors toli gražu ne visais) klausimų užimti daugiau ar mažiau vieningą poziciją – ypač ryškiai tai matosi Jungtinėse Tautose. Antras svarbus, gal net labiau ryškus rezultatas – pradėti kurti tos politikos įgyvendinimo kariniai instrumentai, visų pirma Greitojo reagavomo pajėgos. Baigiant VES integracijos į Europos Sąjungą procesą, tie instrumentai turėtų sustiprėti. Pačiu bendriausiu pavidalu BUSP bei Europos saugumo ir gynybos politikos (ESGP) tikslai yra aiškūs – ES turėtų tapti svarbiu tarptautinių santykių subjektu, sugebančiu aiškiai identifikuoti savo interesus, gebančiu juos reikšti ir ginti įvairiomis – politinėmis, ekonominėmis ir karinėmis priemonėmis. Lisabonoje ES užsibrėžė labai ambicingą uždavinį – per maždaug dešimt metų tapti pasaulio ekonomikos lydere. Turėdama didžiausią vidaus rinką ir palyginti gerą (nors dar neprilygstantį amerikietiškajam) mokslinį-techninį potencialą, ES gali viltis šį uždavinį įvykdyti. O pasaulyje galinti ekonomiškai pirmauti ir vis labiau besiintegruojanti valstybių sąjunga turi vykdyti ir jos ekomominę reikšmę ir įtaką atitinkančią pakankamai ryžtingą ir efektyvią užsienio, saugumo ir gynybos politiką, kuri būtų nulemta ES interesų ir siekių, o ne kitų šalių – pasaulinių galios centrų, tokių kaip JAV, politinių ir ekonominių interesų. Vis dėlto tikrieji ES tikslai BUSP ir ESGP srityje (oficialiuose dokumentuose jie formuluojami aptakiau) yra daug labiau iškylūs nei kol kas pasiekti rezultatai. Vertinant tikslų realumą, reikia atsižvelgti, aišku, į tai, kad ES(EB) raida per pastaruosius dešimt metu buvo labai dinamiška. Ypač sparti ji buvo naujų ES uždavinių formulavimo požiūriu. Todėl ligšioliniai palyginti kuklūs BUSP ir ESGP vykdymo rezultatai neturėtų būti laikomi toli siekiančių tikslų nerealumo įrodymu. Nagrinėjant tų tikslų realumo klausimą svarbiau, matyt, aptarti veiksnius, galinčius kliudyti įgyvendinti planingą, nuoseklią ir ryžtingą užsienio ir saugumo politiką ir kurti efektyvią Europos gynybos sistemą. Tuos veiksnius galima sąlygiškai padalinti į vidinius ir išorinius. Pradėkime nuo pastarųjų. Svarbiausiu iš jų yra JAV pozicija. Būdama vienintele likusia supervalstybe (nors kai kurie specialistai pabrėžia, kad šiuolaikinis pasaulis nėra, griežta to žodžio prasme, grynai vienpolis), JAV nėra suinteresuota tuo, kad lig šiol jaunesniojo brolio faktiniu statusu tenkinusi Europa taptų lygiaverčiu, o kai kuriais atžvilgiais gal net šiek tiek Jungtines Valstijas pranokstančiu partneriu, kuris kartais galėtų trukdyti įgyvendinti grynai JAV nacionaliniais interesais grindžiamos JAV užsienio politikos tikslus. JAV ir ES požiūris į tarptautinio saugumo problemas ir ypač į jų sprendimo būdus nėra vienodas. Konkrečiai, JAV daug labiau linkusi naudoti jėgos politiką, taip pat ir tais atvejais, kai europiečiai mano, kad diplomatinės galimybės ir politinės konfliktų sprendimo priemonės nėra visiškai išnaudotos. JAV ir ES pozicija iš dalies skiriasi priešraketinės gynybos sistemos kūrimo, santykių su Rusija, politikos Artimuosiuose Rytuose, aplinkos apsaugos ir kitais klausimais. Iki šiol JAV neretai primesdavo savo užsienio politikos liniją europiečiams perdaug nesiskaitydamos su jų nuomone. Konsultacijos užsienio politikos klausimais, tiesa, vykdavo, bet dažnokai jos būdavo gan formalios. Žinoma, ir artimiausioje ateityje ES nesugebės įgyvendinti tokios užsienio ir saugumo politikos, kuriai ryžtingai priešintųsi JAV. Todėl viena iš efektyvios BUSP ir ESGP sąlygų yra vaisingas politinis dialogas su JAV, kuriame abu dialogo partneriai, pirma, pripažintų tikrąjį savo lygiateisiškumą ir lygiareikšmingumą ir, antra, gerbtų kito partnerio interesus ir siekius net ir tuo atveju, kai jie nesutampa su dialogo partnerio interesais ir siekiais. Europa (Europos Sąjungai plečiantis atsiranda vis tvirtesnis pagrindas politiškai tapatinti ją su Europa) vykdydama savo užsienio, saugumo ir ypač gynybos politiką kol kas labai priklauso nuo JAV. Ir ne tik nuo JAV politinės valios ir siekio bendradarbiauti, o ne diktuoti, bet ir nuo JAV karinės galios, konkrečiai nuo tų NATO resursų, kuriais de facto disponuoja ar kuriuos bent jau kontroliuoja JAV. Netgi vykdydama bent kiek rimtesnes Petersbergo tipo operacijas ES kol kas realiai negalėtų išsiversti be NATO resursų, o tai reiškia, kad operacijoms, kurioms JAV nepritartų, tie resursai nebūtų skiriami. Teritorinės gynybos srityje ES priklausomybė nuo JAV išliks dar labai ilgai ir europiečiai kol kas net nekelia sau uždavinio pasiekti autonomiją vykdant 5-ojo Vašingtono sutarties straipsnio uždavinius. Tačiau vykdant Petersbergo tipo uždavinius ES aiškiai orientuojasi į vis didesnį autonomijos nuo JAV ir NATO laipsnį. Nors šiandien ES kalbama, kad tik dalį humanitarinių, taikos palaikymo ir krizių valdymo operacijų ES galėtų atlikti nesinaudodama NATO resursais, galima pakankamai užtikrintai prognozuoti, kad ši dalis laikui bėgant didės. Jeigu ES sėkmingai vykdys savo planus, susijusius su Greitojo reagavimo pajėgų kūrimu, ypač žvalgybos ir transporto, o taip pat de facto nepriklausomo karinio planavimo ir vadovavimo srityje, tai jau po kelių metų ES gali tapti palyginti rimta savarankiška karine jėga. JAV tokioje galimoje (ar, veikiau, būsimoje) įvykių raidoje įžvelgia grėsmę, galinčią sukelti NATO skilimą, bet norom nenorom turi švelninti pozicija dėl pavojų, kuriuos po St Malo įvardino Madeleine Albright ir kurie žinomi kaip “Trys D” (decoupling, discrimination, duplication). Bent jau dubliavimo, taip pat ir dubliavimo karinio planavimo ir vadovavimo srityje, išvengti tikrai nepavyks, nors žvelgiant iš JAV pozicijų, jis reiškia, mažų mažiausiai, nereikalingą resursų švaistymą. NATO ateityje turėtų tapti dvipole struktūra: jos amerikietiškasis ir europietiškasis ramsčiai, šiandien visiškai asimetriški galios požiūriu, pamažu taps daugiau mažiau vienodai svarbūs. Balkanų ir ypač Kosovo pamokos europiečiams buvo skaudžios bet naudingos – jie, savo apmaudui, aiškiai pamatė, kad vieni, be amerikiečių, jų žvalgybos, aviacijos, tikslaus taikymo ginklų, logistikos nieko negali padaryti. Suvienytai Europai tampant pasauliniu galios centru, tai neturėtų dažnai kartotis. ES siekia ateityje vykdyti savo BUSP ir ESGP vis mažiau ir mažiau remdamasi JAV. Tačiau svarstant Europos ateitį reikia kelti ir kitą klausimą: ar ES tikrai sugebės sukurti savarankiškus karinius BUSP ir ypač ESGP įgyvendinimo instrumentus. Aptariant šį klausimą, nuo išorinių veiksnių, galinčių kliudyti formuoti ir įgyvendinti nuoseklią ir ryžtingą užsienio, saugumo ir gynybos politiką, aptarimo tenka pereiti prie vidinių kliuvinių analizės. Pastaruosius, savo ruožtu, galima sąlygiškai padalinti į materialinius ir politinius. Savarankiškų