Hellgewiss 6.291272 49.602155 32,5 Lenningen Scheierhaff 6.317098 49.592324 33,7 1 Lenningen Lenningen 6.369862 49.601882 35,6 1,012 Leudelange Leudelange 6.061419 49.565318 ---------Leu de Ian g e Schleiwenhaff 608 959 49.574449 21,9 1 1 6.055443 49.579303 24,2 1 Leudelange Leudelange-Gare 6.061359 49.586582 24,3 1 Lintgen Lintgen 6.127963 49.722279 27,4 1,144 Lintgen Gosseldange 6.115642 49.728424 29,1 1,008 Lintgen Prettingen 6.118052 49.718077 29,3 1,004 Lintgen Schwanenthal 6.115335 49.704571 30,8 1 Lintgen -Lorentzweiler Plankenhaff 6.183756 49.72856 33,2 1 Lorentzweiler 6.14456 49.700382 26,2 1,092 Lorentzweiler Helmdange 6.138395 49.694285 27,5 1,036 Lorentzweiler Asselscheuer 6.170467 49.689685 25,9 1 Lorentzweiler Bofferdange 6.146353 49.689251 29,1 1,032 Lorentzweiler Klingelscheuer 6.170384 49.69294 27,1 1 Lorentzweiler Hunsdorf 6.128539 49.695711 28,1 1 ~ 1,076 I - :1
\n50 T 1,044 Mondorf-les-Bains Altwies 6.26~~ 49.513298 41,8 Mondorf-les-Bains Ellange 6.300653 49.521305 43,7 1,036 Mondorf-les-Bains Ellange-Gare 6.30242 49.516304 41,5 1 Mondorf-les-Bains Brehm 6.275648 I 41,9 1 49.524532 I I Niederanven Niederanven 6.262107 49.650032 Niederanven 22,7 1,188 +------- Senningerberg 6.226269 49.650074 22,1 1,152 Niederanven Bloebierg 6.252186 49.638963 19,4 1 Niederanven Waldhof 6.190449 49.657288 20,0 1 Nied era nven 6.242508 49.647421 23,4 1,044 j Niederanven senningen staffelstein 6.174536 49.658055 I 21,0 Niederanven Hostert 6.235707 49.655472 I 22,2 ---- I Niederanven eroport de Luxembourg 6.21689 Niederanven ~49.632312 --- ameldange 6.232683 49.662244 Niederanven 0 beranven 6.244132 49.658524 - - 1 1,016 I 21,8 ..__ 24.2 1,008 25.6 1,012 1 Niederanven rnster 6.245646 49.678707 25,5 Niederanven Engelshaff 6.257501 49.675372 27,0 1 Nommern Cruehten 6.134942 49.800825 36.4 1,004 Nommern Oberglabach 6.14906 49.786074 36,8 1 Nommern Buerghaff 6.114088 49.804836 36,9 1 Nommern Schrondweiler 6.156444 49.804344 38,0 1,008 Schleederhaff 6 121271 49 804021 38 5 Nommern ' Nommern Nommern Nommern Niederglabach Nommern Klenge Buerghaff / Klengbuerghaff Nommern -- Nommern Eichelbour Pare Hosingen Hosingen 6.153044 49.792512 39,8 1 6.135475 49.814023 41,0 1 49.802041 T 41,2 1 41,5 1 50.017128 55,8 1,2 6.149465 Seylerhaff 1 41,5 ~ I -- 49.795578 --- 6.175821 +- 6.185254 6.09527 49.818917 - I 1 1,032 I I - ---+- ~ Pare Hosingen Maarkebaach I 6.085653 49.93663 Pare Hosingen Hoscheid I 6.078711 49.946937 48,4 1,016 Pare Hosingen Hoscheid-Dickt I 6.089028 49.976811 49,3 1,02 I 6.069498 49.935011 I 48,9 1 I 6.099319 49.965346 49,6 1 I 6.086545 49.986249 50,3 1 6.073471 49.983479 52,6 1,032 6.086992 49.99426 51,4 1 Hosingen-Barriere 6.087276 49.999376 ~ 51,9 1 Wahlhausen Dickt 6.103719 49.990072 53,0 1 Akescht 6.124731 49.976928 54,7 1 6.127387 49.985165 56,2 1,02 j 6.056146 49.974734 54,9 1 6.052907 50.012293 56,3 1 - 46,3 ~- 1 1 ~ Pare Hosingen Unterschlinder Pare Hosingen I Keiermillen Pare Hosingen I Poschend Pare Hosingen Holzthum I Geierhaff Pare Hosingen Pare Hosingen Pare Hosingen I- Pare Hosingen
\n1 ~ Reisdorf -Reisdorf - Reisdorf Bigelbach Reisdorf Hoesdorf Remich -- Roeser - - t
\n49.738302 j 6.427681 Herborn Rosport-Mompach Pfaffenberg Rosport-Mompach Rosport-Mompach Born-Moulin Rosport-Mompach t I Osweiler Rosport-Mompach M1chelsb1erg Rosport-Mompach Rosport-Mompach Ru melange Saeul - Dickweiler Girst -Rosport-Mompach - Hinkel Rosport-Mompach --- ----- 40,7 Saeul 49.766334 6.481206 49.764719 6.498234 49.80511~ 6.5099 49.771138 6.439665 6.513369 6.4689; - t - 41,6 -- 41,9 42,2 1,004 1 1 ~ 47,9 - 1,084 --, ~ 43,5 1 49.787472 46,4 1,032 49.782654 44,4 1 45,8 1,004 47,2 1 49.7833 I -- 6.500159 49.773783 6.490686 49.7917_7_4_,_ _ _ _4_7_,8_ _ _ _ _ _ _ 1_ Steinheim 49.815699 48,7 Girsterklaus 6.497293 49.785165 48,4 Frombuerg / Fromburgerhaff 6.409523 49.780221 50,4 1 6.029047 49.461176 47,3 1,2 -r5.986862 49.728295 39,3 1,056 -- Ru melange --- Kiemerchen --- - 6.451123 I 1 ' -t 6.477131 Saeul Saeul 49.74832 ~ Rosport Rosport-Mompach -t-- 49.732974 5.989341 5.975552 I Schwebecherbreck - f- - 49.7474 ' - I 1,008 1 1 I 39,7 ~ 40,8 1 Saeul Ehner 5.948524 I 49.716307 41,2 1 I Saeul Schwebach 5.968096 49.745284 42,0 1 49.724558 42,1 1 49.739335 42,2 1 49.727815 43,9 1 23,5 1,2 18,7 1,044 I Calmus Saeul Saeul Calm us-Moulin Sandweiler - ...
\n5.961662 Kapweiler Saeul - Boursdorf I Rosport-Mompach Rosport-Mompach - 6.430663 1,028 ~ ~ Rosport-Mompach 1,036 ------ 5.969924 - Sandweiler 5.953285 6.218324 I - 49.613565 Sandweiler Findel 6.201633 49.62829 Sandweiler Birelerhaff 6.213975 49.623502 Sanem Belvaux 5.93328 Sanem Soleuvre 5.93786 Sanem Sanem 5.928313 5anem Arsdorferhaff 5.958539 Sanem Ehle range Sanem Aessen -- --- r - T - -- -- 1 25,6 49.512146 41,8 1,2 49.524886 42,8 1,2 - 49.548163 40,3 49.543735 35,5 5.96536 49.524839 39,4 5.942664 49.534606 39,9 I 1,1 - -- 1 -1,032 1 54 - Sanem Scheierhaff 5.921791 49.517705 43,9 Schengen Elvange 6.313703 49.50694 42,7 1,02:
\nSchengen Schengen 6.362818 49.476621 50,6 1,148 I Schengen Bech-Kleinmacher 6.350399 49.531946 46,2 1,036 Schengen Remerschen 6.354973 49.489203 49,7 1,072 Schengen Emerange 6.29009 49.489245 45,2 1 I 6.286763 49.494841 45,5 1 I 6.346171 49.52413 47,2 1,004 1 - Schengen I - Froumillen -l I Schengen Wellenstein Schengen Weidemillen 6.287551 49.489554 47.0 Schengen Burmerange 6.324367 49.487091 48,3 Schengen Schwebsingen 6.358625 49.508996 1,012 -- - - - 1 r Schengen Wintrange I Schieren \" --- 49.503317 49,5 1,004 6.09956 49.81546 35,S 1,008 I - Schieren Colmar-Berg-Halte 6.102655 49.815448 35,8 1 Schieren Schieren 6.116212 49.820049 42,4 1,1 Schieren-Moulin 6.089509 49.825114 37,1 1 Schieren Birtrange 6.088577 49.826075 38,2 1 Schieren Birkenhaff 6.127926 49.819568 40,8 1 Schieren Matgeshaff 6.124675 49.819063 41,0 1 6.010435 49.505658 36,3 1,2 Dumontshaff / Dumongshaff 6.017014 49.516789 34,5 1 Neimillen --- Schieren Schifflange ,_ -- Schifflange Schifflange - 1,016 6.356394 - Colmar-Pont 48,9 I I
\nFisch bacherhaff 6.148775 Seltz -,- I Tandel Tande!
\nTande! - 1-- I Bastendorf 7 I -- 49,1 1 6.180001 49.897765 51,1 1,02 49.923743 50,2 1 Longsdorf I 6.201685 I 49.8977- - ; i - 51,1 1,004 Ronnebesch 6.144404 49.942662 51,8 1 6.209801 49.899053 51,9 1 6.18734 Tande!
\nTandel Tande!
\nLandscheid 6.130669 I Tandel ~ del i Marxberg Tande! --- Tandel Frengerhaff 6.154497 49.917625 52,0 1 Tandel Fouhren 6.200234 49.912919 53,6 1,016 Tandel Bette I 6.227917 49.91663 54,7 I 1,008 57,1 1 1 Tandel Walsdorf 6.173908 49.924567 Troisvierges Troisvierges 5.99332 50.12057 75,9 1,116 1,008 1,2 Troisvierges Huldange 6.013574 50.162079 -r 75,9 Troisvierges Drinklange 6.016158 50.132532 74,2 Troisvierges Wilwerdange 6.020291 50.139316 74,4 Troisvierges Lenglerlach 6.024569 50.163954 74,9 Troisvierges Goedange-Moulin 6.013844 50.143263 75,4 -1 Cornelysmillen 5.991518 50.131625 76,6 I 1 Basbellain 5.981231 50.144321 76,9 T 1 50.150281 77,1 1 -- Troisvierges Troisvierges Troisvierges Goedange - 6.011108 - --- I- I 1,012 1 Biwisch 5.980311 50.118437 77,6 1 Troisvierges Hu ldange-Moulin 6.001052 50.161064 77,6 1 Troisvierges Huldange-Forge 6.021217 50.179863 78,2 1 Troisvierges Hautbellain 5.975113 50.156026 78,7 1,004 Troisvierges Kiirchermillen 5.969465 50.137595 Useldange Useldange 5.980722 49.770515 Useldange Everlange 5.951176 49.774986 Troisvierges -- Useldange -
\nJ 49.90426 I -- Tandel l 42,5 Keppenhaff Tande! - Osterbour - -- 41,0 J- I 1 - 6.217746 49.790506 41,1 I 1 1 6.218047 49.798894 41,3 1 6.249264 49.803003 41,4 1 49.800483 41,5 ' 49.787778 41,6 1 49.811072 41,8 1 < Oligsmuhle I Kohn I ' Vallee de l'Ernz Kengert 6.198935 Vallee de l'Ernz Kitzebur 6.241073 Vallee de l'Ernz Savelborn 6.255419 r -,- ~- L 56 Vallee de l'Ernz Neienshaff 6.24791 49.799093 41,8 Vallee de l'Ernz Watschenterhaff 6.238894 49.797921 42,2 1 Vallee de l'Ernz Gillenshaff 6.23553 49.805646 42,3 1 6.233511 49.812318 43,4 1 6.170434 49.827342 44,0 1,008 49.803545 43,9 6.245505 49.823612 44,2 6.234725 49.816669 44,3 1 1 49.836023 44,5 1 49.81876 44,5 1 44,6 1 44,8 1 Vallee de l'Ernz I Vallee de l'Ernz I Stegen
\n1 1 Wincrange Neimillen 5.919923 50.080242 7~ Wincrange Hachiville 5.920684 50.10609 80,2 Winseler Pommerloch 5.858134 49.962059 63,1 Winseler Berle 5.857907 49.951746 62,9 Winseler Doncols 5.839846 49.970648 65,8 1,016 Winseler Winseler 5.887877 49.966432 67,8 1,004 Winseler Schie if 5.857748 Winseler Sonlez 5.824263 - ,_ 49.989685 49.964661 I 1,148'1 I 68~ - ,_ 1,016 68,6 .
