📄 Texte de loi
de
Budget
2024
VOLUME 1
Chambre des Députés / Doc. parl. n°8383
Session ordinaire 2023-2024
Page laissée intentionnellement vide
VOLUME I
Projet de Budget 2024
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5
Table des matières
A. La situation et les perspectives économiques ............................................................................9
1.
Évolution récente de la conjoncture économique à l'international et au Luxembourg .............9
2.
Contexte international : prévisions ...........................................................................................12
3.
Perspectives économiques pour le Luxembourg ......................................................................14
B. Les principales orientations de la politique budgétaire ............................................................ 17
1.
La politique budgétaire pluriannuelle .......................................................................................17
2.
La politique budgétaire dans le contexte européen .................................................................19
3.
L’évolution de la situation financière de l’Administration centrale suivant le SEC...................24
4.
L’encadrement pluriannuel du projet de budget pour l’exercice 2024 ....................................28
5.
Le projet de budget de l'État pour l'exercice 2024 suivant la loi de 1999 ................................28
C. Aperçu de certains accents politiques du projet de budget pour 2024 ...................................... 33
1.
Logement...................................................................................................................................33
2.
Mobilité .....................................................................................................................................34
3.
Environnement ..........................................................................................................................36
4.
Digitalisation ..............................................................................................................................37
5.
Fiscalité ......................................................................................................................................40
6.
Soutien à l’économie et Énergie................................................................................................41
7.
Défense......................................................................................................................................42
8.
Éducation, Enfance et Jeunesse ................................................................................................43
9.
Emploi ........................................................................................................................................44
10. Politique en matière familiale, d’inclusion, de vivre-ensemble interculturel et d’accueil........45
11. Sécurité sociale ..........................................................................................................................47
12. Sécurité civile.............................................................................................................................50
13. Solidarité internationale............................................................................................................51
D. Le commentaire du budget des dépenses ............................................................................... 53
E. Commentaire du projet de loi budgétaire .............................................................................. 121
F. Texte du projet de loi budgétaire .......................................................................................... 135
Tableaux
.............................................................................................................................. 167
Liste des acronymes ................................................................................................................. 637
6
Tableaux
Budget des recettes
Chapitre Ier — Recettes courantes
64 — Ministère des Finances ...............................................................................................................171
65 — Ministère des Finances: Trésor ...................................................................................................181
Chapitre II — Recettes en capital
94 — Ministère des Finances ...............................................................................................................195
95 — Ministère des Finances: Trésor ...................................................................................................197
Chapitre III — Recettes des opérations financières
99 — Opérations financières ................................................................................................................203
Budget des dépenses
Chapitre IV — Dépenses courantes
00 — Ministère d'État ..........................................................................................................................209
01 — Ministère des Affaires étrangères et européennes, de la Défense, de la Coopération et du
Commerce extérieur ............................................................................................................................225
02 — Ministère des Affaires intérieures ..............................................................................................248
03 — Ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation et de la Viticulture...............................................263
04 — Ministère de la Culture ...............................................................................................................281
05 — Ministère de la Digitalisation ......................................................................................................296
06 — Ministère de l'Économie .............................................................................................................301
07 et 08 — Ministère de l'Éducation nationale, de l'Enfance et de la Jeunesse ..................................318
09 — Ministère de l'Égalité des genres et de la Diversité ....................................................................348
10 — Ministère de l'Environnement, du Climat et de la Biodiversité ..................................................352
11 — Ministère de la Famille, des Solidarités, du Vivre ensemble et de l'Accueil...............................368
12 — Ministère des Finances ...............................................................................................................384
13 — Ministère de la Fonction publique ..............................................................................................399
14 — Ministère de la Justice ................................................................................................................409
15 — Ministère du Logement et de l'Aménagement du territoire ......................................................427
16 et 17 — Ministère de la Mobilité et des Travaux publics ................................................................436
18 — Ministère de la Recherche et de l'Enseignement supérieur .......................................................470
7
19 et 20 — Ministère de la Santé et de la Sécurité sociale ..................................................................477
21 — Ministère des Sports ...................................................................................................................507
22 — Ministère du Travail ....................................................................................................................515
Chapitre V — Dépenses en capital
30 — Ministère d'État ..........................................................................................................................529
31 — Ministère des Affaires étrangères et européennes, de la Défense, de la Coopération et du
Commerce extérieur ............................................................................................................................534
32 — Ministère des Affaires intérieures ..............................................................................................540
33 — Ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation et de la Viticulture...............................................545
34 — Ministère de la Culture ...............................................................................................................549
35 — Ministère de la Digitalisation ......................................................................................................554
36 — Ministère de l'Économie .............................................................................................................556
37 et 38 — Ministère de l'Éducation nationale, de l'Enfance et de la Jeunesse ..................................561
40 — Ministère de l'Environnement, du Climat et de la Biodiversité ..................................................566
41 — Ministère de la Famille, des Solidarités, du Vivre ensemble et de l'Accueil...............................572
42 — Ministère des Finances ...............................................................................................................576
43 — Ministère de la Fonction publique ..............................................................................................581
44 — Ministère de la Justice ................................................................................................................583
45 — Ministère du Logement et de l'Aménagement du territoire ......................................................587
46 et 47 — Ministère de la Mobilité et des Travaux publics ................................................................590
48 — Ministère de la Recherche et de l'Enseignement supérieur .......................................................605
49 et 50 — Ministère de la Santé et de la Sécurité sociale ..................................................................607
51 — Ministère des Sports ...................................................................................................................614
52 — Ministère du Travail ....................................................................................................................616
Chapitre VI — Dépenses des opérations financières
59 — Opérations financières ................................................................................................................621
Budget des recettes et des dépenses pour ordre
Chapitre VII — Recettes pour ordre .....................................................................................................627
Chapitre VIII — Dépenses pour ordre ..................................................................................................633
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9
A. La situation et les perspectives économiques1
Tableau: Résumé des prévisions macroéconomiques pour le Luxembourg
Résumé: Projections à moyen terme 2024-2027
1995-2022
2022
2023
2024
2025
2026
2027
Evolution en % (ou spécifé différemment)
PIB (en vol.)
Emploi total intérieur
Taux de chômage (% de la pop. active, déf. ADEM)
Indice des prix à la consommation (IPCN)
Echelle mobile des salaires
Coût salarial moyen
3,2
3,2
4,6
2,0
1,9
3,0
1,4
3,4
4,8
6,3
3,8
5,8
-1,0
2,1
5,2
3,7
5,7
6,3
2,0
1,3
5,9
2,2
2,7
2,5
3,0
2,2
5,9
3,3
3,6
3,7
2,8
2,6
5,5
1,5
1,2
1,4
2,8
2,4
5,6
1,6
1,7
2,0
Source: STATEC (1995-2022: données observées ou estimées; 2023-2024: prévisions issues de la NDC 2-2023 et des prévisions d'inflation du 8.2.2024;
2025-2027: Projections de moyen terme du STATEC du printemps 2023; 2028: taux de croissance constants, excepté variables liées à l'échelle mobile)
Hypothèses internationales: Oxford Economics
1. Évolution récente de la conjoncture économique à l'international et au Luxembourg
La croissance mondiale est entrée dans une phase de ralentissement en 2023 et devrait s’élever à 3%
environ sur cette année, un rythme qui resterait de mise pour 2024. Le freinage observé en 2023
concerne en particulier les économies avancées – à l’exception notable des États-Unis – et plus
spécifiquement l’Europe où les effets de la crise énergétique ont été plus largement ressentis par les
acteurs économiques.
