Cette dynamique se reflète en partie au niveau du solde structurel. Celui-ci — indicateur statistique visant à neutraliser l’effet conjoncturel ainsi que l’impact de mesures ponctuelles ou temporaires — affiche un excédent de +0,8 % du PIB en 2026, identique à celui de 2025 mais nettement inférieur au niveau exceptionnel de +2,4 % observé en 2024. À moyen terme, les projections indiquent une diminution progressive du solde structurel, qui deviendrait négatif dès 2028 et atteindrait -0,9 % en 2029.
\nPage 42 de 142 Graphique 38 : Évolution du solde structurel selon le SEC, en % du PIB Évolution du solde structurel selon le SEC 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,8% 0,8% 0,2% 0,1% 0,0% -0,3% -0,2% -0,4% -0,9% -0,6% -0,8% -1,0% 2025 2026 2027 2028 2029 Données : Budget pluriannuel 2026 – 2029 Bien qu’il puisse fournir une indication utile, le solde structurel demeure un indicateur entouré de nombreuses incertitudes, en raison même de sa nature. Il repose en effet sur un ensemble de paramètres hypothétiques (notamment le niveau potentiel du PIB), eux-mêmes estimés à partir de la comptabilité nationale — laquelle fait l’objet de révisions parfois importantes pendant les quatre années suivant l’année de référence.
\nÀ ce titre et, en partie pour ces raisons, la CSL répète sa revendication à ce que l’objectif budgétaire à moyen terme (OMT) soit enfin abrogé. En effet, cet instrument impose une contrainte budgétaire supplémentaire qui, non seulement repose sur le solde structurel et donc d’un paramètre hautement incertain et soumis à de nombreuses révisions, mais, en plus, n’est pas requise selon les dispositions européennes. Vu que le principe de l’OMT a été écarté lors de la récente réforme du cadre de la gouvernance économique de l’Union européenne, et au vu de la nécessité d’un niveau d’investissement très important dans le contexte actuel, il est incompréhensible que le projet de budget vise à le pérenniser pour la période de 2025 à 2029 – même si, selon les projections, il serait respecté jusqu’en 2027.
\n1.2.
\nComparaison européenne des soldes budgétaires Si bien que le niveau du déficit public devrait se stabiliser, à moyen terme, à un niveau relativement élevé en comparaison historique luxembourgeoise, celui-ci est avant tout à expliquer par le contexte macroéconomique et géopolitique européen, voire global.
\nEn effet, la comparaison avec les autres États membres de la zone euro montre que le Luxembourg figure toujours parmi les pays affichant les déficits les plus faibles. Ainsi, pour 2025 le déficit au niveau des administrations publiques reste très en-deçà de la moyenne observée dans l’Union européenne (-3,3 %) et dans la zone euro (-3,2 %). Ce constat se confirme aussi pour 2026 où, selon les projections, seuls 4 pays présenteraient un déficit public inférieur.
\nPage 43 de 142 Graphique 39 : Solde des administrations publiques en % du PIB, 2025-2026 Solde des administrations publiques en % du PIB, 2025 - 2026 4% 2% 0% -2% -4% -3,4% -3,5% -6% -5,5% -5,8% -8% -10% 2026 2025 Données : World Economic Outlook (FMI), sauf pour Luxembourg : Projet de budget 2026.
\nEn ce sens, il n’existe pas de véritable risque de perte d’attractivité pour le Luxembourg, qui demeure perçu comme un refuge sûr en raison de la solidité de ses finances publiques.
\nL’attractivité — notion intrinsèquement comparative — n’est guère menacée dès lors que les éventuelles alternatives, dans ce contexte les autres pays, affichent des performances moins favorables.
\n1.3.
\nLe solde budgétaire selon la comptabilité d’État En analysant le budget de l’État non pas selon la comptabilité européenne (SEC), mais conformément à la comptabilité d’État telle que définie par la loi de 1999, il devient possible d’opérer une distinction plus fine entre, d’une part, les opérations courantes et, d’autre part, les opérations en capital.
\nMalgré un léger recul, le solde courant de l’État central demeure largement excédentaire en 2025 comme en 2026. Après un niveau exceptionnellement élevé en 2024, il atteindrait encore +1,7 milliard d’euros en 2025 et +1,1 milliard d’euros en 2026. Cet excédent, correspondant respectivement à 1,9 % et 1,1 % du PIB, traduit une situation où les recettes courantes continuent de dépasser les dépenses courantes.
\nLa « règle d’or » — qui, selon notre Chambre, constitue la seule véritable contrainte budgétaire économiquement justifiable — est ainsi pleinement respectée. Le déficit global de l’État central trouve donc son origine exclusivement dans le budget en capital, marqué par une politique d’investissement particulièrement soutenue.
\nAprès une augmentation d’environ 200 millions d’euros entre 2023 et 2024, les dépenses en capital progresseraient encore de près de 900 millions d’euros entre 2025 et 2026, affichant près de 4,3 milliards d’euros. Rapportées au PIB, elles passeraient de 3,8 % à 4,5 %, confirmant un niveau d’investissement public important, notamment pour assurer une politique budgétaire anticyclique.
\nAu niveau agrégé, le budget de l’État central afficherait un déficit de 3,1 milliards d’euros en 2026 (soit 3,2 % du PIB), en hausse par rapport aux 1,6 milliard d’euros enregistrés en 2025 (1,8 % du PIB). Environ un tiers de cette augmentation s’explique par la baisse de l’excédent courant, tandis que les deux tiers résultent du creusement du déficit en capital.
\nSi ce niveau de déficit demeure relativement élevé par rapport à la moyenne historique, il convient de souligner qu’il découle exclusivement du déficit en capital, et donc d’un niveau d’investissement particulièrement élevé. Comme l’a rappelé Monsieur le ministre des Finances, citant Helmut Schmidt, « ce qui crée de la richesse peut être financé par la dette » - et donc générer du déficit, ce qui permet de relativiser tout alarmisme sur la situation budgétaire du Luxembourg.
\nPage 44 de 142 En effet, il convient de rappeler que les dépenses publiques – et donc en partie le déficit public - ne constituent pas une perte sèche pour l’économie et qu’elles ne s’opèrent dans un vide économique.
\nElles génèrent des retombées économiques, directes ou indirectes, qui doivent être prises en compte avant de critiquer tout déficit éventuel. Ce phénomène, souvent décrit sous le terme de multiplicateur keynésien, illustre comment une dépense initiale de l’État peut entraîner une expansion de l’activité économique supérieure au montant de la dépense initiale – mettant en lumière l’importance de l’action publique. Notamment dans l’actuelle période de ralentissement économique, le rôle anticyclique des politiques publiques est important, justement du fait de ce multiplicateur keynésien.
\nGraphique 40 : Évolutions du solde budgétaire selon la comptabilité d’État Évolutions du solde budgétaire selon la comptabilité d'État 2.000 3,50% 1.000 2,50% 1.683 1.076 0 1,50% -1.000 0,50% -3.266 -2.000 -3.000 -4.135 -0,50% -1,50% -1,80% -4.000 -2,50% -3,20% -5.000 2025 Solde courant -3,50% 2026 Solde en capital Solde total (en % du PIB, édd) Données : Projet de budget 2026 2.
\nLa dette publique 2.1 Comparaison européenne des de la dette publique affichée En matière de dette, le Luxembourg continue d’afficher un niveau très faible, largement inférieur au seuil de 60 % du PIB fixé par le traité de Maastricht. En 2025, le ratio dette/PIB s’établit à 26,8 %, traduisant une gestion budgétaire soutenable tout à fait capable d’absorber des déficits publics. Les projections indiquent une progression très modérée, avec une stabilisation autour de 27,0 % et 27,1 % pendant la période pluriannuelle allant de 2026 à 2029.
\nDès 2026, le Luxembourg serait le pays de l’Union européenne affichant le taux d’endettement le plus faible – une première depuis 1995. Avec 27,0 % son taux d’endettement serait, pour la première fois, légèrement inférieur à celui de l’Estonie (27,5 %) et resterait considérablement inférieur à la moyenne européenne (84,5 %) ainsi qu’aux taux renseignés pour ses pays limitrophes.
\nAu vu de son taux d’endettement particulièrement faible, l’agence de notation Morningstar DBRS a confirmé la notation AAA du Luxembourg, tout en soulignant que la marge de manœuvre budgétaire du pays demeure « très importante ».
\nPage 45 de 142 Graphique 41 : Taux d’endettement en % du PIB, 2025-2026 100% 27,0% 80% 66,0% 120% 84,5% ♦ 88,9% 140% 110,6% 160% 119,6% Taux d'endettement en % du PIB, 2025 - 2026 60% 40% 20% 0% 2026 2025 Données : World Economic Outlook (FMI), sauf pour Luxembourg : Projet de budget 2026.
\n2.2.
\nLa dette nette La situation comparative de l’état financier du Luxembourg apparaît comme davantage positive lorsque l’on analyse la situation nette de la dette, plutôt que de ne considérer la dette brute uniquement. En effet, il est important de souligner que la dette luxembourgeoise n’existe pas dans un vide macroéconomique, mais qu’elle permet de financer tout un tissu, dont, notamment un patrimoine national.
\nAinsi, le seul patrimoine financier des administrations publiques correspond à 88,4 % du PIB – faisant que la position nette financière correspond à 53,8 % du PIB. Autrement dit, si le Luxembourg venait à vendre tout son patrimoine financier, celui-ci lui permettrait de rembourser l’ensemble de sa dette tout en restant avec un patrimoine équivalent à 53,8 % de son PIB. Comparé aux autres pays de l’Union européenne, cette situation est tout à fait exceptionnelle. Seuls 5 autres pays présentent une position nette financière positive.
\nGraphique 42 : Position nette financière des administrations publiques, 2024 100% 54% Position nette financière des administrations publiques, 2024 50% -82% -79% -55% -100% -62% -50% -28% 0% -150% Données : EUROSTAT.
\nPage 46 de 142 Même en se focussant uniquement sur l’administration centrale, la position nette financière reste largement excédentaire au Luxembourg. Seuls quatre autres pays de l’Union européenne connaissant une telle situation excédentaire, alors qu’en moyenne européenne la position nette financière correspond à un endettement net équivalent à 56 % du PIB européen.
\nGraphique 43 : Position nette financière de l’administration centrale, 2024 Position nette financière de l'administration centrale, 2024 40% O 20% 0% -20% -40% -60% -80% -100% -120% -140%
\nO A2’ I 2, x2, r2 - V xx2. ’ Données : EUROSTAT.
\n2.3.
\nLa charge de la dette Ainsi, bien que certains puissent se soucier du niveau de la dette luxembourgeoise, la réalité est celle qu’en termes nets il n’existe pas de dette, mais bien du patrimoine. Le Luxembourg aurait en réalité la possibilité de repayer sa dette à tout moment. Mais, tout simplement, la vente du patrimoine financier pour liquider la dette ne ferait pas de sens. En effet, le rendement du patrimoine financier est considérablement plus élevé que le coût de la dette de sorte à ce que le financement de la dette est garanti par le rendement du patrimoine de l’État.
\nPage 47 de 142 Graphique 44 : Dépenses liées à la dette vs. Revenus du patrimoine de L’État central (en millions d’euros) Dépenses liées à la dette vs. Revenus du patrimoine (en millions d'euros) 500 472 468 436 450 400 350 307 300 250 200 150 100 50 0 2025 2026 Charge d'intérêt Revenu d'intérêts et de dividendes Données : Projet de budget 2026 L’appréciation de la situation des finances publiques par la présentation de la dette publique, sans mentionner qu’il s’agit de la dette brute est donc fortement biaisée. Si le Luxembourg, ou tout autre pays, se liquiderait d’une partie de son patrimoine pour financer sa dette, sa situation apparente serait plus favorable, alors même qu’au niveau de la situation réelle, sa position n’aurait guère changée.
\nEn s’intéressant à la structure de la dette luxembourgeoise, force est de constater qu’au cours des cinq prochaines années, environ 5 milliards de dette – soit un peu plus d’un quart de la dette luxembourgeoise - viennent à échéance avec un taux d’intérêt pondéré moyen de 0,7 %. Dans le contexte actuel de taux d’intérêts relativement plus élevés, le refinancement de ces emprunts venant à échéance se traduira automatiquement par une hausse des charges d’intérêt de l’État – selon les projections elle devrait plus que doubler d’ici 2028.
\nGraphique 45 : Encours de dette et taux d’intérêts y relatifs en fonction de l’année d’échéance Encours de dette et taux d'intérêts y relatifs en fonction de l'année d'échéance 3.500 3,0% 3.000 3,5% 2,8% 2,9% 2,6% 2,3% 2.500 2,5% 2.000 2,0% 1,4% 1.500 1.000 500 3,0% 1,5% 1,0% 0,6% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2030 2031 2032 0,5% 0 0,0% 2026 2027 2028 2029 Encours de dette (en millions d'euros) 2033 2034 2035 après 2035 Taux d'intérêts des emprunts (édd) Données : Trésorerie publique ; calculs : CSL.
\nPage 48 de 142 2.4.
\nLes souscripteurs de la dette luxembourgeoise En ce qui concerne les détenteurs de la dette luxembourgeoise, il n’est pas possible de formuler des affirmations précises. Les seules données disponibles concernent les souscripteurs initiaux au moment de l’émission des titres. En effet, une fois émises, les obligations deviennent librement négociables sur les marchés financiers et, en l’absence d’un registre retraçant les transactions ultérieures, il est impossible de connaître la composition exacte des détenteurs actuels.
\nLors de l’émission des emprunts actuellement en circulation, la répartition des souscripteurs se présentait comme suit : environ 9 % des titres ont été acquis par des compagnies d’assurance ou des fonds de pensions (A/FP), 27 % par des banques centrales ou d’autres institutions financières (BC/IF), 31 % par des gestionnaires de fonds (GF) et 31 % par des banques (B).
\nConcernant la répartition géographique, les données fournies par la Trésorerie publique indiquent que la dernière émission obligataire est représentative de l’ensemble des emprunts en cours. Selon ces informations, 17 % de la dette luxembourgeoise ont été souscrits par des investisseurs situés en France (FR), 16 % par le Royaume-Uni et l’Irlande (UK/I), et 14 % par des résidents luxembourgeois (LU). La Belgique et les Pays-Bas (BE/NE) représentent 11 % des souscriptions, les pays nordiques (NORD) 10 %, l’Espagne et le Portugal (PT/ES) 9 %, l’Allemagne et l’Autriche (DE/AT) également 9 %, la Suisse (CH) 8 %, l’Italie (IT) 3 % et la catégorie « Autres » 3 %.
\nGraphique 46 : Encours de dette et taux d’intérêts y relatifs en fonction de l’année d’échéance Répartition des obligations encours selon le type de souscripteur Répartition géographique des souscripteur IT Autres 3% 3% BC/IF 27,4% GF 30,9% FR 17% PT/ES 9% DE/AT 9% UK/I 16% CH 8% B 31,0% A/FP 8,9% NORD 10% BE/NE 11% LU 14% Données : Trésorerie publique ; calculs : CSL.