\n1 1,004 1 -l Winseler Gruemelscheid 5.874723 49.984299 69,4 1 Winseler Noertrange 5.911166 49.980025 71,6 1,016 Wormeldange Wormeldange 6.402627 49.611944 35,3 1,112 I Wormeldange Kapenacker 6.35643 49.637895 30,7 1 Wormeldange Dreiborn 6.393853 49.620629 33,3 1,028 Wormeldange Wormeldange-Haut 6.402627 49.611944 35,3 1,016 6.421799 49.626693 34,7 1,008 6.434082 49.658278 35,8 6.385076 49.60118-i--- 37,3 Wormeldange I Ahn Wormeldange Machtum Wormeldange Ehnen -- - -
\nExpose des motifs 11.1. Mise en contexte Avant d'entamer !'expose des motifs proprement dit, les auteurs du projet de loi entendent en premier lieu rappeler le contexte general ayant preside a !'elaboration de la presente initiative legislative. En !'occurrence, cette toile de fond se caracterise par la vetuste du systeme d'imposition fonciere actuel ainsi que par la penurie croissante de logements, sujets qui seront des lors abordes successivement dans le cadre du present titre.
\nUne attention particuliere sera ensuite consacree au rappel des passages pertinents de la Constitution sous revision susceptibles de chapeauter dans le futur les dispositions du present pro jet de loi.
\n11.1.1. L'im p6t fancier a Au Grand-Duche de Luxembourg, l'imp6t fancier fait la fois partie des impositions les plus anciennes, mais aussi de celles dont une reforme se fait attend re depuis le plus longtemps.
\nL'imp6t fancier a ete introduit pour la premiere fois sous la Premiere Republique fran<;aise sous forme de la « contribution fonciere )) par la loi du 3 frimaire de l'an VII (23 novembre 1798), quand le Pays avait integre le departement des Fon~ts. Sa mouture actuelle remonte aux lois allemandes dites « Grundsteuergesetz (GrStG} )) du 1er decembre 1936 et « Bewertungsgesetz (BewG) )> du 16 octobre 1934. 112 Apres !'introduction au Luxembourg de ces textes par !'occupant allemand durant la Seconde Guerre mondiale, leur maintien en vigueur a ete confirme par l'arrete grand-ducal du 26 octobre 1944 concernant les imp6ts, taxes, cotisations et droits.
\nLa procedure d'imposition, telle que con<;ue par la legislation en vigueur, se deroule en deux etapes.
\nTout d'abord, !'Administration des contributions directes doit fixer a intervalles reguliers les valeurs foncieres des unites d'imposition, en adressant un bulletin de valeur unitaire au contribuable. Ensuite, chaque commune adopte annuellement son taux communal qui vient multiplier la valeur unitaire precitee, avant de comm uniquer le montant de l'imp6t du au contribuable sous forme du bulletin de l'imp6t fancier . a Cependant, ii s'est rapidement avere tant au Luxembourg qu'en Allemagne que la mise jour periodique de ces evaluations, telle que prevue par la loi etait particulierement laborieuse, alors qu'elle devait etre effectuee individuellement et manuellement pour chaque unite d'imposition. Ces reevaluations se sont ainsi averees fastidieuses au point que les valeurs actuellement employees au Luxembourg n'ont plus ete actualisees depuis l'annee 1941. En Allemagne, ou la derniere fixation generale des valeurs foncieres remonte a l'annee 1964, voire a l'annee 1935 pour le territoire de l'ancienne Republique democratique allemande, ces evaluations ant fait l'objet d'un arret phare de la Cour constitutionnelle federale en date du 10 avril 2018. Les juges de Karlsruhe, tout en relevant que le manque de representativite des valeurs foncieres calculees n'etait pas constitutif d'une inconstitutionnalite a lui tout seul, a declare que le systeme d'evaluation fonciere violait le principe constitutionnel de l'egalite de traitement en ce qu'il aboutissait a une distinction de traitement entre 1 Les references juridiques aux textes normatifs d'origine allemande n'ont en legistique luxembourgeoise jamais fait l'objet d'un intitule de citation harmonise. Dans la mesure ou toute traduction d'une loi d'appellation allemande ne constitue forcement toujours qu'une approximation, les auteurs du projet de loi optent de s'aligner sur l'approche de la Cour constitutionnelle qui a pris l'habitude de se referer ces textes selon leur designation allemande d'origine (voy. cet egard notamment l'arret n°00156 du 13 novembre 2020).
\n2 Ci-apres « GrStG », respectivement « BewG >>. a a 65 des terrains comparables, provoquee par la vetuste de !'appreciation de la valeur des terrains. II s'ensuit que l'imp6t fancier allemand repose sur un fandement qui est contraire la Constitution allemande. a Le systeme luxembourgeois, pratiquement identique aux textes allemands sauf les quelques adaptations effectuees au fil des annees, s'expose des lors aux memes reproches. D'ailleurs, cet etat des choses a ete pointe du doigt par !'Organisation de cooperation et de developpement economique (OCDE) dans son rapport de juillet 2019. Par la meme occasion, l'OCDE n'a pas manque de relever que a le caractere «obsolete» des evaluations etait l'origine d'une imposition periodique de la propriete immobiliere consideree trap faible et generant de loin le pourcentage du PIB le plus faible parmi taus les pays analyses 3 :
\nGraphique 1.20. Les impots periodiques sur la propriete immobiliere sont faibles Pan des recettes ti.scales generees par les impots periodiques sur la prnpriete inuno biliere da.ns le PJB, 2016 2( n 1 :=i 1f_ Les auteurs du projet de loi entendent cependant souligner des ce stade que l'objectif de la refarme de l'imp6t fancier n'est pas !'augmentation des recettes fiscales, mais !'institution d'une imposition juste et equitable qui ne s'expose pas a des reproches d'inegalite de traitement, ainsi que la creation a d'un modele d'evaluation fonciere transparent et objectif, permettant de contribuer la lutte contre la penurie de logement dans le cadre d'un imp6t a la mobilisation des terrains. Les objectifs poursuivis font l'objet d'un expose complet sous le point 11.3.1.
\n11.1.2. La penurie de logements Parallelement a la necessite de refarme de l'impot fancier, le Luxembourg eprouve une penurie notoire de logements, accompagnee d'un niveau de prix du fancier en croissance continue.
\nL'OCDE note a cet egard : « Le prix des logements s'est envole au Luxembourg, sous l'effet de la croissance demographique, d'un taux eleve de formation des menages et d'une utilisation !imitee de terrains disponib!es ala construction. La hausse du ratio prix/revenu reflete principa!ement /es hausses substantiel!es de prix de l'immobilier residentiel, qui progressent plus vite que /es revenus, entra1nant une montee des risques financiers lies a l'endettement des menages. L'accessibilite financiere des logements s'est deterioree, en particulier pour !es menages afoible revenu qui ne beneficient pas des logements sociaux fortement subventionnes. Un ensemble de politiques publiques destinees a 3 DECO Economic Surveys - Luxembourg, July 2019, p. 100.
\n66 remedier aux restrictions existant du cote de /'offre, comme la retention fonciere et la resistance a la densification, associes a des politiques visant a accro1tre la neutralite vis-a-vis du mode d'occupation des logements et a des mesures de soutien budgetaires mieux ciblees s'avereront necessaires pour rendre le marche du logement plus efficient et plus inclusif. Des mesures d'alourdissement des coOts d'opportunite des terrains inutilises dons !es zones urbanisees et des logements inoccupes pourraient etre conjuguees a une nouvelle reforme de /'occupation des sols, notamment en impliquant /es communes afin d'accroftre la densite d'occupation de maniere selective dons /es zones bien reliees au reseau de transport ». 4 II est interessant de relever que l'OCDE constate encore que, malgre une disponibilite fonciere theorique suffisante en termes d'espaces disponibles la construction, les instruments actuels semblent etre inaptes inciter les proprietaires mobiliser leurs terrains. 5 a a a Contrecarrer cette penurie de logements est l'un des objectifs principaux du present projet de loi. A a cet effet, deux nouveaux instruments fiscaux sont proposes. Ainsi, l'imp6t la mobilisation de terrains vient imposer les fonds constructibles qui demeurent l'etat de terrains vagues, tandis que l'imp6t la non-occupation de logements impose les habitations qui demeurent inhabitees. a a 11.2. Tour d'horizon des dispositions pertinentes de la Constitution sous revision Dans la mesure ou ii semble peu probable que la presente initiative legislative puisse etre adoptee sous l'egide de la Constitution en vigueur, le projet de loi doit prendre en compte !'evolution des travaux de revision de la Loi fondamentale qui sont actuellement en cours.
\nII convient des lors de rappeler le contenu de certaines des dispositions en voie d'adoption.
\nLa proposition de revision n°7700, votee en premiere lecture par la Chambre des Deputes en date du 9 mars 2022, portant sur les chapitres le', Ill, V, VII, VIII, IX, X, XI et XII, prevoit un nouvel article 98, disposant que : « (1) Tout imp6t de l'Etat ainsi que toute exemption ou moderation d'imp6t sont etablis par la loi.
\nLe nouvel article 105 dispose que : « (1) Les imp6ts au profit des communes sont etablis par la loi.
\nDans le respect de ses competences constitutionnelles et legates, le conseil communal peut etablir !es imp6ts et /es taxes necessaires a la realisation de l'interet communal. Les imp6ts et !es taxes communaux sont approuves par l'autorite de surveillance.
\n4 5 Etudes economiques de J'OCDE: Luxembourg 2019, p. 75.
\nIbid., p. 82.
\n67
\nLe nouvel article 106 dispose que : « Le conseil communal fait /es reglements communaux, sauf /es cas d'urgence.
\nDans /es matieres reservees a la loi par la Constitution, /es reglements communaux ne peuvent etre pris qu'en vertu d'une disposition legate particuliere qui fixe l'objectif des mesures d'execution et, le cas echeant, /es conditions auxquelles el/es sont soumises.
\nLes reglements communaux doivent etre conformes aux /ois et aux reglements pris en application de /'article 33 ».
\nLe nouvel article 109 dispose que : « La loi regle la surveillance de la gestion communale et determine limitativement /es actes des organes communaux a approuver par l'autorite de surveillance. Elle peut soumettre certains actes des organes communaux a /'approbation de l'autorite de surveillance et prevoir leur annulation au leur suspension en cas d'illegalite ou de contrariete a l'interet general, sans prejudice des attributions des juridictions de l'ordre judiciaire au de /'ordre administratif Le Gouvernement en conseil peut dissoudre le conseil communal dons l'interet de la gestion de la commune )).
\nLa proposition de revision n°7755, adoptee en premiere lecture en date du 9 mars 2022, portant quant elle sur le chapitre II de la Constitution, prevoit !'insertion d'un nouvel article 3lter, disposant que: a << L'Etat veille a ce que toute personne puisse vivre dignement et disposer d'un logement approprie )).
\nLa Charte de l'autonomie locale dispose quanta elle en son article 9, paragraphe 3 << Une partie au mains des ressources financieres des collectivites locales doit provenir de redevances et d'impots locaux dont el/es ant le pouvoir de fixer le taux, dons /es limites de la loi ».
\nAfin de garantir sa perennite, le projet de loi doit preter une attention particuliere a sa conformite avec ces normes d'essence superieure.
\n11.3. Le projet de loi Les auteurs entendent tout d'abord preciser les objectifs poursuivis et expliquer la structure genera le du texte. Un expose detaille est ensuite consacre au modele d'evaluation fonciere, qui constitue le cceur de l'impot fancier et de l'impot a la mobilisation de terrains.