Selon une première estimation (sur base des données disponibles au 30 janvier 2024), le PIB de la zone
euro aurait progressé de +0,5% en 2023, marquant un net ralentissement par rapport à l’année
précédente (+3,4%). De fait, il est entré dans une phase de stagnation depuis le 4e trimestre 2022
(oscillant depuis entre -0,1 et +0,1% par trimestre). Cette stabilisation de l’activité résulte de différents
facteurs, avec du côté de la demande intérieure une contribution à la baisse particulièrement
marquée de la consommation des ménages (sur fond d’une baisse des salaires réels, amputés par
l’inflation élevée), un léger repli de l’investissement et une hausse de la dépense publique. Sur la
même période, les exportations ont diminué (exclusivement à cause de celles de biens) et les
importations encore bien davantage (là aussi à cause des biens, d’où une contribution positive du
solde extérieur).
Face à la forte remontée de l’inflation et au risque d’une spirale prix-salaires (dans un contexte de
bonne tenue du marché du travail et de politiques budgétaires expansives), la Banque centrale
européenne a remonté de manière conséquente et rapide ses taux d’intérêt directeurs (à partir de
juillet 2022 et jusqu’en septembre 2023). Ce resserrement monétaire a eu un impact négatif sur la
demande des ménages et des entreprises, notamment via la distribution du crédit bancaire. Si les taux
ont cessé d’augmenter, ils devraient demeurer élevés sur la première moitié de 2024. Les signaux les
plus récents envoyés par les enquêtes de conjoncture en zone euro (jusqu’en janvier 2024)
témoignent d’une amélioration relative : à défaut d’une reprise, l’activité du secteur privé en zone
euro tend à diminuer de manière moins prononcée.
1 Ce chapitre a été rédigé par le STATEC début février 2024.
10
Au Luxembourg, l’activité économique stagne plus ou moins depuis le début de 2023 et s’inscrit en
baisse par rapport à l’année précédente. Les mauvais résultats du secteur financier en termes de
volumes (ceux exprimés en valeur sont meilleurs) expliquent en partie cette perte de dynamique, mais
les services non financiers semblent aussi confrontés dans leur ensemble à une situation
conjoncturelle dégradée. Les services de transport en particulier, qui avaient relativement bien
performé lors de la crise pandémique, ont depuis 2022 vu leur activité diminuer et ce mouvement
s’est poursuivi en 2023. Par ailleurs, la branche de la construction voit son activité (et ses effectifs)
reculer sous l’effet des conséquences de la remontée des taux d’intérêt sur le marché immobilier, la
baisse des prix de vente des logements et d’une chute des transactions (en particulier des logements
neufs).
A l’issue du 3e trimestre 2023, l’acquis de croissance pour 2023 s’élève ainsi à -1,1% (après une
progression du PIB en volume de +1,4% en 2022).
Dans la plupart des activités marchandes non financières, la confiance des entreprises s’est encore
dégradée en 2023 (un mouvement entamé en 2022 après que la Russie est entrée en guerre contre
l’Ukraine), sous l’influence notamment de la baisse de la demande et de difficultés de financement
accrues. Quelques signes de redressement du moral des entrepreneurs proviennent de l’industrie et
des services non financiers sur la fin de 2023 et le tout début de 2024, mais ceux-ci sont encore très
timides.
Le moral des ménages s’était quant à lui nettement affaissé en 2022 ; il s’est ensuite redressé à l’entrée
de 2023, mais tend à stagner depuis à un niveau encore très faible par rapport à sa moyenne
historique, peu compatible avec une trajectoire de consommation dynamique. La consommation des
ménages a cependant bien résisté en 2023 (+3,7% en volume par rapport à 2022 sur l’ensemble des
trois premiers trimestres), surtout à cause du rebond des ventes de voitures (qui avaient reculé sur
les trois années précédentes du fait de la pandémie et des problèmes d’approvisionnement des
constructeurs automobiles). Les dépenses dans les enseignes traditionnelles du commerce ont par
contre eu tendance à se replier, de même que la consommation d’énergie.
Les dépenses d’investissement (en volume) montrent quant à elles une progression de seulement
+1,4% en 2023 (sur l’ensemble des trois premiers trimestres, hors avions et satellites), contre environ
+4% par an sur les deux années précédentes. Ce ralentissement provient avant tout du repli des
dépenses consacrées à des projets de construction (-3,2%), en particulier dans le domaine du
logement (-10%), reflétant la mauvaise conjoncture affectant celui-ci.
Comme dans le reste de l’Europe, l’inflation au Luxembourg avait atteint un niveau record en 2022
(6,3% au Luxembourg contre 8,4% dans la zone euro) sous l’effet notable de la hausse des prix induite
par la crise énergétique. Elle a nettement ralenti en 2023 (à +3,7%), du fait du repli du prix des produits
pétroliers et d’effets liés aux mesures de soutien du pouvoir d’achat. Cependant, l’inflation sousjacente (grosso modo hors produits pétroliers) est demeurée élevée (+4,5% en 2023, après +4,4% en
2022) et ne se résorbe que lentement sur les derniers mois de l’année, du fait notamment de pressions
encore élevées sur les tarifs des services. La poussée inflationniste, par le biais de l’indexation
automatique des salaires, a nettement dynamisé l’évolution des coûts salariaux en 2022 et 2023, ce
qui s’est répercuté de manière assez directe sur les prix de certains services.
À l’instar de l’activité, l’atterrissage du marché du travail au Luxembourg a été moins doux qu’en
Europe. Alors qu’il avait encore relativement bien résisté en 2022, l’emploi a considérablement ralenti
depuis le début 2023 jusqu’à afficher une quasi-stagnation au troisième trimestre. Les services aux
entreprises – à l’accoutumée parmi les principaux moteurs de croissance – et la construction
contribuent principalement à ce freinage. Simultanément, la remontée du chômage s’est accélérée au
11
Luxembourg (il s’élève à 5,6% de la population active au dernier trimestre 2023, contre 4,9% en début
d’année). Si ces évolutions ont contribué à apaiser quelque peu la pénurie de main-d’œuvre –
historiquement élevée en 2022 –, des problèmes de recrutement persistent à l’approche de 2024.
Les recettes fiscales ont été soutenues en 2023 par les effets du dynamisme de la masse salariale sur
les impôts des ménages et les cotisations sociales, mais aussi par d’importants soldes d’impôts sur les
revenus des sociétés relatifs à des exercices fiscaux antérieurs. D’un autre côté, la faible progression
de la taxe d’abonnement et de la TVA, mais aussi la forte baisse des droits d’enregistrement sur les
transactions immobilières ont pesé sur les recettes. La progression plus forte des dépenses que des
recettes sur l’ensemble de 2023 devrait avoir conduit à un creusement du déficit public.
Enquêtes de conjoncture Luxembourg - indicateurs de confiance (dernier point: janvier 2024)
.