\n3.
\nLes recettes de l’État Les recettes budgétaires totales, à l’exception des opérations financières et des opérations pour compte de tiers, devraient progresser de 5,7 % en 2026, après une hausse estimée à seulement 1,1 % en 2025.
\nPour l’exercice 2026, tout comme pour 2025, la dynamique des recettes demeure plus soutenue du côté des impôts indirects (+6,9 %) que des impôts directs (+4,9 %) – une évolution que notre Chambre déplore du fait que les impôts indirects sont généralement régressifs.
\nEn ce qui concerne les impôts directs, l’évolution la plus notable concerne l’impôt retenu sur les traitements et salaires (+6,5 %, soit + 440 millions d’euros). Sa progression est certes liée à la croissance de l’emploi (+1,0 % en 2025 et +1,5 % en 2026), mais elle s’explique aussi par la non-neutralisation de l’impôt sur le revenu à la suite du déclenchement d’une tranche indiciaire en mai 2025 et au dernier trimestre de 2026, qui augmentera mécaniquement la charge fiscale réelle des ménages.
\nPage 49 de 142 Par ailleurs, malgré le caractère apparemment exceptionnel du niveau atteint par l’impôt sur le revenu des collectivités en 2024, les recettes de cet impôt devraient continuer à croître : +1,5 % en 2025, puis encore +2,4 % en 2026. Cette résilience traduit la bonne tenue des bénéfices d’entreprises. Notre Chambre tient à rappeler que sans la baisse de cet impôt d’un point de pourcentage en 2025, l’impôt projeté pour 2026 serait supérieur de plus de 200 millions d’euros – mettant en exergue le déchet fiscal conséquent de cette mesure.
\nLe projet de budget introduit également pour la première fois une estimation des recettes attendues du Pilier 2, chiffrées à 80 millions d’euros pour 2026. Sur ce point, notre Chambre déplore un manque total de transparence : aucun détail n’est fourni ni sur la composition précise de ces recettes, ni sur les hypothèses économiques ou comportementales retenues pour aboutir à une projection aussi limitée. En effet, théoriquement, les premières années d’application du Pilier 2 — qui met en œuvre la réforme internationale sur l’imposition minimale de 15 % des multinationales – devraient générer des recettes substantielles, les entreprises n’ayant pas encore eu le temps d’adapter leurs structures pour éventuellement limiter l’impact, même si dans le futur l’adaptation comportementale peut devenir plus importante dans le contexte d’une exclusion des entreprises américaines du dispositif. Dans l’ensemble, le montant avancé de seulement 80 millions d’euros apparaît particulièrement faible et difficilement justifiable au regard du potentiel attendu de cette nouvelle source de recettes.
\nDans un contexte de reflux des taux d’intérêt, il n’est guère surprenant que les recettes issues de la retenue d’impôt libératoire sur les intérêts devraient reculer fortement en 2026 (-13,3 %), pour atteindre un niveau inférieur de 33 millions d’euros, soit une baisse de 20,2 % par rapport au pic observé en 2024.
\nConcernant les impôts indirects, le projet de loi anticipe une hausse importante des droits d’enregistrement (+78,1 % en 2026), après une nouvelle contraction en 2025 expliquée par une stagnation du marché immobilier et de mesures ayant temporairement réduit les droits d’enregistrement. Cette projection repose sur l’hypothèse d’une reprise de l’activité immobilière, hypothèse optimiste mais incertaine dans le contexte actuel de taux encore élevés et d’un marché en stand-by. Les droits d’hypothèque, certes moins significatifs en volume, suivraient une évolution similaire.
\nQuant à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), après une progression trois fois moindre que celle anticipée pour 2025, l’année 2026 serait marquée par un rebond de 7,0 %, traduisant une projection de regain de la consommation intérieure.
\nLes accises sur les carburants (autonomes et communes) continueraient à diminuer légèrement (0,7 %, soit -6 millions d’euros), une évolution entièrement imputable au recul des ventes de diesel.
\nCette baisse serait toutefois compensée par une augmentation des recettes issues de la taxe CO₂ (+6,6 %, soit +18 millions d’euros), en lien avec la hausse de 5 euros par tonne de la taxe carbone prévue pour 2026.
\nLes recettes d’accises sur le tabac, de leur côté, poursuivraient une croissance soutenue : après une hausse de 18,8 % en 2025, elles progresseraient encore de 7,3 % en 2026, dans un contexte de hausse des accises et des ventes, dépassant ainsi 1,5 milliard d’euros.
\nLe rôle structurel de cette source de financement pour le budget de l’État devient évident : les accises sur le tabac représentent dorénavant 5,6 % des recettes de l’État et lui rapportent plus que la taxe d’abonnement. Cette dynamique constitue toutefois un pari risqué du fait qu’il s’agit d’une source de financement incertaine et non-soutenable – d’autant plus que des plans de directives au niveau européen peuvent avoir un impact important sur l’attractivité luxembourgeoise en matière de prix du tabac. Le projet de budget stipule lui-même que « faire abstraction de ce risque [pression au niveau européen] serait imprudent, car les initiatives anti-tabac pourraient à moyen terme entraîner une baisse substantielle des recettes fiscales » - sans pour autant expliciter sous quelle forme ce risque a été intégré dans les projections. Sachant en outre que les accises sur le tabac, davantage encore que les autres impôts indirects, sont connues pour leur caractère socialement régressif de sorte à affecter, en termes relatifs, davantage les faibles que les hauts revenus, en dépendre est particulièrement problématique.
\nEnfin, parmi les autres recettes, on relève la diminution des intérêts perçus par l’État (-36,5 % entre 2024 et 2026), dans un environnement de taux d’intérêt réduits, ainsi qu’une hausse modérée mais continue des dividendes perçus, lesquels devraient dépasser 400 millions d’euros à l’horizon 2026.
\nPage 50 de 142 Bien que le projet de budget autorise le ministre des Finances à émettre jusqu’à 6 milliards d’euros d’emprunts (article 32), les prévisions retiennent une mobilisation effective de 2,7 milliards d’euros seulement : soit 1,05 milliard d’euros d’émissions nouvelles et 1,7 milliard pour le refinancement d’un emprunt arrivant à échéance en novembre 2026.
\nTableau 3 : Recettes budgétaires (en millions d’euros) 2024 Recettes budgétaires (en millions d'euros) 1 Impôts directs 2025 2026 Compte Budget voté Compte prévisionnel Projet de budget Variation en % I J 14 440,5 14 683,9 14 432,7 15 137,6 +4,9% dont :
\nImpôt général sur le revenu 12 216,1 12 307,5 12 297,5 12 938,0 +5,2% impôt fixé par voie d'assiette 1 330,3 1 450,0 1 350,0 1 360,0 +0,7% Impôt sur le revenu des collectivités 3 301,9 3 160,0 3 350,0 3 430,0 +2,4% 0,0 0,0 0,0 80,0 +0,0% impôt retenu sur les traitements et salaires 6 516,6 6 840,0 6 740,0 7 180,0 +6,5% impôt retenu sur les revenus de capitaux impôt retenu sur les contributions versées à un régime complémentaire de pension agréé pour indépendants 1 061,0 850,0 850,0 880,0 +3,5% impôt minimum Pilier 2 impôt sur la fortune 6,3 7,5 7,5 8,0 +6,7% 1 101,9 1 230,0 1 000,0 1040,0 +4,0% +2,4% Impôts de solidarité sur le revenu des collectivités 248,5 237,8 252,2 258,2 impôts de solidarité sur le revenu des personnes physiques 608,8 643,2 627,7 662,6 +5,6% Impôt sur le revenu retenu sur les tantièmes 77,8 76,0 76,0 77,0 +1,3% Retenue libératoire nationale sur les intérêts 163,1 160,0 150,0 130,0 -13,3% Droits de timbre 20,7 20,1 20,1 22,6 +12,4% Autres impôts directs 2 Impôts indirects 3,6 |9,3 9,3 9,3 +0,0% 9 755,9 10 293,8 10 085,5 10 778,5 +6,9% dont :
\nTaxe sur les véhicules automoteurs Part dans les recettes communes de l'UEBL 68,8 68,0 68,0 68,0 +0,0% 1 184,9 1 180,0 1 258,0 1 300,6 +3,4% Accises autonomes huiles minérales 152,1 149,1 141,9 136,2 -4,0% Accises autonomes cigarettes 426,3 515,5 559,4 610,0 +9,1% Droits d'enregistrement 186,8 255,4 162,8 289,9 +78,1% Droits d'hypothèques 32,8 49,0 29,3 48,5 +65,5% Taxe sur la valeur ajoutée 5 841,1 6 117,0 5 908,0 6 324,0 ♦7,0% Taxe sur les assurances 81,0 92,3 92,3 87,9 -4,8% 1 289,8 1 349,0 1 358,0 1 374,0 +1,2% Taxe d'abonnement sur les titres de sociétés Produit de la taxe de consommation sur l'alcool 57,3 59,4 59,4 59,4 +0,0% Produit de la contribution sociale prélevée sur les carburants Produit de la contribution spéciale à l'assurance dépendance résultant de la majoration de la redevance à charge du secteur de l'énergie électrique 116,0 116,4 113,9 113,1 -0,7% 1,7 2,0 2,0 2,0 +0,0% Produit de la contribution taxe CO2 258,5 286,2 273,9 291,9 +6,6% Taxe de prélèvement d'eau et de rejet des eaux usées Produit provenant de la vente de droits d'émissions destiné au Fonds climat et énergie 13,4 9,0 9,0 11,4 +26,4% 1,5 43,9 5,0 5,0 10,0 +100,0% 40,5 44,6 51,6 +15,7% 1 096,2 1 047,6 1 048,7 1 107,9 +5,6% intérêts créditeurs sur avoirs en compte et dépôts à terme Dividendes provenant des participations de T État dans le capital de sociétés de droit privé et de droit public 102,3 75,0 75,0 65,0 -13,3% 388,3 393,0 393,0 407,0 +3,6% Droits de succession 136,0 140,0 140,0 140,0 +0,0% Autres recettes 469,6 439,6 440,7 495,9 +12,5% Autres impôts indirects 3 Autres recettes dont :
\nPage 51 de 142 Recettes budgétaires (en millions d'euros) 2024 2025 2026 Compte Budget voté Compte prévisionnel Projet de budget Variation en A Recettes budgétaires courantes et en capital (=1+2+3) 25 292,6 26 025,3 25 566,8 27 024,0 +5,7% B Recettes budgétaires pour opérations financières 2 542,4 2 750,4 2 750,4 2 750,3 -0,0% 0,2 0,3 0,3 0,3 -19,4% 0,6 0,0 0,0 0,0 +0,0% 32,8 0,0 0,0 0,0 -100,0% dont:
\nDifférence de change en relation avec des paiements de factures en devises Institutions financières internationales: Restitutions en rapport avec des ajustements de valeur de la participation dans le capital et remboursement de prêts octroyés par l’Etat Remboursements d'aides dans le cadre de la crise sanitaire: principal produit de vente de participations de l'Etat dans le capital de sociétés de droit privé produit d'emprunts nouveaux Remboursement de prêts octroyés par l'Etat Produit d'emprunts nouveaux pour refinancement de la dette publique C. Recettes pour compte de tiers 8,7 0,0 0,0 0,0 +0,0% 1 960,5 1 250,0 1 250,0 1 050,0 -16,0% 0,1 o,l o,l 0,0 -99,9% 539,5 1 500,0 1 500,0 1 700,0 +13,3% 8 186,3 6 454,7 6 454,7 11 416,7 +76,9% +104,3% dont:
\nTaxe sur la valeur ajoutée: part de la recette oss collectée pour les autres Etats membres 6 432,4 4 700,0 4 700,0 9 600,0 Impôt commercial communal 1 553,5 1 500,0 1500,0 1660,0 +10,7% D. Recettes budgétaires totales 27 834,9 28 775,7 28 317,2 41 190,9 +45,5% Données : Projet de budget 2026 4.
\nLes dépenses de l’État 4.1.
\nLa répartition des dépenses de l’État En s’intéressant aux dépenses de l’État, selon le SEC, celles-ci peuvent être catégorisées sous cinq rubriques, à savoir, la Consommation intermédiaire (CI), les rémunérations des salariés (RS), les subventions (S), les investissements (K), les intérêts sur emprunts (I), les prestations sociales (PS) et les autres transferts courants (ATC).
\nLes autres transferts courants (ATC) regroupent une grande diversité de transferts effectués par l’État central. Ils incluent notamment les transferts au profit des communes (15,5 % des ATC et 6,2 % des dépenses totales de l’État central), ainsi que la participation de l’État dans les systèmes de sécurité sociale luxembourgeois. Ainsi, la contribution de l’État au financement de la CNAP – incluse dans les ATC -, essentiellement via la prise en charge d’un tiers du taux de cotisation global, correspond à 23,0 % des ATC (soit 9,2 % des dépenses totales). De même, la participation au financement de la Caisse nationale de santé (CNS) représente 19,1 % des ATC, tandis que la dotation à la Mutualité des Employeurs (MDE) compte pour 2,2 % de ces transferts. S’ajoutent aussi d’autres postes, dont le financement de la Caisse pour l’avenir des enfants (CAE, 11,3 % des ATC), les transferts vers des ASBL, la contribution au budget de l’Union européenne (3,3 % des ATC), la coopération internationale, les dépenses en relation avec l’effort de défense au profit de l’Ukraine ou encore les bourses d’études pour études supérieures (1,3 %).
\nPage 52 de 142 Graphique 47 : Répartition des autres transferts courants (ATC), 2026-2029 0,0% 10,0% CNS 19,1% 20,0% 30,0% CNAP 23,0% 40,0% 50,0% CAE 11,3% 60,0% Union européenne; 3,3% Bourses d'études; 1,3% Communes 15,5% MDE; 2,2% Répartition des autres transferts courants (ATC), 2026 - 2029 70,0% Autres 24,3% 80,0% 90,0% 100,0% Données : Budget pluriannuel 2026 – 2029 ; calculs : CSL.
\nSur l’ensemble de la période 2026–2029, la catégorie des autres transferts courants (ATC) constitue de loin le poste le plus important, représentant 40,1 % des dépenses totales de l’administration centrale.
\nLa catégorie des rémunérations des salariés (RS) regroupe l’ensemble des traitements, salaires et cotisations sociales versés par l’État à ses agents, fonctionnaires et employés publics. Les RS représentent 24,4 % des dépenses de l’administration centrale pendant la période 2026 – 2029, avec une tendance légèrement haussière de cette proportion (+1 point de pourcentage par rapport à 2024).