gynybos pajėgų, galinčių bent Petersbergo uždavinių srityje vykdyti operacijas nesinaudojant NATO pajėgumais, sukūrimas yra nepigus malonumas. Siekiant šio tikslo būtina, atrodo, didinti ES šalių karinius biudžetus, ko kai kurios šalys ir ypač didžiausia ES šalis – Vokietija – nelabai nori daryti. Todėl toli siekiančių ambicijų ir planų įgyvendinimas gali žlugti dėl banalaus finansinių lėšų trūkumo. Tačiau čia reikia pastebėti, kad dauguma ES šalių, ypač tos, kurios neturi profesionalios kariuomenės, gynybos biudžeto lėšas panaudoja – atsižvelgiant į gerokai pakitusius ginkluotųjų pajėgų uždavinius – labai neefektyviai. Iš inercijos teritorinei gynybai skiriama perdaug dėmesio ir didesnę dalį lėšų “pravalgo” palyginti didelės, šauktinių pagrindu komplektuojamos, nepakankamai mobilios ir prastokai (pagal šiuolaikinius standartus) ginkluotos armijos. Petersbergo tipo misijoms vykdyti būtina profesionali kariuomenė. Racionalizuojant gynybai skirtų lėšų panaudojimą, efektyvias ES Greitojo reagavimo pajėgas galima sukurti ir pernelyg nedidinant ES šalių gynybos biudžetų. Tačiau svarbiausias veiksnys, kuris lems sėkmingą BUSP ir ESGP, bus, be abejo, ES sugebėjimas reformuotis taip, kad ji gebėtų aiškiau nei iki šiol artikuliuoti ir sėkmingiau realizuoti savo siekius. Čia tenka paliesti ES institucinės sandaros ir ES funkcionavimo teisinės bazės klausimus. ES išsirutuliojo iš Europos bendrijų, kurios buvo kuriamos daug siauresnių uždavinių sprendimui. Todėl nieko keisto, kad ES institucinė sąranga nėra pakankamai pritaikyta naujų uždavinių, kuriuos ES pati sau kelia, sprendimui. ES teisinė bazė nėra skaidri – eiliniam ES piliečiui kokia nors Nicos sutartis yra sunkokai suprantamas dokumentas, nes faktiškai ji tėra ankstesnių sutarčių ir kitų ES teisės aktų papildymas. Santykius tarp Tarybos ir Komisijos, ir taip komplikuotus, padarė dar sudėtingesniais ES Aukštojo atstovo Bendrajai užsienio ir saugumo politikai posto įvedimas. ES, matyt, neišsivers be savo konstitucijos, kuri padarytų ES teisinį pagrindą aiškesnį, o funkcionavimą – efektyvesnį. Ji nebūtinai turi būti tokia, kokia ją mato Vokietijos prezidentas. Manau, kad Lietuva neturėtų palaikyti idėjos, kad ES Taryba būtų transformuota į antruosius Europos parlamento rūmus. Einant šiuo keliu mažų valstybių poveikis ES sprendimams, taigi ir jos vykdomai BUSP ir ESGP neabejotinai sumažėtų, nes jos netektų tiesioginės įtakos vykdomosios valdžios srityje (tarus, kas lyg ir natūralu, kad antrieji Europos parlamento rūmai įgaliojimų šioje srityje neturėtų). Lietuvai netikslinga būtų remti ir pernelyg didelių galių suteikimą Europos parlamentui, nes jame didžiųjų valstybių įtaka (bent jau skaitine išraiška) yra daug ryškesnė negu Taryboje. Tai, kad Vokietija Nicoje sutiko, kad jos balsų skaičius Taryboje išliktų toks pats kaip Prancūzijos, Didžiosios Britanijos ir Italijos buvo aiškus (ir ne pirmas) signalas, kad ji sieks didinti Europos parlamento galią, kuriame ji turi daugiausiai vietų. Tai nereiškia, kad ginče tarp federalistų ir tarpvyriausybininkų Lietuva turėtų besąlygiškai palaikyti tarpvyriausybinio ES veikimo metodo šalininkų pozicijas. ES jau seniai peržengė tarpvyriausybinio (ar tarpvalstybinio) bendradarbiavimo pagrindu egzistuojančios tarptautinės organizacijos rėmus ir šio proceso neįmanoma sustabdyti. Stipri Europa – tai federacinė Europa. Kalbos apie Europą kaip “nacionalinių valstybių federaciją” mums kelia ne pačias geriausias asociacijas, susijusias su Lietuvos istorija. Tačiau sunku įsivaizduoti ES, siekiančią tapti labiausiai konkurencinga ir dinamiška ekononomine jėga pasaulyje, ES, kuri iš tikrųjų vykdo (o ne tik kalba apie) BUSP ir ESGP, be labiau išplėtoto federacinio komponento. Grynai tarpvyriausybinio metodo pagrindu veikianti ES aiškios, ryžtingos ir efektyvios užsienio, saugumo ir gynybos politikos vykdyti nesugebės. Kitas klausimas – kokios geografinės ribos, kuriose ES siekdama apibrėžtų užsienio politikos tikslų, kad ir taikos užtikrinimo, turėtų ar galėtų savarankiškai vykdyti aktyvias, taip pat ir karines, operacijas. Nemanau, kad jos turėtų būti išplėstos iki Vidurio Afrikos, kaip linkęs, atrodo, manyti Belgijos, pradėjusios pirmininkauti ES, premjeras Guy Verhofstadt. Šiuo klausimu buvusių kolonijinių ir kolonijų neturėjusių Europos valstybių požiūriai, matyt, nesutaps ir Lietuvai vertėtų pasisakyti už minimalistinį “ES atsakomybės sferos” variantą. Beje, net jei ES Greitojo reagavimo pajėgos būtų naudojamos tik su ES besiribojančiuose regionuose, tai didelių problemų Europos Sąjungai galėtų sukelti galimas (kad ir labai hipotetinis) Turkijos priėmimas, kuris paverstų Siriją, Iraką ir Iraną šalimis, besiribojančiomis su ES. Turkija, siekdama narystės ES, gali trukdyti Europos Sąjungai vykdant Petersbergo tipo operacijas naudotis NATO resursais. Tačiau galima prognozuoti, kad tai bus tik dar vienas veiksnys, kuris skatins ES šioje srityje tapti mažiau priklausoma nuo NATO. Diskusija dėl ES ateities Lietuvos nacionaliniai interesai, tauta, kultūra, visuomenė Vytautas Radžvilas “Post-Nicos” diskusija iš tiesų vertintina kaip mėginimas labiau sudominti ES šalių ir šalių kandidačių piliečius Sąjungos plėtros klausimais. Tačiau šios diskusijos reikšmė ir jos galima įtaka būsimiesiems 2004 m. TVK sprendimams kol kas nėra aiškūs. Taip manyti verčia ta aplinkybė, kad į šios diskusijos darbotvarkę pirmiausiai įtraukti “formalistiniai” konstituciniai--teisiniai klausimai. Patys savaime šie klausimai neabejotinai svarbūs, tačiau, taip formuluojami, jie lieka gana neapibrėžti. Toks klausimų kėlimo būdas buvo visai suprantamas ir pateisinamas tuo laikotarpiu, kada ES plėtėsi kaip daugmaž vienodai išsivysčiusių šalių bendrija (arba mažiau išsivysčiusioms šalims buvo įmanoma teikti ženklią paramą). Tokiomis sąlygomis norint išspręsti daugelį (nors, žinoma, ne visas) stojimo problemų pakako priderinti naujų šalių teisę prie ES teisės reikalavimų. Į Sąjungą ruošiantis stoti Vidurio ir Rytų Europos šalims padėtis iš esmės pasikeitė. Sparčiai vykstančios derybos su daugeliu šalių kandidačių pirmiausiai artina metą, kai pati ES turės apsispręsti dėl tolesnės savo plėtros strategijos ir taktikos. Faktas, kad dešimties VRE šalių tapimo ES narėmis atveju Sąjungos gyventojų skaičius padidėtų maždaug 27 procentais, o jos BVP – gal net mažiau negu 4 procentais, dažnai prisimenamas diskutuojant apie Sąjungos plėtros perspektyvas. Lygiai taip pat kalbama ir apie “naujuosius” ES plėtros proceso bruožus (“sąlygiškumą”, “diferenciaciją”, “kompleksiškumą” ir “asimetriją”), kurie, kartu paimti ir įvardijami be šiuo atveju nereikalingų diplomatinių užuolankų, reiškia viena – narystės ES sąlygos bus