Industrie
Construction
40
30
20
30
10
20
0
-10
10
-20
0
-30
-40
janv-24
juil-23
oct-23
avr-23
avr-23
oct-23
janv-23
janv-23
juil-23
juil-22
oct-22
oct-22
avr-22
avr-22
juil-22
janv-22
janv-22
juil-21
oct-21
avr-21
janv-21
juil-20
oct-20
avr-20
janv-20
juil-19
oct-19
janv-24
juil-23
oct-23
avr-23
janv-23
juil-22
oct-22
avr-22
janv-22
juil-21
oct-21
avr-21
janv-21
juil-20
oct-20
avr-20
janv-20
juil-19
oct-19
avr-19
-20
janv-19
Consommateurs
Services non financiers
5
60
0
40
-5
20
-10
0
-15
-20
-20
-40
janv-24
oct-21
juil-21
avr-21
oct-20
juil-20
avr-20
janv-20
oct-19
juil-19
avr-19
janv-24
oct-23
juil-23
avr-23
janv-23
oct-22
juil-22
avr-22
janv-22
oct-21
juil-21
avr-21
janv-21
oct-20
juil-20
avr-20
janv-20
oct-19
juil-19
avr-19
-35
janv-19
-30
-80
janv-19
-25
-60
janv-21
-60
janv-19
-50
avr-19
-10
Sources: STATEC, BCL (données désaisonnalisées, indicateurs exprimés en points)
Indicateurs conjoncturels récents
Apr-23
May-23
Jun-23
Jul-23
Aug-23
Sep-23
Oct-23
Nov-23
Moyenne des
trois derniers
mois
Dec-23
Même
période de
l'année
précédente
Variations annuelles en %, sauf mention contraire
Activité
Production industrielle par jour ouvrable, en volume
-7,4
-7,1
-6,4
-6,6
-5,3
-10,1
-3,8
...
...
-6,5
-1,1
Production dans la construction par jour ouvrable, en volume
Chiffre d'affaires en volume du commerce de détail hors vente
par correspondance et carburants
0,8
-2,6
-0,5
-1,2
6,7
-2,9
-1,9
...
...
-0,5
-0,6
-4,5
-3,0
3,1
-1,6
-2,5
-4,2
-0,2
-0,6
...
-1,7
-0,2
Indice des prix à la consommation (IPCN)
3,7
3,6
3,2
3,7
4,2
4,0
3,2
3,0
3,5
3,2
6,1
Inflation sous-jacente
Indice des produits pétroliers
4,9
4,8
4,7
4,9
4,5
4,3
4,2
3,9
4,0
4,0
4,9
Prix, salaires
-13,5
-13,9
-17,4
-12,8
-1,3
-0,6
-10,8
-9,2
-4,4
-8,3
23,9
Indice des prix à la production industrielle
2,5
-1,4
-3,8
1,8
1,5
1,5
-2,5
-1,9
...
-1,0
21,9
Indice des prix à la construction 1
12,3
12,3
12,3
9,3
9,3
9,3
6,4
6,4
6,4
6,4
15,9
Coût salarial moyen par personne (CNT)
6,8
6,8
6,8
7,0
7,0
7,0
...
...
...
7,0
6,0
Exportations de biens en volume
-0,8
-5,4
-0,2
4,8
-3,3
-1,3
2,6
0,1
...
0,4
-2,0
Importations de biens en volume
-2,0
1,0
2,4
-1,4
2,3
-2,6
-1,2
-3,7
...
-2,5
-14,4
Emploi salarié intérieur
2,7
2,4
2,2
1,9
1,9
1,7
1,7
1,5
1,4
1,5
3,1
Emploi national
2,3
2,1
1,9
1,7
1,5
1,5
1,5
1,4
1,3
1,4
2,3
Taux de chômage (en % de la population active, cvs, ADEM)
5,0
5,1
5,2
5,2
5,3
5,5
5,5
5,7
5,5
5,6
4,9
Commerce extérieur
Emploi, chômage
Source: STATEC
Cvs - corrigé des variations saisonnières, CNT - Comptes nationaux trimestriels
1
Estimations sur base de données semestrielles
12
Tableau: projections à moyen terme 2024-2027
1995-2022
2022
Environnement international
PIB zone euro (vol.)
Indice boursier européen EuroStoxx
Prix PIB zone euro
Prix pétroliers (USD/baril)
Taux de change (USD/EUR)
Taux d'intérêt court terme EUR
Taux d'intérêt long terme EUR
PIB potentiel (vol.)1
Ecart de production (en % du PIB pot.)1
2024
2025
2026
2027
Évolution en % (ou spécifié différemment)
1,5
3,8
1,7
56,8
1,19
2,0
3,5
3,4
-6,5
4,6
100,8
1,05
0,3
1,9
0,5
12,9
5,8
82,5
1,08
3,4
3,3
.
6,2
.
5,0
77,53
7,1
52,22
5,3
80,63
4,0
54,42
4,2
3,2
2,2
1,7
1,8
2,1
2,2
2,2
-0,1
0,0
-2,6
-2,4
-1,5
-0,9
-0,4
Principaux agrégats macroéconomiques
PIB valeur (mia EUR)
Idem, évolution en %
RNB (mia EUR)
Idem, évolution en %
2023
0,6
-0,6
2,0
76,1
1,09
3,3
3,2
2,1
2,1
1,7
76,7
1,10
2,7
3,1
1,8
1,1
1,7
77,0
1,13
2,7
3,0
1,4
0,7
1,8
77,2
1,16
2,7
3,0
Évolution en % (ou spécifié différemment)
84,06
4,3
56,68
4,2
88,57
5,4
59,15
4,4
92,69
4,7
61,49
4,0
97,29
5,0
63,98
4,0
PIB (en vol.)
3,2
1,4
-1,0
2,0
3,0
2,8
2,8
Emploi total intérieur2
Taux de chômage (% de la pop. active, déf. ADEM)
3,2
4,6
3,4
4,8
2,1
5,2
1,3
5,9
2,2
5,9
2,6
5,5
2,4
5,6
Indice des prix à la consommation (IPCN)
Echelle mobile des salaires (1.1.1948=100)
Idem, évolution en %
Coût salarial nominal moyen, évolution en %
2,0
.
1,9
3,0
6,3
871,66
3,8
5,8
3,7
921,63
5,7
6,3
2,2
946,40
2,7
2,5
3,3
980,14
3,6
3,7
Population totale (1000 pers.)3
Idem, évolution en %
.
1,8
660,8
2,4
672,2
1,7
684,3
1,8
697,5
1,9
711,2
2,0
724,7
1,9
Emploi total intérieur (1000 pers.)
Idem, évolution en %
.
3,2
501,4
3,4
512,0
2,1
518,4
1,3
529,8
2,2
543,6
2,6
556,6
2,4
Emploi résident (1000 pers.)
Idem, évolution en %
.
2,0
287,6
2,5
292,4
1,7
295,3
1,0
299,5
1,4
304,2
1,6
308,7
1,5
Emploi frontalier (1000 pers.)
Idem, évolution en %
.
5,3
227,6
4,3
233,6
2,6
237,4
1,6
244,9
3,2
254,3
3,9
263,2
3,5
Population active (1000 pers.)
Idem, évolution en %
.