\nLes investissements publics (K) comprennent à la fois les investissements directs (création d’actifs corporels et incorporels) et les investissements indirects, tels que l’acquisition d’actifs financiers ou non financiers par l’État. Ces investissements publics devraient représenter 13,2 % des dépenses de l’Etat central sur la période 2026 – 2029 (en hausse de 0,7 point de pourcentage par rapport à 2024) et constituent ainsi le quatrième poste des dépenses. Selon le projet pluriannuel, sur la période 2026–2029, les domaines d’investissement se répartissent comme suit :
\nNotre Chambre souligne que la rubrique des « autres variations techniques et SEC » enregistre une hausse significative par rapport aux budgets pluriannuels précédents : alors qu’elle était quasi nulle dans le budget pluriannuel précédent, elle représente dorénavant quasiment 9 % des investissements. Or, ces montants expliquent quasiment l’intégralité de l’augmentation totale des investissements prévus dans le budget pluriannuel. Ensemble avec la catégorie « Autres », elle représente plus de 22,5 % de tous les investissements chiffrés. Dans un souci de transparence budgétaire, la CSL demande des précisions supplémentaires sur la composition exacte de cette catégorie, afin d’évaluer correctement la nature réelle des dépenses concernées.
\nLes prestations sociales (PS) regroupent l’ensemble des prestations en espèces et en nature versées par l’État et fait ainsi référence à la politique sociale directe de l’État. Cette catégorie inclut ainsi des prestations telles que le revenu d’inclusion sociale (REVIS) (8,6 % des PS et 0,9 % des dépenses totales de l’État), les allocations de vie chère (AVC) (2,9 % des PS et 0,3 % du total), les indemnités chômage (16,1 % des PS et 1,6 % du total), les indemnités de préretraite (3,4 % des PS et 0,3 % du total) ou les dépenses liées au reclassement (10,3 % des PS et 1,0 % du total), mais aussi le chèque-service accueil (CSA) (8,7 % des PS et 0,9 % du total) ou la mise à disposition gratuite des livres scolaires (0,3 % des PS et 0,03 % du total) par exemple. Ces dépenses représentent 10,1 % des dépenses de l’administration centrale.
\nLa consommation intermédiaire (CI) correspond aux dépenses de fonctionnement de l’État, à l’exclusion des rémunérations versées à ses agents. Elle recouvre des postes tels que les loyers et charges relatifs aux bâtiments administratifs, les frais d’entretien et de maintenance de ses services ou encore les dépenses informatiques et logicielles des administrations Sur la période 2026 – 2029, cette catégorie représente 9,3 % des dépenses de l’État.
\nLes subventions (S) englobent l’ensemble des aides, participations et soutiens financiers octroyés par l’État aux ménages et aux entreprises des classes moyennes. Selon le budget pluriannuel, elles comprennent notamment le subventionnement des prix de l’électricité pour les années antérieures à 2026. En 2026, les dépenses seraient marquées par la participation de l’État aux frais de réseau (13,5 % des subventions) ainsi que par la contribution au fonctionnement du High Performance Computer (5,1 % des subventions), via le Fonds de l’innovation. Sont inclus entre autres aussi les aides au logement, les participations salariales en faveur des travailleurs handicapés, ainsi que les dépenses de soutien à la diversification économique. Cette catégorie – assez diversifiée au vu des dépenses qu’elle englobe – représente 3,2 % des dépenses de l’État central pendant la période 2026
\nLa catégorie des intérêts sur emprunts (I) regroupe les paiements effectués par l’État pour servir sa dette publique. L’augmentation observée depuis 2024 reflète la hausse des taux d’intérêt sur les Page 54 de 142 marchés financiers, ainsi que le renouvellement progressif du stock de dette à des conditions moins favorables. Même si sa part dans les dépenses de l’État central demeure faible pour la période 2026
\nGraphique 49 : Répartition des dépenses de l’administration centrale, 2026-2029 Répartition des dépenses de l'administration centrale, 2026 - 2029 CI 7,3% ATC 40,1% RS 24,4% K 13,2% PS 10,1% S 3,2% I 1,7% Données : Budget pluriannuel 2026 – 2029 ; calculs : CSL.
\n4.2.
\nLa présentation des transferts sociaux Afin de mettre en avant leur sensibilité sociale, les ministres successifs des Finances ont pris l’habitude de souligner l’importance des dépenses sociales dans le budget de l’État. L’actuel ministre n’y fait pas exception : il a récemment indiqué que 46 % des dépenses de l’État en 2026 relèveraient de transferts sociaux11, en insistant sur leur rôle dans la cohésion sociale et la lutte contre la pauvreté.
\nSi cette présentation peut paraître flatteuse, elle ne reflète qu’imparfaitement la réalité budgétaire.
\nEn effet, la part annoncée de 46 % ne correspond pas à des dépenses exclusivement destinées aux ménages ou à des politiques sociales au sens strict du terme. Elle agrège plusieurs catégories de dépenses dont la finalité dépasse largement le seul cadre social.
\nPlus précisément, le chiffre avancé par le ministre des Finances englobe l’ensemble de la catégorie des « autres transferts courants » (ATC) – à l’exception des transferts vers les administrations locales –, les prestations sociales, ainsi que les subventions.
\nOr, si l’inclusion des prestations sociales dans le calcul paraît légitime – puisqu’il s’agit de transferts directs ou indirects en faveur des ménages, tels que le revenu d’inclusion sociale ou l’allocation de vie chère par exemple –, il convient en revanche de s’interroger sur la pertinence d’intégrer sans distinction les autres catégories.
\nAinsi, la rubrique des autres transferts courants (ATC) englobe un ensemble très hétérogène de flux financiers qui ne peuvent tous être qualifiés de transferts sociaux.
\nAinsi, les transferts de revenus à l’international, tels que l’aide publique au développement, la coopération humanitaire ou encore la dotation au budget de l’Union européenne sont des dépenses, certes importantes et louables, mais elles ne peuvent toutefois pas être assimilées à des mesures sociales au sens où elles ne bénéficient pas directement aux ménages assurés au Luxembourg. De même, des postes tels que le financement de la Mutualité des Employeurs (MDE) ne sauraient raisonnablement être classés dans la même catégorie. Cette dépense constitue de facto une subvention aux entreprises, puisqu’elle vise à compenser partiellement la charge 11 Après la mention de 47 % pour 2025, 2024, 2023, 2022, 2020 et 2017, 48 % pour 2021, 2019, 2018 et 2016 ainsi que 51 % pour 2015.
\nPage 55 de 142 liée à la continuation du salaire en cas d’absence pour cause de maladie. Ce mécanisme, s’il peut avoir une utilité économique, ne représente pas un transfert social au bénéfice des ménages. En revanche, la participation de l’État au financement de la CNAP, de la CNS ou de la CAE – tous des éléments regroupés par les ATC -, peut être considérée comme contribuant indirectement à la politique sociale, dans la mesure où elle soutient des régimes au profit des assurés, respectivement permet de financer les allocations familiales.
\nLa même réserve que pour les ATC s’impose aussi pour la catégorie des subventions.
\nBien que certaines subventions profitent effectivement aux ménages – par exemple dans le cadre des aides au logement ou des aides à l’emploi de personnes handicapées –, une large part de ces dépenses poursuit des objectifs économiques ou structurels, sans lien direct avec la cohésion sociale.
\nOn peut citer, à titre d’exemple, la contribution de l’État au Fonds de l’innovation pour financer le High Performance Computer, ou encore les mesures de soutien à la diversification économique. Ces dépenses participent de la stratégie industrielle et technologique du pays, mais ne sauraient être présentées comme des transferts sociaux. De même, la participation de l’État au financement du réseau électrique bénéficie à l’ensemble des usagers, mais profite principalement aux entreprises consommatrices d’énergie. L’assimiler (intégralement) à une dépense sociale serait injuste.
\nSi la communication gouvernementale tend à valoriser la dimension sociale du budget, il apparaît dès lors essentiel de clarifier la composition réelle des agrégats utilisés.
\nRegrouper sous l’étiquette de « transferts sociaux » des dépenses dont une part importante n’est pas destinée aux ménages surestime artificiellement l’effort social de l’État. Notre Chambre revendique une présentation plus rigoureuse, distinguant les transferts sociaux au sens strict (bénéficiant directement aux ménages) des autres transferts économiques ou institutionnels. Une telle présentation permettrait une lecture plus honnête et transparente de la politique budgétaire et renforcerait la crédibilité du discours public. Ainsi, il serait judicieux de communiquer quels articles (10.012, 10.013, etc.) sont inclus dans chacun des agrégats repris par le SEC.
\nBien que puissent manquer certains éléments en raison du manque de transparence des éléments constituants les différents agrégats de dépenses au sens du SEC, il est possible d’approcher le niveau « réel » des transferts sociaux. Ainsi, si l’on reprend sous l’étiquette de « transferts sociaux » uniquement les éléments des prestations sociales (PS), des autres transferts courants (ATC) et des subventions (S) dont bénéficient les ménages, directement ou indirectement, on pourrait définir les « transferts sociaux » comme ensemble des dépenses suivantes : • les prestations sociales, en nature et en espèces, de l’État ; • la participation de l’État à la CNAP, à la CNS et à la CAE ; • les bourses d’études dans le contexte des aides financières pour études supérieures ; et • la moitié de la catégorie des « subventions » - ce qui est certainement surestimé.
\nDéfinis ainsi, les transferts sociaux ne représenteraient plus que 34,5 % des dépenses de l’État central – contre 46 % cités par le Ministre des Finances.
\n4.3.
\nComparaison européenne des dépenses publiques Alors que certains continuent de critiquer le niveau des dépenses publiques au Luxembourg, allant jusqu’à prétendre que le pays resterait enfermé dans un immobilisme des dépenses, notre Chambre tient à rappeler qu’une telle lecture est à la fois réductrice et déconnectée de la réalité économique.
\nUne analyse comparative des dépenses des administrations publiques au sein de l’Union européenne montre en effet que le Luxembourg affiche un niveau de dépenses, rapporté à son PIB, inférieur à la moyenne et à la médiane européenne. En 2024, le ratio dépenses publiques/PIB s’établit à 46,8 %, alors que la moyenne européenne s’élève entre 49 % et 50 %. Ce constat remet en cause l’idée selon laquelle les finances publiques luxembourgeoises seraient excessivement expansionnistes.
\nPage 56 de 142 À partir de 2025, sous l’effet notamment de la hausse programmée des investissements publics, le ratio luxembourgeois devrait se rapprocher de 48 % du PIB, sans pour autant dépasser la moyenne de l’Union.
\nGraphique 50 : Dépenses des administrations publiques en % du PIB, 2024 46,8% 49,2% 49,5% 49,4% 50% Allemagne 60% ZE20 70% 54,1% 57,3% Dépenses des administrations publiques en % du PIB, 2024 40% 30% 20% 10% Suisse Irlande Malte Chypre Lituanie Bulgarie Portugal Tchéquie Estonie Roumanie Pays-Bas Lettonie Espagne Slovénie Islande Luxembourg Hongrie Danemark Croatie Slovaquie UE27 Grèce Pologne Norvège Italie Suède Belgique France Autriche Finlande 0% Données : Budget pluriannuel 2026 – 2029 ; calculs : CSL.
\nENCADRÉ THÉMATIQUE LES DÉPENSES PUBLIQUES AU LUXEMBOURG : une approche nationale et à long terme à privilégier Alors que certains observateurs s’aventurent à établir des comparaisons entre les dépenses publiques luxembourgeoises et celles d’autres pays, en mettant en parallèle des dispositifs qui ne sont qu’en apparence similaires, il convient de rappeler que de telles analyses nécessitent une prudence méthodologique particulière.
\nAvant de tirer des conclusions hâtives ou de formuler des critiques sur un prétendu « excès » du modèle luxembourgeois, il importe de tenir compte d’un ensemble de facteurs structurels.
\nLa démographie et le besoin en infrastructures jouent également un rôle clé. Entre 2003 et 2023, la population luxembourgeoise a augmenté de 47 %, une croissance bien supérieure à celle de ses voisins (2 à 13 %). Cette évolution démographique exige des investissements massifs et ponctuels, comme la construction d’hôpitaux ou d’écoles, en plus des dépenses de fonctionnement habituelles.
\nConcrètement, comparer les dépenses par habitant comme le fait certaines organisations internationales peut conduire à des interprétations erronées. Par exemple, les prestations familiales luxembourgeoises paraissent élevées en valeur absolue 14, mais une analyse par nombre d’assurés et ajustée au pouvoir d’achat permet de relativiser ces écarts. Tout comme choisir entre le Revenu National Brut (RNB) et le PIB est également crucial. L’écart entre ces deux indicateurs au Luxembourg s’explique en partie par les rémunérations versées aux frontaliers et les revenus de la propriété transférés à l’étranger. Exclure ces éléments pourrait sous-estimer leur impact indirect sur les dépenses publiques, comme les aménagements nécessaires pour soutenir la consommation et les investissements privés étrangers.
\nConclusion Pour être pertinente, une analyse des dépenses publiques au Luxembourg doit prendre en compte plusieurs dimensions. Il est essentiel d’intégrer les spécificités démographiques et infrastructurelles du pays ainsi que la contribution économique et sociale des frontaliers. Le choix des indicateurs, tels que le RNB, le PIB, le nombre d’assurés ou le pouvoir d’achat, doit être adapté pour refléter la réalité luxembourgeoise. Enfin, une vision à long terme est nécessaire pour anticiper l’évolution des besoins et les effets de rattrapages, difficilement comparables entre pays.
\n5.
\nLa sécurité sociale 5.1.
\nImpact de la hausse du taux de cotisation à l’assurance pension En ce qui concerne la sécurité sociale, notre Chambre note avec satisfaction que selon les projections, le système devrait demeurer excédentaire sur l’ensemble de la période pluriannuelle, bien que le solde positif tende à se réduire progressivement pour devenir quasi nul à l’horizon 2029.
\nEn sa globalité, le système de sécurité sociale conserve une position financière confortable.
\nLes projections illustrent également de manière particulièrement claire l’impact déterminant d’une variation, même minime, du taux de cotisation sociale sur la viabilité financière du système. Ainsi, la hausse de 1,5 point de pourcentage du taux de cotisation global à l’assurance pension permet de faire progresser le solde excédentaire de la sécurité sociale de +0,7 % du PIB en 2025 à +1,1 % du PIB en 2026. Comparativement au budget pluriannuel adopté en 2024, la trajectoire financière de la sécurité sociale s’est ainsi améliorée de manière considérable – même si les hypothèses sur la croissance de l’emploi se sont détériorées.
\n14 https://www.virgule.lu/luxembourg/le-luxembourg-verse-quatre-fois-plus-de-prestations-familiales-que-la-france-ou-labelgique/79148998.html Page 58 de 142 Graphique 51 : Évolution du solde de la sécurité sociale, en millions d’euros Évolution du solde de la sécurité sociale, en millions d'euros 1.200 1.000 937 800 930 996 633 600 615 657 400 451 478 145 200 228 -15 2027 2028 0 2024 2025 2026 2029 -200 PLPFP 25-29 PLPFP 24-28 Données : Budget pluriannuel 2026 – 2029 ; calculs : CSL.