toliau griežtinamos, o eventualiai šis griežtėjimas gali išvis palaidoti kai kurių šalių viltis kada nors tapti ES narėmis. Egzistuojanti “asimetrija” tarp dabartinės ES ir šalių kandidačių yra visaapimanti ir atsispindi ne vien derybų procese. Atrodo, kad VRE šalyse kol kas nematyti ypač sparčios ekonominės ir socialinės plėtros požymių, kurių buvimas leistų teigti, jog greitu laiku galėtų būti panaikintas didžiulis ekonominio ir socialinio išsivystymo atotrūkis tarp šių šalių ir ES senbuvių. Todėl “natūraliomis” sąlygomis reali tokių šalių kaip Lietuva integracija (jeigu ji apskritai įmanoma) į ES neišvengiamai būtų ilgalaikis procesas, kurio trukmė smarkiai priklausytų nuo naujoms narėms teikiamos pagalbos dydžio. Negalima teigti, kad ši problema iki šiol yra visiškai nutylima ar apie ją nekalbama, tačiau akivaizdu, jog ją mėginama apeiti vengiant iš principo kelti tokį sunkų klausimą. Tačiau norint iš tiesų konstruktyviai diskutuoti dėl ES būsimos institucinės sąrangos, būtina turėti nors šiokius tokius atsakymus į minėtą klausimą. Kol kas neįmanoma pasakyti net to, ar diskutuojama sąranga turi būti traktuojama kaip ilgalaikė, ar pirmiausiai ją siekiama pritaikyti prie neišvengiamo pereinamojo laikotarpio realijų. Nesant suderintos ir daugmaž aiškios ES senbuvių politikos būsimųjų narių atžvilgiu, pastarosioms yra itin keblu dalyvauti “post-Nicos” pobūdžio diskusijose, nes sunku numatyti, koks ES modelis geriau atitiktų jų interesus. Neabejotina, kad, bent apytikriai žinant galimos ES pagalbos “naujokėms” mastus, būtų kur kas lengviau apsispręsti, koks ES ateities modelis mums būtų priimtinesnis. Būtent dėl šių priežasčių galima teigti, kad pats diskusijos klausimų formulavimas, nepaisant jų menamo konkretumo, yra gana abstraktus ir dar kartą patvirtina, kaip lengvai šalys-kandidatės gali būti pastatomos į nelygiavertę (”asimetrišką”) padėtį net diskusijų dėl ES ateities plotmėje. Diskusijai neapibrėžtumo suteikia ir kitas veiksnys. Konstruojant būsimą ES politinę-teisinę ir institucinę sąrangą, būtina atsižvelgti ir į tai, kiek toji sąranga padės spręsti įsisenėjusias ir naujai iškylančias pačios ES problemas. Kitaip sakant, reikia turėti omenyje ir galimus tolesnės ES raidos “scenarijus”, kurių spektras išties platus – nuo išties optimistinių iki gana pesimistinių. Tokių “scenarijų” įvairovė gali būti aiškinama įvairiai, tačiau daugelis autorių neatsitiktinai pažymi, kad “geležinės uždangos” kritimas išryškino ir pagilino per dešimtmečius susikaupusias Vakarų Europos visuomenių problemas, kurias anksčiau buvo vengiama įvardyti ir juo labiau stokota politinės valios jas spręsti. “Gerovės valstybės” keliami sunkumai, beveik nekontroliuojamą pobūdį įgijusi imigracija, nusikalstamumo stiprėjimas yra tipiški tokių neišspręstų ir vis aštrėjančių problemų pavyzdžiai. Tai lemia, kad diskusijos dėl ES struktūrinių reformų vyksta nesant suformuotų išplėstos Sąjungos principinių politikos nuostatų svarbiais klausimais. Tokiomis sąlygomis šios diskusijos įgyja gan ryškų “žaidybinį” pobūdį, tad nelengva pasakyti, ar jų metu pasiektos įžvalgos (ypač šalyse kandidatėse) turės kokios nors įtakos sprendimams dėl ES ateities. Lietuvos nacionaliniai interesai Lietuvos nacionalinių interesų apsaugos ir gynimo klausimas pirmiausiai yra vertybinio apsisprendimo klausimas. Tai reiškia, kad, šaliai integruojantis į ES, jis arba darysis vis aktualesnis, arba, priešingai, pamažu taps nesvarbus. Klausimo esmė – kiek Lietuva nori išlikti suvereni valstybė tapusi ES nare? Kol kas šis klausimas dažniausiai iškildavo netiesiogiai ir epizodiškai derybų su ES procese konkrečių praktinių klausimų pavidalu (Ignalinos atominės jėgainės uždarymo, agrarinio sektoriaus, laisvosios prekybos su ES nepriklausančiomis šalimis ir pan. problemos). Apskritai jo svarbą užgožia strateginis šalies tikslas – sėkmingai užbaigti stojimo derybas. Retorikos plotmėje jis apeinamas paprastai pasitelkiant du pagrindinius argumentus: neva XX a. pabaigoje visiško šalies suverenumo samprata esanti atgyvenusi, o dabartinės ES narės tik “perleidusios” dalį savo suvereniteto bendrijai, tačiau vis vien išlieka suverenios valstybės. Iš pirmo žvilgsnio šie argumentai atrodo įtikinami, tačiau juos naudojant iš akių išleidžiamas vienas lemiamai svarbus veiksnys – pačios ES raidos dinamika, kuri eventualiai suponuoja radikalią Sąjungos prigimties transformaciją. Šiandieninis ES narių suverenumas yra neginčijamas faktas, tačiau ginčai dėl būsimosios ES sąrangos vargu ar būtų tokie aštrūs jeigu už jų neslypėtų suvokimas, kad viena iš galimų bendrijos raidos tendencijų yra jos “regionalizacija”. Ar būsimoji ES išliks kaip “valstybių” bendrija, ar ji taps “valstijų” (arba “žemių”) junginiu, yra anaiptol ne vien akademinis klausimas, nes nuo vienokio ar kitokio jo sprendimo smarkiai priklausys Lietuvos ateities perspektyvos. Todėl šį klausimą verta svarstyti itin atidžiai, ypač prisimenant mūsų šalies buvimo “sąjungoje” patirtį. Argumentas, kad Lietuva buvo įtraukta į SSSR prievarta, o į ES stojama laisva valia čia nagrinėjamos problemos kontekste neatrodo svarus ir rimtas, nes ilgalaikiai valstybių tarpusavio santykiai nėra grindžiami “gera valia” ar “gerais ketinimais”. Iš tikrųjų esama kur kas rimtesnių požymių, leidžiančių nors šiek tiek prognozuoti ir modeliuoti kai kurias galimas santykių tarp valstybių ES viduje tendencijas, kurios nebūtinai turi sutapti su oficialiomis politikų ir derybininkų deklaracijomis. Peno apmąstymams ir tam tikrą pagrindą nerimauti pirmiausiai teikia Nicos susitikimo rezultatai. Jų metu Lietuvai suteiktos atstovavimo kvotos Europos Parlamente ir Taryboje neabejotinai laikytinos nemenku mūsų šalies diplomatijos laimėjimu, tačiau šio laimėjimo nederėtų pervertinti. Šalių atstovavimo šiose institucijose kvotos savaime laiduoja visišką ES senbuvių dominavimą prieš būsimas naujokes. Šiuo atžvilgiu itin iškalbingas reikalavimas, kad kvalifikuotą daugumą Taryboje sudarančios valstybės turi atstovauti 62% Sąjungos gyventojų. Prisiminus, kad naujų Sąjungos narių gyventojai sudarytų tik apie ketvirtadalį visų jos gyventojų (ir tai tik tuo atveju jeigu visos dabartinės pretendentės taptų ES narėmis) galima daryti išvadą, kad vienas iš svarbiausių Nicos susitikimo rezultatų yra ilgam laikui įtvirtintas politinis ES senbuvių dominavimas naujų narių atžvilgiu. Praktiškai tai reiškia, kad pastarųjų, tarp jų ir Lietuvos, galimybės ginti savo interesus ES politiniame lygmenyje bus labai ribotos jeigu rengiant naujas sutartis dėl ES institucinės sąrangos nebus sukurti specialūs (galbūt “pozityvios diskriminacijos” tipo) tokio gynimo mechanizmai. Ši aplinkybė svarbi renkantis Lietuvai priimtiną ES