2,1
302,2
1,5
308,3
2,0
314,0
1,8
318,1
1,3
322,0
1,2
326,9
1,5
Nombre de chômeurs (1000 pers., déf. ADEM)
Idem, évolution en %
.
4,5
14,6
-15,0
15,9
9,2
18,7
17,3
18,6
-0,3
17,8
-4,5
18,2
2,2
Population, marché du travail
1,5
1,6
992,24 1008,77
1,2
1,7
1,4
2,0
Niveaux (1000 pers.) et taux de croissance
Source: STATEC (1995-2022: données observées ou estimées; 2023-2024: prévisions issues de la NDC 2-2023 et des prévisions d'inflation du 8.2.2024; 2025-2027: Projections de
moyen terme du STATEC du printemps 2023; 2028: taux de croissance constants, excepté variables liées à l'échelle mobile)
Hypothèses internationales: Oxford Economics
1
PIB potentiel basé sur la méthode "Com-Lux", c.-à-d. la méthode communautaire harmonisée, adaptée aux spécificités luxembourgeoises.
2
Concept comptes nationaux
3
Au 31 décembre
2. Contexte international : prévisions
Le contexte conjoncturel international demeure tendu, même si le scénario d’un atterrissage en
douceur (c.-à-d. d’un ralentissement de l’activité au lieu d’une récession plus ou moins forte, suite à
la hausse des taux d’intérêt) semble se concrétiser. Ce serait un dénouement assez remarquable à
l’issue d’une période inouïe de resserrement monétaire, dans le sillage duquel les prévisions de
croissance en zone euro ont été continuellement et fortement revues à la baisse, ces 12 à 18 derniers
mois.
13
D’après Oxford Economics (OE), la zone euro connaîtrait donc en 2024 une deuxième année de
croissance faible, à +0,6%, après +0,5% en 2023 2. A partir de 2025, la croissance y rebondirait (+2,1%)
avant de converger lentement vers le potentiel (+1,4% en 2027). Pour les marchés boursiers,
particulièrement importants pour la place financière, OE n’est pas très optimiste, avec un léger recul
de l’Euro Stoxx 50 prévu en 2024 (-0,6%), puis une croissance autour de 1 à 2%. À noter que les
marchés boursiers ont été très dynamiques sur la fin de 2023 et qu’une phase de baisse des taux leur
est généralement favorable.
A propos de taux d’intérêt : OE prévoit une première baisse des taux, en zone euro, vers la fin du
premier semestre 2024, ce qui amènerait le taux à trois mois à 3,3%, en moyenne annuelle, en 2024.
L’impact du desserrement monétaire se ferait davantage sentir en 2025, avec un taux à court terme
tombant alors au-dessous de 3%. Mais OE ne prévoit pas, sur le moyen terme, un retour à des taux
très faibles comme sur la période ayant suivi la crise financière de 2008/2009.
Les prix pétroliers resteraient ancrés autour de 80 USD/baril, tandis que l’euro s’apprécierait
lentement, convergeant vers un taux de 1,19 USD pour 1 euro à l’horizon 2027.
Des risques élevés mais pas exclusivement négatifs
Dans l’ensemble, les risques autour de ce scénario central, qu’on peut qualifier d’assez bénin, restent
marqués, pas forcément asymétriques, mais avec une dispersion élevée 3. Ainsi, dans son dernier
rapport trimestriel, OE fait état d’une fourchette allant de -0,2% à +1,3% pour 2024. Deux risques
négatifs de nature géopolitique sont mis en évidence, à savoir une aggravation du conflit au MoyenOrient, respectivement des tensions accrues entre la Chine et Taiwan (tous les deux aboutiraient à
une légère récession de -0,2% en zone euro en 2024). Un autre risque négatif aurait trait à des taux
d’intérêt durablement plus élevés, amenant une stagnation de l’activité en zone euro en 2024.
Un risque positif qui a été mis en avant à plusieurs reprises ces derniers trimestres concerne un reflux,
dans l’économie réelle, de l’épargne accumulée des ménages depuis la période de COVID-19. Cela
pourrait approcher la croissance en zone euro déjà de son potentiel en 2024, avec +1,4% de hausse.
Le STATEC continuera de surveiller et de commenter l’évolution conjoncturelle internationale,
notamment dans le contexte des « Conjoncture Flash » mensuels et fera état de l’évolution des
perspectives, au plus tard à l’occasion de la publication de la NDC 1-24 (juin 2024), avec une mise à
jour des prévisions pour 2024 et 2025.
2 Le STATEC se base une un éventail de chiffres détaillés relatifs à l’environnement économique international afin d’établir les prévisions
pour le Luxembourg. D’habitude, les prévisions d’Oxford Economics ne sont pas très différentes de celles de la Commission européenne ou
de l’OCDE, mais pour 2023, elles ont été plus pessimistes (que ces deux institutions) et pour 2024 elles le restent encore (cf. Annexe 8).
3 Le qualificatif de « bénin » découle du fait que jusqu’ici du moins, la hausse record des taux d’intérêt n’a pas débouché sur une récession
majeure (en Europe), même si certains pays, comme l'Allemagne, souffrent plus que d'autres.
14
3. Perspectives économiques pour le Luxembourg
L’activité économique tend à stagner au Luxembourg depuis le début de 2023 et s’inscrirait ainsi en
baisse par rapport à 2022. Le recul de la valeur ajoutée (à prix constants) du secteur financier
expliquerait en partie cette contre-performance, mais les services non financiers semblaient aussi
confrontés, dans leur ensemble, à une situation conjoncturelle dégradée. Par ailleurs, la branche de
la construction voit son activité (et ses effectifs) reculer sous l’effet notable des conséquences de la
remontée des taux d’intérêt sur le marché immobilier.
Pour l’année 2023 dans son ensemble, le STATEC s’attendait ainsi, à l’occasion de la publication de la
NDC 2-23, à une légère récession de l’activité (PIB vol. -1%). Il ne s’agissait là évidemment que d’une
prévision, qui serait supplantée encore à plusieurs reprises, par des chiffres révisés/ré-estimés, une
première fois lors de la publication du PIB du 4e trimestre.
Pour 2024, le STATEC s’attend à une activité qui accélérerait à nouveau à +2% (PIB en vol.). Mais cette
accélération est en partie trompeuse, car elle tient à un fort effet de base négatif constaté fin 2022,
ayant entraîné les chiffres pour toute l’année 2023 à la baisse. Cet effet de base devrait disparaître au
4e trimestre 2023 (respectivement jouer en sens contraire), ce qui explique largement l’accélération
constatée au niveau annuel. En revanche, comme pour la zone euro dans son ensemble, le STATEC ne
prévoit pas d’accélération notable de la croissance trimestrielle avant la deuxième moitié de 2024.
Pour la période 2025, le STATEC prévoit à une croissance au-dessus du potentiel, estimée entre 2 et
2,5%. Cela aurait comme conséquence une fermeture de l’écart de production, qui serait négatif en
2023 et 2024 (aux alentours de -2,5%).
L’emploi a décéléré tout au long de 2023, ce qui a débouché sur une hausse annuelle d’environ 2%,
ce qui constituait déjà une performance assez décevante dans le contexte historique du Luxembourg.