\nLa CSL salue cette amélioration résultant de la hausse du taux de cotisation, tout en rappelant que le régime général d’assurance pension dispose d’un niveau de réserve important – dépassant désormais les 30 milliards d’euros – et que des déficits éventuels peuvent être largement et aisément absorbés par cette réserve de compensation.
\nNotre Chambre tient d’ailleurs aussi souligner à quel point les projections sont sensibles à l’évolution du marché de l’emploi. Comme le précise le projet de budget pluriannuel, une variation d’un seul point de pourcentage du taux de croissance de l’emploi entraîne une différence d’environ 750 millions d’euros sur le solde de la sécurité sociale à l’horizon 2029, soit l’équivalent de 0,7 % du PIB.
\nGraphique 52 : Évolution du solde de la sécurité sociale, en millions d’euros Évolution du solde de la sécurité sociale, en millions d'euros 1123 1.200 1.000 800 930 816 930 692 734 871 517 600 574 400 416 200 172 0 -200 2024 2025 2026 2027 2028 2029 -221 -400 Hypothèse centale Emploi + 0,5 point de % Emploi - 0,5 point de % Données : Budget pluriannuel 2026 – 2029 ; calculs : CSL.
\nPage 59 de 142 5.2.
\nL’assurance maladie-maternité Alors que le régime général d’assurance pension bénéficie d’un refinancement à travers une hausse du taux global de cotisation, l’assurance maladie-maternité voit, pour sa part, sa dotation forfaitaire étatique renforcée.
\nNotre Chambre salue expressément que cette dotation annuelle soit portée de 20 millions d’euros actuellement à 59 millions d’euros. Elle salue également que le projet de budget sous avis ne se limite plus, comme cela fut le cas au cours des douze dernières années, à prolonger cette dotation d’une seule année au moyen d’un article budgétaire, mais qu’il prévoie désormais son inscription dans le Code de la sécurité sociale pour l’ensemble de la période pluriannuelle de 2026 – 2029.
\nCette modification était fort nécessaire pour garantir une plus grande prévisibilité financière pour la Caisse nationale de santé (CNS).
\nAu vu de la situation financière de la CNS, caractérisée par des déficits structurels importants, notre Chambre tient aussi à rappeler que toute mesure visant à rétablir sa situation budgétaire ne peut se traduire par une dégradation du niveau de prise en charge des prestations pour les assurés. Le redressement financier ne peut en aucun cas se faire au détriment de la qualité et l’accessibilité des prestations de soins de santé.
\nIl est dès lors indispensable de garantir un financement adéquat et durable du système, afin qu’il puisse continuer à assurer pleinement ses missions.
\nCet objectif peut être atteint par plusieurs leviers, notamment, une amélioration de l’efficience du système résultant en une réduction de ses coûts de fonctionnement, une prise en charge par le budget de l’État des dépenses non-opposables à la CNS (par exemple le congé pour raisons familiales) ou encore une augmentation des recettes, notamment par le déplafonnement de l’assiette cotisable.
\n5.3.
\nLa Mutualité des Employeurs En ce qui concerne le financement de la Mutualité des Employeurs (MDE), notre Chambre tient à souligner la progression très significative de la dotation étatique observée ces dernières années.
\nSi une partie de cette augmentation, notamment pour les exercices 2024, 2025 et très marginalement 2026 (environ +5 millions d’euros), s’explique par la prise en charge par l’État du coût lié à l’indexation des salaires (tranche appliquée en septembre 2023), il convient de relever qu’au-delà de cet effet ponctuel, la part structurelle du financement de la MDE assurée par l’État ne cesse de croître.
\nPage 60 de 142 Graphique 53 : Participation de l’État au financement de la MDE Participation de l'État au financement de la MDE 600 1,00% 500 0,80% 400 326 0,60% 300 0,40% 200 100 74 0,29% 0,20% 0,28% 0 0,13% 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 PLPFP 25-29 PLPFP 24-28 en millions d'euros en % du PIB (édd) 0,00% Données : Budget pluriannuel 2026 – 2029 ; calculs : CSL.
\nConformément à la législation en vigueur, l’État doit verser une dotation à la MDE de manière à garantir une réserve minimale (10% des dépenses annuelles), tout en maintenant un taux de cotisation des employeurs n’excédant pas 1,85 %. Or, ce taux s’avérant insuffisant pour assurer l’équilibre du régime, l’État se voit « contraint » de compléter le financement afin de combler les besoins.
\nAinsi, pour l’année 2024, et sans tenir compte de la contribution exceptionnelle liée à la tranche indiciaire échue en 2023, plus de 30 % du financement total de la MDE a été assuré directement par le budget de l’État. Selon les projections cette part devrait se stabiliser à un niveau au-delà des 30 % et donc considérablement supérieur au niveau de la participation de l’État « normale » avant la pandémie.
\nGraphique 54 : Participation de l’État dans les recettes courantes de la MDE Participation de l'État dans les recettes courantes de la MDE 90,0% 78,1% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 34,8% 40,0% 30,0% 36,5% 20,0% 10,0% 36,1% 43,0% 17,8% 22,4% 30,2% 28,0% 23,3% 31,5% 35,5% 14,6% 0,0% 2017 2018 2019 2020 2021 avec compensation index 2022 2023 2024 2025 2026 sans compensation index Données : Budget pluriannuel 2026 – 2029 ; calculs : CSL.
\nPage 61 de 142 Notre Chambre déplore cette évolution, qu’elle considère comme un subventionnement indirect des entreprises et comme un outil de politique patronale : il y a une socialisation d’un coût qui est censé être à charge des employeurs.
\nNotre Chambre rappelle que la prise en charge des coûts liés aux absences pour maladie par les employeurs, via la MDE, constitue un levier essentiel pour les sensibiliser à la problématique de la santé au travail.
\nIl est dès lors indispensable de préserver cette logique de responsabilisation, en encourageant les entreprises à agir sur les causes réelles des absences — conditions de travail, organisation, charge psychologique — plutôt que de cibler les salariés absents et de transférer tout déséquilibre financier à charge de l’État.
\nSi le taux de cotisation actuel de 1,85 % ne suffit plus à couvrir les dépenses de la MDE, notre Chambre estime qu’il serait justifié d’envisager une hausse de ce taux à charge des employeurs, plutôt que de laisser le financement glisser progressivement vers le budget de l’État. Afin d’éviter ce transfert dissimulé des charges, la CSL propose d’introduire un mécanisme analogue à celui de l’assurance maladie-maternité, dans lequel l’État déterminerait de manière explicite la part des coûts qu’il prend en charge – le taux de cotisation à la MDE devenant ensuite la variable d’ajustement, et non l’inverse.
\nÀ titre subsidiaire, face à ce transfert progressif de la charge financière vers les assuréscontribuables, la CSL réaffirme sa demande d’implication des organisations syndicales représentatives nationalement dans le processus décisionnel au sein de la MDE.
\n6.
\nLe PIBien-être Le projet de budget sous avis introduit une section consacrée à l’intégration du « PIBien-être » dans la procédure budgétaire. Selon le Gouvernement, cette partie – encore extrêmement courte – constitue un projet pilote, « une première étape », qui devrait être développée et approfondie dans les années à venir.
\nNotre Chambre salue expressément la volonté du Gouvernement d’intégrer cette dimension dans le processus budgétaire. En effet, il importe de mesurer les politiques publiques non pas uniquement à travers leurs effets économiques ou budgétaires (excédents, déficits, ratios), mais également – ou même principalement – au regard de leur impact, direct et indirect, sur le bien-être, matériel et immatériel, de la société. Ainsi, le PIBien-être permet de mieux apprécier les effets réels des politiques sur la qualité de vie, et de déterminer dans quelle mesure les choix budgétaires se traduisent en résultats concrets.
\nDans le projet de budget sous avis, le Gouvernement a retenu six indicateurs, parmi les 21 identifiés par le STATEC, eux-mêmes issus des 63 indicateurs proposés conjointement par le Conseil économique et social (CES) et le Conseil supérieur pour un Développement durable (CSDD) ; les six indicateurs sont : - le revenu disponible médian équivalent adulte ; - le taux de risque de pauvreté ; - le taux de surcharge des coûts de logement ; - le taux d’emploi ; - la confiance dans les institutions ; et - l’exposition aux particules fines.
\nSelon le projet de budget, ces indicateurs ont été sélectionnés en fonction de la disponibilité des données et « en cohérence avec les priorités politiques du Gouvernement ». Si l’indisponibilité des données peut bien être une contrainte, notamment dans une première phase de ce projet, la seconde raison pour ce choix limité d’indicateurs soulève plus de questions. En effet, pour être crédible et transparent, le dispositif PIBien-être ne saurait se limiter aux indicateurs correspondant aux priorités gouvernementales.
\nPage 62 de 142 Afin de donner une image complète et objective du bien-être et étant donné qu’ils résultent d’un consensus émanant d’une grande concertation entre CES et CSDD, tous les indicateurs proposés dans ce cadre devraient être retenus pour apprécier le PIBien-être.
\nLe choix discrétionnaire d’indicateurs par le Gouvernement risque non seulement de réduire l’étendue de l’analyse du bien-être, mais aussi de mener à une sélection des seuls indicateurs en faveur du Gouvernement.
\nDans sa présentation, le projet de budget se limite à identifier les dépenses publiques supposées avoir un impact positif sur les indicateurs de bien-être sélectionnés. Cette identification a été réalisée par le « tagging » de certaines dépenses, tout comme cela est fait pour les dépenses liées au Plan national énergie-climat (PNEC).
\nSur cette base, selon le projet de budget sous avis 14,9 % des dépenses de l’État – c’est-à-dire 4,871 milliards d’euros de dépenses – auraient un impact positif sur au moins un des six indicateurs : - 3 331 millions d’euros (10,2 % des dépense de l’Etat) contribueraient à réduire le taux de risque de pauvreté ; - 485 millions d’euros (1,5 % des dépense de l’Etat) contribueraient à augmenter le revenu disponible médian des ménages ; - 410 millions d’euros (1,3 % des dépense de l’Etat) contribueraient à réduire le taux de surcharge des coûts de logement ; - 342 millions d’euros (1,0 % des dépense de l’Etat) contribueraient à augmenter le taux d’emploi ; - 285 millions d’euros (0,9 % des dépense de l’Etat) contribueraient à augmenter la confiance dans les institutions et ; - 18 millions d’euros (0,1% des dépenses de l’État) contribueraient à réduire l’exposition aux particules fines.
\nNotre Chambre regrette que le lien entre les dépenses « tagguées » et les indicateurs demeure complètement inexpliqué. Ainsi, dans une incapacité complète de justifier le lien entre ces dépenses et les indicateurs de bien-être, notre Chambre revendique la publication exhaustive des dépenses « tagguées », article budgétaire par article budgétaire (10.031, 10.032, etc.).
\nLa CSL note aussi que seules 14,9 % des dépenses effectuées par l’État auraient un effet positif sur les indicateurs de bien-être retenus. Si bien que le manque de cet exercice pour d’autres années/budgets, ne permet pas de comparer ce chiffre, il semble assez faible – 85 % des dépenses de l’État n’auraient-elles aucun impact positif sur le bien-être au Luxembourg ?
\nBien que le fait que ce processus étant un premier exercice pilote puisse expliquer que toutes les analyses en la matière n’ont pas encore pu être effectuées, notre Chambre souligne qu’il est insuffisant de seulement « tagguer » les dépenses ayant un effet sur les indicateurs retenus, mais qu’il importe de mesurer l’impact chiffré qu’ont ces dépenses sur les indicateurs retenus.
\nEn effet, si l’État estime qu’une dépense améliore un indicateur donné, encore faut-il savoir dans quelle proportion celui-ci est effectivement impacté. Seule une quantification de l’effet des dépenses sur les indicateurs de bien-être permettra d’évaluer l’efficacité et l’efficience de la politique budgétaire sur le PIBien-être.
\nPage 63 de 142 PARTIE 3 :
\n1.
\nLES INVESTISSEMENTS PUBLICS Les investissements publics selon les règles de la comptabilité nationale D’après les projections des projets de budget pour 2026 et de programmation pluriannuelle pour 2026-2029, les investissements publics effectués par l’administration centrale sont censés poursuivre leur trajectoire ascendante avec cependant un léger retrait des investissements prévus en 2027 par rapport à 2026. Pour 2025, le Luxembourg devrait atteindre près 4,3 milliards d’euros d’investissements publics au sens de la comptabilité nationale, soit environ 400 millions de plus que prévus dans le projet de budget pour 2025 (3,9 millions d’euros).
\nA l’horizon 2029, l’administration centrale devrait se rapprocher, selon les projections de la programmation pluriannuelle, des 4,9 milliards d’euros d’investissements. en milliards d'euros Graphique 55 : Formation de capital (investissements directs) et transferts en capital (investissements indirects) de l’administration centrale ; en milliards d’euros 5,0 Données Statec Budget 2021 Budget 2022 4,5 Budget 2024 Budget 2025 Budget 2026 Budget 2023 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 Sources : Projets de loi de programmation pluriannuelle 2020-2024 ; à 2026-2029 ; Statec (DF_E3202) Cependant, ces projections optimistes sont à considérer de façon prudente : en effet, par le passé, les programmations pluriannuelles ont fréquemment contenu des projections des investissements publiques qui n’ont finalement jamais été atteintes comme cela a par exemple pu être le cas pour l’année 2024 : l’écart entre les montants prévus dans le projets de budgets successifs pour 2021 à 2026 varie entre -372 millions et +150 millions par rapport aux données publiées par le Statec (3 695,1 millions d'euros) :
\nTableau 4 : Prévisions d’investissements de l’administration centrale Prévisions d’investissements de l’administration centrale Budget 2021 Budget 2022 Budget 2023 Budget 2024 Budget 2025 Budget 2026 Montant prévu pour 2024 3 323,40 3 642,20 3 845,30 3 672,50 3 773,00 3 629,00 Ecart p.r. aux données Statec -371,7 -52,9 150,2 -22,6 77,9 -66,1 Page 64 de 142 1.1.
\nDes investissements publics relativement élevés qui ne viennent que partiellement combler le manque d’investissements privés Si l’on compare les efforts d’investissement des administrations publiques par rapport à celui des acteurs privés, et notamment des entreprises, on peut noter que ces premières restent bien endessous des niveaux affichés par les secondes. Ainsi, en 2024, les investissements publics ont représenté environ 4,5% du PIB tandis que ceux des entreprises étaient 1,5 fois plus élevés (7,1% du PIB).