modelį. Atrodo, nepalankiausias būtų smarkiai centralizuotos federacijos modelis, kuris pats savaime labiausiai ribotų valstybės suverenumą. Bet dar didesnis jo trūkumas glūdi kitur: vyraujant tokiam modeliui “demokratiška” visų ES sudarančių šalių formali lygybė tik pridengtų didesnių ir stipresnių šalių faktinį dominavimą mažesnėms ir silpnesnėms šalims. Suprantama, kad ilgalaikiai tokio galimo dominavimo padariniai apčiuopiamai išryškėtų tik dabartinėms šalims kandidatėms įstojus į ES, kai daug didesniu mastu susikirstų skirtingi šalių interesai. Tačiau tokio modelio veikimo mechanizmas iš principo yra aiškus. Centralizuotos federacijos modelis beveik neišvengiamai suponuoja ES vykdomosios valdžios institucijų stiprėjimą joms perimant vis daugiau “sąjunginių” funkcijų. Tokiomis sąlygomis galima rimtai suabejoti, ar šiose institucijose tokių šalių kaip Lietuva interesams bus atstovaujama taip, kaip turtingų ir įtakingų šalių, pirmiausiai ES senbuvių, interesams. Gerai žinoma, kad jau dabar, dar tik vykstant stojimo deryboms, mažų šalių bendravimo su ES kaštai proporcingai didesni negu didelių valstybių kaštai. Todėl sunku įsivaizduoti, kad Lietuvai pakaktų žmogiškųjų ir finansinių išteklių, reikalingų sukurti platų ir stiprų atstovavimo Briuselio institucijose tinklą. Šios problemos, taigi ir Lietuvai tinkančio ES modelio pasirinkimo klausimas, būtų ne tokios aktualios jeigu dabartinės ES narės prisiimtų konkrečius ir pakankamai didelius įsipareigojimus, leidžiančius sparčiai priartinti naujų šalių gyvenimo kokybę prie esamų Vakarų Europos standartų. Tačiau, kaip jau minėta šio referato pradžioje, tokių įsipareigojimų vengiama ir net nėra aiškios politinės valios juos prisiimti. Tokiomis sąlygomis valstybės suverenumo klausimas tampa išties principiniu. Jo svarba neleidžia apsiriboti abstrakčiais samprotavimais, kad Lietuva, tapusi ES nare, išliks “suvereni”, o turi būti aiškiai apibrėžtas to suvereniteto mastas ir ribos. Maksimalaus šalies suverenumo išlaikymas stojant į ES turėtų būti laikomas strateginiu valstybės tikslu ne todėl, kad toks suverenitetas yra tikslas savaime, o todėl, kad tam tikromis sąlygomis jis gali tapti beveik vienintele priemone, leidžiančia apginti valstybės ir jos piliečių interesus. Tauta, kultūra, visuomenė Priešingai gana paplitusiai nuomonei, ES plėtra savaime nekelia tiesioginės grėsmės tautiniam ir kultūriniam kurios nors šalies tapatumui. Taip yra ne todėl, kad, kaip kartais teigiama, ES brangina ar yra suinteresuota išsaugoti daugiakultūrį Europos veidą, o todėl, kad ji, kaip toliau besiformuojantis politinis darinys, yra tiesiog abejinga šiam klausimui. Liberalios demokratijos principai, kuriais grindžiamas ES visuomenių gyvenimas, iš principo suponuoja laisvą kiekvieno asmens vertybinę ir kultūrinę raišką, kiek ši nepažeidžia kitų asmenų ir visuomenės interesų. Negana to, ES šalyse veikia įstatymai, leidžiantys pakankamai gerai kontroliuoti ir slopinti antisocialias ir destruktyvias individų kultūrinės raiškos formas. Šiuo atžvilgiu Lietuva nuo ES šalių gerokai atsilieka. Tačiau tai nereiškia, kad, įstojus į ES, Lietuvai šiose srityse nekils problemų. Šios problemos daugiausiai bus bendros ES problemos, todėl jas vertėtų numatyti iš anksto ir laiku formuluoti galimus jų sprendimo būdus. Norint plėtoti ir įtvirtinti savo nacionalinę kultūrą visos Europos mastu, mūsų šaliai neišvengiamai teks dalyvauti tarptautiniuose švietimo, mokslo ir kultūriniuose projektuose. ES siekis konkuruoti šiose srityse su kitais pasaulio regionais (tai ypač pastebima mokslo srityje) jau dabar skatina pastangas plėsti šalių bendradarbiavimą, bet kartu ir centralizuoti šiems tikslams skiriamas lėšas. Jų skirstymo principai kol kas nėra aiškūs, bet akivaizdu, kad šioje srityje gali ypač smarkiai klestėti protekcionizmas, nuo kurio labiausiai nukentėtų mažos šalys. Šitaip netiesiogiai gali būti stabdoma tokių šalių nacionalinės kultūros ir mokslo plėtra. Kita problemų grupė susijusi su šiuo metu vykstančia ES visuomenių vertybinių ir kultūrinių orientacijų kaita. ES nėra kuriama kokiu nors vertybiniu pagrindu, šiuo požiūriu ji yra tiesiog “neutrali”. Vertybinių klausimų vietą užima žmogaus teisių plėtros, įtvirtinimo ir apsaugos klausimai. Tokios nuostatos tiesioginė išraiška yra nuolatos pabrėžiamas “tolerancijos” principas. Praktikoje jo veikimas reiškia daugelio pamatinių Vakarų vertybių bei institucijų silpnėjimą ir eroziją. Todėl šiandien plačiai keliamas klausimas, kur yra tokios “tolerancijos” ribos susijęs ir su kiekvienos šalies suverenumo klausimu. Pvz., ar galima paversti eutanazijos taikymą ar homoseksualių porų santuokas savaime suprantama bendra ES teisės norma, turinčia galioti visose šalyse narėse, ar tai yra klausimai, turintys išlikti grynai nacionalinės valstybės jurisdikcijoje? Tokių klausimų ateityje neišvengiamai daugės, todėl, rengiantis ES reformoms, jie turi būti rimtai svarstomi. ES kol kas neturi ir aiškios bei nuoseklios migracijos politikos, nors šiuo metu menkai kontroliuojamos imigracijos ilgalaikiai padariniai sunkiai prognozuojami. Kokią veikimo laisvę šioje srityje privalėtų turėti nacionalinės valstybės, ypač toms, kurios dėl savo dydžio ir demografinių ypatumų pirmiausiai pajustų neigiamus tokios migracijos padarinius? Vis dėlto pagrindinis veiksnys, galintis padaryti lemiamą įtaką tautos ir kultūros būklei kai Lietuva įstos į ES, greičiausiai bus šalies gyvenimo lygis ir ypač socialinės apsaugos sistema. Bendra socialinė politika greičiausiai bus vienas iš sunkiausiai pasiekiamų ES tikslų. Jau dabar ES šalyse suvokiama būtinybė rimtai reformuoti “gerovės valstybės” nuostatas susiduria su dideliu pasipriešinimu, tad juo sunkiau dabartinėms narėms būtų ryžtis didelėms išlaidoms siekiant greitai suvienodinti jų ir naujų narių gyvenimo lygį. Tai reikštų, kad dar ilgai išliks ženklūs socialiniai skirtumai tarp dviejų suvienytos Europos dalių. Tokiomis sąlygomis sudėtinga dabartinės ES demografinė padėtis ir prognozuojamas kvalifikuotos darbo jėgos stygius Vakarų Europos šalyse veikiausiai skatins emigracijos (pirmiausiai darbingų ir kvalifikuotų žmonių) iš tokių šalių kaip Lietuva tendencijas, kurias būtų sunku valdyti (turint omenyje ribotus šalies resursus) vien ekonominėmis priemonėmis. Tokios tendencijos ilgalaikėje perspektyvoje neigiamai įtakotų demografinę, ekonominę socialinę, o galiausiai ir kultūrinę šalies visuomenės būklę. Išvados Gioteborgo viršūnių susitikime inicijuota diskusija dėl Europos Sąjungos ateities iš principo naudinga tiek dabartinės ES narėms, tiek ir šalims kandidatėms. Tačiau pats diskusijos pobūdis atskleidžia kai kurias ES plėtros problemas, ir pirmiausiai egzistuojančią santykių asimetriją