À l’été 2023, l’emploi accusait un creux avec une croissance mensuelle désaisonnalisée lissée
d’environ 1%, mais il s’est quelque peu repris depuis. Pour 2024, le STATEC s’attend néanmoins à un
freinage additionnel, en moyenne annuelle à +1,3%, ce qui constituerait l’un des pires chiffres jamais
observés au Luxembourg. L’emploi réagit en général avec retard à l’activité économique et la faible
performance attendue en 2024 serait un reflet du recul de l’activité mesuré en 2023.
Sur les deux années 2023 et 2024, le taux de chômage (ADEM) progresserait d’environ un point de %
en cumul, avant de refluer ensuite vers 5,5% dans le sillage d’une accélération de la croissance de
l’emploi (entre +2 et +2,5% prévus sur la période 2025). La population continuerait d’augmenter, à
légèrement moins de 2% par an, sous l’influence des migrations nettes positives, mais moins que sur
la période 2011-2016 (+2,4%). En 2027, la population résidente du Luxembourg atteindrait ainsi près
de 725 000 personnes. Le nombre de frontaliers continuerait de progresser plus vite que l’emploi
résident, et s’élèverait à 263 000 personnes en 2027.
L’inflation (IPCN) continuerait de refluer en 2024, après le pic atteint en 2022 (+6,3%) suite à la crise
énergétique déclenchée par le conflit armé en Ukraine. Pour 2024, le STATEC s’attendait en novembre
2023 à une inflation moyenne de 2,6% - celle-ci vient d’être révisée à la baisse à 2,2%, surtout en
raison du reflux des prix pétroliers en fin d’année. L’inflation réaccélérerait en 2025 (+3,3%), à
politique inchangée, si les mesures de plafonnement des prix de l’énergie prenaient fin au 31
décembre 2024. L’inflation reculerait sensiblement par la suite (+1,5 à 1,6% à partir de 2026).
15
Le reflux de l’inflation serait moins prononcé au Luxembourg qu’en zone euro, pour plusieurs raisons :
− un choc de prix amorti (au Luxembourg) en 2022/2023, en raison des mesures de plafonnement,
entraînant mécaniquement un ralentissement moindre (de la hausse des prix au Luxembourg) en
cas de disparition du choc (à partir de 2024) ;
− la succession de trois tranches indiciaires en 2023, ayant entraîné des effets de second tour sur
l’IPCN qui peuvent être quantifiés à 0,75-1,0 point de % ;
− la disparition, à politique supposée inchangée, des mesures de plafonnement et des subsides sur
les prix de l’énergie entraînant un impact de +1,7 point de % sur l’IPCN en 2025.
L’espacement entre les tranches indiciaires augmenterait à nouveau sensiblement avec trois
déclenchements projetés sur la période 2024-2027 (4 années). Ces projections s’entendent
évidemment à hypothèses et politiques inchangées, notamment en ce qui concerne les prix de
l’énergie respectivement les mesures de (dé-)plafonnement 4.
Sur la période 2020-2023, le coût salarial moyen aura progressé bien davantage que l’échelle mobile
des salaires (EMS) : environ +20% contre +13% (pour l’EMS). Sur l’horizon de projection, il y aurait un
certain effet de retour, avec une hausse des salaires tout juste légèrement supérieure à l’EMS (0,2
point de % par an).
4 Cf. Communiqué de presse du STATEC du 8 février : https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2024/stn05-previsions-inflation.html
Page laissée intentionnellement vide
17
B. Les principales orientations de la politique
budgétaire
1. La politique budgétaire pluriannuelle
Au vu de la situation conjoncturelle qui demeure difficile et du contexte de polycrise auquel le
Luxembourg a été confronté ces dernières années, la programmation budgétaire pluriannuelle
s’inscrit dans un contexte de relance économique pour inspirer confiance aux citoyens et aux
entreprises et poser les jalons pour construire le Luxembourg de demain.
Les tensions géopolitiques, de la mer Rouge et du Moyen Orient jusqu’au conflit russo-ukrainien,
continuent à peser sur les perspectives économiques mondiales. Le Luxembourg en a pleinement subi
les effets, à travers une remontée quasiment inédite de l’inflation, un resserrement monétaire
important avec des taux d’intérêt fortement augmentés et des conséquences qui ont suivi pour le
pouvoir d’achat des ménages et la compétitivité et la rentabilité des entreprises.
L’accord de coalition 2023-2028 retient à ce titre les quatre axes suivants pour la conduite de sa
politique budgétaire, à savoir :
− de soutenir les ménages par des mesures supplémentaires en termes de pouvoir d’achat ;
− de maintenir les investissements publics à un niveau élevé afin de répondre aux défis actuels et
futurs liés à l’évolution démographique et à la double transition durable et digitale ;
− de prévoir des mesures visant à renforcer la compétitivité de l’économie en général et de la place
financière en particulier ;
− de créer un cadre favorable à une construction de logements mieux adaptée à la demande.
Pour répondre aux défis immédiats du revenu des ménages, des difficultés des entreprises
luxembourgeoises, surtout dans le secteur de la construction, et ainsi relever les défis structurels du
pays, le Gouvernement s’attache à mener une politique budgétaire qui favorise une croissance
durable et qualitative, en veillant à suivre durablement la notation « AAA ». Ceci est en effet
primordial pour souligner la solidité du Luxembourg, assurer son attrait économique sur le plan
international et, pour l’État lui-même, garantir des emprunts à des taux d'intérêt raisonnables.
Alors que la première année de la période législative est entamée, le projet de budget de l’État pour
l’exercice 2024 constitue à de nombreux égards un budget transitoire car il repose, du moins en partie,
sur les travaux préparatifs réalisés au cours de la précédente législature et puisqu’il n’entrera
vraisemblablement en vigueur qu’à partir du 1er mai de cette année, laissant ainsi une période de huit
mois pour son exécution. Le projet de budget 2024 introduit cependant de nouvelles orientations en
mettant en œuvre une première série des priorités politiques et en dressant les perspectives de sortie
de crise.
Les sections qui suivent décrivent en détail les champs d’action que le Gouvernement couvrira de
manière prioritaire, et ce de façon concomitante à son action pour lutter contre les effets de l’inflation.
C’est ainsi que dans la continuité des engagements des Gouvernements précédents pour lutter contre
les effets négatifs de l’inflation, plusieurs mesures ciblées sont mises en œuvre en 2024. Ces mesures
permettent d’enrayer les coûts directs de la flambée des prix pour les entreprises, notamment à
18
travers la compensation de la 3e tranche indiciaire au moyen d’une réduction des taux de cotisation
des entreprises à la mutualité des employeurs, et elles visent à renforcer le pouvoir d’achat des
citoyens, en allégeant la charge fiscale des citoyens. Pour souligner son engagement en faveur des
ménages, le Gouvernement issu des élections d’octobre 2023 a agi dès son entrée en fonction, en
augmentant l’adaptation du barème de l’impôt sur le revenu à quatre tranches indiciaires à partir du
1er janvier 2024.
Les tableaux ci-dessous reprennent l’impact budgétaire estimé de l’« Energiedësch » et des différents
paquets de mesure tripartite ainsi que du déchet des mesures fiscales décidées dans le cadre du
« paquet logement » présenté en février 2024.