\nGraphique 56 :
\n25 20 15 10 5 0 16,8 Investissements publics et privés par secteur institutionnel en pourcentage du PIB ; Luxembourg 19,2 19,2 19,2 18,5 17,3 17,3 17,8 16,2 18,1 17,2 18,2 16,6 16,1 15,4 10,6 11,2 10,5 10,6 8,8 8,8 9,1 7,9 9,9 8,3 9,8 8,1 7,7 7,1 3,8 4,4 4,1 4,5 4,9 4,6 4,6 4,7 4,4 4,0 4,3 4,3 4,3 3,8 3,7 4,7 4,2 3,9 3,5 3,7 3,9 3,8 4,0 3,9 4,1 4,7 4,1 4,3 4,6 4,5 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 8,4 ■ Administrations publiques ■ Ménages ■ Entreprises Total Source : Eurostat (nasa_10_ki) Néanmoins, la comparaison des niveaux d’investissements des différents secteurs institutionnels luxembourgeois par rapport aux pays voisins vient relativiser ce qui peut paraître un investissement public faible par rapport au privé. Ainsi, force est de constater qu’en comparaison avec leurs homologues belges, françaises ou allemandes, les entreprises luxembourgeoises sont en réalité bien peu enclines à investir : leur effort n’équivaut qu’à 7% du PIB contre au minimum 11% dans les pays précités.
\nA contrario, le rôle de l’État apparaît comme étant d’autant plus crucial au Grand-Duché puisqu’il dépasse, ne serait-ce que légèrement, les niveaux d’investissements publics observés dans les pays voisins. Si les investissements publics luxembourgeois représentent un peu moins de 5% du PIB, ce ne sont que près de 3% du PIB qui sont investis par les pouvoirs publics belges ou allemands. Seule la France affiche sur les années récentes des niveaux d’investissements publics similaires au Luxembourg en pourcentage du PIB.
\nGraphique 57 :
\nComparaison entre les niveaux d’investissements publics et privées en pourcentage du PIB 16 ZE20 14 BE DE FR LU 12 10 8 6 4 2 Entreprises Administrations publiques 2024 2022 2020 2018 2016 2014 2012 2010 2024 2022 2020 2018 2016 2014 2012 2010 2024 2022 2020 2018 2016 2014 2012 2010 0 Ménages Source : Eurostat (nasa_10_ki) Page 65 de 142 Parmi les investissements publics et privés, ceux dédiés à la recherche et au développement ne constituent qu’une part infime du total (seulement 1% du PIB au Luxembourg), alors même que ceux-ci sont cruciaux afin de renforcer la croissance économique et susceptibles d’augmenter encore une productivité déjà élevée.
\nDe ce point de vue, comme l’indiquait l’OCDE dans son rapport sur le Luxembourg de 2022, c’est particulièrement l’action des entreprises établies au Grand-Duché qui laisse à désirer, puisque les montants dédiés aux efforts de recherche et développement par l’Etat luxembourgeois correspondent, en pourcentage du PIB, peu ou prou aux efforts de R&D consentis par les gouvernements des pays voisins.
\nGraphique 58 : Dépenses intérieures en recherche et développement en pourcentage du PIB : évolution (à gauche) et répartition par secteur de performance (à droite) 4, 3,3 3,5 3,5 3,0 3, 2,5 2,5 2, 3,1 2,7 2,2 2,0 2,1 2,3 2,2 2,0 EA20 BE FR LU DE Enseignement supérieur 0,49 1,44 État 2,14 2,36 0,0 1,1 1,52 1,38 0,5 1,23 1,0 0, 1,38 0,5 1,79 1,4 1,5 1, 0,94 1,5 Secteur privé à but non lucratif ZE BE LU DE FR ZE BE LU DE FR 2010 2023 Entreprises Ensemble Source : Eurostat (rd_e_gerdtot) Si certains pointent du doigt une prétendue faible rentabilité des entreprises luxembourgeoises pour expliquer la faiblesse de leurs investissements, en y rajoutant comme facteur explicatif l’importance du secteur financier, par nature relativement peu dépendant d’investissements15, des données d’Eurostat tendent à discréditer ces affirmations.
\nAinsi, si l’on retrace l’évolution du taux d’investissement brut 16 des sociétés non-financières luxembourgeoises sur les dix dernières années pour lesquelles des informations sont disponibles (2013-2023), force est de constater que celui-ci s’est effondré d’un tiers environ : de 24,6% en 2014 à 16.6% une décennie plus tard, soit la plus forte chute enregistrée pour cet indicateur au sein de l’Union européenne.
\nEn revanche, la part des profits bruts dans la richesse créée par ces mêmes sociétés non-financières a quant à connu une hausse de 2% entre 2013 et 2023 au Grand-Duché. Parmi les États-membres de l’Union, seuls huit pays ont connu une hausse plus importante des profits, et parmi ces derniers, seules l’Irlande et la Norvège affichent un décalage comparable en matière d’investissements et de profits.
\n15 16 Quoique cette affirmation ne semble plus en phase avec l’essor actuel de l’intelligence artificielle.
\nMontant des investissements / valeur ajoutée brute.
\nPage 66 de 142 Graphique 59 :
\nVariation entre 2012 et 2022 du taux d’investissement brut et de la part des profits bruts des sociétés non-financières 100% 80% 60% 40% 20% 0% -20% -40% -60% Taux d'investissement 2013-2023 Profits bruts 2013-2023 Note : Valeurs en pourcentage de la valeur ajoutée brute ; Source : Eurostat (nasa_10_ki) 1.2.
\nLes investissements publics nets Outre les volumes d’investissement, il est également important de prendre en compte la qualité de ceux-ci, et plus particulièrement dans quelle mesure les investissements permettent d’étendre le patrimoine d’actifs du pays.
\nA cet égard, le Grand-Duché se démarque considérablement et favorablement des pays voisins : les investissements nets, donc la création de nouveaux actifs à ajouter au stock de capital national, y sont particulièrement élevés avec près de 2% du PIB au cours des dernières années. En Belgique ou en France, les investissements nets équivalent à moins d’un point de pourcentage de la richesse créée tandis que l’Allemagne, victime de son fétichisme de la Schwarze Null, peine, bon an, mal an, à simplement préserver le stock de capital existant.
\nGraphique 60 : Investissements nets des administrations publiques en pourcentage du PIB 3,5 UE27 ZE20 BE LU DE FR 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 Source : Eurostat (gov_10a_main) Cet aspect positif de la politique d’investissements publics connaît toutefois un bémol. En effet, si en pourcentage du PIB l’indicateur se maintient à flot, ce n’est pas le cas si l’on le considère en pourcentage des investissements bruts effectués. Ainsi, selon les données compilées par AMECO, la base de données macroéconomiques de la Direction générale des affaire économiques et financières de la Commission européenne, les investissements publics bruts ont été multipliés par 4,3 entre 2000 et 2024 et devraient encore augmenter considérablement en 2025 et 2026. Toutefois, la part d’investissements nets dans le total connaît une nette décrue au fil des années : après des décrochages en 2006 et 2013 suivis de périodes de relative stabilité, voire d’amélioration, l’année Page 67 de 142 2020 semble enclencher une nouvelle donne : la part nette des investissements publics semble avoir entamé une lente décrue et devrait atteindre en 2026 son deuxième plus bas niveau enregistré depuis 200017.
\n500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% Part d'investissement net (%n) Investissements bruts (Ib; 2001 = 100) Graphique 61 : Investissements bruts (Ib) en pourcentage du PIB et part d’investissements nets (%n) dans les investissements bruts des administrations publiques Zone euro Ib UE Ib Luxembourg Ib Zone euro %n UE %n Luxembourg %n 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 Source : AMECO (UIGG, UING) Si le Luxembourg se démarque encore favorablement des moyennes européennes avec une proportion d’investissements publics nets près de deux fois plus élevés, force est de constater que cette avance s’amenuise depuis une demi-douzaine d’années. En effet, alors que les investissements nets connaissent une lente décrue au Luxembourg, au niveau européen c’est tout l’inverse qui se produit : au cours des dix dernières années, la part d’investissements nets a doublé au sein de l’UE, passant d’environ 10% à 20% des investissements publics, tandis qu’au Luxembourg cette proportion a globalement stagné au cours de la dernière décennie après avoir connu une diminution conséquente au cours des années 2000 à 2013.
\n1.3.
\nLa ventilation thématique des investissements par domaine Une autre façon d’appréhender les investissements publics est de s’intéresser aux domaines thématiques auxquels ils sont dédiés. Ainsi, au vu des données renseignées par le projet de budget pluriannuel pour 2026 à 2029, on constate que celui-ci table sur une hausse des investissements directs et indirects dans l’ensemble des domaines d’action de l’État à l’horizon 2029, et tout particulièrement en matière d’infrastructures publiques (3 milliards sur la période) et de dépenses en matière d’environnement et climat (4,6 milliards d’euros de 2026 à 2029).
\nNote concernant les discrépances par rapport au volume global des investissements prévus Les données de cette section ne tiennent pas compte des montants liés aux variations techniques et à la classification SEC particulièrement importantes dans le projet de budget pour 2026 par rapport au projections contenues dans le projet de budget pour 2025 :
\nAutres variations techniques et SEC (en millions d'euros) 2025 PB 2024 54 PB 2025 -142 PB 2026 318 2026 125 120 362 2027 145 65 358 2028 0 421 2029 427 C’est parce que ces montants ne sont pas pris en compte dans les développements ci-après que les sommes des investissements thématiques prévus pour les années 2026 à 2028 sont au final plus faibles que celles prévues au budget pour 2025 alors même que le montant total d’investissements publics (donc y compris ces variations techniques et SEC ; cf. début de ce chapitre consacré aux investissements publics) est censé être plus élevé dans le projet de budget pour 2026 qu’il ne l’était dans celui pour 2025.
\n17 Les investissements nets ne représentant en 2026 que 37,2% des investissements publics. Le plus bas niveau a été enregistré en 2013 avec seulement 35,3% d’investissements publics nets.
\nPage 68 de 142 Les deux autres grands domaines d’investissements publics sont la coopération et l’action humanitaire ainsi que le logement, avec environ 1,5 milliards d’euros d’investissements au total pour chacune de ces thématiques au cours des années 2026 à 2029. La sécurité (défense mais aussi police et justice) arrive en 5e position des investissements publics avec une dépense qui devrait totaliser 1,4 milliards d’euros au cours des 4 années à venir.
\nGraphique 62 : Ventilation des investissements publics par domaine thématique Environnement et climat (y compris mobilité) Infrastructures publiques (routes,…) 1400 en millions d'euros 1200 Education (enseignement public, privé, universitaire) Logement 1000 800 Santé 600 Sécurité (Défense, Police, Justice,…) 400 Propriétés immobilières de l'Etat 200 Coopération et action humanitaire 0 2024 2025 2026 2027 2028 Autres (culture, sport, économie, projets < 40 mio.) 2029 Montants hors variations techniques et SEC ; Source : projet de budget pluriannuel 2026-2029 Cependant, par rapport à la programmation pluriannuelle précédente (pour 2025-2028), force est de constater que les investissements ont largement été revus à la baisse pour les années 2026 à 2028. Sur l’année en cours et les deux années suivantes, seules les dépenses d’investissement dédiées à l’environnement et au climat connaissent une progression (+259 millions au total), tandis que tous les autres domaines (à l’exception de l’éducation et, dans une moindre mesure, de la sécurité) connaissent des coupes concernant les volumes d’investissements prévus. Ce sont à cet égard principalement les investissements en matière d’infrastructures (-256 millions entre 2026 et 2028 par rapport au précédent budget pluriannuel), de santé et de coopération et action humanitaire (-192 et -177 millions de 2026 à 2028) qui sont particulièrement concernés.
\nGraphique 63 : Comparaison entre la ventilation des investissements publics par domaine thématique dans les projets de budget pluriannuel 2025-2028 et 2026-2029 2026 2028 Ecarts cumulés 2026 à 2028 259 200 40 100 23 0 -81 -100 -9 -93 Autres (culture, sport, économie, projets < 40 mio.) Propriétés immobilières de l'Etat Sécurité (Défense, Police, Justice,…) Logement Education (enseignement public, privé, universitaire) Environnement et climat (y compris mobilité) -177 -192 Coopération et action humanitaire -256 -300 Santé -200 Infrastructures publiques (routes,…) en millions d'euros 300 2027 Montants hors variations techniques et SEC ; Source : projets de budget pluriannuel 2025-2028 et 2026-2029 Une répartition du total des dépenses d’investissements publics par thématique permet de faire ressortir plus clairement les priorités concrètes en la matière. De ce point de vue, ce sont les Page 69 de 142 dépenses dédiées à l’environnement et climat (un peu plus d’un quart des dépenses) et à la sécurité (environ 10% des investissements en 2026 et 7% en 2027) qui voient s’accorder une plus grande importance relative que dans la programmation pluriannuelle précédente. L’éducation voit également sa part dans le volume total d’investissements croître légèrement, tandis que la part des investissements consacrés au logement restent relativement stables au cours des deux années à venir par rapport aux projections datant de 2024.
\nGraphique 64 : Répartition en pourcentage du montant total des investissements publics par domaine thématique dans les projets de budget pluriannuel 2025-2028 et 2026-2029 2026 2027 0% 5% 10% 15% 20% 25% Environnement et climat (y compris mobilité) Infrastructures publiques (routes,…) Education (enseignement public, privé, universitaire) 25,6% 28,2% 17,8% 16,6% 5,7% 6,6% 10,6% 9,4% Logement Santé Sécurité (Défense, Police, Justice,…) Propriétés immobilières de l'Etat Coopération et action humanitaire Autres (culture, sport, économie, projets < 40… 3,9% 3,7% PB 2025 0% 5% 10% 15% 20% 25% Environnement et climat (y compris mobilité) Infrastructures publiques (routes,…) Education (enseignement public, privé, universitaire) 1,9% 1,1% 10,0% 8,7% 16,1% 15,6% 20,4% 17,7% 7,1% 7,7% 10,0% 10,2% Logement Santé PB 2026 8,4% 10,2% 23,0% 26,6% Sécurité (Défense, Police, Justice,…) Propriétés immobilières de l'Etat Coopération et action humanitaire Autres (culture, sport, économie, projets < 40… PB 2025 5,9% 4,2% PB 2026 5,5% 7,3% 2,0% 1,4% 10,5% 9,3% 15,8% 15,6% Montants hors variations techniques et SEC ; Source : projets de budget pluriannuel 2025-2028 et 2026-2029 1.4.
\nLe déficit de l’administration centrale s’explique par l’ampleur des investissements directs et indirects Par le passé, les investissements de l’Etat effectués par le biais des fonds spéciaux suffisaient à expliquer les déficits constatés au niveau de l’administration centrale dans la comptabilité nationale18. Cela n’est plus le cas au cours des années à venir: en effet, à partir de 2026, le solde de l’administration centrale devrait rester dans le rouge même en neutralisant les mouvements (alimentations et dépenses) des fonds spéciaux.