\nLes trois impositions faisant l'objet du present projet de loi sont ensuite brievement exposees, avant d'etre abordees de maniere plus detaillee dans le cadre du commentaire des articles.
\n68 11.3.1. Les ob jectifs du pro jet de loi L'accord de coalition 2018-2023 prevoit que « la reforme de l'imp6t fancier, qui devra contrecarrer la speculation fonciere, sera re/iee a la refonte des plans d'amenagement general (PAG) « nouvelle generation ». Une tranche exoneree sur J'imp6tfoncier qui greve Jes biens immobiliers habites par leurs proprietaires sera introduite. La reforme de l'imp6t fancier donnera /'occasion de remplacer et de simplifier le systeme de la taxe communale specifique d'inoccupation ou de non-affectation a la construction de certains immeub/es ».
\nLe projet de loi entend done executer et completer les grandes lignes fixees par !'accord de coalition, en se donnant com me objectifs de : - supprimer les inegalites generees par l'impot fancier actuel, - creer un nouveau modele d'evaluation des terrains permettant de fixer la valeur de ceux-ci pour les besoins fiscaux de maniere objective, transparente et juste, !utter contre la penurie de logements en contrecarrant la speculation immobiliere et en incitant les proprietaires mobiliser leurs terrains et mettre leurs logements existants a a a disposition sur le marche locatif, remplacer les outils inefficaces existant actuellement au niveau communal, a savoir la taxe communale specifique, !'obligation de construire et l'impot fancier B6, par une solution nationale uniforme et plus perfarmante, utiliser la mobilisation des terrains comme outil directeur dans le cadre de l'amenagement du territoire national, maintenir le caractere d'imposition communale de l'impot fancier, - liberer la residence habituelle des proprietaires d'une partie de l'impot fancier, - developper des outils informatiques perfarmants permettant une mise a jour reguliere et largement automatisee des evaluations immobilieres.
\nAinsi, tout d'abord, le systeme d'evaluation fonciere doit supprimer les inegalites provenant du fait que les terrains se trouvent aujourd'hui sous-evalues, defaut de mise jour generale des valeurs a a unitaires fixees en 1941. Si certains ecarts entre les differentes communes sont inherents et acceptables dans un systeme ou l'autonomie communale commande une possibilite de modulation du taux d'impot par le conseil communal, les ecarts constates sont a un tel point importants qu'ils sont pen;:us com me injustes et risquent de ne plus rencontrer !'acceptation de la population. Les taux approuves varient par exemple pour l'exercice 2021 pour la categorie B6 entre 240% et 15.000%, ce qui implique que l'impot B6 est plus de 62 fois plus eleve dans certaines communes que dans d'autres.
\nSurtout, les ecarts ne se rencontrent non pas seulement entre communes, mais egalement au sein de la meme commune et pour le meme type de biens.
\nLe systeme utilise pour mettre fin a cette inegalite doit etre objectif et transparent. II doit reposer sur une prise en compte de facteurs largement reconnus comme determinants pour la valeur d'un bien, savoir : a 1. le potentiel constructible, 2. les possibilites d'affectation, 69 3. la situation geographique, 4. le phasage de developpement (disponibilite immediate ou non a la construction), 5. la surface disponible, 6. le nombre d'equipements et de services disponibles a proximite, 7. le niveau general des prix de l'immobilier.
\nCes parametres font l'objet d'un expose plus detaille a !'occasion du commentaire des articles.
\nLes auteurs du projet de loi ont songe a des manieres et facteurs d'evaluation alternatifs, tel qu'un systeme axe sur les prix de vente de l'immobilier arretes dans les actes notaries. Une telle approche a pour merite de reposer sur des donnees reelles d'ores et deja collectees chaque annee a des fins statistiques. Cependant, elle presente un desavantage decisif, a savoir le manque de representativite.
\nEn effet, ii arrive regulierement qu'aucun terrain ne fasse l'objet d'une vente dans une commune tout au long de l'annee, de maniere a ce que les donnees disponibles demeurent regulierement peu completes ou peu actuelles. Par ailleurs, le prix de vente d'un terrain a un endroit donne de la commune peut s'averer tres peu representatif pour la valeur d'un terrain a un autre endroit de la meme commune, sans compter que le prix de vente ne repose pas toujours exclusivement sur des criteres objectifs, mais aussi sur des facteurs subjectifs, tels que le caractere prestigieux du lieu ou l'eventuel lien emotionnel de l'acquereur par rapport a l'immeuble en question. Les auteurs du projet de loi ont des lors ecarte une telle approche.
\nForts de !'experience de la mise a jour de la valeur unitaire pour plusieurs centaines de milliers de parcelles qui s'est averee illusoire tant au Luxembourg qu'en Allemagne, les auteurs du projet de loi misent sur un nouveau systeme qui doit etre facilement apte a prendre en compte les fluctuations presque ineluctables dans la valeur des biens immobiliers, tout en consommant un minimum de ressources administratives. Ainsi, le systeme preconise doit etre automatise et informatise dans la plus large mesure possible, afin d'eviter des evaluations et mises a jour laborieuses et disproportionnees par rapport aux recettes encaissees (actuellement quelque 40 millions d'euros par an).
\nLes evaluations des biens immobiliers doivent tenir compte des proportions de valeur reelles afin que le systeme soit equitable. II ya lieu de souligner a cet egard que l'objectif n'est pas de developper un outil pour le marche immobilier permettant d'estimer le prix de vente de chaque bien. Afin que l'imp6t soitjuste, ii n'est pas necessaire, voire pas souhaitable, que les evaluations effectuees debouchent sur les valeurs venales reelles. Par contre, les rapports de valeur entre les differents biens doivent etre refletes de maniere realiste et objective, afin que l'imp6t respecte les principes de proportionnalite et d'egalite devant la loi. Ainsi, si les valeurs venales de deux terrains donnes sont de 250.000 euros, respectivement de 500.000 euros, un systeme d'evaluation fiscale doit bien refleter que le premier terrain vaut le double du second, sans pour autant que le resultat de !'evaluation ne doive debaucher sur ces me mes chiffres precis. En d'autres mots, ii est crucial que les proportions soient sauvegardees, meme si les chiffres absolus ne correspondent, le cas echeant, pas a la realite. Ainsi, dans l'exemple evoque, un systeme d'evaluation fiscale pourrait aboutir pour ces terrains a des valeurs de 125 euros, respectivement de 250 euros, sans que le principe de proportionnalite ne soit heurte.
\nEn termes de lutte contre la penurie de logements, la legislation met actuellement plusieurs outils a la disposition des communes. II s'agit tout d'abord de !'obligation de construire avec la taxe de nonaffectation afferente, inscrite aux articles 103 et 104 de la loi modifiee du 19 juillet 2004 concernant 70 l'amenagement communal et le developpement urbain6, de l'imp6t fancier B6, dont le siege se trouve au paragraphe 21, alineas 2 et 3, du GrStG, ainsi que de la taxe communale specifique introduite par les articles 15 et suivants de la loi modifiee du 22 octobre 2008 sur le droit d'emphyteose et le droit de superficie et introduisant differentes mesures administratives et fiscales en faveur de la promotion de !'habitat. Cependant, ii est manifeste que ces dispositions n'ont ete employees par les communes qu'avec une grande parcimonie, de maniere ace qu'elles n'ontjamais deploye l'effet escompte.
\nLes auteurs du projet de loi proposent de remplacer ces outils a essence locale par un imp6t a la mobilisation des terrains a !'echelon national, ce qui permet d'aboutir a une situation uniforme dans le pays et de faire de ce nouvel outil un instrument contraignant et non plus facultatif.
\nII est releve qu'un tel transfert de competences du niveau communal vers !'echelon national correspond d'ailleurs a la position adoptee par le Conseil d'Etat dans son avis du 22 fevrier 2022 sur le projet de loi n°7139 qui modifie certaines dispositions de la loi du 19 juillet 2004 (dit « Baulandvertrag >> ), au sujet de la taxe de non-affectation prevue aux articles 103 et 104 de la loi precitee.
\nDans son avis, la Haute Corporation ne s'est pas opposee au principe de !'introduction d'une taxe visant a inciter les proprietaires a realiser des constructions sur leurs terrains en vue d'augmenter l'offre de logements, mais a considere qu'un tel instrument devrait etre institue non pas au niveau communal, mais au niveau national {p. 31): « Le Conseil d'Etat s'interroge, par ailleurs, sur Jes raisons qui ont amene Jes auteurs a maintenir le dispositif relatif a la taxe de non-affectation et sur l'efficacite de cefui-ci. Plus fondamentafement, if estime que f'etabfissement de fa taxe en question ne re/eve pas de f'interet communal mais poursuit un objectif national, sous-jacent a /'ensemble des mesures proposees par le dispositif sous revue, qui est celui d'augmenter l'offre de logements. Des /ors que la question areg/er revet une portee nationale, elle ne saurait donner lieu a des reponses variees, forcement adaptees aux circonstances locales.
\nL'etab/issement d'une telle taxe par Jes autorites communales se heurte au principe de l'ega/ite devant la loi tel qu'inscrit a /'article lObis de la Constitution et tel qu'interprete par la Cour constitutionnelle.
\nSelan la jurisprudence constante de fa Cour constitutionnelle relative a /'article lObis, paragraphe 1er, de la Constitution, le legislateur peut sans via/er le principe constitutionnef de l'egalite devant la Joi soumettre certaines categories de personnes a des regimes legaux differents a la condition que la difference instituee procede de disparites objectives, qu'elle soit rationnellementjustifiee, adequate et proportion nee a son but. Le Conseil d'Etat ne voit, pour so part, aucune raison objective justifiant une difference de traitement quant a la creation d'une telle taxe au niveau communal. II doit, par consequent, s'opposer formellement a /'article sous revue».
\nL'introduction d'un imp6t a la mobilisation de terrains a !'echelon national permettra de rencontrer ces exigences.
\n11.3.2. La structure genera le du pro jet de loi Le projet de loi vise a concilier deux objectifs principaux, qui tiennent a la reforme de l'imp6t fancier et a la lutte contre la penurie de logements, en les associant dans une logique systemique.
\nAinsi, le projet de loi porte sur trois types d'impositions differentes qui s'inscrivent dans une suite logique, consistant dans une imposition par couches superposees.
\n6 Ci-apres « la loi modifiee du 19 juillet 2004 ».
\n71 a En premiere couche, l'imp6t fancier vient imposer le sol dans les zones urbanisees ou destinees etre urbanisees, qui ant comme vocation principale d'accueillir des constructions. Le mode et le degre d'utilisation de ce sol sont regis au niveau communal par une reglementation specifique, sous farme des plans d'amenagement general et des plans d'amenagement particulier7 • Le montant de l'imp6t repose sur la valeur inherente du sol, qui est conditionnee par le potentiel constructible confere par la reglementation precitee ainsi que par la situation geographique du sol sur le territoire national. Le projet de loi exprime la valeur du sol estimee pour les besoins de calcul de l'imp6t fancier et de l'imp6t a la mobilisation sous farme de la valeur de base. a a Ensuite, en deuxieme couche, l'imp6t la mobilisation de terrains a pour finalite d'inciter ce que le potentiel constructible confere au sol par la reglementation communale precitee soit effectivement realise. Cet imp6t ne devient des lors exigible que dans l'hypothese ou le sol demeure l'etat de terrain vague et ne materialise ainsi pas le dessin qui lui est reserve par la reglementation. a a L'imp6t sur la non-occupation de logement, en derniere couche, vise imposer l'immeuble dont le potentiel constructible a ete concretise sous farme d'une construction, mais ou cette materialisation du potentiel ne se traduit pas par une occupation effective du batiment sous farme d'une activite humaine, telle que le logement.