Mesure
Paquet de mesures « Solidaritéitspak 3.0 »
Paquet de mesures « Solidaritéitspak 2.0 »
Paquet de mesures « Solidaritéitspak 1.0 »
Paquet de mesures « Energiedësch »
Total
Paquet Logement
2022
0
17
458
65
540
2023
355
637
262
0
1 254
Augmentation du crédit d'impôt « Bëllegen Akt » de 30.000 à 40.000 euros
Nouveau crédit d'impôt « Bëllegen Akt » pour l’investissement dans le logement
locatif (20.000 euros par personne, 40.000 euros pour un couple)
Augmentation du taux et de la durée de l’amortissement accéléré des
logements construits en vue de leur location et actés en 2024
Augmentation d'un tiers du plafond déductible des intérêts débiteurs
Augmentation de l’exemption des revenus nets provenant de la gestion locative
sociale
Introduction d’une exemption partielle des primes versées par les entreprises à
des fins de location d’un logement
Immunisation des plus-values immobilières transférées sur des logements
utilisés pour la gestion locative sociale ou sur des logements appartenant à la
classe de performance énergétique A+
Extension du régime de l’exemption d’impôt sur les plus-values au Fonds du
logement
2024
1 199
106
0
0
1 305
2025
491
8
0
0
499
(en millions d’euros)
2026
2027
472
466
6
0
0
0
0
0
478
466
2024
2025
(en millions d’euros)
2026
2027
-40
0
0
0
0
-1
-3
-5
0
-45
-45
-45
0
-0,5
-0,5
-0,5
-15
-30
-30
-30
0
0
-3
-2
0
0
-3
-5
La pénurie de logements abordables constitue un défi majeur au Luxembourg. Le Gouvernement
reconnaît l'urgence de la crise du logement. Cette crise affecte particulièrement les jeunes et les
familles monoparentales, rendant souvent l'acquisition ou la location d'un logement difficile, voire
impossible. Le secteur de la construction est également touché, impactant les petites et moyennes
entreprises ainsi que les professions associées et leurs salariés.
Pour remédier à cette situation, le Gouvernement a pris le devant dès son entrée en fonction pour
stimuler le marché de la construction de logements en 2024. Il mènera une action concertée,
responsable et immédiate, visant à donner des impulsions ciblées pour soutenir les investissements,
permettant ainsi d’augmenter l’offre de logements et de maintenir l’activité dans le secteur de la
construction pour prévenir toute crise sociale dans ce domaine. Des mesures fiscales temporaires
entreront en vigueur pour encourager les investissements dans la construction et les procédures
administratives seront simplifiées et accélérées.
La préservation de l'environnement est également une priorité, avec des mesures pour simplifier les
procédures et accélérer les travaux de construction tout en respectant les normes environnementales
de l'UE. Enfin, le Gouvernement reconnaît que l'offre de logements est un élément essentiel dans la
lutte contre la pauvreté et s'engage à travailler avec des organisations de la société civile pour
résoudre les problèmes de logement des personnes à faible revenu, des familles monoparentales, des
sans-abris et des demandeurs d'asile, soulignant l'importance de la solidarité pour une cohésion
sociale durable.
19
Des premières réductions d'impôts ont été introduites à partir du 1er janvier 2024 pour les
contribuables en ajustant davantage le barème fiscal à l'inflation. Le Gouvernement visera à créer un
environnement fiscal attractif et une réforme fiscale est envisagée pour instaurer une classe d'impôt
unique dans deux ans, avec une réduction d'impôt transitoire pour la classe d'imposition 1a. Des
mesures spécifiques seront prises pour soutenir les jeunes actifs et améliorer la conciliation entre vie
professionnelle et familiale, notamment en assouplissant le congé de maternité et en prolongeant le
congé parental.
Afin de répondre aux défis actuels et futurs liés à l’évolution démographique et à la double transition
durable et digitale, les investissements publics seront maintenus à un niveau élevé. Le service aux
citoyens est une priorité essentielle d'un État moderne, impliquant une action centrée sur toutes les
administrations, les services de l'État et les communes, éléments clés de la démocratie.
Pour améliorer ce service, le Gouvernement envisage de moderniser et renforcer la fonction publique.
La numérisation est soulignée comme un élément central de cette modernisation, avec la promotion
de services numériques tout en préservant des échanges traditionnels. Le Gouvernement prévoit
également de soutenir la prestation de services de haute qualité dans tout le pays.
Les perspectives économiques hautement incertaines appellent toutefois à la prudence et à un suivi
rigoureux de l’exécution budgétaire pour préserver la solidité des finances publiques, surtout au vu
du creusement du déficit qui s’annonce pour l’exercice 2024. Le Gouvernement s'engage ainsi à
maintenir des finances publiques solides pour soutenir ses politiques, ce qui nécessite une économie
viable générant emplois et prospérité.
2. La politique budgétaire dans le contexte européen
L’année 2024 constitue une année de transition en ce qui concerne le cadre budgétaire européen et
national. Un nouveau cadre de gouvernance économique de l’Union européenne sera prochainement
finalisé et entrera en vigueur d’ici la fin de l’année.
À la suite de l’éclatement de la pandémie de COVID-19, les règles du Pacte de stabilité et de croissance,
et – par analogie – celles découlant de la loi modifiée du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à
la gouvernance des finances publiques, ont été suspendues depuis 2020 à travers la clause dérogatoire
générale invoquée par les autorités européennes (« clause pour circonstances exceptionnelles » sur
le plan national).
En parallèle, des efforts de réforme ont en effet été engagés au niveau européen depuis fin 2022 dans
le cadre de la « revue de la gouvernance économique » (en anglais : « economic governance review
(EGR) »). L’objectif de ces efforts était d’adapter le dispositif aux nouvelles réalités économiques suite
à l’expérience acquise au fil des années, en maintenant l’ambition de préserver des finances publiques
durablement saines.
Le 10 février 2024, le Conseil de l’UE et le Parlement européen sont parvenus à un accord sur une
réforme des règles budgétaires de l’UE. L’année 2024 s’inscrit ainsi dans la transition entre le cadre
juridique actuel et cette nouvelle architecture de la gouvernance économique européenne, cette
dernière donnant lieu à l’abrogation des dispositions actuelles du Pacte de stabilité et de croissance.
La mise en œuvre des nouvelles règles est à anticiper d’ici la fin de l’année, lesquelles entraîneront
des adaptations à considérer également au Luxembourg pour la conduite de la politique budgétaire.
20
En attendant l’entrée en vigueur de la réforme décrite ci-avant, la politique budgétaire du Luxembourg
tient compte du cadre budgétaire applicable en 2024 ainsi que des recommandations du Conseil de
l’UE émises dans le cadre du semestre européen 2023 qui sont conformes au cadre juridique en
vigueur.
Dans la mesure où la loi modifiée du 12 juillet 2014 demeure en vigueur, la programmation budgétaire
continue également à suivre les règles budgétaires nationales qui y sont énoncées. Or, des
modifications à ce cadre budgétaire national s’avéreront nécessaires et seront considérées sur base
des textes juridiques finaux qui seront publiés au cours de l’année.