\nTableau 5 : Passage des dépenses de l’Etat selon la loi budgétaire aux dépenses selon le SEC 2025 Dépenses selon la loi budgétaire de 1999 27 514 (hors opérations spéciales financières) + Solde net entre transferts et dépenses ci-avant 3 860 2026 30 078 3 256 2027 31 628 3 022 2028 33 492 2 998 2029 35 181 2 892 dont mouvements nets des fonds spéciaux (dotations – dépenses) 1 887 1 234 1 045 978 750 -26 -724 32 584 -27 -615 34 008 -28 -793 35 669 -29 -599 37 445 (en millions d’euros) + Compensations entre recettes et dépenses + Autres éléments à prendre en compte = dépenses selon SEC -29 -506 30 839 Source : Projet de budget pluriannuel 2026-2029, p. 517 Ainsi, en 2026, l’administration centrale devrait enregistrer un déficit de moins 255 millions d’euros (au lieu de -1 498 millions) malgré la neutralisation des dotations et dépenses des fonds spéciaux, ce déséquilibre prenant de l’ampleur d’année en année jusqu’en 2029 pour atteindre -786 millions d’euros en 2029. Au cours des années à venir, entre un tiers et la moitié du déficit de l’administration 18 Voir CSL, Avis lll/42/2024 concernant le Projet de budget de l’Etat pour l’exercice 2025, p.100 Page 70 de 142 centrale (donc au sens de la comptabilité nationale) s’expliquera donc par les opérations des fonds spéciaux de l’Etat.
\nTableau 6 : Solde de l’administration centrale avec et sans les mouvements nets des fonds spéciaux (dotations – dépenses) 2025 Solde de l'AC -1 205 Mouvement net des fonds spéciaux 1 887 Solde de l’AC hors mouv. net des fonds spéciaux 682 (en millions d’euros) 2026 -1 489 1 234 -255 2027 -1 498 1 045 -453 2028 -1 501 978 -523 2029 -1 536 750 -786 Source : Calculs CSL d’après le projet de budget pluriannuel 2026-2029, p. 517 Néanmoins, le constat que les investissements effectués par l’administration centrale expliquent les déficits récurrents de celle-ci reste valable. En effet, en prenant en compte également les investissements directs et indirects qui ne sont pas effectués par le biais des fonds spéciaux (voir section précédente), force est de constater que l’administration centrale luxembourgeoise serait largement excédentaire au cours des années à venir, avec des excédents de l’ordre de 2,9 à 3,3 milliards d’euros selon les années.
\nTableau 7 : Solde de l’administration centrale avec et sans les investissements directs et indirects de l’administration centrale 2025 Solde de l’AC -1 205 Investissements directs et indirects de l’AC 4 264 Solde de l’AC hors investissements 3 059 (en millions d’euros) 2026 -1 489 4 513 3 024 2027 -1 498 4 401 2 903 2028 -1 501 4 582 3 081 2029 -1 536 4 903 3 367 Source : Calculs CSL d’après le projet de budget pluriannuel 2026-2029, p. 517 Cette situation traduit le fait que l’Etat luxembourgeois est de fait largement excédentaire en ce qui concerne ses dépenses courantes et que ce sont les investissements publics qui engendrent un déficit public récurrent. La Chambre des salariés salue cette volonté politique de continuer à investir de façon ambitieuse dans l’avenir du pays, même si les investissements effectivement réalisés restent in fine toujours en deçà des ambitions affichées comme en témoignent notamment les prévisions concernant les dépenses effectuées par le biais des fonds spéciaux de l’Etat.
\n2.
\nLes investissements publics selon la loi budgétaire Les sommes ordonnancées sur le Budget au profit d'un fonds spécial resteront dans la trésorerie, pour n'en sortir qu'au fur et à mesure de leur emploi, suite aux liquidations imputables sur le fonds spécial.
\nLe fonds spécial peut ainsi être assimilé à un compte spécial du Trésor.
\nIls ne disposent pas de personnalité juridique propre qui se différencierait de celle de l’Etat.
\nL'engagement, la liquidation, l'ordonnancement, les contrôles et le paiement se font de la même manière que pour toute autre dépense.
\nSource: https://igf.gouvernement.lu/dam-assets/fr/dossiers/formations/2022-10-finances-publiques-version-octobre-20221.pdf, p. 61 Comme cela a toujours été le cas par le passé, le gouvernement projette pour les années à venir une diminution continue des avoirs dont disposent les divers fonds spéciaux de l’Etat. D’après la documentation concernant le projet de budget pour 2026, ces avoirs devraient diminuer de 2,7 milliards en 2024 à seulement 1,53 milliards en 2029.
\nPar rapport aux années précédentes, on note que le gouvernement table désormais sur une diminution future des avoirs des fonds spéciaux moins fortes car plus étalée dans le temps que cela n’a été le cas par le passé.
\nCependant, si l’on se réfère aux prévisions budgétaires des dernières années ainsi qu’aux comptes généraux, force est de constater que les avoirs disponibles ont toujours été plus élevés qu’anticipé.
\nL’année 2024 ne constitue à cet égard pas une exception, les avoirs constatés dans les comptes Page 71 de 142 généraux dépassant les prévisions faites les années précédentes, mais est notable du fait qu’il s’agit de la seule année récente au cours de laquelle les avoirs ont réellement diminué par rapport à l’année précédente. en milliards d'euros Graphique 65 : Évolution des avoirs au 31 décembre de l’année des fonds spéciaux de l'État 3,5 Comptes généraux 3,0 PB 2020 2,5 PB 2021 2,0 PB 2022 1,5 PB 2023 1,0 PB 2024 0,5 PB 2025 0,0 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 PB 2026 Source : Comptes généraux 2019 à 2023 ; projets de budget pluriannuel 2020-2023 à 2026-2029 En ce qui concerne les recettes propres et l’alimentation budgétaire des fonds pour les années à venir, le gouvernement mise sur une croissance plus rapide que cela n’était le cas auparavant. Ainsi, par rapport au projet de budget pour 2025, qui tablait sur des recettes de l’ordre de 10,8 milliards d’euros en 2028, ce sont désormais 11,2 milliards d’euros de recettes qui sont prévues pour cette année-là, soit environ 400 millions d’euros de plus. Pour 2029, on s’attend même à des recettes de l’ordre de 11,9 milliards d’euros. en milliards d'euros Graphique 66 : Évolution des recettes des fonds spéciaux de l'État ; Source : projets de budget pluriannuel et comptes généraux 14 Comptes généraux 12 PB 2020 10 PB 2021 8 PB 2022 6 PB 2023 4 PB 2024 2 PB 2025 0 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 PB 2026 Source : Comptes généraux 2019 à 2023 ; projets de budget pluriannuel 2020-2023 à 2026-2029 En contrepartie de cette accélération prévue des recettes des fonds, le gouvernement estime que les dépenses opérées par leur biais connaîtront une nette accélération : de 8,8 milliards d’euros de dépenses en 2024 on devrait passer à 12 milliards d’euros en 2029, soit une hausse de près de 40% en cinq ans des dépenses effectuées par le biais des fonds spéciaux de l’Etat.
\nPage 72 de 142 en milliards d'euros Graphique 67 : Evolution des dépenses ajustées des fonds spéciaux de l’État 14 Comptes généraux 12 PB 2020 10 PB 2021 8 PB 2022 6 PB 2023 4 PB 2024 2 PB 2025 0 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 PB 2026 Source : Comptes généraux 2019 à 2023 ; projets de budget pluriannuel 2020-2023 à 2026-2029 C’est la croissance nettement plus dynamique des dépenses que des recettes des fonds spéciaux qui vient expliquer in fine la diminution attendue des avoirs qui y sont affectés.
\n2.1.
\nLes investissements en infrastructures de santé Le fonds pour le financement des infrastructures hospitalières est l’instrument par le biais duquel sont planifiés et mis en œuvre les projets de construction, de modernisation, d’extension, de transformation ou de mise en conformité des structures hospitalières luxembourgeoises.
\nSelon les informations comprises dans la loi de programmation financière pluriannuelle pour 2026 à 2029, les dépenses prévues devraient tripler d’ici à 2029 par rapport aux montants engagés en 2025 : de 124 millions d’euros on passerait alors à près de 400 millions d’euros en fin de période de programmation19.
\n275 391 317 408 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 124 Projets sollicités 68 Projets en cours de planification 2024 2025 2026 2027 PB 2026 PB 2026 PB 2025 PB 2026 PB 2025 PB 2024 PB 2026 PB 2025 PB 2024 PB 2026 PB 2025 PB 2024 PB 2026 PB 2025 Projets en cours PB 2024 en millions d'euros Graphique 68 : Dépenses non ajustées du fonds pour le financement des infrastructures hospitalières Total des dépenses 2028 2029 Source projets de budget pluriannuel 2024-2027 à 2026-2029 On note cependant par rapport aux exercices budgétaires précédents que tant les investissements réalisés (en 2024), que ceux en cours de réalisation (2025) ou prévus (2026-2029) restent la plupart des années en deçà des prévisions passées. Ainsi, en 2024, seuls 68 millions d’euros ont in fine été réalisés alors même que le projet de budget pour 2025 prévoit des investissements de l’ordre de 130 millions d’euros pour cette même année. Une partie de cet écart (30 millions d’euros environ) s’explique par de moindres dépenses faites pour le nouveau bâtiment centre du CHL en 2024 (55 millions d’euros prévus dans le cadre du budget pour 2025 vs. 23,4 millions d’euros effectivement déboursés selon le projet de budget pour 2026).
\n19 Ou 216 millions d’euros si l’on tient compte des moins-values retenues pour retards et aléas de chantier.
\nPage 73 de 142 Si l’on considère les sites concernés par les projets d’investissement du fonds pour le financement des infrastructures hospitalières, force est de constater que la plus grande partie des dépenses concerne les infrastructures situées dans la capitale : ainsi, en 2024 et 2026, plus de la moitié des dépenses sont consacrées au seul CHL20, tandis qu’en 2025, 2027 et 2028, ce sont un peu plus du tiers des investissements effectués qui y sont dévolus.
\nPart des dépenses non ajustées Graphique 69 : Répartition des dépenses non ajustées du fonds pour le financement des infrastructures hospitalières selon la structure hospitalière concernée 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 6,6% 10,2% 24,7% 17,4% 5,2% 9,8% 19,8% 13,0% 13,7% 6,3% 35,5% 2024 2025 CHL CHdN 22,7% 4,7% 17,6% 14,4% 4,3% 17,4% 4,1% 38,4% 37,8% 37,7% 3,5% 18,2% 2027 2028 2029 20,7% 52,6% 2026 CHEM 25,6% 24,3% 14,8% 56,0% 23,3% CHNP Autres projets Source projet de budget pluriannuel 2026-2029 Ce ne serait qu’en 2029 que la part la plus importante des investissements concernerait une autre région du pays, avec 150 millions d’euros consacrés au projet CHEM-Südspidol cette année-là. Les infrastructures hospitalières du nord du pays restent généralement le parent pauvre de la politique d’investissements en la matière : si l’on combine CHdN et CHNP, ce n’est qu’en 2027 que les dépenses devraient nettement dépasser le cap des 20% de dépenses totales projetées du fonds.
\n2.2.
\nLes investissements relatifs à la mobilité Les investissements de l’Etat en faveur de la mobilité, notamment en ce qui concerne les infrastructures, se font essentiellement par le biais des fonds des routes et du rail. Su la période de programmation financière pluriannuelle allant de 2026 à 2029, ces deux fonds devraient à eux seuls mobiliser en moyenne près de 1,5 milliards d’euros par an, contre un peu moins d’un milliard d’euros en 2024 et 1,06 milliards d’euros en 2025. Ainsi, les dépenses concernant les infrastructures routières et ferroviaires devraient représenter environ 10% de la somme des dépenses annuelles effectuées par la trentaine de fonds spéciaux de l’Etat. a.
\nLe fonds des routes Contrairement à ce qui est généralement le cas en matière de prévision des dépenses des fonds spéciaux, le projet de programmation financière pluriannuelle 2026-2029 table sur un volume d’investissements réduit par rapport aux prévisions formulées au cours des exercices budgétaires précédents : Ainsi, en 2026, ce ne seraient que 382 millions d’euros qui seraient consacrés à l’infrastructure routière du pays, soit 44 millions d’euros en moins que prévus lors du dernier projet de budget et même -83 millions d’euros en moins que prévus dans le cadre de la programmation financière pluriannuelle 2024-2027.
\n20 La proportion serait encore plus élevée si l’on y ajoutait les investissements (de moindre ampleur) consacrés aux différentes infrastructures des HRS et regroupées dans la catégorie autres projets dans le graphique.
\nPage 74 de 142 en millions d'euros Graphique 70 : Évolution des dépenses ajustées du fonds des routes 600 Comptes généraux 500 Projet de budget 2020 400 Projet de budget 2021 300 Projet de budget 2022 Projet de budget 2023 200 Projet de budget 2024 100 Projet de budget 2025 0 Projet de budget 2026 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 Source : projets de budget pluriannuel 2020-2023 à 2026-2029 Une partie de ces écarts viennent s’expliquer par des raisons purement techniques, notamment par l’ajustement des dépenses futures afin de tenir compte d’éventuels retards et aléas de chantier : si l’on considère les dépenses non ajustées, la trajectoire de dépenses du fonds des routes au cours des années 2027 et 2028 rejoint bien les prévisions passées, tandis que pour l’année 2026 (mais aussi 2024 et 2025), les investissements restent nettement en deçà des ambitions passées. en millions d'euros Graphique 71 : Evolution des dépenses ajustées (lignes pleines) et non ajustées (lignes en pointillé) du fonds des routes 800 PB 2024 700 PB 2025 PB 2026 600 500 400 300 200 100 0 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 Source : projets de budget pluriannuel 2024-2027 à 2026-2029 Sur les quatre années à venir, l’écart dans le cumul des dépenses est considérable selon que l’on considère les dépenses ajustées ou non ajustées :
\nTableau 8 : Dépenses réalisées et prévisionnelles du fonds des routes 2026 2027 2028 2029 Cumul 2026-2029 673,47 730,48 680,38 2 582,2 (en millions d'euros) 2024 Dépenses NON ajustées 339,05 2025 Dépenses ajustées 339,05 Ecart / 339,31 381,51 398,68 416,62 435,37 1 632,17 37,70 116,38 274,79 313,86 245,01 -950,04 377,01 497,89 Source : projet de budget pluriannuel 2026-2029, p. 461 Lors de son discours de présentation du projet de budget pour 2026 devant la Chambre des députés, le ministre s’est appuyé sur le graphique suivant pour affirmer que les dépenses 2026-2029 du fonds des routes s’élèveraient au total à 2,6 milliards d’euros au lieu des 1,6 milliards qui sont en réalité intégrés au projet de programmation financière pluriannuelle 2026 à 2029.