\nAu niveau de la structure de la loi, les trois imp6ts sont repartis sur deux titres, le titre premier etant reserve a l'imp6t fancier et l'imp6t a la mobilisation de terrains, tandis que le deuxieme titre est dedie a l'imp6t a la mobilisation de terrains. Cette division est tributaire des modes calcul differents de ces imp6ts. En effet, l'imp6t fancier et l'imp6t a la mobilisation de terrains sont fixes en fanction de la valeur de base fanciere, alors que ces impositions ont le sol pour objet imposable. En consequence, ils se partagent un ban nombre de definitions dans le projet de loi, de maniere pouvoir etre a regroupes dans un titre commun. Par opposition, l'imp6t sur la non-occupation de logements a pour objet imposable non pas le sol, mais une construction, de fa<;:on ce que la valeur de base fanciere laquelle recourent Jes deux premiers imp6ts ne peut etre employee dans ce contexte. L'imp6t sur la a a non-occupation de logements fait des lors l'objet d'un titre separe dans le projet de loi, qui contient recourt des definitions et concepts qui lui sont propres. a 11.3.3. Le modele d'evaluation fanciere a A titre liminaire, ii est noter que le modele d'evaluation fanciere con<;:u dans le projet de loi a fait l'objet d'une verification scientifique par rapport des transactions immobilieres reelles et d'un calibrage de la part du LUXEMBOURG INSTITUTE OF SOCIO-ECONOMIC RESEARCH (USER), dont l'etude a afferente est jointe au present projet. Le USER aboutit a la conclusion que le modele d'evaluation du projet de loi est perfarmant et qu'il permet d'expliquer pres de 81% de la variabilite des prix fanciers entre localites. 8 Les auteurs du projet de loi soulignent que ce taux est d'autant plus convaincant qu'il y a lieu de considerer qu'une partie des prix des transactions immobilieres ne repose pas sur des facteurs objectivement quantifiables, mais sur des facteurs psychologiques, tels que l'attachement a particulier d'un acquereur par rapport une certaine localisation ou encore !'importance accordee certaines qualites de l'immeuble, tel qu'une vue degagee ou une situation isolee. a L'ambition du projet de Joi est de proposer une farmule de calcul qui est aussi simple que possible, tout en etant aussi complexe que necessaire. Ceci implique farcement une limitation du modele 7 8 Ci-apres « PAG »et« PAP».
\nUSER, Projet de reforme de l'imp6tfoncier, aout 2022, p. 5.
\n72 d'evaluation aux para metres ayant un impact significatif et une omission de ceux n'ayant qu'un poids negligeable.
\nTel que deja mentionne brievement, les parametres pris en compte a !'occasion du calcul de la valeur de base sont :
\n1.
\nLe potentiel constructible 2.
\n3.
\nLes possibilites d'affectation La situation geographique 4.
\n5.
\nLe phasage de developpement (disponibilite immediate ou non a la construction) La surface disponible 6.
\nLe nombre d'equipements et de services disponibles a proximite 7.
\nLe niveau general des prix de l'immobilier.
\nLes parametres 1, 2 et 5 ne necessitent que peu de developpements. lls representent les facteurs determinant les possibilites de construction d'un fonds. II est evident que la valeur d'un bien est determinee en large partie par sa surface, ainsi que par le volume de construction et les possibilites a d'affectation ad mis par les PAG et PAP. II est releve cet egard que seuls les PAG bases sur la mouture de la loi modifiee du 19 juillet 2004 permettent une reconnaissance informatique automatique de ce a potentiel, !'exclusion des PAG adoptes sur base de la mouture de l'ancienne loi modifiee du 12 juin 1937 concernant l'amenagement des villes et autres agglomerations importantes. La reforme de l'impot foncier est des lors tributaire de l'achevement de la refonte des PAG, ou, du moins, d'une partie representative de ceux-ci, afin que les phases de test des outils informatiques reposent sur une suffisance de donnees disponibles.
\nUn autre type de parametre definissant la valeur d'un fonds est sa situation geographique, et, plus particulierement, sa distance par rapport la Ville de Luxembourg (point 3 ci-dessus}. En effet, des a etudes menees par l'Observatoire de !'Habitat confirment depuis longtemps que les prix fonciers decroissent de maniere exponentielle par rapport la distance la capitale 9 : a 9 Observatoire de !'Habitat, Les prix de vente des terrains 2020 (note 28), 2021, p. 10. a ab6tir en zone avocation residentielle entre 2018 et 73 Periode du 1 ~ janvier 2018 au 31 decembre 2020 Prix medians de~ tNrd1ns. a biltir (is.sus des act~ notarib) J Mains d~ 5 tr;:ins,1ctions L ] 0<50001•75000(/>rc LJ ] :Of f ,H,.. r lfll LJ OP75001al00000f./ftre De 100 001 .d 11=:J 000 t:rar~ PIU'.i de 125 000 €/are - 89 845- (/;are : Prix mc-oi.)O ll.ltiOf'\\i; ge m '5 ,· 1: •·-,e , N A ( '\"\"\"\"
\nDe son cote, le USER confirme egalement que l'accessibilite a Luxembourg-Ville et a ses poles d'emploi reste de loin le principal determinant dans la variabilite intercommunale, qui explique a lui tout seul environ trois quarts de la variabilite. 10 En revanche, ii s'est avere que les autres poles de developpement, tels que la Nordstad, Esch-surAlzette ou les vi lies etrangeres frontalieres demeurent, du mo ins actuellement, sans impact statistique significatif (le seuil correspondant au risque de se tramper en ecartant ces parametres est inferieur a 11 5%) . Le marche du fancier au Grand-Duche de Luxembourg presente des lors une structuration tres monocentrique. Ceci dit, si les objectifs de l'amenagement du territoire en termes de decentralisation seront atteints, l'accessibilite aux poles d' emploi secondaires pourrait a terme s'averer significative, de maniere a necessiter une adaptation du modele de calcul dans le cadre de !'obligation de reevaluation prevue par le projet de loi.
\nDans ce contexte, ii est souligne qu'il a ete opte pour la prise en compte du temps de trajet vers la Ville de Luxembourg, et non pas de la distance de trajet. En effet, ii s'avere que la qualite de l'ajustement statistique est nettement superieure avec le temps d'acces en minutes qu'en kilometres.12 En termes generaux, les terrains et immeubles presentant une bonne accessibilite font communement preuve d' une demande plus elevee et par consequent de valeurs foncieres plus 10 LISER, Projet de refarme de l'imp6t fancier, a out 2022, p. 1S.
\nLISER, Projet de refarme de l'imp6t fancier, a out 2022, p. 16.
\n12 LISER, Projet de refarme de l'imp6t fancier, a out 2022, p. 16.
\n11 74 a elevees. II est egalement releve que les temps de trajet sont sujets des fortes fluctuations en fonction des periodes, des heures et des adaptations du reseau routier. Partant, afin de garantir la representativite des donnees, les facteurs utilises dans le cadre du projet de loi reposent notamment sur des donnees reelles observees et extrapolees au long de toute une annee. Pour des raisons de simplification et de faisabilite technique, le temps de parcours n'est cependant pas determine individuellement pour chaque fonds, mais par rapport au centre de la localite, du quartier ou du lieudit de situation du fonds, ce qui est juge largement representatif.
\nLe temps de trajet des differentes localisations vers le centre de la Ville de Luxembourg fait l'objet des a annexes du projet de loi. Dans la mesure ou les imp6ts constituent, du mains l'echelle nationale, une matiere reservee la loi, ii a ete opte d'arreter ces donnees par voie des annexes du projet de loi plut6t que par voie de reglement grand-ducal. II est precise dans ce contexte que, de maniere a generale, taus les parametres bases sur des donnees reelles font l'objet d'une obligation legale de reevaluation periodique, afin d'assurer l'adequation des para metres de calcul par rapport a la realite.
\nCeci s'avere necessaire, etant donne que la formule proposee pour le calcul des nouvelles assiettes de l'imp6t garantit seulement une mise a jour automatique et annuelle de ces assiettes en fonction des facteurs les plus volatils, dont ceux qui ant trait aux modifications apportees aux PAG ou ceux qui ant trait !'evolution des prix du fancier. a Le parametre 4 est un corollaire des parametres 1 et 2. II vise la prise en compte des zones d'amenagement differe definies au niveau du PAG. Ces zones constituent un verrou temporaire la construction, et, partant, a la realisation du mode d'affectation et du potentiel constructible qui font a l'objet des parametres 1 et 2. En tant que tels, ces zones impactent momentanement la valeur immobiliere, de maniere a devoir etre considerees. a Le parametre 6 permet de prendre en compte le nombre d'equipements et services disponibles proximite d'un fonds donne et sert d'indicateur pour un facteur supplementaire y associe, savoir a l'attractivite de la localisation en termes de lieu d'habitation et de travail. En effet, la presence notamment d'ecoles, de lycees ou de supermarches exerce une influence significative sur les prix immobiliers. Le taux d'equipements et de services est determine pour chaque localisation par les annexes du projet de loi plut6t que par voie de reglement grand-ducal, pour les raisons exposees supra. a a Finalement, le parametre 7 permet une mise jour constante et automatique de l'imp6t travers la prise en compte de !'evolution du niveau general des prix immobiliers, determinee sur base de donnees reelles, ce qui permet d'eviter que les montants imposes ne se trouvent, suite aux evolutions necessaires du marche immobilier, plus en adequation avec la realite.
\nLe modele de calcul ainsi que ses differents parametres font l'objet d'un expose plus detaille dans le cadre du commentaire des articles, auquel ii est partant renvoye pour le reste.
\nLes auteurs du projet de loi entendent cependant des ce stade commenter certains des choix effectues au niveau des modeles de calcul.
\nII existe en matiere d'impositions periodiques de la propriete immobiliere deux modes principaux d'evaluation, qui se distinguent selon leur prise en compte ou non des constructions existantes ( « Bodenwertmode/1 », « Flachenwertmode/1 » ).
\nLes auteurs du projet de loi ant opte pour un modele d'evaluation sans prise en compte des eventuelles constructions, ceci pour plusieurs raisons.
\n75 Tout d'abord, dans une idee de coherence terminologique, le projet de loi reste fide le au concept d'un impot foncier au sens strict du terme, a savoir !'imposition des fonds, du sol, sans verser dans la logique d'une imposition immobiliere plus generale prenant egalement en compte les constructions (tels que le precompte immobilier en Belgique).
\nEnsuite, cette solution constitue un choix de relative simplicite et praticabilite. L'imposition limitee au sol peut etre rattachee des parametres relativement aises verifier, tels que le potentiel a a constructible resultant des prescriptions urbanistiques, ou encore la situation geographique. En revanche, ii n'existe aucun moyen fiable pour constater pour !'ensemble des immeubles existants la surface respectivement construite, alors que celle-ci ne fait l'objet d'aucune information actuellement disponible sous forme digitale. Un releve de ces constructions ainsi que de leur modification devrait done etre dresse manuellement et individuellement pour chaque parcelle. Or, !'experience de la valeur unitaire de l'impot foncier actuellement vigueur a montre les limites d'un systeme necessitant des mises a jour laborieuses, voire fastidieuses, ceci tant au Luxembourg qu'en Allemagne. Cette consideration est d'autant plus importante que le projet de loi se fixe comme objectif de mettre en ceuvre un modele d'evaluation largement informatise et automatise necessitant un minimum de maintenance et d'effort administratif.
\nFinalement, ii peut etre constate avec une tendance croissante que la valeur d'un bien immobilier provient essentiellement du sol et, plus particulierement, de sa situation et du potentiel constructible y attache, et non pas de la construction qui s'y trouve (avec la seule exception de la zone verte ou ce rapport est inverse, tel qu'explique ci-dessous).
\nLe projet de loi retient des lors un modele d'evaluation fonciere qui reste exclusivement attache au sol, sans prise en compte des eventuelles constructions.
\nII ya ensuite lieu d'adresser la question des fonds situes en zone verte.
\nA cet egard, ii est tout d'abord precise que, traditionnellement, les recettes d'impot generees par les quelque 360.000 parcelles situees en zone verte sont de l'ordre de 1,5 millions d'euros par annee, sur un total de recettes de quelque 40 millions d'euros. L'effort administratif associe au calcul et au recouvrement de l'impot pour ces parcelles est done manifestement sans rapport avec les recettes obtenues. a a Ensuite, ii est rappele qu'un mode de calcul attache exclusivement la valeur du sol, !'exclusion des constructions, est de nature diminuer encore davantage ces recettes. En effet, s'il est evident qu'une a maison d'habitation situee en zone verte peut avoir une valeur venale considerable, force est de constater que cette valeur provient de maniere quasi-exclusive de la maison elle-meme, et non pas du sol sur lequel elle est erigee, alors que le potentiel constructible en zone verte est en principe negligeable. Dans la logique systemique inherente au projet de loi, la valeur fonciere d'un fonds en zone verte est des lors extremement faible.