L’accord de coalition 2023-2028 du nouveau Gouvernement précise en effet dans ce contexte (p.32)
qu’« [à] la lumière et en complément des règles européennes, le Gouvernement mettra à jour le cadre
budgétaire national avec l’objectif de définir une trajectoire soutenable en termes de dette publique ».
a. La fin de la suspension des règles budgétaires à partir de 2024
Au vu de l’évolution de la situation en Ukraine et des répercussions sur les prix de l’énergie et les
chaînes d’approvisionnement, la Commission européenne avait convenu en mai 2022 qu’un maintien
de la clause dérogatoire en 2023 était indispensable pour laisser aux politiques budgétaires nationales
la marge nécessaire pour réagir à la nouvelle situation de crise.
De ce fait, le Luxembourg était donc exempt de l’obligation de respecter l’objectif budgétaire à moyen
terme en 2023. A l’image de la décision sur le plan européen, la « clause pour circonstances
exceptionnelles » prévue à l’article 6, paragraphe 1er de la loi de 2014 était aussi maintenue et un
éventuel non-respect de l’OMT, constaté a posteriori, n’entraînerait aucune conséquence
procédurale, ni sur le plan européen, ni sur le plan national.
Le 8 mars 2023, la Commission a annoncé qu’étant donné le redressement de l’économie européenne
et la baisse des prix énergétiques, la clause dérogatoire générale serait désactivée à partir de 2024. La
suspension des règles budgétaires ayant donc pris fin le 31 décembre 2023, le Pacte de stabilité et de
croissance entre, en principe, de nouveau en vigueur en 2024.
Par analogie au maintien de la clause échappatoire au niveau européen, la clause pour circonstances
exceptionnelles prévue à l'article 6, paragraphe 1er de la loi modifiée du 12 juillet 2014 relative à la
coordination et à la gouvernance des finances publiques avait également été invoquée en 2023 au
Luxembourg. Ladite clause échappatoire nationale ne s’applique plus à partir 2024.
b. La réforme du cadre de gouvernance économique de l’Union européenne
En novembre 2022, des premières pistes de réforme de la gouvernance économique avaient été
présentées par la Commission européenne dont l’objectif était de simplifier le cadre budgétaire, de
soutenir l’appropriation nationale et de renforcer l’application du Pacte de stabilité et de croissance,
tout en mettant la soutenabilité de la dette publique et la croissance durable au centre du nouveau
cadre budgétaire. Les propositions de textes législatifs avaient été présentés le 26 avril 2023 par la
Commission européenne et les négociations au sein du Conseil de l’UE ont conduit à des modifications
importantes sur lesquelles les États membres se sont accordées en décembre 2023. Un accord a
ensuite été trouvé avec le Parlement européen en février 2024.
21
Bien que les limites concernant le déficit et la dette publique à respectivement 3% et 60% du PIB soient
maintenues, la révision du cadre de gouvernance économique entraînera les changements légaux
suivants:
− abrogation du règlement (CE) n°1466/97 et remplacement par un nouveau règlement pour
encadrer le volet dit préventif ;
− modifications du règlement (CE) n°1467/97 interprétant le fonctionnement de la procédure
concernant les déficits excessifs (« volet correctif ») ;
− modification de la directive 2011/85/UE relative aux exigences pour les cadres budgétaires des
États membres.
Les éléments clés du nouveau cadre de gouvernance économiques se résument comme suit :
−
les États membres devront présenter les informations sous la forme de plans budgétaires et
structurels à moyen terme couvrant une période de 4 ou 5 ans, selon la durée normale de la
législature nationale ;
−
les plans budgétaires et structurels nationaux devront regrouper les engagements de chaque État
membre en matière de politique budgétaire et en matière de réformes structurelles et
d’investissements, et constitueront la pierre angulaire du cadre de gouvernance économique de
l’Union ;
−
un indicateur opérationnel unique fondé sur la soutenabilité de la dette servira de base à la
définition de la trajectoire budgétaire et à l’exercice de la surveillance budgétaire annuelle pour
chaque État membre. Cet indicateur opérationnel unique sera basé sur les dépenses primaires
nettes financées au niveau national ;
−
la Commission fournira pour les États membres dont la dette publique dépasse la valeur de
référence du traité de 60% du produit intérieur brut ou dont le déficit public dépasse la valeur de
référence du traité de 3% du PIB, une trajectoire de référence couvrant une période d’ajustement
de quatre ans et son éventuelle prolongation d’un maximum de trois ans ;
−
sur la demande de l’État membre, la Commission fournirait des informations techniques pour les
États membres dont la dette publique ne dépasse pas la valeur de référence du traité de 60% du
PIB et dont le déficit public ne dépasse pas la valeur de référence du traité de 3% du PIB ;
−
en cas de chocs majeurs dans la zone euro ou dans l’ensemble de l’Union, il est nécessaire de
prévoir une clause dérogatoire générale qui permette de faire face à une grave récession
économique dans la zone euro ou dans l’ensemble de l’Union ;
−
une clause dérogatoire propre à chaque pays, à condition que cela ne mette pas en péril la viabilité
budgétaire à moyen terme, sera également à prévoir.
Pour ce qui est de la directive révisée relative aux exigences pour les cadres budgétaires des États
membres, elle nécessitera un renforcement de la base légale des conseils budgétaires nationaux
indépendants. Une amélioration de l’harmonisation et de la qualité de la comptabilité du secteur des
Administrations publiques sera également désirée. Une attention particulière devrait en outre être
portée à l’avenir aux risques pour les finances publiques liés aux catastrophes naturelles et aux
changements climatiques.
22
Le processus législatif est toutefois encore en cours. De ce fait, les textes définitifs n’ont pas été
publiés et ne sont pas en vigueur au moment de la préparation de ce projet de budget. Une fois que
le cadre de gouvernance économique de l'UE révisé entrera en vigueur, les conséquences d’ordre
pratique et juridique pour la conduite de la politique budgétaire au Luxembourg seront considérées.
c. Les recommandations dans le cadre du semestre européen 2023
En date du 14 juillet 2023, le Conseil de l’Union européenne a adopté les recommandations
spécifiques par pays dans le cadre du semestre européen 2023.
En préambule, et compte tenu du fait qu’au PSC 2023 d’avril 2023, le respect de l’objectif budgétaire
à moyen terme (OMT) n’était pas encore assuré, il y est noté :
« Le règlement (CE) nº 1466/97 préconise une amélioration annuelle du solde budgétaire structurel
en vue d'atteindre l'objectif budgétaire à moyen terme, fixée à titre de référence à 0,5% du PIB.