tarp ES narių ir šalių kandidačių. Esminiu diskusijos trūkumu reikia laikyti tai, kad ji paskelbta ES senbuvėms neišdėsčius savo pozicijos klausimu, kaip vis dėlto ateityje bus traktuojamos naujos bendrijos narės ir kokio masto pagalba bus joms teikiama siekiant realios (gyvenimo kokybės prasme) dviejų Europos dalių integracijos. Tokiame kontekste atsiskleidžia formalus—legalistinis “Post-Nicos” diskusijos darbotvarkės klausimų pobūdis, verčiantis manyti, kad pati diskusija pradėta per anksti, o jos įtaka realiems sprendimams dėl ES ateities kol kas kelia abejonių. Nicos susitikimo išdavos rodo, kad dabartinės ES šalys linkusios išsaugoti ir įtvirtinti savo politinį dominavimą išplėstoje ES, o ateityje toks dominavimas gali peraugti ir į kitokio pobūdžio (ekonominį, socialinį, kultūrinį ir t.t.) dominavimą. Tokio dominavimo pavojų gali sumažinti tinkama ES politinė ir institucinė sąranga, todėl būsimojo Bendrijos modelio klausimas itin aktualus stojančioms į ją šalims. Vienokio ar kitokio ES modelio pasirinkimas gali turėti milžiniškų padarinių tokių šalių kaip Lietuva ilgalaikei raidai, todėl jis turi būti siejamas su valstybės suverenumo klausimu. Ginamas suverenumo laipsnis turėtų priklausyti nuo to, kokio masto pagalbą (pirmiausiai ekonominę-finansinę) ES pasirengusi suteikti šaliai, kad ši, būdama formaliai lygiateisė “demokratiškos” federacijos narė, “natūralios atrankos” keliu netaptų atsilikusiu būsimos ES užkampiu. Dabartiniu metu kur kas realistiškiau būtų nagrinėti ne konkrečius ES politinės-teisinės santvarkos modelius, bet aiškintis ir “išskaidrinti” pagrindinius valstybių sąveikos ir bendradarbiavimo principus siejant juos su konkrečiais ES senbuvių ir naujų narių abipusiais įsipareigojimais. Tik įvykdžius šias sąlygas, pati diskusija dėl ES ateities liautųsi buvusi perdėm abstrakti ir spekuliatyvi. Svarstant ES ir valstybių narių kompetencijos atskyrimo klausimus, taip pat svarbu numatyti bent jau svarbiausias ES šiuo metu iškylančias problemas, kurių sprendimo kol kas nėra. ES ateičiai pavojingiausios būtų tokios sutartys ar susitarimai, juo labiau kokio nors konstitucinio dokumento nuostatos, kurių naujos narės nepajėgtų įgyvendinti dėl savo silpnumo, o pati ES kaip visuma nepajėgtų joms padėti. Manytina, kad dabartiniu metu ryškiausias tokio dokumento pavyzdys yra Pagrindinių teisių chartija. ES modelis turėtų būti konstruojamas kruopščiai sveriant Sąjungos norus ir galimybes, todėl, turint omenyje realios integracijos sunkumus, jis turėtų atitikti pereinamojo laikotarpio reikalavimus. Mėginant apibrėžti principus, kuriais turėtų būti fiksuojamos valstybėms paliekamos suverenios galios, galima būtų remtis “probleminiu” ir “finansiniu” kriterijais. Išimtinei ES kompetencijai pirmiausiai galėtų priklausyti sritys, kuriose negalimas demokratinis problemų svarstymas ta prasme, kad tokios problemos nesukelia skirtingų visuomenės grupių konfliktų, nes jų aktualumas visuotinai pripažįstamas. Šių problemų sprendimas turėtų būti finansuojamas iš bendrojo ES biudžeto skiriant lėšas ten, kur jos reikalingos. Tokių bendrųjų problemų pavyzdžiai būtų ES saugumas ir gynyba, ekologinės problemos, kova su tarptautiniu nusikalstamumu ir kt. Sunkiausia apibrėžti ES ir valstybių narių konkuruojančių galių sritį. Šios problemos sprendimą smarkiai komplikuoja du veiksniai – iki šiol gana stichiškai plėstas ES bendrosios politikos laukas ir laisvas naudojimosi ES galiomis principų traktavimas. Šių veiksnių įtaka ligšiolinei ES plėtrai buvo palyginti menka ir sunkiai pastebima dėl dviejų priežasčių. Daugmaž panašaus išsivystymo lygio šalims susitarti dėl bendros politikos ir ją vykdyti lengviau negu skirtingai išsivysčiusioms šalims. Kita, daugiau “ideologinė” priežastis būtų ta, kad iki šiol ES buvo traktuojamas kaip darinys, “tarnaujantis” valstybėms narėms (būtent tai implikuoja subsidiarumo principas). VRE šalių stojimas į ES radikaliai keičia padėtį, nes daugelis šių šalių gali nepajėgti vykdyti bendrųjų ES politikų be veiksmingos Sąjungos paramos, o federalizmo stiprėjimo atveju ES ir valstybių santykis gali pasikeisti iš esmės valstybėms faktiškai tampant ES “provincijomis”. Galbūt įmanoma atskirti šią sritį negatyviai apibrėžiant sferas, kuriose ES dar nepajėgi vykdyti bendros politikos. Pajėgumo ją vykdyti kriterijumi tokiu atveju būtų ES sugebėjimas laiduoti bent jau minimalias finansines tokios politikos įgyvendinimo sąlygas visoms šalims narėms. Einant šiuo keliu, bendrosios politikos laukas turėtų būti plečiamas labai pamažu ir atsargiai. Dabartiniu metu nei vienas iš svarstomų būsimosios federacijos modelių mažosioms valstybėms nėra palankus ir nepanašu, kad jų interesus galėtų apsaugoti tokie nauji ES steiginiai kaip, pvz., antrieji parlamento rūmai. Beveik neįveikiami sunkumai svarstant šiuos modelius greičiausiai liudija tai, kad prielaidos, leidusios sukurti ir įtvirtinti federacines JAV ar Vokietijos modelio valstybes, ES atveju mažų mažiausiai yra problemiškos. Pagrindinė dabar svarstomų ES modelių yda stojančių šalių požiūriu yra ta, kad šios šalys neturi jokių išankstinių savo lygiateisės ir lygiavertės narystės garantijų. Siekti jų jau įstojus į ES gali būti vėlu, nes, iškilus rimtam interesų konfliktui, Sąjungos senbuvės disponuos “demokratiniais” sprendimų priėmimo mechanizmais, leidžiančiais “teisėtai” spręsti savo problemas silpnesnių šalių sąskaita. Tam, kad diskusijos dėl ES taptų konkretesnės ir konstruktyvesnės, tikslinga siekti konkrečių ES garantijų naujoms narėms. Tokių garantijų svarstymas galėtų vykti keliais būdais. Pvz., galėtų būti paskelbta kažkas panašaus į “Maršalo planą” VRE šalims arba iš anksto numatytas radikalus bendrojo ES biudžeto didinimas numatant specialią pagalbą mažiau išsivysčiusioms šalims. Esant tokioms garantijoms, taip pat realizuojant “dviejų greičių” Europos nuostatas, stojančioms šalims jų suvereniteto siaurinimas nebebūtų toks skausmingas ir pavojingas, o galiausiai galbūt būtų surastas ir optimalus būsimos federacijos modelis. Gediminas Vitkus Europos Sąjungos institucinė reforma ir Lietuvos nacionaliniai interesai* ES reformos priežastys Palyginus darbotvarkę, kurią "Nicai" paliko "Amsterdamas" su šiandien aptariamomis problemomis, susidaro įspūdis, kad keičiasi ne vien tik konkretūs nagrinėjami klausimai, bet vyksta kažkas daugiau ir giliau. Tai būtų galima įvardinti kaip principinę ES raidos planavimo metodologijos permainą, kuri pasižymi tuo jog pirmą kartą iš tiesų pakankamai rimtame politiniame lygyje nagrinėjama federacijos sukūrimo galimybė. Tiesa, Europos integracijos raidoje kritiniais momentais beveik visuomet iškildavo dvi alternatyvos - funkcionalistinė ir federalistinė, bet