\nAu vu des recettes negligeables et de la disproportion en resultant par rapport a !'effort administratif implique, ii a des lors ete opte de ne pas imposer les fonds situes en zone verte.
\nLes auteurs soulignent encore qu'ils sont conscients du fait que le developpement d'une evaluation fonciere generee de maniere largement automatisee pour tout le pays est consommateur de ressources au niveau du developpement des outils informatiques necessaires. En effet, les outils 76 informatiques requis a cet effet sont hautement complexes et necessitent des phases de calibrage et a de test etendues, alors qu'ils doivent etre aptes appliquer de maniere fiable les para metres enonces ci-dessus a travers toutes les specificites qui peuvent se presenter dans la realite, a savoir sur les quelque 300.000 parcelles qui se situent entierement ou partiellement en zone urbanisee ou destinee a etre urbanisee. Aux outils permettant la determination de la valeur fonciere se rajoutent ensuite les outils permettant de calculer l'impot, qui seront mis a disposition des communes en vue de la transposition de l'objectif du traitement automatise a l'echelle de la fixation de l'impot et de l'etablissement des bulletins et roles. Dans ce contexte, ii est precise des ce stade que le developpement de ces outils justifie, en grande partie, l'entree en vigueur differee du projet de loi.
\nCependant, a long terme, miser sur un systeme informatise et automatise permet de realiser des economies tres importantes, notamment en termes de cout du personnel, raison pour laquelle le projet de loi preconise une tel le approche.
\n11.3.4. La reforme de l'im pot fancier Hormis un nouveau modele d'evaluation fancier et !'abandon d'une imposition des parcelles situees en zone verte evoques ci-dessus, le mode le du nouvel impot fonder tel que propose dans le projet de loi est similaire au systeme actuel, de maniere ace qu'il ne necessite guere d'autres developpements en termes d'expose des motifs.
\nII est cependant encore precise que le projet de loi introduit une nouveaute supplementaire sous forme d'un abattement sur la residence habituelle. Cet abattement constitue une transposition des objectifs fixes par !'accord de coalition et viendra reduire le montant de l'imp6t a concurrence d'un montant fixe pour chaque contribuable ayant sa residence habituelle dans l'objet pour lequel ii est impose. Cette mesure s'inscrit dans le contexte de la lutte contre la penurie de logements et vise a reduire les couts du logement pour les petits proprietaires. Pour cette raison, l'abattement constitue un montant fixe et non pas une proportion de la valeur de base.
\n11.3.5. L'im p6t a la mobilisation de terrains L'imp6t a la mobilisation de terrains constitue une innovation du projet de loi.
\nA titre liminaire, les auteurs rappellent dans ce contexte les conclusions du rapport de l'OCDE precite, qui constate !'evolution critique des prix du logement tout en pointant une insuffisance des outils actuellement disponibles pour mobiliser les terrains disponibles a la construction. II est egalement rappele que la revision actuellement pendante de la Constitution prevoit notamment la consecration du droit a un logement approprie comme objectif a valeur constitutionnelle.
\nEn termes de fonctionnement, cet impot repose sur l'etablissement d'un registre national des fonds non construits, qui dresse l'inventaire de taus les terrains disponibles a la construction en vertu des PAG et PAP. Une distinction est faite a cet egard entre les fonds viabilises, immediatement constructibles, et les fonds non viabilises, necessitant la realisation de certains travaux prealables, tels que l'achevement des reseaux routiers.
\nCe releve est effectue dans une premiere phase par le ministre de l'lnterieur, avec le concours ulterieur des bourgmestres. L'obligation inscrite ace titre dans le projet de loi a l'egard des communes 77 n'a rien de nouveau, alors qu'une tache analogue revient d'ores et deja aux communes sous l'empire de la legislation en vigueur. Ainsi, le paragraphe 53bis, alinea 3, du BewG dispose que : « L'identification d'un bien immobilier en tant que terrain batir des fins d'habitation au sens de la a a definition figurant a l'alinea 2, se fait sur fondement d'un re/eve comp/et, d'apres la situation au 1er janvier, que chaque administration communale est tenue de dresser et de communiquer d'office et annuellement, au plus tard pour le 31 janvier de la meme annee, a la section des evaluations immobi/ieres de /'Administration des contributions directes. Le re/eve en question doit indiquer de maniere precise, pour chaque terrain a batir a des fins d'habitation y enumere, le lieu de situation sur le territoire de la commune, la designation cadastrale, la superficie, la designation du ou des proprietaires, ainsi que la date apartir de laquelle le terrain remplit /es conditions prevues al'alinea 2.
\nSi le re/eve n 'est pas communique a la section des evaluations immobilieres de /'Administration des contributions directes, ii est admis d'office qu'aucune modification n'est intervenue par rapport a la situation au Y' janvier de /'annee anterieure relative aux terrains abatir ades fins d'habitation situes dons la commune concernee ». II est evident que le Gouvernement met les outils informatiques necessaires a disposition des bourgmestres afin que ceux-ci puissent contribuer au releve des fonds non construits.
\nII est encore a noter que les auteurs du projet de loi ont veille a assurer une bonne articulation entre l'impot a la mobilisation de terrains et les servitudes mises en place dans le cadre du projet de loi dit n°7139 portant modification de la loi modifiee du 19 juillet 2004 (dit « Baulandvertrag »).11 est rappele qu'en cas de non-respect des creneaux de construction ou de viabilisation prevus par ce projet de loi, les fonds vises retrouvent soit leur classement anterieur, dans l'hypothese ou le creneau a ete applique dans le contexte d'un reclassement a partir d'une zone non dediee au logement, soit integrent la zone d'amenagement differe, dans l'hypothese ou les fonds vises etaient d'ores et deja affectes entierement ou partiellement au logement.
\nLes mecanismes prevus par les deux projets de loi peuvent s'engrener de deux manieres differentes.
\nPour les fonds vises uniquement par un creneau de construction ou de viabilisation, respectivement uniquement par l'impot a la mobilisation de terrains, ii ne se pose guere de questions, les deux legislations n'ayant pas vocation a interagir dans ce cas de figure.
\nPour les fonds vises cumulativement par des creneaux de construction ou de viabilisation, de meme que par l'imp6t la mobilisation de terrains, certaines precisions sont a apporter. L'hypothese de depart consiste en un fonds qui a connu un reclassement d'une zone non dediee au logement vers a une zone dediee entierement ou partiellement au logement. Dans ce cas de figure, le projet de loi n°7139 precite prevoit que ce fonds retrouve soit son classement anterieur au reclassement, soit se trouve classe en zone d'amenagement differe. Au niveau de l'impot a la mobilisation, plusieurs hypotheses peuvent alors se poser. Si le fonds retrouve son classement anterieur en zone verte, ii ne connait aucune imposition. S'il se trouve classe en zone d'amenagement differe, ii est impose, avec la moderation prevue pour ce type de zone. S'il se trouve classe dans une zone dediee entierement ou partiellement au logement, ii est impose ace titre dans le cadre de l'imp6t a la mobilisation de terrains.
\nII est finalement precise au sujet de cet impot que le projet de loi prevoit pour chaque contribuable un abattement forfaitaire par enfant n'ayant pas encore atteint les 27 ans. Cette mesure permet de liberer d'imp6t une surface de taille raisonnable pour chaque enfant permettant la construction d'une maison unifamiliale.
\n78 11.3.6. L'im pot sur la non-occu pation de logements a Le projet de loi introduit egalement un impot annuel et specifique prelever par l'Etat sur taus les logements non-occupes. Contrairement l'ancienne loi modifiee du 22 octobre 2008 portant a promotion de !'habitat et creation d'un pacte logement avec les communes (denommee desormais « loi modifiee du 22 octobre 2008 sur le droit d'emphyteose et le droit de superficie et introduisant differentes mesures administratives et fiscales en faveur de la promotion de !'habitat») qui entendait donner aux communes la possibilite de percevoir une taxe specifique sur les immeubles destines au logement au a l'hebergement des personnes qui ne sont pas occupes au utilises effectivement a ces fins, le prelevement de cet impot annuel est obligatoire (et non pas optionnel) des lors que les conditions posees par le present pro jet de loi sont remplies.13 Cet impot specifique poursuit un objectif d'incitation pour (faire) occuper les logements vises, et de « sanction », a l'instar de mesures com parables introduites dans les pays voisins notamment.
\nDans cette logique, ii convient souligner que l'impot n'est pas du si un menage habite le logement et yest inscrit au registre de la population de la commune. Ainsi, le proprietaire du logement a le choix de l'habiter lui-meme, au de le mettre disposition des fins d'habitation, notamment par la location a a sur le marche prive au par la location a un organisme exerc;:ant la gestion locative sociale.
\nLes avantages de la gestion locative sociale sont multiples: (1) la garantie du layer, (2) !'exoneration d'impots sur le layer, (3) l'encadrement de !'occupant et l'entretien du logement par un partenaire a conventionne avec le ministere du Logement, (4) sans oublier qu'un acteur vocation sociale s'occupe de la mise a disposition du bien.
\nLe principe de l'egalite devant l'impot est respecte car la charge greve toutes les personnes qui se trouvent dans la meme situation, au plutot dont les logements se trouvent dans la meme situation, a savoir que les logements sont non-occupes. II s'ensuit qu'aucune exemption de l'impot sur la nonoccupation de logements en fonction de la nature du contribuable n'est prevue.
\nLe pro jet de loi entend contribuer aremedier aune penurie de logements, partant aaugmenter l'offre, dans l'espoir non dissimule de reduire le coat du logement. Ne sont des lors pas concernes les immeubles destines exclusivement a un usage commercial, artisanal, industriel ou liberal.
\nEn raison de sa proximite du citoyen et du« terrain», resultant aussi de ses missions legales, aucune administration n'est mieux placee pour constater l'etat de non-occupation des logements que la commune. Dans un souci d'efficience du prelevement de l'impot sur la non-occupation de logements, la commune, sous la responsabilite du bourgmestre, tient un registre des logements non-occupes l'aide d'un service informatique homogene mise disposition par l'Etat. a a 13 Le Conseil econornique et social s'est egalernent prononce en ce sens dans le cadre de son« analyse des donnees au fiscales au Luxembourg 2021 », publiee le 18 janvier 2022 (cf. notarnrnent p. 57) 79 Ill.
\nAd article 1 Commentaire des articles Definitions Cet article pose le cadre de la terminologie juridique employee dans le projet de loi, selon l'ordre dans lequel les termes apparaissent dans le texte.
\nCette terminologie est pour partie propre au projet de loi et puise pour le reste dans la terminologie juridique existante, auquel cas ii est precise que les termes employes sont a entendre dans le sens confere par les textes legislatifs auxquels ii est renvoye .
\nLa majorite des definitions se passe d'explications, les definitions devant de par leur essence ne plus necessiter de commentaires.
\n1° Fonds La notion de fonds n'a jusqu'a present pas fait l'objet de definition legale dans l'environnement juridique luxembourgeois, meme si elle est deja evoquee dans le cadre de la loi modifiee du 19 juillet 2004. Dans le cadre du projet de loi, cette notion permet de definir l'objet imposable en matiere a d'impot fancier et sert egalement de base la definition de l'objet imposable en matiere d'impot a la mobilisation de terrains (a savoir les fonds non construits).
\nLa creation de cette nouvelle definition s'est averee necessaire alors que le recours aux seuls concepts juridiques existants, tel que celui des parcelles cadastrales, s'avere inadapte pour les besoins du projet de loi.
\nEn effet, tout d'abord, dans la conception du pro jet de loi telle qu'exposee auparavant, l'impot fancier et l'imp6t la mobilisation de terrains reposent sur une imposition du sol situe en zone urbanisee ou destinee etre urbanisee. Aucun imp6t n'est des lors preleve en zone verte au sens de la loi modifiee du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. a a Or, dans les faits, de nombreuses parcelles cadastrales sont situees pour partie en zone verte, voire entierement en zone verte.