\nPage 75 de 142 en millions d’euros Tableau 9 : Evolution des dépenses du Fonds du rail et du Fonds des routes 2024 2025 2026 Dépenses Fonds du rail 2027 2028 2029 Dépenses Fonds des routes Source : Graphiques finances publiques disponibles sur budget.public.lu Or, afin de calculer les dotations nécessaires et les avoirs des fonds spéciaux en fin d’année, ce sont bien les dépenses ajustées qui sont prises en compte. Cela est par conséquent également le cas pour ce qui est du passage entre dépenses selon la loi budgétaire de 1999 et les dépenses de l’administration centrale21 (voir section « Le déficit de l’administration centrale s’explique par l’ampleur des investissements directs et indirects » ci-avant). Si le montant de 2,6 milliards de dépenses annoncées lors du discours de présentation du budget pour 2026 était réalisé, les soldes cumulés de l’administration centrale au cours des années seraient 1 milliard d’euros plus faibles que ce qui est retenu dans le projet de budget pluriannuel pour 2026-2029. b.
\nLe fonds du rail Comme par le passé, et contrairement à ce qui est observé pour le fonds des routes ci-avant, le projet de budget pour 2026 laisse transparaître une volonté de privilégier davantage les investissements dans les infrastructures ferroviaires au cours des années à venir. Ainsi, on note pour 2026 à 2028 un accroissement considérable du volume de dépenses prévues par le fonds du rail au-delà de celles projetées par le passé. Ainsi, en 2028, les dépenses prévues sont de près de 900 millions d’euros, contre un peu moins de 800 millions d’euros prévues pour cette même année dans le cadre de la programmation financière pluriannuelle précédente (2025-2028). En 2029, selon les prévisions gouvernementales, les dépenses devraient atteindre près de 940 millions d’euros.
\nGlobalement, si l’on compare les volumes de dépenses du fonds des routes et du rail, force est de constater qu’à l’horizon 2029, les dépenses ferroviaires devraient être deux fois plus importantes que celles consacrées aux routes.
\n21 Ce constat ne vaut pas pour le fonds du rail puisque pour celui-ci, et contrairement à ce qui était pratiqué les années précédentes, plus aucun ajustement des dépenses futures pour moins-values et aléas de chantier n’est désormais effectué.
\nPage 76 de 142 en millions d'euros Graphique 72 : Évolution des dépenses non ajustées du fonds du rail 1.000 900 Comptes généraux 800 Projet de budget 2020 700 Projet de budget 2021 600 500 Projet de budget 2022 400 Projet de budget 2023 300 Projet de budget 2024 200 Projet de budget 2025 100 Projet de budget 2026 0 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 Source : projets de budget pluriannuel 2020-2023 à 2026-2029 Toutefois, il convient de noter qu’en réalité une large partie de ces montants ne sera pas consacrée à la réalisation de nouvelles voies ferroviaires ou à l’entretien et amélioration des tracés existants.
\nEn effet, tout au long de la période de programmation financière pluriannuelle, ce sont un peu plus de 40% des dépenses du fonds du rail, soit entre 300 et 380 millions d’euros par an, qui seront consacrées à la gestion de l’infrastructure.
\nAu final, les investissements dans des projets ferroviaires nouveaux ou existants ne seront que de l’ordre de 230 (en 2026) à 405 (en 2029) millions d’euros auxquels il convient d’ajouter quelques dizaines de millions d’euros alloués annuellement à l’entretien constructif. A ce titre, les dépenses consacrées à l’entretien, l’amélioration et le développement de l’infrastructure ferroviaire sont du même ordre de grandeur que les montants dédiés à l’infrastructure routière (voir section précédente).
\n2025 939,2 877,5 371,1 405,2 383,9 335,4 312,4 2026 2027 Etudes Correction décomptes provisoire-définitif investissement Autres projets et dépenses 2028 Nouveaux investissements Gestion centre routier sécurisé PB PB PB PB PB PB PB PB PB PB PB PB PB PB PB 2024 2025 2026 2024 2025 2026 2024 2025 2026 2024 2025 2026 2025 2026 2026 2024 Autres Entretien constructif 364,1 808,1 325,1 742,8 234,4 684,7 296,1 211,7 201,3 618,8 1.000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 266,1 en millions d'euros Graphique 73 : Détail des dépenses non ajustées du fonds du rail 2029 Gestion de l'infrastructure Total des dépenses Source : projets de budget pluriannuel 2024-2027 à 2026-2029 Page 77 de 142 Graphique 74 : Répartition des dépenses non ajustées du fonds du rail 40,2% 9,9% 41,5% 43,1% 5,2% 31,6% 16,9% 42,1% 42,3% 7,7% 29,4% 17,6% 40,9% PB PB PB PB PB PB PB PB PB PB PB PB PB PB PB 2024 2025 2026 2024 2025 2026 2024 2025 2026 2024 2025 2026 2025 2026 2026 2024 2025 2026 Etudes Correction décomptes provisoire-définitif investissement Autres projets et dépenses 41,5% 34,2% 11,4% 43,0% 43,2% Autres 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2027 2028 2029 Entretien constructif Nouveaux investissements Gestion centre routier sécurisé Gestion de l'infrastructure Source : projets de budget pluriannuel 2024-2027 à 2026-2029 Les principaux projets d’investissement pour 2026 concernent le développement de la ligne Luxembourg-Bettembourg (32 millions d’euros), la phase 2 de la gare périphérique de Howald (17 millions d’euros), la construction d’un centre de formation (16 millions d’euros) ainsi que de nouveaux ateliers et magasin au centre logistique (14,5 millions d’euros). c.
\nLe fonds des raccordements ferroviaires internationaux Concernant les raccordements ferroviaires internationaux, force est de constater que le fonds y dédié ne fait état d’aucune dépense prévue pour la période allant de 2026 à 2029. En effet, les dernières dépenses qui y sont consignées concernent l’année 2025 (24 millions d’euros consacrés à la ligne Bettembourg-Thionville-Metz), alors même que le développement du transport ferroviaire au sein de la Grande Région avec le Luxembourg comme point névralgique, permettrait de délester les (auto)routes saturées, tout en réduisant les temps de trajet domicile-travail pour de nombreux travailleurs et les émissions de gaz à effet de serre qui y sont liés, et cela non seulement entre la France et le Luxembourg, mais aussi vers la Belgique et l’Allemagne.
\nA ce titre, la Chambre des salariés se fait l’écho de la lettre adressée en date du 3 novembre 2025 par le Comité économique et social de la Grande Région (CESGR) aux Ministres de la mobilité belge et luxembourgeois. Dans cette lettre, le CESGR déplore le manque de perspectives budgétaires concernant la volonté affichée (via une lettre d’intention) d’améliorer les liaisons entre les capitales belge et luxembourgeoise qui durent déjà depuis plus de dix ans Par ailleurs, le CESGR déplore le manque de précisions et de projets d’investissement sur les axes Liège-Luxembourg, et Arlon-(Rodange)-Athus-Virton, demande une homologation rapide des nouvelles rames M7 de la SNCB sur le réseau luxembourgeois afin que celles-ci puissent desservir la ligne Bruxelles-Luxembourg et éviter le changement de train à Arlon.
\nUne autre mesure appelée de ses vœux par le CESGR serait une révision de la tarification transfrontalière du côté de la Belgique, mais qui concerne également d’autres lignes transfrontalières ferroviaires et par autobus : l’extension de la gratuité des transports luxembourgeoise jusqu’à la première gare frontière (en l’occurrence Arlon et Gouvy) afin d’inciter les habitants de cette région à privilégier le train ou le bus pour leurs déplacements domicile-travail.
\nLe fret ferroviaire joue également un rôle crucial, mais nécessite, selon le CESGR, la mise en place de mécanismes incitatifs (tarifications préférentielles, subventions de lancement, soutien à l’intermodalité) pour en assurer la compétitivité et l’attractivité par rapport au fret routier ou aérien.
\nPage 78 de 142 PARTIE 4 :
\nLE LOGEMENT 1.
\nLa crise du logement au Luxembourg : un état des lieux 1.1.
\nLes dynamiques récentes sur le marché de l’immobilier résidentiel a.
\nL’évolution des taux d’intérêt et des volumes empruntés La hausse abrupte des taux d’intérêt moyens appliqués par les établissements de crédit luxembourgeois dans le contexte de la crise inflationniste a provoqué, dès 2022, un recul marqué du volume des nouveaux contrats de crédit conclus et, par conséquent, de l’activité dans le secteur de la construction résidentielle.
\nDurant cette phase de resserrement de la politique monétaire, les taux ont été multipliés par quatre : le taux fixe, avec une période de fixation initiale supérieure à un an et inférieure ou égale à cinq ans, est passé de 0,96 % en décembre 2020 à 4,37 % en septembre 2023. Quant au taux variable, il est passé de 1,28 % en août 2021 à 5,02 % en décembre 2023.
\nSi les taux d’intérêt ont commencé à baisser depuis le début de l’année 2024 — le taux d’intérêt variable des crédits immobiliers accordés aux ménages poursuivant sa baisse pour atteindre 2,99 % en août 2025, tandis que les taux fixes se sont stabilisés début 2025, voire ont récemment recommencé à augmenter, se situant actuellement entre 3,24 % et 3,83 % selon la durée de la période de fixation initiale22 —, il convient de constater, d’une part, qu’ils demeurent très largement supérieurs aux niveaux observés durant la décennie précédant la crise inflationniste et, d’autre part, que la marge pour de nouvelles baisses à court terme semble plutôt limitée (pour le taux variable), voire que la tendance du taux fixe paraît désormais orientée à la hausse.
\nGraphique 75 : L'évolution des principaux taux d'intérêt moyens appliqués par les établissements de crédit du Luxembourg sur les crédits immobiliers accordés aux ménages (nouveaux contrats, en %, 2019-2025) 6 5 4 3 2 1 juil-25 avr-25 janv-25 oct-24 juil-24 avr-24 janv-24 oct-23 juil-23 avr-23 janv-23 oct-22 juil-22 avr-22 janv-22 oct-21 juil-21 avr-21 janv-21 oct-20 juil-20 avr-20 janv-20 oct-19 juil-19 avr-19 janv-19 0 Taux variable et ou fixation initiale du taux d'une durée inférieure ou égale à 1 an Fixation initiale du taux supérieure à 1 an et inférieure ou égale à 5 ans Fixation initiale du taux d'une durée supérieure à 10 ans Source : https://www.bcl.lu/fr/statistiques/series_statistiques_luxembourg/03_marche_capitaux_interets/03_01_Tableau.xlsx 22 https://www.bcl.lu/fr/media_actualites/communiques/2025/10/taux/index.html Page 79 de 142 En ce qui concerne les volumes empruntés, si le deuxième trimestre a été marqué par une forte hausse, évolution soutenue au moins en partie par le paquet de mesures fiscales temporaires mis en place par l’État et arrivé à échéance fin juin 2025, cette tendance s’est depuis inversée : les volumes empruntés ont fortement reculé dès juillet 2025 par rapport aux mois précédents.
\nGraphique 76 : L'évolution du volume des crédits immobiliers accordés par les établissements de crédit du Luxembourg aux ménages (nouveaux contrats, en millions d'euros par mois, 2019-2025) 700 600 500 400 300 200 100 juil-25 avr-25 janv-25 oct-24 juil-24 avr-24 janv-24 oct-23 juil-23 avr-23 janv-23 oct-22 juil-22 avr-22 janv-22 oct-21 juil-21 avr-21 janv-21 oct-20 juil-20 avr-20 janv-20 oct-19 juil-19 avr-19 janv-19 0 Taux variable et ou fixation initiale du taux d'une durée inférieure ou égale à 1 an Fixation initiale du taux supérieure à 1 an et inférieure ou égale à 5 ans Fixation initiale du taux d'une durée supérieure à 10 ans Source : https://www.bcl.lu/fr/statistiques/series_statistiques_luxembourg/03_marche_capitaux_interets/03_01_Tableau.xlsx Ainsi, le volume des nouveaux contrats de prêt à taux variable a chuté de 406 millions d’euros en juin 2025 à 198 millions en août 2025, tandis que celui des prêts comportant une fixation initiale du taux d’une durée supérieure à dix ans a reculé de 405 millions à 157 millions d’euros sur la même période.
\nEn comparaison historique, il apparaît donc que les dernières données témoignent d’une demande demeurant particulièrement faible. Les conditions de financement, tout comme la demande d’investissements dans l’immobilier résidentiel — deux facteurs étroitement liés — semblent rester globalement défavorables. b.
\nL’évolution des prix immobiliers réels Après une décennie marquée par une hausse soutenue des prix immobiliers — lesquels ont plus que doublé — et par un véritable engouement pour l’investissement dans la pierre, notamment entre 2017 et la mi-2022, période durant laquelle les prix ont littéralement explosé, enregistrant des taux de croissance annuels à deux chiffres, le retour de l’inflation et le revirement de la politique monétaire, devenue nettement moins accommodante, ont entraîné une baisse relativement marquée des prix à partir de la seconde moitié de 2022, ainsi qu’un recul brutal de l’investissement immobilier.
\nDans ce contexte, il convient de souligner que la baisse des prix sur le marché des logements vendus en l’état futur d’achèvement (VEFA) est restée nettement plus modérée que celle observée sur le marché de l’existant. Les prix du neuf demeurent ainsi particulièrement élevés, malgré une chute prononcée de la demande, ce qui a placé de nombreux promoteurs immobiliers sous pression pour écouler leurs projets.
\nTandis que les prix immobiliers s’étaient stabilisés en 2024, les dernières données disponibles, datant du deuxième trimestre 2025, témoignent d’une reprise de la hausse. En comparaison avec le deuxième trimestre 2024, les prix des logements (maisons et appartements confondus) ont augmenté de 4,5 % : +7,1 % pour les maisons existantes, +3,1 % pour les appartements existants et +2,8 % pour les logements vendus en l’état futur d’achèvement (VEFA). 23 23 STATEC et Observatoire de l’habitat, Le Logement en chiffres (N°18 - Septembre 2025).
\nPage 80 de 142 Par ailleurs, malgré la baisse notable des prix immobiliers consécutive à la hausse abrupte des taux d’intérêt et, en parallèle, la forte progression de l’indice des prix à la consommation national (IPCN), les prix immobiliers en valeur réelle — c’est-à-dire corrigés de l’inflation — demeurent à un niveau particulièrement élevé. Ils ont en effet augmenté d’environ 50 % en termes réels depuis 2010.
\nBase 100 = 1er trim. 2010 Graphique 77 : Indices hédoniques des prix des logements (en valeurs réelles, T1 2010 - T1 2025) •Ensemble des logements — — — Appartements existants — —Appartements en construction — Maisons existantes Source : Publicité Foncière, calculs STATEC et Observatoire de l’Habitat (2010-2025).24 Associés à des taux d’intérêt désormais stabilisés à un niveau nettement supérieur à celui observé durant la décennie précédente, ces niveaux de prix rendent les logements — en particulier les logements neufs — inaccessibles pour une large part de la population. À moyen terme, cette situation risque de se traduire par un faible niveau d’investissement et par un marché du neuf atone, bien en deçà de la dynamique nécessaire pour répondre aux besoins croissants en logements. c.