pastaroji visada "pralaimėdavo". Pralaimėdavo, nes nesusilaukdavo pakankamos politinės paramos. O politinės paramos nesusilaukdavo, ne todėl, kad pati idėja buvo bloga savaime, bet todėl, kad nepasisekdavo įtikinti abejojančių dėl tokių permainų tikslingumo. Tuo tarpu siūloma alternatyva visada būdavo aiškesnė, konkretesnė ir, svarbiausia, būdavo lydima konkrečių priemonių tvarkaraščio: · Reikia Prancūzijos ir Vokietijos santarvės ir taikos - kas geriau - Federacija ar anglių ir plieno bendrija? Atsakymas - anglių ir plieno bendrija. · Reikia apginkluoti Vokietiją - kas geriau - Bendra Europos (t.y. Prancūzijos ir Vokietijos) kariuomenė - ar Vokietijos įtraukimas į JAV dominuojamą gynybinį aljansą? Atsakymas - Vokietijos narystė NATO. · Reikia spartesnio ekonomikos augimo - kas geriau Federacija ar bendroji rinka? Atsakymas - bendroji rinka. · Reikia užbaigti kurti bendrąją rinką - kas geriau Europos Parlamento siūloma federalinė Europos Sąjunga ar paspartinta sprendimų priėmimo Ministrų Taryboje kvalifikuota balsų dauguma procedūra? Atsakymas - atitinkama EB sprendimų priėmimo procedūros reforma. · Reikia dar vieno "apynasrio" po susivienijimo sustiprėjusiai Vokietijai - kas geriau Federacija - markės 'europeizacija' (t.y. pinigų sąjunga). Atsakymas - pinigų sąjunga iki 2000 metų (realiai iki 2002). Ir štai šiandien reikia plėsti Europos Sąjungą, tačiau šį kartą plėtimas reiškia ir esmingą jos pačios transformaciją, kadangi numatoma priimti: · DAUG naujų valstybių (praktiškai ES dvigubėja: 15 narių + 13 oficialių kandidačių, kurių skaičius dar neabejotinai didės); · numatoma priimti labai daug neturtingų valstybių (turtingiausios iš valstybių kandidačių - Slovėnijos - BVP viena gyventojui siekia apie 70 proc. ES vidurkio. Tuo tarpu Lietuvos lygis tesiekia apie 30 proc.); · numatoma priimti labai daug MAŽŲ valstybių (iš trylikos kandidačių tik Turkija ir Lenkija nepriklausytų šiai kategorijai). Dėl to Europos Sąjungai iškyla bent jau trys sunkiai sprendžiamos problemos: · efektyvumo (kaip valdyti ir suvaldyti tokią masę, kaip užtikrinti, kad acquis veiktų visoje ES teritorijoje?) · finansavimo (dabar ES yra labai pigi ir jai tereikia tik apie 1,2 proc. ES valstybių BVP, tuo tarpu, kai ES valstybės valdo po 40-50 proc. savo BVP) · legitimumo (plačiajai publikai, kurios palaikymas ir pritarimas demokratijos sąlygomis yra labai svarbus, o gal visai neaišku kam to plėtimo reikia?) Ilgą laiką ES valstybės šio klausimo sprendimą atdėliojo. Pagaliau Nicoje buvo priimti mums žinomi sprendimai dėl valstybių atstovavimo ES Taryboje, Europos Parlamente ir Komisijos narių skaičiaus. Tokių sprendimų priėmimo faktas buvo entuziastingai sutiktas šalyse kandidatėse, bet, deja, to negalima pasakyti apie ES valstybes. Ir tai visai suprantama. Nica neišsprendė ne vienos iš jau minėtų problemų. Ir prasidėjusi diskusija šį kartą, manyčiau, yra ne entuziazmo, bet labiau nevilties apraiška. ES akivaizdžiai artėja link krizės, iš kurios bus nelengva išsikapstyti. Čia daug kas priklausys nuo to, kokia iš daugybės iniciatyvų ir alternatyvų susilauks didžiausio palaikymo ir galės tapti bendru tolesnės raidos varikliu. ES "federalizacijos" debatai Paradoksalu, bet federacija, kuri ankstesnės raidos etapais buvo nuolat pralaiminti alternatyva, šį kartą yra beveik visuotinai priimta, kaip vienintelė rimta ir dėmesio verta išeitis iš susidariusios padėties. Net Britanija, kuriai federalizmas buvo iš principo nepriimtinas, akivaizdžiai pakeitė savo poziciją. Atrodo, jau yra beveik pasiektas konsensusas, kad tiktai "federalizacija" galėtų išspręsti pagrindines sustambėjusios Europos Sąjungos raidos problemas. Jeigu anksčiau federacijos alternatyva, kuri visada būdavo atmetama, kaip idealistinė ir nepraktiška - pagaliau tampa pačių praktiškiausių žmonių - vykdomosios valdžios atstovų - prezidentų, ministrų pirmininkų ar užsienio reikalų ministrų dažnų pasisakymų ir svarstymų tema. Todėl šiandien jau turime keletą būsimosios federacijos vizijų, kurias jau galime vertinti ir analizuoti mūsų interesų požiūriu: Vokiškoji vizija (Fischer, Rau, Schroeder) yra labiausiai išplėtota. Jai būdingas siekis suformuoti ir įtvirtinti konstitucijoje pakankamai ryškią federalinio valdymo sistemą, kurioje veiktų valstybių piliečius ir valstybes nares atstovaujantis dviejų rūmų parlamentas. Dabartinis Europos Parlamentas virstų žemutiniais rūmais - piliečių atstovybe, o Ministrų Taryba - aukštesniaisiais rūmais. Atitinkamai Europos Komisija - transformuotųsi į daug didesnes galias turinčią Europos vyriausybę su tiesiogiai renkamu Prezidentu. Vokiečiai, atrodo, planuoja, kad tokią federaciją iš pradžių galėtų sudaryti "pionierių grupė", prie kurios vėliau jungtųsi kitos ES valstybės. Prancūziškoji vizija (Chirac, Jospin) yra mažiau nuoseklesnė, o siūlomos institucinės permainos yra daug painesnės. Prancūzams atrodo nepriimtina idėja Ministrų Tarybą paversti aukštesniaisiais parlamento rūmais, o vykdomąją valdžią koncentruoti Komisijoje. Pasak jų demokratijos deficito problemą padėtų spręsti antrųjų parlamento rūmų sudarymas iš nacionalinių parlamentų atstovų, o vykdomoji valdžia turėtų būti koncentruojama ne Komisijoje, bet Ministrų Taryboje, kuri turėtų tapti netgi nuolat veikianti institucija, sudaryta iš specialiai tam tikslui Briuselyje reziduojančių ministrų. Prancūzams, kaip ir vokiečiams yra priimtina nuostata, kad tokią federaciją iš pradžių galėtų sudaryti "pionierių grupė", prie kurios vėliau jungtųsi kitos ES valstybės. Jie šiuo požiūriu yra dar radikalesni, nes mano, kad glaudesniam bendradarbiavimui aptarnauti neužtektų ES institucijų ir reikėtų steigti specialius sekretoriatus. Britų nuostatos reformos atžvilgiu yra dar labiau neaiškios. Prieš penkerius metus be jokios abejonės, iš Britanijos būtų buvę galima tikėtis tiktai vienareikšmiškai negatyvaus požiūrio, tačiau šiandien pati Jungtinės Karalystės valdymo sistema laipsniškai transformuojama, teikiama daugiau autonomijos Škotijai, Valijai ir gal būt Šiaurės Airijai, todėl ir Europos federalizacija nebeatrodo toks baubas kaip anksčiau. Tačiau atrodo, kad ir toliau turės reikšmės britų politinei kultūrai būdingas pasyvumas ir konservatyvumas, kurie sąlygoja įtarumą abstrakčių konstitucinių projektų atžvilgiu. Britai būtų linkę wait and see, bet Europos Sąjungoje tokia pozicija nėra perdaug vaisinga. Toks pat nevienareikšmiškas (turbūt labiau neigiamas dėl baimės būti izoliuotiems) požiūris ir į glaudesnio bendradarbiavimo perspektyvą. Britai už tai, kad glaudesnis bendradarbiavimas, jeigu jau be jo neįmanoma išsiversti, būtų atviras visoms valstybėms. Štai tokios yra labai apibendrintos pagrindinių ES valstybių pozicijos reformos atžvilgiu. Be