\nII s'ensuit que les parcelles cadastrales ne se recoupent pas toujours avec l'assiette des imp6ts, les parcelles ou parties de parcelles sises en zone verte ne faisant l'objet d' aucune imposition. II s'est des lors avere indispensable de detacher l'objet imposable des impots du concept des parcelles cadastrales, alors que celui-ci ne permet pas de differencier entre la zone verte et la zone urbanisee OU destinee etre urbanisee. a Ensuite, en matiere d'imp6t a la mobilisation de terrains, l'objet imposable peut se situer, le cas echeant, a cheval sur plusieurs parcelles cadastrales ou bien n'etre compose que d'une partie d'une parcelle cadastrale, tel qu'expose plus en detail ci-dessous. A nouveau, le concept des parcelles cadastrales est insuffisant pour tenir compte de cette realite.
\nC'est pour cette raison que le projet de loi recourt a une nouvelle notion permettant une circonscription precise de l'objet imposable de l'imp6t fancier et pouvant egalement constituer la base de l'assiette imposable de l'impot a la mobilisation de terrains.
\nAinsi, un fonds est une parcelle cadastrale sise entierement ou partiellement en zone constructible.
\nTrois hypotheses differentes peuvent par consequent se poser :
\n80 la parcelle est situee entierement en zone verte : elle ne constitue pas un fonds et aucune imposition n'aura lieu; la parcelle est situee entierement en zone constructible : elle est qualifiee de fonds et est susceptible d'etre imposee; la parcel le est situee pour partie en zone verte et pour partie en zone constructible: la parcelle est qualifiee de fonds dans son integralite alors qu'une partie est situee en zone constructible.
\nLa partie situee en zone constructible est susceptible d'etre imposee. La partie situee en zone verte est liberee d'imp6t par !'attribution d'une valeur de base de zero par le biais de !'article 10, paragraphe 3.
\nAu total, le territoire du Grand-Duche comporte quelque 300.000 fonds au sens du projet de loi, pour un total d'environ 660.000 parcelles cadastrales toutes zones confondues.
\nLe decoupage entre la zone verte et la zone urbanisee ou destinee a etre urbanisee repose sur les classements effectues au niveau des PAG. Ces derniers reposent sur la loi modifiee du 19 juillet 2004 et la nomenclature des zones etablie par voie des reglements grand-ducaux adoptes en vertu de !'article 9 de ladite loi, raison pour laquelle le projet de loi renvoie a cette derniere disposition pour la distinction entre les zones sises en zone urbanisees ou destinee a etre urbanisee et les zones vertes.
\nLe terme de fonds a ete choisi en raison de sa proximite semantique par rapport a l'intitule de l'impot fancier et pour marquer un eloignement par rapport a la notion de parcelle cadastrale.
\n2° Fonds non construit Cette definition enonce l'objet imposable en matiere d'imp6t a la mobilisation de terrains.
\nElle repose dans son principe tout d'abord sur la notion de fonds, de maniere a recouvrir, dans un premier temps, les parcelles, parties de parcelles ou ensembles de parcelles cadastrales qui se situent integralement ou partiellement en zone urbanisee ou destinee a etre urbanisee. Aucun imp6t a la mobilisation de terrains n'est preleve sur les parcelles ou parties de parcelles situees en zone verte, alors que celle-ci n'a pas pour vocation principale d'accueillir des constructions.
\nDans un second temps, un element supplementaire par rapport a la notion de fonds est introduit, dans la mesure ou seuls sauraient etre vises en vue de la construction de logements les fonds qui peuvent effectivement encore accueillir des logements.
\nEn termes generaux, ii est precise qu'en vertu de !'application du principe de la date de reference a inscrit !'article 3, la qualification de fonds non construit et le constat de ses elements constitutifs s'analyse par rapport au 1er janvier de l'annee d'imposition.
\nAfin de determiner si un fonds peut accueillir une construction ou une construction supplementaire, ii ya lieu de se referer aux prescriptions urbanistiques communales figurant dans les PAG et PAP. Ainsi, si un fonds presente une taille ou une configuration qui ne se prete pas a la construction de logements en respectant les reculs ou dimensions reglementaires, ii ne sera pas impose. De meme, aucun imp6t n'est preleve pour les fonds qui comportent d'ores et deja des constructions et qui ne sauraient accueillir de constructions supplementaires. Cependant, un fonds qui presente une superficie residuelle suffisante pour eriger une nouvelle construction, meme en presence d'une construction existante, est susceptible d'etre impose.
\nII est evident que lors de la determination de l'espace disponible pour des nouvelles constructions, la fixation sur les limites cadastrales ouvrirait la porte des eventuels contournements. Ainsi, un proprietaire se trouvant en possession d'une parcel le de tail le importante pourrait simplement diviser a 81 celle-ci en une multitude de nouvelles parcelles de tres faibles dimensions sur lesquelles, prises individuellement, aucune construction ne serait autorisable.
\nDe meme, dans l'hypothese d'une pluralite de parcelles cadastrales libres adjacentes appartenant a des personnes distinctes, l'imp6t doit pouvoir jouer sur !'ensemble de ces parcelles afin d'inciter ces proprietaires a mobiliser leurs terrains, le cas echeant par le biais d'un remembrement urbain ou d'un lotissement.
\nA defaut de pouvoir prendre en compte ce genre de cas de figure, l'imp6t a la mobilisation de terrains serait une coquille vide depourvue de toute efficacite.
\nDes lors, c'est au niveau de la definition des fonds non construits que le detachement precite par rapport aux Ii mites cadastrales prend toute son importance. Pour que cet imp6t puisse deployer tous ces effets sur le marche, le fonctionnement de l'imp6t ne saurait s'arreter aux limites cadastrales existantes. Ainsi, le projet de loi repose, du mo ins dans un premier temps et dans son principe, sur un mecanisme ne tenant pas compte des delimitations des parcelles, voire ni meme des rapports de propriete, mais qui est exclusivement calque sur la disponibilite de l'espace necessaire a la realisation de nouvelles constructions.
\nEn d'autres mots, l'imp6t est amene a jouer la ou ii est possible de construire, sans egard aux rapports de propriete et aux limites cadastrales.
\nAinsi, un fonds non construit peut soit correspondre exactement a un fonds, soit a une partie seulement d'un tel fonds, soit comprendre plusieurs fonds ou parties de fonds. Un seul fonds peut meme, le cas echeant, comprendre plusieurs fonds non construits distincts.
\nC'est pour ces raisons que la definition des fonds non construits precise qu'elle s'applique sans prejudice de la necessite de realiser un lotissement ou un remembrement urbain sur les espaces vises, quitte a introduire, dans un second temps, certains temperaments. Ainsi, lorsqu'un fonds de superficie importante comporte deja une construction tout en pouvant accueillir des constructions supplementaires, l'imp6t doit pouvoir etre applique sur cette partie de fonds disponible, via un lotissement. De meme, lorsque plusieurs fonds, le cas echeant de faible taille, peuvent etre mis en commun afin de pouvoir accueillir une construction, l'imp6t doit pouvoir jouer sur cet ensemble de fonds, via un remembrement.
\nApres avoir ainsi defini la notion de fonds non construit, ii reste a delimiter l'assiette geographique exacte d'un tel fonds. Ace titre, ii est renvoye au commentaire de !'article 20.
\n3° Lotissement Sans commentaire.
\n4° Remembrement Sans commentaire.
\n5° Valeur de base Sans commentaire.
\n6° Objets imposables Sans commentaire.
\n82 7° Le ministre Sans commentaire.
\n8° Usufruitier Sans commentaire.
\n9° Emphyteote Sans commentaire.
\n10° Superficiaire Sans commentaire.
\n11 ° Documentation cadastrale Sans commentaire.
\n12° Copropriete Sans commentaire .
\n13° Etat descriptif de division de l'immeuble Sans commentaire.
\n14° lndice des prix medians du fonder destine au logement Sans commentaire .
\n15° Localisation du fonds a une localite, ou quartier ou un lieu-dit.
\nTel qu'il sera developpe en detail ulterieurement, la localisation du fonds importe a plusieurs egards, Cette definition permet de rattacher un fonds donne notamment pour evaluer le facteur-temps distance (t1ac dans la formule de calcul), qui exprime l'accessibilite du fonds par rapport au centre de la Ville de Luxembourg, mais aussi pour attribuer a chaque fonds situe dans un plan d'amenagement particulier « quartier existant » un degre d'utilisation du sol (d1), ou encore pour evaluer le nombre d'equipements et de services disponibles a proximite du fonds (iioc).
\nLa localisation d'un fonds est definie soit en fonction de sa localite, de son quartier ou de son lieu-dit.
\nConcretement, pour la tres grande majorite des fonds, la localisation est definie par la localite, a defaut d'indication de quartier ou de lieu-dit dans l'annexe I.
\nPour ce qui concerne les fonds sis sur le territoire de la Ville de Luxembourg, l'annexe I rattache les a a differents fonds non pas la localite prise en sa globalite, mais ces differents quartiers, alors que l'echelle de la Ville est trop importante et la valeur fonciere entre les quartiers trop heterogene.
\nFinalement, pour certains fonds, le lieu-dit est le seul rattachement geographique possible, alors que ces fonds sont situes en dehors de toute localite ou quartier.
\n16° Contenance cadastrale Sans commentaire.
\n83 17° Registre Sans commentaire.
\n18° Fonds viabilises Cette definition apporte une distinction parmi les fonds non construits, qui peuvent soit etre viabilises, soit non viabilises.
\nLes fonds viabilises sont done tout d'abord des fonds non construits. Parmi les fonds non construits, ii ya lieu de distinguer entre ceux qui necessitent encore des interventions supplementaires (les fonds non viabilises), tels que des travaux de voirie, et ceux qui se trouvent d'ores et deja en l'etat pour recevoir immediatement des constructions, alors que les travaux de viabilisation sont acheves (les fonds viabilises). II est renvoye a cet egard a !'article 23 de la loi modifiee du 19 juillet 2004 qui enonce les equipements devant etre disponibles afin qu'un fonds non construit puisse etre considere com me etant viabilise. II est precise que taus les travaux ne doivent pas forcement etre acheves, a condition qu'il s'agisse de travaux accessoires, tels que les trottoirs, conformement loi precitee. II en va de meme pour un eventuel lotissement a faire . a !'article 37, alinea 4, de la La distinction entre fonds viabilises et fonds non viabilises prend toute son importance au niveau du taux d'imposition, qui progresse de maniere differente pour ces deux types de fonds non construits, dans la mesure ou le temps requis pour pouvoir construire sur un fonds non viabilise est nettement plus important que sur un fonds viabilise.
\n19° Fonds non viabilises Cette definition constitue la formulation negative de la definition precedente, de maniere a ce qu'il y est renvoye.
\n20° Gros ceuvre Sans commentaire .
\n21 ° Dependance a La definition de la dependance est identique celle de !'annexe II du reglement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d'amenagement particulier « quartier existant » et du plan d'amenagement particulier « nouveau quartier ».
\nCette definition est employee ulterieurement dans le cadre de la definition de l'assiette des fonds non construit.
\nEnce qui concerne la notion de pieces destinees au sejour prolonge de personnes evoquee dans cette definition, ii est precise que sont usuellement vises notamment les pieces de sejour, de jeux et de travail, les chambres a coucher, les salles d'eau, les bureaux, les surfaces commerciales et les ateliers.
\n22° ldentifiant En termes d'impot fancier, la delimitation des fonds constituant les objets imposables de cet impot est aisee, alors que leur assiette est formee par les parcelles cadastrales situees entierement ou partiellement en zone urbanisee ou destinee etre urbanisee. Ces fonds sont des lors aisement identifiables a travers le numero cadastral. a a Cependant, en termes d' impot la mobilisation de terrains, la delimitation de l'assiette des fonds non construits, formant l'objet imposable de cet impot, s' avere nettement plus delicate. En effet, une telle 84 assiette peut soit correspond re exactement a un fonds, soit a une partie seulement d'un tel fonds, soit comprendre plusieurs fonds ou parties de fonds . Un seul fonds peut meme, le cas echeant, comprendre plusieurs fonds non construits distincts.
\nTel qu'il sera developpe plus amplement ci-dessous, chaque fonds non construit fait des lors l'objet d'une inscription dans un registre permettant une localisation, identification et delimitation graphique precise.