Compte tenu des considérations de viabilité budgétaire, une amélioration du solde structurel d'au
moins 0,3% du PIB en 2024 serait appropriée, selon la Commission. Pour garantir une telle
amélioration, il conviendrait, conformément à la méthode de la Commission, que la croissance des
dépenses primaires nettes financées au niveau national en 2024 ne dépasse pas 4,8%, ce dont tient
compte la présente recommandation. »
En matière de politique budgétaire, le Conseil de l’Union européenne a ainsi recommandé que le
Luxembourg s’attache en 2024 :
-
« à supprimer progressivement les mesures d’urgence de soutien à l’énergie en vigueur et à
affecter les économies ainsi réalisées à la réduction du déficit public, dès que possible en 2023 et
en 2024. Dans le cas où de nouvelles hausses des prix de l’énergie nécessiteraient de nouvelles
mesures de soutien ou le maintien de mesures de soutien, faire en sorte que ces mesures de soutien
soient ciblées pour protéger les ménages et les entreprises vulnérables, soient financièrement
abordables et préservent les incitations aux économies d’énergie ;
-
à mener une politique budgétaire prudente, notamment en plafonnant à un maximum de 4,8 %
l’augmentation nominale des dépenses primaires nettes financées au niveau national en 2024 ;
-
à préserver les investissements publics financés au niveau national et veiller à l’absorption effective
des subventions accordées au titre de la facilité et des autres fonds de l’Union, en particulier pour
favoriser les transitions écologique et numérique»
d. Avis de la Commission européen au sujet du projet de plan budgétaire 2023-2024
Conformément à l’article 6 du règlement (UE) n°473/2013, le Luxembourg a présenté le 13 octobre
2023 son projet de plan budgétaire (« PPB ») pour l'année 2024. En raison des élections législatives
d’octobre de la même année, le Luxembourg n’a pu présenter qu’une version partielle consistant en
un scénario à politique inchangée, c.-à-d. sous forme d’une simple mise à jour technique de la
prévision présentée dans le cadre du programme de stabilité et de croissance d'avril 2023.
23
L’évolution du solde des Administrations publiques retenue dans le cadre du plan budgétaire pour
l’exercice 2024 était la suivante :
2023
en mio
2024
en %
du PIB
en mio
en %
du PIB
Solde des Adm. publiques :
-1 557
-1,9%
-2 331
-2,7%
Solde de l’Admin. centrale
-2 218
-2,7%
-3 259
-3,8%
Solde des Admin. Locales
-311
-0,4%
-27
0,0%
Solde de la Sécurité sociale
971
1,2%
955
1,1%
Solde structurel
Dette publique brute
-1,4%
20 339
25,0%
-2,3%
23 598
27,8%
Dans son avis du 21 novembre 2023 basé sur le PPB du Luxembourg et au regard des
recommandations du Conseil du 14 juillet 2023, la Commission 5 a noté que :
« Selon les prévisions de la Commission de l’automne 2023, les dépenses primaires nettes financées
au niveau national du Luxembourg devraient augmenter de 5,0 % en 2024, ce qui est supérieur au
taux de croissance maximal recommandé. Ce dépassement du taux de croissance maximal
recommandé pour les dépenses primaires nettes financées au niveau national correspond à 0,1 %
du PIB en 2024. Ce chiffre n’est pas totalement conforme à la recommandation du Conseil.
Selon les projections fournies, les mesures de soutien à l’énergie ne seront pas supprimées
progressivement dès que possible en 2023 et 2024. Cela risque de ne pas être conforme à la
recommandation du Conseil. En outre, il n’est pas prévu que les économies réalisées soient
entièrement utilisées pour réduire le déficit public. Là encore, cela risque de ne pas être conforme
à la recommandation du Conseil.
Selon les prévisions de la Commission de l’automne 2023, les investissements publics financés au
niveau national devraient augmenter et se chiffrer à 4,5 % du PIB en 2024 (après s’être établis à
4,4 % du PIB en 2023), et ils devraient donc être préservés. Ce chiffre est conforme à la
recommandation du Conseil. Quant aux dépenses financées par les recettes des fonds de l’UE, dont
les subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience, elles devraient rester stables à
moins de 0,1 % du PIB en 2024 (après s’être établies à moins de 0,1 % du PIB en 2023).
Dans l’ensemble, la Commission est d’avis que le projet de plan budgétaire pour le Luxembourg
n’est pas totalement conforme à la recommandation du Conseil du 14 juillet 2023.
Cela étant, la Commission prévoit que le déficit budgétaire nominal du Luxembourg sera de 2,1 %
du PIB en 2024, soit moins que la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité, et que son
ratio de la dette publique sera de 28,7 % en 2024, soit moins que la valeur de référence de 60 %
prévue par le traité ».
5 Commission européenne (2023), Avis de la Commission du 21 novembre 2023 concernant le projet de plan budgétaire du Luxembourg,
SWD (2023) 951 final.
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Dans l’ensemble, la Commission est d’avis que le projet de plan budgétaire pour le Luxembourg
n’est pas totalement conforme à la recommandation du Conseil du 14 juillet 2023.
Cela étant, la Commission prévoit que le déficit budgétaire nominal du Luxembourg sera de 2,1%
du PIB en 2024, soit moins que la valeur de référence de 3% du PIB prévue par le traité, et que son
ratio de la dette publique sera de 28,7% en 2024, soit moins que la valeur de référence de 60%
prévue par le traité.
La Commission est également d’avis que le Luxembourg a accompli des progrès limités en ce qui
concerne les éléments structurels des recommandations budgétaires formulées par le Conseil le
14 juillet 2023, et elle invite par conséquent le Luxembourg à accélérer ses efforts. »
Les observations formulées par la Commission européenne dans le cadre de son avis du 21 novembre
2023 ont été considérées dans le cadre des travaux d’élaboration du projet de budget et les
orientations budgétaires retenues par le Gouvernement devraient permettre d’y répondre.
e. Respect des règles budgétaires applicables en 2024
Dans la mesure où les chiffres issus de la présente programmation budgétaire font état d’un solde
structurel de +0,5% du PIB en 2023 et de 0,0% du PIB en 2024, calculé à l’aide de l’estimation de l’écart
de production par le STATEC (cf. annexe 7 du Volume II), l’OMT du Luxembourg (qui est de 0,0% du
PIB) est de nouveau atteint et les exigences budgétaires européennes sont ainsi pleinement remplies
pour 2024.
Le cadre budgétaire national, en attendant les modifications qu’il faudra y apporter, prévoit quant à
lui aussi le respect continu de l’OMT ou, à défaut, la convergence envers celui-ci. Au vu des chiffres
précités pour le solde structurel en 2024, l’OMT de 0,0% du PIB prévu au niveau national est également
respecté en 2024.
3. L’évolution de la situation financière de l’Administration centrale suivant le SEC
La présentation dite « administrative » du budget de l’État, qui est définie par les règles de la
comptabilité publique et arrêtées dans la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et
la trésorerie de l’État, a pour finalité de permettre à la Chambre des Députés d’assurer le contrôle des
recettes et des dépenses de l'État sur lesquelles le Gouvernement a une emprise directe.
Dans le contexte européen et international, la présentation purement administrative des budgets
nationaux est toutefois insuffisante. Il est essentiel de pouvoir analyser les agrégats financiers de
manière harmonisée, en considérant l'ensemble des Administrations publiques qui comprend non
seulement le budget de l'État proprement dit, mais également les recettes et les dépenses effectives
des fonds spéciaux de l’État, des services de l’État à gestion séparée et des établissements publics et
autres entités faisant partie du périmètre de l’État ainsi que les recettes et les dépenses des autres
entités publiques (sécurité sociale et communes) 6.
6 Pour plus de détails quant à la définition des Administrations publiques et des sous-secteurs ainsi que des différentes catégories de recettes
et de dépenses voir la section 2 du volume II relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2023-2027.
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a. Vue globale
Solde des Administrations publiques
3%
2%
en % du PIB
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
2019
2020
2021
2022
2023
Administration centrale
Administrations lo …
Explication IA à partir du texte officiel de la loi. Indicatif, ne remplace pas un conseil juridique.