\nL’évolution de l’activité sur le marché immobilier Après un net ralentissement de l’activité dans le cadre de la crise inflationniste, les marchés immobiliers ont connu une forte reprise au deuxième trimestre 2025. Cette progression fait suite à une première hausse observée à la fin de l’année 2024, puis à un contrecoup enregistré au premier trimestre 2025. Elle a été largement soutenue par les mesures fiscales de l’État, dont l’échéance, initialement fixée à fin 2024, a été prolongée jusqu’à fin juin 2025. 25 Cette dynamique a toutefois principalement concerné le marché de l’existant. En glissement annuel, le nombre de transactions au deuxième trimestre 2025 a augmenté de 72,9 % pour les appartements existants et de 93,7 % pour les maisons existantes, par rapport au deuxième trimestre 2024. Les volumes atteignent ainsi des niveaux supérieurs à ceux observés durant les années d’avant-crise (2017–2021).
\n24 25 Observatoire de l’Habitat, Le marché immobilier résidentiel au 1 er trimestre 2025 (25/06/2025).
\nSTATEC et Observatoire de l’habitat, Le Logement en chiffres (N°18 - Septembre 2025).
\nPage 81 de 142 Volume financier (en millions €) I § §
\nVolume financier (en millions €) 1 4OC 1 20C § Nombre de ventes g ® Graphique 78 : Nombre de ventes d’appartements existants (à gauche), d’appartements en construction (VEFA, à droite) et volumes financiers correspondants (2010 – T2 2025) § -VU ° 8 200 1234123412341234123412341234123412341234123412341234123412341234 2010 201 1 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Nombre de ventes d’appartements en construction (VEFA) Nombre de ventes d'appartements existants —Volume financier correspondant (en millions €) >Volume financier correspondant (en millions €) Source : STATEC et Observatoire de l’habitat, Le Logement en chiffres (N°18 - Septembre 2025).
\nEn revanche, sur le segment des appartements en construction (VEFA), bien que la progression de l’activité soit encore plus marquée (+126,0 % par rapport au deuxième trimestre 2024), le nombre de transactions reste toutefois inférieur à la moitié du niveau moyen observé avant la crise (2017– 2021).
\nPar ailleurs, le fort recul des volumes de prêts enregistrés depuis juillet 2025, selon la BCL, laisse présager une nouvelle contraction de l’investissement dans le logement, après un deuxième trimestre 2025 exceptionnel, porté par la fin du paquet de mesures fiscales.
\nCette situation pourrait entraîner plusieurs conséquences préoccupantes : d’une part, une baisse de la production de logements, aggravant le déséquilibre déjà existant entre l’offre et la demande – déséquilibre au cœur de la crise du droit au logement ; d’autre part, une réduction de l’activité dans le secteur de la construction résidentielle, avec des répercussions possibles sur l’ensemble des métiers concernés, en particulier dans le bâtiment (faillites, pertes d’emplois, etc.).
\n1.2.
\nLe déséquilibre persistant entre production de logements et croissance démographique Si la chute récente de l’investissement dans le segment du neuf risque d’exacerber le déséquilibre entre la production de logements et la croissance démographique, il faut souligner que ce déséquilibre existait déjà bien avant le début de la crise inflationniste. Tandis que le parc résidentiel a évolué entre 1970 et 2000 à peu près au même rythme que la population, un décrochage important a été observé par la suite entre le nombre de nouveaux logements achevés et l’évolution du nombre de ménages.
\nPage 82 de 142 Graphique 79 : Ménages et logements depuis 1970 Source : STATEC ; Graphique : Observatoire de l’habitat.
\nEn effet, malgré un véritable essor de l’investissement immobilier dans les années 2010, dans un contexte monétaire extrêmement favorable, l’activité du secteur de la construction résidentielle est restée relativement peu élastique et le déséquilibre entre la croissance démographique et le nombre de logements n’a cessé de se creuser. Cette évolution s’explique notamment par certaines barrières structurelles qui limitaient de manière « artificielle » le nombre de nouveaux logements achevés, tel que les phénomènes de spéculation et de rétention foncière, qui bloquaient l’accès aux terrains constructibles nécessaires à une augmentation structurelle du nombre de logements achevés chaque année.
\n1.3.
\nLa hausse continue du taux d’effort des propriétaires (avec emprunt) et locataires Les dernières années ont été marquées par une forte et constante progression du taux d’effort lié au logement (la part du revenu d’un ménage consacrée au logement), qui a impacté à la fois les locataires et les propriétaires avec emprunt. Ainsi, pour les locataires du marché privé, ce taux est passé de 31,8 % en 2016 à 39,3 % en 2023, tandis que celui des propriétaires avec emprunt est passé de 28,5 % à 36,8 %.
\nPage 83 de 142 Graphique 80 : Taux d’effort des ménages locataires du marché privé (2016-2023) —♦ - Locataires du marché privé 40% Propriétaires avec emprunt (Mensualités + Intérêts + Charges) 35% Locataires taux réduit 30% 25% 20% 15% 10% ------ Propriétaires sans emprunt ------ Logés gratuitement 5% 0% Source : Observatoire de l’habitat.
\nEn divisant les locataires du marché privé en quintiles de niveau de vie, on constate que le taux d’effort moyen a progressé pour tous les quintiles. Toutefois, cette progression a été de loin la plus importante pour le premier quintile (les 20 % de ménages aux revenus les plus faibles), pour lequel le taux d’effort moyen est passé de 40,1 % en 2016 à 55,6 % en 2023.
\nGraphique 81 : Taux d’effort des ménages locataires du marché privé (2016-2023) selon leur niveau de vie NDV1 — NDV2
\nPage 84 de 142 2.
\nComment sortir de la crise ?
\nNous avons clairement constaté au cours des deux dernières décennies qu’une régulation accrue du secteur du logement s’avère indispensable pour contrecarrer les dérives du marché.
\nAfin de lutter contre le déficit structurel persistant en matière de production de logements, certaines réformes de fond demeurent nécessaires pour accélérer la construction. Il s’agit notamment de mobiliser les terrains disponibles et de freiner la part sans cesse croissante du prix du foncier dans le coût final des logements. À cette fin, une imposition progressive sur la rétention foncière, suffisamment ambitieuse, doit être mise en place pour remédier à cet obstacle structurel dans les meilleurs délais. Toutefois, le modèle actuellement proposé dans le cadre de la réforme de l’impôt foncier manque cruellement d’ambition et ne produira aucun effet mobilisateur à court ni à moyen terme.
\nPar ailleurs, une meilleure protection des locataires s’impose, au vu de la hausse continue de leur taux d’effort. Le plafonnement légal actuel des loyers, à la fois anachronique et largement inefficace, doit être réformé dans les plus brefs délais afin d’assurer un réalignement de l’évolution future des loyers sur celle du pouvoir d’achat des ménages locataires. En outre, des efforts doivent être entrepris en matière de contrôle proactif des loyers pratiqués, grâce à la professionnalisation des commissions des loyers et à la mise en place d’un enregistrement systématique des loyers sur le marché privé.
\nSi le paquet de mesures fiscales semble avoir eu un certain effet sur l’activité du marché de l’existant, il apparaît que l’objectif principal – la relance du marché du neuf – a été manqué. De plus, ce type de mesure, très coûteux par ailleurs, risque d’avoir un effet fortement régressif, profitant surtout aux ménages les plus aisés, avec de nombreux effets d’aubaine.
\nPar conséquent, notre Chambre continue à plaider en faveur d’un accroissement substantiel de l’investissement public dans la création de logements abordables, secteur qui constitue la véritable clé de voûte de la lutte contre la crise du logement. L’extension du logement abordable public est d’autant plus cruciale que les prix immobiliers demeurent, en termes réels, à un niveau très élevé et que le taux d’effort des locataires comme des propriétaires avec emprunt ne cesse d’augmenter.
\nUn tel investissement est rentable à plusieurs égards : les logements créés restent durablement dans le patrimoine de l’État, ils améliorent l’accès au logement pour les ménages les plus vulnérables, renforcent la cohésion sociale et contribuent à l’attractivité ainsi qu’à la compétitivité économique du pays. En effet, la difficulté d’accès au logement constitue aujourd’hui un frein majeur à l’embauche et, par conséquent, à la croissance économique future. Si nécessaire, l’État ne devrait pas hésiter à recourir à l’emprunt afin d’investir massivement dans ce domaine.
\nDans ce contexte, il convient également de promouvoir activement la mise en œuvre de modèles alternatifs, tels que les coopératives d’habitation.
\nNotre analyse de l’évolution du budget du ministère du Logement et du Fonds spécial pour le logement abordable s’inscrit dans la continuité de ces revendications et recommandations.
\n3.
\nEvolution du budget du ministère du Logement 3.1 Les dépenses totales La crise du logement ne cesse de s’accentuer, et les efforts entrepris jusqu’à présent demeurent, au vu des chiffres mentionnés ci-dessus, clairement insuffisants.
\nSi nous saluons le fait que la lutte contre la crise du logement soit classée parmi les priorités politiques absolues du gouvernement26, nous regrettons de constater que l’évolution des dépenses à court terme en matière de logement reste globalement décevante et ne reflète pas l’ampleur de la crise à laquelle nous devons faire face.
\nAinsi, bien que les auteurs projettent une hausse des dépenses totales du ministère du Logement pour 2026 et 2027, nous déplorons l’ampleur limitée de cette augmentation, ainsi que le fait que le 26 Projet de budget 2026, 29.
\nPage 85 de 142 cadre pluriannuel prévoie ensuite une stagnation dès 2028, voire une baisse des dépenses futures en termes réels.
\nCompte tenu de l’aggravation continue de la crise, une forte majoration des dépenses nous paraît indispensable.
\nGraphique 82 : Dépenses totales du ministère du Logement (2025-2029, en milliers d'euros) 700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 2024 2025 Pluri 2023-2027 2026 Pluri 2024-2028 2027 2028 2029 Pluri 2025-2029 Source : Pluriannuels ; Calculs : CSL.
\n3.2.
\nLes dépenses en capital Cette hausse s’explique notamment par la progression des dépenses en capital du ministère du Logement, qui augmentent de manière plus conséquente que prévu dans le cadre du dernier plan pluriannuel : de 388,3 millions d’euros en 2025 à 451,4 millions en 2026, puis à 463 millions en 2027. Cette progression est principalement imputable à deux grands postes : la compensation de service public versée au Fonds du logement et l’alimentation du Fonds spécial pour le logement abordable. Si cette évolution est certes à saluer, elle sera suivie d’une forte baisse des dépenses dès 2027.
\nEn outre, nous regrettons qu’aucune nouvelle mesure ne soit annoncée dans le cadre du projet de budget, alors même que la crise du logement et le déséquilibre entre l’offre et la demande continuent de s’aggraver.
\nEn effet, les auteurs mettent principalement en avant le programme d’acquisition en VEFA par l’État auprès de promoteurs privés. Toutefois, ce programme avait déjà été annoncé depuis longtemps, et aucune augmentation de l’enveloppe pluriannuelle n’est prévue, alors même que le marché du neuf peine à redémarrer.
\nAinsi, sur les 480 millions d’euros prévus sur quatre ans, au 30 septembre 2025, l’État avait déjà acquis 248 logements pour un montant de 151 millions d’euros (déjà actés), et avait signé des contrats de réservation pour 237 logements supplémentaires, pour 155 millions d’euros. Au total, cela représente donc 485 logements pour un investissement de 306 millions d’euros. Avec un prix moyen de 630 000 euros par logement, les 480 millions d’euros prévus permettront d’acquérir environ 762 logements sur quatre ans, soit 191 logements par an.
\nSi la mesure est louable, il apparaît clairement qu’il s’agit d’un nombre dérisoire au regard de l’ampleur du défi.
\nPage 86 de 142 Graphique 83 : Évolution des dépenses en capital du Ministère du Logement (Total de la section 44.00, en milliers d’euros) 600000 500000 451375 463225 388309 400000 300000 200000 100000 0 2024 2025 Pluri 2023-2027 2026 Pluri 2024-2028 2027 2028 2029 Pluri 2025-2029 Source : Pluriannuel 2025-2029, 373 ; Graphique : CSL.
\nParmi les autres postes budgétaires, nous regrettons également de constater que les crédits prévus pour la prime d’amélioration 2, le « Top-up social », demeurent très limités, avec seulement 200.000 euros alloués pour 2026.27 Or, cette aide constitue à nos yeux un levier essentiel pour permettre aux ménages les moins aisés d’investir dans la décarbonation de leur logement. Il apparaît toutefois, au vu de ces montants particulièrement faibles, que la mesure n’a pas rencontré le succès nécessaire pour stimuler de manière significative la décarbonation du parc résidentiel détenu par ces ménages.
\nDans ce contexte, notre Chambre demande, d’une part, que le ministère compétent publie chaque année un rapport sur la mise en œuvre et les résultats de l’échelonnement social des aides « Klimabonus Wunnen », ainsi qu’une analyse systématique et transparente des bénéficiaires des aides « Klimabonus Wunnen » et du « Top-up social », ventilée selon leurs caractéristiques socioéconomiques, notamment leurs conditions de revenu.
\nEn sus, afin de tonifier le « Topup social » et de tonifier ainsi l’échelonnement social des aides climatiques « Klimabonus Wunnen », notre Chambre propose d’étendre l’échelonnement social des aides financières « Klimabonus Wunnen » et de promouvoir le volet social du régime par rapport au volet traditionnel à travers une réforme du « Top-up social », en élargissant le cercle des bénéficiaires éligibles et en augmentant les taux de majoration moyens.
\n3.3.
\nLes dépenses courantes En ce qui concerne les dépenses courantes du ministère du Logement, nous constatons une légère baisse en 2026 par rapport à 2025, celles-ci passant de 100,5 millions d’euros à 97,8 millions d’euros, ainsi qu’un budget pluriannuel 2025-2029 qui s’avère globalement moins ambitieux que ses prédécesseurs.
\nLa baisse prévue pour 2026 résulte notamment d’une hausse moins marquée des dépenses liées à la participation à la charge d’intérêts dans le cadre de la subvention en intérêts.
\n27 Projet de budget 2026, 607.
\nPage 87 de 142 Graphique 84 : Évolution des dépenses courantes du ministère du Logement (Total de la section 14.00) 140000 120000 100449 100000 97780 80000 60000 40000 20000 0 2024 2025 Pluri 2023-2027 2026 2027 Pluri 2024-2028 2028 Pluri 2025-2029 Source : Pluriannuels ; Graphique : CSL.
\nSi les auteurs du budget soulignent la hausse continue, sur toute la durée du plan pluriannuel, des