\nL'identifiant attache a chaque fonds non construit sous forme d'un numero d'identification unique est une consequence directe des developpements qui precedent . Dans la mesure ou les numeros parcellaires ne se recoupent plus forcement avec l'objet imposable, ii est necessaire de creer un identifiant specifique permettant d'eviter toute confusion.
\n23° Constructions a preserver Sans commentaire.
\nAd article 2 Fondements Cet article pose le cadre fondamental pour les deux types d'imp6ts regis par le titre 1er du projet de loi, savoir l'imp6t fancier et l'imp6t la mobilisation de terrains. a a II precise que la valeur de base determinee par le ministre sert de base au calcul tant de l'imp6t fancier que de l'imp6t a la mobilisation de terrains.
\nII repartit ensuite les competences au niveau de la fixation, du prelevement et du recouvrement de ces imp6ts entre les communes (pour l'imp6t fancier) et !'Administration des contributions directes (pour l'imp6t la mobilisation de terrains). a II s'ensuit que l'imp6t fancier est une imposition communale tandis que l'imp6t terrains est une imposition nationale.
\nAd article 3 a la mobilisation de Date de reference Cet article enonce tout d'abord l'applicabilite du principe de l' annuite de l'imp6t et precise que l'annee d'imposition correspond l' annee civile . a Ensuite, ii fixe une date-cle par rapport a laquelle le fait generateur et les parametres de l'imp6t et de l'objet imposable sont determines, l'instar du mecanisme employe pour la fixation de !'evaluation de la valeur unitaire dans le regime du BewG. a Ainsi, a cette date de reference sont determines · l'objet imposable au titre des imp6ts du titre 1 er du projet de loi, ce qui est, notamment, pertinent pour determiner de quelle maniere sont pris en compte les eventuels changements de classement au PAG en cours d'annee; a un moment precis dans le temps; - la valeur de base de l'objet imposable - le contribuable, en cas de mutation immobiliere en cours d'annee ; - !'existence d'un eventuel abattement en termes d'imp6t fancier pour les fonds sur lesquels est sise la residence habituelle du contribuable, face a des eventuels changements de 85 residence en cours d'annee, ou d'un eventuel abattement en termes d'imp6t a la mobilisation de terrains, pour les enfants ages de mains de 27 ans; le taux des imp6ts, etant precise que le taux de l'imp6t fancier est fixe chaque annee par le conseil communal tandis que le taux de l'imp6t a la mobilisation de terrains est par nature evolutif en fonction de l'avancement des annees.
\nLa date du premier janvier est choisie en raison de sa representativite en tant que commencement d'une nouvelle annee et puisqu'en principe, aucun acte n'est dresse ce jour, ce qui permet de determiner avec facilite l'identite du titulaire des droits reels qui est debiteur de l'imp6t, de maniere a eviter des eventuels chevauchements chronologiques des titres.
\nAd article 4 Contribuable Cette disposition permet de determiner la personne imposable au titre de l'imp6t fancier et de l'imp6t a la mobilisation de terrains.
\nParagraphe 1er Par principe, la personne ayant lajouissance des droits reels sur l'objet imposable est aussi la personne imposable tant au titre de l'imp6t fancier que de l'imp6t a la mobilisation de terrains. La personne imposee sera des lors, dans la tres grande majorite de cas, le proprietaire.
\nParagraphe 2 Le paragraphe 2 dispose qu'en cas de demembrement du droit de propriete, sont imposables l'usufruitier, sinon le superficiaire, sinon l'emphyteote. L'ordre de priorite etabli par le projet de loi est important, afars que des cas de figure peuvent se poser ou, par exemple, un droit d'usufruit est constitue sur un droit d'emphyteose. II ya alors lieu d'imposer le titulaire de droits reels qui jouit en derniere instance du fonds, a savoir en !'occurrence l'usufruitier. La meme chose vaut pour un droit de superficie concede sur un droit d'emphyteose. Cette solution est d'ailleurs deja appliquee par la legislation en vigueur en matiere d'imp6t fancier.
\nEn termes d'imp6t a la mobilisation de terrains, !'imposition de l'emphyteote et du superficiaire n'est guere de nature a poser probleme alors que les contrats constitutifs de ces droits sont con<;us des le depart avec une possibilite de construction dans le chef de l'ayant cause . Les articles 13-8 et 14-8 et 14-8 de la loi du 22 octobre 2008 portant sur le droit d'emphyteose et le droit de superficie et introduisant differentes mesures administratives et fiscales en faveur de la promotion de !'habitat enoncent d'ailleurs deja aujourd'hui que l'emphyteote, respectivement le superficiaire, « supportent toutes /es impositions et taxes etablies sur l'immeuble et sur /es constructions>>, sans cependant prevoir un ordre de priorite en cas d'une superposition de plusieurs droits reels demembres.
\nEn ce qui concerne le troisieme droit demembre, l'usufruit, les choses s'averent nettement plus compliquees. Tout d'abord, ii convient de rappeler qu'aux termes de !'article 579 du Code civil, l'usufruit connait deux origines differentes possibles, ce qui explique pourquoi ii forme des cas de figure tres heterogenes.
\nUne grande partie des usufruits est d'origine legale et prend son origine dans !'application de !'article 767-1 du Code civil, qui constitue en matiere de successions le siege du droit pour le conjoint survivant de choisir entre une part d'enfant ou l'usufruit sur l' immeuble d'habitation ha bite en commun par les con joints.
\n86 En termes d'imp6t a la mobilisation de terrains, le cas de figure susceptible de se poser dans ce contexte est celui ou la maison sur laquelle porte l'usufruit du conjoint survivant comporte un terrain de grande envergure dont une partie est visee par l'imp6t precite a titre de fonds non construit. A defaut de construction sur cette partie du terrain, un imp6t est des lors susceptible de devenir exigible a terme. Ni la jurisprudence ni la doctrine ne se prononcent cependant clairement sur la question de savoir si le conjoint survivant usufruitier dispose d'un droit de construction.
\nQuoi qu'il en soit, l'exercice du droit de construction pour l'usufruitier demeure delicat en pratique, alors que la construction sur un fonds comportant deja une maison risque de necessiter un lotissement. Or, strictement parlant, l'usufruit du conjoint survivant porte sur la maison, mais non pas sur le terrain a lotir, de maniere ace qu'il ya lieu de s'interroger si le conjoint survivant est en droit de solliciter un lotissement. Aussi, ii est douteux si !'action de lotir un terrain est compatible avec !'obligation de l'usufruitier de conserver la substance de la chose, qui est inscrite a !'article 578 du Code civil.
\nAussi, ii est certain que l'usufruitier ne pourra jam ais ceder une eventuelle nouvelle construction, alors qu'il ne peut ceder plus de droits qu'il n'en detient lui-meme. La mise en location constitue des lors sa seule option. L'abandon de l'usufruit afin d'eviter l'imp6t a la mobilisation de terrains n'est pas non plus une alternative, alors que l'usufruit legal est par definition ne d'une renonciation a une part d'enfant, de maniere ace qu'une nouvelle renonciation ferait perdre irrevocablement a l'usufruitier tout benefice de la succession.
\nEnce qui concerne l'usufruit legal, face aces difficultes pratiques, les auteurs du projet de loi ont des lors opte pour une exemption, qui trouve son siege dans !'article 6, paragraphe 2, etant precise que cette exemption n'est pas susceptible d'abus alors qu'elle ne peut pas na1tre du fait de l'homme et qu'elle n'est que temporaire en raison de l'effet ineluctable de la consolidation prevue par !'article 619 du Code civil operant de pie in droit au moment du deces de l'usufruitier. II est egalement a noter que cette exemption ne vise qu'un nombre assez restreint de cas, a savoir ceux ou le fonds accueillant l'immeuble habite en commun par les epoux presente une envergure importante permettant de recevoir une construction supplementaire.
\nLa deuxieme origine possible de l'usufruit est la volonte de l'homme. Le cas d'ecole est la constitution d'un usufruit sur un verger. Plusieurs problematiques se posent a cet egard. Tout d'abord, ii est clair que !'application de l'imp6t a la mobilisation de terrains a un tel endroit rompt l'equilibre contractuel ayant existe entre les parties au moment de la conclusion du contrat, alors que l'usufruit n'est en principe pas conclu avec une possibilite de construction en l'esprit, dans le chef de l'une ou de l'autre partie. II est tout aussi evident que dans cette hypothese, la realisation d'une construction risque de detruire le verger et, partant, de mettre du moins partiellement fin a l'usufruit. La realisation d'une telle construction, pourtant encouragee dans le cadre du present projet de loi, est des lors susceptible de donner lieu a une faute contractuelle, peu importe que la construction soit erigee a !'initiative de l'usufruitier ou du nu-proprietaire. Cette situation risque des lors de debaucher sur un blocage.
\nCependant, contrairement a l'usufruit legal, ii n'est pas concevable d'exempter un usufruit resultant du fait de l'homme, alors qu'une telle exemption constituerait une porte ouverte a des contournements. II suffirait ainsi de constituer un usufruit sur un fonds non construit afin que l'imp6t manque son objectif.
\nL'usufruitier et le nu-proprietaire etant ainsi inextricablement lies sans qu'il ne soit envisageable de les exempter, les auteurs du projet de loi ont opte pour une double solution, sous forme des articles 4, paragraphe 2, point 1er, et de !'article 69, afin de tenir compte des particularites de cette situation.
\n87 Par souci de coherence des explications du present commentaire, ii ya lieu d'encha1ner avec le commentaire de cette disposition. a cet endroit, Ainsi, le paragraphe 1 er de !'article 69 enonce que pour taus les usufruits du fait de l'homme constitues avant l'entree en vigueur de la loi, l'usufruitier et le nu-proprietaire se partagent parts egales la a a charge d'impot. Les contrats d'usufruit conclus posterieurement l'entree en vigueur etant conclus en connaissance de cause, ils peuvent anticiper les problematiques enoncees en prevoyant des clauses contractuelles afferentes.
\nAlternativement, le paragraphe 2 de !'article 69 prevoit que chacune des deux parties peut aussi faire revoquer l'usufruit sur simple demande au notaire. La consequence en est que l'impot sera, a partir de la prochaine annee d' imposition, exigible que dans le chef de l'ancien nu-proprietaire redevenu proprietaire pur et simple . Cette ingerence dans l'autonomie contractuelle est justifiee par une impossibilite d'exemption combinee a l'incompatibilite inherente de l'usufruit avec l'objectif de construction poursuivi par le projet de loi. Plutot que de laisser les parties dans l'insecurite juridique jusqu'aux premiers jugements tranchant les eventuels differends nes d'un tel litige, ii semble preferable d'adresser directement la question dans le texte du projet de loi.
\nII est prevu que le notaire dresse l'acte portant extinction de l'usufruit a la demande de l'une des parties, avec une notification obligatoire l'autre partie au cas ou celle-ci n'etait pas partie l'acte. II est entendu que les notaires sont encourages d'inviter toutes les parties a participer a un tel acte. a a Les frais d'une telle revocation appartiennent evidemment a la partie qui est a !'initiative de l'acte.
\nUne troisieme solution, non ecrite, est envisageable pour les parties desirant conserver tel quel le droit d'usufruit. Elle consiste initier, par le biais d'une procedure de modification du PAG, a conformement aux articles 10 et suivants de la loi modifiee du 19 juillet 2004, un reclassement du fonds non construit concerne en zone verte, de maniere a eviter toute imposition au titre de la mobilisation de terrains. Cette solution n'est toutefois envisageable qu'en position excentrique, voire tentaculaire, afin de contrecarrer les effets negatifs de certaines extensions de la zone constructible dans les decennies passees. En position centrale, ii est evident qu'un classement en zone verte risque de se heurter l'inten~t general et notamment !'article 2 de la loi precitee. a a A titre recapitulatif, en termes d'usufruit, ii est done aretenir qu'il existe deux cas de figure principaux.
\nSoit ii s'agit d'un usufruit legal, auquel cas !'exemption prevue par !'article 6, paragraphe 2, a vocation a jouer.