jų atskirai reikėtų paminėti ir mažesniųjų valstybių pozicijas, tačiau jų nuostatos yra mažiau reikšmingos ir iš esmės tai tarpiniai kompromisiniai variantai. Pavyzdžiui Belgijos premjero Verhofstadt'o išsakoma pozicija yra panaši į vokiečių, o švedai ar suomiai kaip ir britai yra linkę suteikti šiai diskusijai "daugiau realistinį toną". Pavyzdžiui, Suomijos premjeras Lipponen'as nepritaria prancūzų siūlomoms idėjoms kurti naujas institucijas. Tiesa, kol kas atrodo dar nereikėtų skubėti pervertinti prasidėjusių debatų reikšmės. Nors, kaip jau buvo minėta, apie federaciją šiandien diskutuoja patys praktiškiausi žmonės, t.y. vykdomosios valdžios atstovai, bet čia pravartu pastebėti, kad juos dar tebelydi savotiškas baimės kompleksas - visi skuba pabrėžti, kad, girdi, jie tiktai išsako savo nuomonę ir čia nereikia niekam nereikia perdaug dėl to baimintis. Tačiau, kas galėtų paneigti, kas šitos, vadinamosios, "asmeninės" nuomonės parengimui jie nepasinaudojo savo tarnybine padėtimi ir nepasitelkė gausios ekspertizės sutelktos Vokietijos, Prancūzijos ar kt. ES valstybių vykdomosios valdžios struktūrose. ES "federalizacijos" alternatyvos Taigi, jeigu ES lyderių ketinimai yra pakankamai rimti ir jų dar gana padrikai ir neretai neoficialiai išsakomos mintys signalizuoja apie tai, jog ES tikrai bus siekiama pertvarkyta į federaciją, tada, iš tiesų, verta detaliau išnagrinėti kokios yra galimos naujos institucinės sąrangos alternatyvos, ES tapus federacija. Iš tikrųjų, ir vertikalus valdžios padalinimas (Europos Sąjunga versus valstybės narės) ir horizontalus valdžios padalinimas (legislatūra versus vykdomoji valdžia) gali būti organizuotas skirtingai. Iš principo galima išskirti du federalizmo modelius, kurie skiriasi tiek pagal būdą kaip kompetencijos padalintos tarp dviejų valdžios lygmenų (atskirtos (divided) ar pasidalintos (shared)), tiek ir pagal tai, kaip federacijos subjektai yra atstovaujami federaliniame lygmenyje (stipriai ar silpnai). Kooperacinio federalizmo pavyzdžiu, kada tarp įvairių valdžios lygmenų egzistuoja ne griežtas veiklos sektorių atsidalinimas, bet tiktai funkcinis darbo pasidalijimas, gali būti laikoma Vokietijos Federacinė Respublika. Šiuo atveju, yra normalu, kad federalinės valdžios priimtus įstatymus įgyvendina federacijos subjektai - Žemės. Todėl daugumoje vyriausybės veiklos sričių Žemių ir Federacijos kompetencija nėra griežtai atribota, daug kur reiškiasi konkurenciniai santykiai. Kaip tik dėl to yra būtina, kad federaliniame lygmenyje būtų kuo stipriau atstovaujama atskiriems federacijos nariams. Taip yra užtikrinama, kad federaliniame lygmenyje nebus nepriimtinų ar neįgyvendinamų dalykų, o pačios federacijos narės nėra paverčiamos vien tik centrui pavaldžiais administravimo dariniais. VFR Žemės yra atstovaujamos aukštutiniuose parlamento rūmuose - Bundesrate. Dauguma priimamų įstatymų turi gauti daugumo Žemių pritarimą. Vokietijos Žemės Bundesrate yra atstovaujamos proporcingai pagal gyventojų skaičių. Tačiau mažesnės Žemės yra atstovaujamos santykinai labiau (over-represented), t.y. jos turi santykinai daugiau atstovų, lyginant su didesnėmis Žemėmis. Šitokia kooperacinio federalizmo sistema skatina tokį politikos formavimo tipą, kada tampriai bendradarbiauja federalinės ir vietinės vykdomosios valdžios institucijos. O šią biurokratų (centrinių ir vietinių) sąjungą gana sėkmingai kontroliuoja ir išbalansuoja stipri ir visos federacijos mastu veikianti partinė sistema, kuri užtikrina bendrų valstybės interesų atstovavimą federaliniame lygmenyje. Dualistinis federalizmas, kurio modeliu gali būti Jungtinės Amerikos Valstijos, pasižymi tuo, kad egzistuoja griežtas centro ir vietinės valdžios institucijų veiklos sričių atribojimas, o abejuose valdžios lygmenyse griežtai taikomas valdžių atskyrimo principas. Kompetencijos tarp dviejų valdžios lygmenų yra padalintos ne pagal funkcijas, bet pagal sektorius. Ir kiekviename priskirtame sektoriuje (ir centras, ir vietinė valdžia) disponuoja ir legislatyvinėmis, ir vykdomosios valdžios institucijomis ir funkcijomis. Todėl kiekviename iš valdžios lygmenų veikia visos valdymo sistemos institucijos, ir todėl kiekvienas valdžios lygmuo (ir federalinis centras, ir Valstijos) veikia gana autonomiškai. Atitinkamai federaciniuose valdžios organuose Valstijos yra atstovaujamos santykinai silpnai. Antrieji parlamento rūmai yra organizuoti pagal vadinamąjį "Senato principą", t.y. kaip pavyzdžiui, JAV Senatą sudaro po du nuo kiekvienos valstijos tiesiogiai renkami senatoriai. Šiuo atveju Valstijos dydis ar gyventojų skaičius jokios reikšmės neturi. Senatas, priešingai negu Bundesratas, neatstovauja, Valstijų vykdomųjų valdžių. Jie yra Valstijos gyventojų, interesų grupių ir partijų atstovai. Na, o centrinės ir vietinės valdžios ryšys, aišku, tampa silpnesnis ir yra grindžiamas tiktai administracijų iniciatyva, kurios imamasi tik iškilus reikalui. Deja, iš dabar vykstančių debatų dar sunku pasakyti, kurio link modelio krypsta dauguma nuomonių. Kol kas debatuose išsakomos tiktai labai bendros ir abstrakčios idėjos. Tuo labiau negalima vienareikšmiškai pasakyti, kuris modelis būtų tinkamesnis reformuotai Europos Sąjungai, nes kiekvienas iš jų turi ir savo privalumų, ir savo trūkumų. Kooperacinio modelio atveju ES ir jos valstybės narės turėtų funkciniu požiūriu pasidalinti kompetencijas. Tada valstybės narės, viena vertus, būtų atsakingos už Sąjungos lygmenyje priimtų sprendimų įgyvendinimą, o, antra vertus, jų vykdomoji valdžia turėtų būti solidžiai atstovaujama Briuselyje (Bundesrato modelis). Jeigu būtų pasirinktas dualistinio federalizmo modelis - tokiu atveju Sąjunga ir valstybės narės turėtų gana griežtai atsidalinti kompetencijomis, o valstybių narių kaip vienetų interesų atstovavimas centre būtų silpnesnis (valstybes nares tada antruosiuose Europos Parlamento rūmuose galėtų atstovauti - arba specialiai rinkti senatoriai arba tiesiog specialiai tam reikalui skirti nacionalinių parlamentų atstovai (Senato modelis)). Tokiu atveju ne tik valstybės narės, bet ir ES turėtų įgyti veiksmingas su aiškiai apibrėžtomis sektorinėmis kompetencijomis valdžios institucijas, kurios gebėtų veikti pilnavertiškai ir autonomiškai nuo valstybių narių. Bet čia privalu atkreipti dėmesį ir į tai, kad nepaisant jau anksčiau minėtų nuolatinių federalistinės strategijos "pralaimėjimų" ES raidoje, šiandieninė ES vis dėlto tarsi "pro užpakalines duris" sugebėjo įgyti gausybę federalizmo požymių. Šiandien ES sąrangoje jau pakankamai ryškiai reiškiasi du pagrindiniai federalinės sistemos principai - vertikalusis valdžios ir kompetencijų padalinimas bent į du lygmenis (ES ir valstybės narės) ir atskirų bei savitų politinių