\nSoit ii s'agit d'un usufruit etabli par la volonte de l'homme au sens de !'article 579 du Code civil, auquel cas deux nouvelles hypotheses se presentent. Si cet usufruit a pris naissance avant l'entree en vigueur de la loi, !'application combinee des articles 4, paragraphe 2, point 1, et 69, paragraphe 1er, implique a !'imposition parts egales de l'usufruitier et du nu-proprietaire, avec la possibilite de revoquer l'usufruit sur initiative de l'une des parties. Si l'usufruit a pris naissance apres l'entree en vigueur de la loi, seul l'usufruitier sera tenu, en application de !'article 4, paragraphe 2, point 1.
\nParagraphe 3 Ce paragraphe a pour effet que la qua lite de proprietaire ou de titulaire d'un droit reel demembre est presumee sur base des mentions de la documentation cadastrale. Cette disposition tient compte du fait que la preuve du droit de propriete est notoirement difficile a rapporter et du fait que le cadastre n'a pas pour vocation de constituer une tel le preuve. Cette presomption, qui co'incide sans doute avec la realite dans la quasi-totalite des cas, permet de garantir l'efficacite de !'administration.
\n88 Par ailleurs, elle permet de solutionner un deuxieme probleme, a savoir celui des successions contestees et des successions vacantes. Pour ces successions, le de cujus reste inscrit au cadastre pendant un laps prolonge de temps, a savoir jusqu'a ce que l'identite du au des successeurs est determinee. L'administration n'a aucun moyen de constater l'identite du successeur si n'est d'effectuer elle-meme des verifications extremement laborieuses, qui pourraient s'averer en fin de compte neanmoins contraires aux conclusions des juridictions competentes. L'imposition de la personne inscrite au cadastre, a savoir le de cujus, dispense !'administration d'effectuer ces recherches en permettant d'inscrire la dette d'impot au passif de la succession.
\nParagraphe 4 Le paragraphe 4 interdit aux parties a un contrat de prevoir que les charges de l'impot fancier reviennent au locataire ou au bailleur a ferme, afin de proteger la partie faible au contrat.
\nParagraphe 5 Le paragraphe 5 precise que les personnes exemptees ne sont pas contribuables, afin qu'il soit evident qu'aucun bulletin de valeur de base ou autre ne leur est communique.
\nAd article 5 Ventilation Cet article a pour finalite de tenir compte du fait qu'un seul objet peut etre imposable dans le chef de plusieurs personnes, auquel cas l'impot doit etre reparti sur une pluralite de contribuables.
\nII s'agit done de l'hypothese des differentes formes d'indivisions et des declinaisons legales plus specifiques de ces indivisions, telles que les communautes matrimoniales et les coproprietes au sens de la loi modifiee du 16 mai 1975 portant statut de la copropriete des immeubles batis.
\nPar principe, l'impot est toujours fixe proportionnellement par rapport a !'importance des droits du contribuable.
\nLa difficulte reside en !'occurrence non pas dans la fixation du principe regissant la repartition de l'impot, mais dans la constatation des proportions du droit de propriete de chaque contribuable. II est exact que ces proportions resultent, en principe, de la documentation cadastrale.
\nCeci dit, ii convient de rappeler que le cadastre ne constitue pas un titre de propriete et n'a pas pour finalite de servir de preuve du droit de propriete . Par ailleurs, dans un certain nombre de cas, le cadastre ne comporte aucune mention de la repartition du droit de propriete parmi une pluralite d'indivisaires. II en va plus particulierement ainsi des coproprietes constituees avant l'annee 2000 et qui n'ont, depuis lors, pas fait dresser de cadastre vertical. II en va de meme des successions ouvertes a la meme epoque, pour lesquels le cadastre ne renseigne pas les parts des successeurs dans l'eventuelle l'indivision successorale. Partant, un systeme automatise tel que mis en place par le projet de loi ne saurait effectuer une ventilation precise de l'impot dans taus les cas de figure.
\nDans une optique d'efficacite administrative, les auteurs du projet de loi recourent des lors a une double presomption, a savoir que les indications du cadastre sont exactes, et qu'en !'absence d'indication dans le cadastre, les contribuables sont redevables a parts egales. Pour tenir compte des eventuelles lacunes ponctuelles precitees, les contribuables peuvent formuler une reclamation au a ministre suite la notification du bulletin de valeur de base, afin de voir redresser le bulletin sur base de rapports de propriete exacts. Une telle reclamation devra toutefois obligatoirement fournir une preuve permettant la constatation de ces rapports, sous forme du titre de propriete.
\n89 Ce mecanisme a le merite d'etablir une presomption de ventilation de l'impot plus respectueuse des veritables rapports de propriete que le systeme actuel, qui repose sur la solidarite fiscale de tous les indivisaires. Le paragraphe 7, alinea 2, du GrStG dispose en effet a cet egard : « Gehort der Steuergegenstand mehreren, so sind sie Gesamtschuldner».
\nLa copropriete connait certaines specificites par rapport aux autres formes d'indivisions justifiant la redaction d'un paragraphe a part, tout en etant cependant regi par les memes principes. Ainsi, la proportion de distribution du droit de propriete est designee par des «quotes-parts» et non pas simplement par des« parts». Pour les coproprietes disposant d'un cadastre vertical, la ventilation du droit de propriete entre les differents coproprietaires resulte de l'etat descriptif de division de l'immeuble, tandis que pour les coproprietes ne disposant pas d'un cadastre vertical, ii faut consulter la documentation cadastrale, sous reserve de la lacune evoquee ci-dessus pour les coproprietes ne disposant pas d'un cadastre vertical. Finalement, pour les coproprietes, la preuve des rapports de propriete au sein de la copropriete resulte du reglement de copropriete ou d'un document equivalent tel que l'acte de base. II est precise a cet egard que le texte de loi ne mentionne pas directement l'acte de base qui, dans les usages, est le document renseignant la ventilation du droit de propriete, alors que loi modifiee du 16 mai 1975 portant statut de la copropriete des immeubles batis fait mention uniquement du reglement de copropriete et non pas de l'acte de base.
\nII est precise dans ce contexte que les indivisions sont susceptibles d'etre a la fois imposees a titre de fonds dans le cadre de l'impot fonder et a titre de fonds non construits dans le cadre de l'imp6t a la mobilisation de terrains. En revanche, les coproprietes sont par definition des fonds d'ores et deja construits, sauf l'hypothese d'un grande surface demeuree libre, de maniere a ce qu'ils ne sont en principe pas susceptibles d'imposition a titre de fonds non construit.
\nLe paragraphe 3 ne vise que les fonds non construits . II ya lieu de rappeler a cet egard qu'un fonds non construit peut etre compose d'un ensemble de fonds pour lesquels des personnes differentes sont contribuables. L'imp6t a la mobilisation de terrains est dans un premier temps calcule sur l'integralite de la surface de ces fonds, pour etre ventile dans un deuxieme temps en fonction de !'importance des differents fonds individuels. Au sein de chaque fonds, ii y a ensuite lieu de ventiler une nouvelle fois en fonction des eventuelles indivisions.
\nAd article 6 Exemptions Cet article dresse la liste des personnes qui ne sont pas contribuables et beneficient partant d'une exemption au titre du present projet de loi, sans prejudice des exemptions trouvant leur origine dans d'autres legislations. Les exemptions du paragraphe 1er valent pour l'imp6t foncier, tandis que !'exemption au paragraphe 2 vise l'imp6t a la mobilisation de terrains.
\nParagraphe 1er Dans la legislation sur l'imp6t fonder en vigueur, l'effort administratif considerable deploye pour le prelevement de cet imp6t s'etend egalement au domaine des exemptions. En effet, par exemple, sont exemptes dans ce systeme les biens appartenant a des pouvoirs publics, a condition que ces biens soient effectivement affectes a l'usage du public ou a un service public. Ce systeme necessite done un travail de recherche individuel et manuel afin de determiner pour chaque fonds s'il est affecte ou non a l'usage du public.
\nL'une des ambitions du projet de loi etant de minimiser l'effort administratif en recourant a un systeme largement automatise, le fonctionnement des exemptions a ete revu. Si cela n'implique pas 90 forcement que les exemptions actuelles ne sont pas maintenues, l'objectif est surtout de les rendre detectables pour un systeme automatise.
\nLe systeme d'exemption mis en place dans le projet de loi procede des lors a une detection non pas de !'affectation de l'objet imposable (qui serait impossible), mais de la reconnaissance de la personne detenant les droits reels qui constituent le fait generateur de l'imp6t. La detention des droits reels est aisement determinable par un systeme automatise alors que ces droits font l'objet d'une transcription dans la documentation cadastrale. En pratique, les exemptions ainsi reconnues demeurent identiques a celles actuellement pratiquees.
\nAinsi, par exemple, si l'Etat OU une commune donne un fonds en emphyteose a une societe commerciale dans le cadre de la realisation d'une zone d'activites economiques, le systeme de l'imp6t fancier en vigueur doit detecter que la parcelle appartient a l'Etat, mais doit ensuite manuellement constater qu'elle n'est pas affectee dans les fa its a !'usage du public, de maniere ace que !'exemption ne joue pas. L'imp6t fancier est exigible dans le chef de la societe.
\nAvec le mecanisme du projet de loi, le systeme reconnait par le biais des banques de donnees de la documentation cadastrale l'identite de la personne detenant la jouissance du droit reel sur l'objet imposable. En l'occurrence, dans l'exemple choisi, ii s'agit d'une societe commerciale, soit d'une personne non exemptee. Le fait generateur de l'imp6t est verifie et l'imp6t fancier devient exigible dans le chef de la societe.
\nSi taus les droits reels demeurent aupres de la personne exempte, aucun imp6t ne devient exigible.
\nII y a lieu de preciser qu'il existe une exemption indirecte ne figurant pas a !'article 6. En effet, confarmement a !'annexe 11, le coefficient du mode d'utilisation du sol de certaines zones, dont la zone de batiments et equipements publics, est de zero, ce qui implique que la valeur de base est egalement de zero, ce qui implique son tour qu'aucun imp6t n'est facture pour cette zone. Cette exemption a indirecte se justifie dans le contexte de l'imp6t fancier au vu de !'affectation de cette zone, qui, au titre du reglement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d'amenagement general d'une commune, ne peut accueillir que des constructions et amenagements qui sont d'utilite publique. II est releve que !'exemption des edifices religieux, qui est explicite dans la loi sur l'imp6t fancier en vigueur, fait ainsi desormais l'objet d'une exemption implicite par le biais de la zone de batiments et equipements publics et le caractere d'utilite publique attache cette zone. a a noter que le pro jet de loi com po rte une exemption qui ne figure pas tel quel dans la loi du 1 er decembre 1936 sur l'imp6t fancier, a savoir pour les promoteurs publics au sens de !'article 16 de la II est loi modifiee du 25 fevrier 1979 concernant !'aide au logement. Cette categorie comporte, hormis l'Etat, les communes et syndicats de communes, de toute maniere exemptes par le biais des points 1 a 3, les societes fondees sur base de la loi du 29 mai 1906 sur les habitations bon marche et le Fonds du logement. Cette exemption se justifie par le fait que ces acteurs ceuvrent dans l'inten~t general et par la consideration que !'exemption ne saurait avoir pour effet de fausser le jeu de la concurrence, a alors que la mission legale de ces acteurs implique justement de repondre a un besoin que le marche ne saurait satisfaire, a savoir realiser de logements abordables pour un prix situe sensiblement en dessous du prix que le marche pourrait offrir.
\nL'exemption historique de la piste et des voies de circulation des aero ports, visee au paragraphe 1 er, point 8, est maintenue.
\nII est encore releve que les exemptions personnelles dont beneficient certains acteurs en vertu d'autres legislations ne sont pas touchees par le projet de loi, tel que le Centre Hospitalier de 91 Luxembourg (en vertu de !'article 22 de la loi du 10 decembre 1975 creant un etablissement public denomme Centre hospitalier de Luxembourg).
\nParagraphe 2 L'exeniption a l'imp6t a la mobilisation de terrains visee au paragraphe 2 concernant les usufruits constitues par l'effet des successions visees a !'article 767-1 du Code civil fait l'objet de developpements au commentaire de !'article 4, auquel ii est partant renvoye.
\nII n'existe aucune autre exemption en matiere d'imp6t a la mobilisation de terrains.