bendrijų (valstybių narių) apjungimas į vientisą sistemą, išsaugant kiekvieno iš jų identitetą ir autonomiją. Greta šių principų ES būdingi ir kiti paprastai federacijoms priskiriami požymiai: · ES teisė turi viršenybę nacionalinės teisės atžvilgiu, · daug sprendimų yra Sąjungos lygmenyje yra priimama balsų dauguma, · Teisingumo teismas turi galimybę spręsti ginčus tarp ES institucijų ir valstybių narių, · ES turi tiesiogiai renkamą parlamentą ir t.t. Taigi iš esmės Europos Sąjungai iki tapimo pilnaverte federacija - ne tiek daug ir betrūksta. Žvelgiant į nebaigtą ES "federalizmą" aiškiai matyti, kad jis yra labiau artimesnis vokiškam, o ne amerikietiškam modeliui. Išskyrus monetarinius reikalus ES institucijos negali priiminėti įstatymų be valstybių narių sutikimo. Netgi tose srityse, kurios priklauso išimtinei ES kompetencijai (pvz., bendroji prekybos politika) pastaroji nieko negali daryti be valstybių narių sutikimo. Tolesnė ES reforma irgi lengviau galėtų būtų vykdoma šia linkme. Užtektų tiktai Ministrų Tarybą transformuoti į Bundesrato tipo aukštutinius Europos parlamento rūmus, o Europos Komisiją įtvirtinti kaip vykdomąją valdžią. Antra vertus, tolesnė ES "federalėjimas" link vokiško modelio yra gana problematiškas. Vis dėlto ES valstybės narės yra daug labiau heterogoniškesnės negu Vokietijos Žemės. Todėl tokia tampri federacija, kokia yra Vokietijoje yra sunkiai arba iš principo neįgyvendinama. Federacija vis tiek būtų nominali ta prasme, kad priimami sprendimai būtų ne bendrų interesų išraiška, bet kompromisas arba netgi daugumos balsavimu priimtas sprendimas, t.y. vienos arba kitokios koalicijos valia. Pastaroji aplinkybė kaip tik ir gali sąlygoti, kad Europos federacijai gali būti bandoma pritaikyti ir dualistinės federacijos modelį arba bent jau jo elementus. Tokiu atveju Europos institucijų įgaliojimai būtų daug tiksliau apibrėžti, o Europos teisė veiktų tiktai griežtai apibrėžtuose sektoriuose. Visame kame kitame ES valstybės būtų autonomiškos. Tačiau kaip tik ši aplinkybė gerokai komplikuoja amerikietiško modelio panaudojimo tikimybę. Tokios reformos atveju tektų "perkratyti" visą jau egzistuojančią ir veikiančią acquis, kuri yra persmelkusi daugybę dabar bendrai konkurencinės kompetencijos pagrindu valdomų sričių. Taigi abu federacijos modeliai turi savo trūkumų, o jų nuoseklaus taikymo galimybės yra gana menkos, turint omenyje dabartinės Europos realijas. Bet kurio iš jų pritaikymas reikalauja daug fundamentalesnių reformų, negu tokių dėl kurių buvo susitarta Nicoje. Bet jeigu tokios reformos bus daromos, tada galima tikėtis visokių siurprizų ar netgi bandymų "sukergti" šiuos du modelius. Todėl visai natūralu pabandyti šiame kontekste suartikuliuoti ir Lietuvos interesus. Lietuvos nacionaliniai interesai ir ES reforma Manau, kad šiandien niekas nepuoselėja kokių nors iliuzijų, kad Lietuva galėtų paveikti viena arba kita kryptimi vykstančius debatus ir numatomą Sąjungos transformacijos procesą. Lietuvos valstybės dydis, galimybės ir statusas visiškai vienareikšmiškai daro ją ne regime-maker, bet regime-taker. Tačiau grynai spekuliatyvus samprotavimas apie tai, koks modelis labiau tinka Lietuvai yra visiškai įmanomas. Pavyzdžiui, man atrodo, kad Lietuvai labiau palankesnis ir priimtinesnis būtų dualistinės, o ne kooperacinės federacijos modelis. Pirma, šiuo atveju, įsigaliotų aiškus kompetencijų pasiskirstymas tarp Sąjungos ir valstybių narių. Aiškaus sektorinio pasiskirstymo privalumas yra ta, kad būtų galima racionaliau panaudoti resursus ir turimas pajėgas siekiant palankių sprendimų ribotame sektorių skaičiuje. Tuo tarpu išskydusi pasidalintos (shared) kompetencijos sistema, reikštų, kad daugelyje aspektų ir sričių tiesiog nebūtume pajėgūs ne tik įtakoti, bet ir iš viso dalyvauti. Antra, jeigu aukštesnieji parlamento rūmai būtų organizuojami pagal Senato, o ne pagal Bundesrato principą, tuomet būtų užtikrinta visų valstybių narių lygybė, nepaisant valstybių dydžio. Tuo tarpu jeigu įsigalios Nicoje patvirtintas balsų paskirstymo modelis Ministrų Taryboje, tai nepaisant gana palankaus Lietuvai sprendimo, realios galimybės ką nors įtakoti bus labai menkos. Pagaliau, trečia, ir svarbiausia - dualistinio federalizmo modeliui realizuoti reikia sustiprinti ne tik Sąjungos legislatūrą, bet ir vykdomosios valdžios institucijas. Federalinė valdžia taip taptų ne tik labiau autonomiška ir nepriklausoma nuo valstybių narių, bet labiau galingesnė, labiau pajėgi rūpintis bendrais Sąjungos interesais ir atsverti didžiųjų valstybių dominavimą. Tokių argumentų galima būtų surasti ir daugiau. Bet dar kartą noriu pabrėžti, kad šie samprotavimai yra visiška spekuliacija, kuri iš esmės yra paremta prielaida, jog Lietuva, priklauso mažųjų valstybių kategorijai ir disponuoja gana ribotais materialiniais ir žmogiškaisiais resursais. Tačiau svarbiausias argumentas, kuris turėtų skatinti Lietuvą labiau remti dualistinę, o kooperacinę federaciją yra ta aplinkybė, kad tiesą sakant, Europos Federacija yra planuojama… be mūsų. Tiek vokiečiai, tiek ir prancūzai kalba apie "branduolį", "traukos centrą", "pionierių grupę" ir t.t., turėdami omenyje, kaip tik tai, kad į šitą išrinktųjų grupę kaip tik ir nepateks būsimosios valstybės narės. Na, o tvirtinimas, jog ši grupė iš principo yra atvira visiems, ir kiekvienas norintis į ją galės įsijungti kvepia demagogija. Jeigu į tokią grupę būtų galima lengvai įsijungti, tai tada jos iš viso kurti nevertėtų, o tarp šalių kandidačių vargu ar atsirastų tokių, kurios iš principo siekdamos narystės Europos Sąjungoje, nenorėtų dalyvauti glaudesnėje integracijoje ir sutikti likti periferijoje "už borto". Kol kas sau tokį malonumą leidžia tiktai imperinės praeities vis dar nepamirštanti Britanija ir turtingoji Skandinavija. Antra vertus, Europos Federacijos iniciatorių planai iš pradžių kurti ribotą federacija yra suprantami. Tai pastanga apsidrausti nuo galimybės, jog išsiplėtusi iki 30 narių Europos Sąjunga taps nebeveiksminga ir neefektyvi. Ir iš tikrųjų toks raidos scenarijus yra gana tikėtinas, nes dabartinė ES turi daugiau kooperacinės, o ne dualistinės federacijos bruožų. Jai jau sunkiai sekasi išlaikyti valdomą procesą, nors narių yra tiktai 15. Tą patį turbūt būtų galima pasakyti ir apie Vokietijos Federaciją, jeigu jos narių skaičius staiga nuo 16 padidėtų iki 30. Dar Bismarkas savo laiku sakė, kad "iš Berlyno valdyti Vieną yra neįmanoma". Tuo tarpu dualistinės federacijos atvejis - Jungtinės Amerikos Valstijos išsiplėtė nuo 13 iki 50 valstijų, bet dėlto procesas, ne kiek nepasidarė mažiau kontroliuojamas ar efektyvus - yra labiau paguodžiantis. Atitinkamai ir ES, norint suderinti plėtrą su efektyvumu ir legitimumu, tektų po