LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG Ministère d'État Le Ministre aux Relations avec le Parlement Monsieur le Président Conseil d'État Luxembourg Luxembourg, le 23 novembre 2016 Personne en charge clu dossier: Roland Gaasch 247 - 82953 SCL : L 5285 / L 5286 — 1716 / ya V/réf. 51.959 / 51.960 Doc. parl. 7050 / 7051 Objet : 1. Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2017 et modifiant : 1) la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu 2) la loi modifiée du l er décembre 1936 sur l'impôt foncier 3) la loi modifiée du 27 novembre 1933 concernant le recouvrement des contributions directes, des droits d'accise sur l'eau-de-vie et des cotisations d'assurance sociale 4) la loi modifiée du 12 février 1979 concernant la taxe sur la valeur ajoutée 5) la loi modifiée du 17 décembre 2010 fixant les droits d'accise et les taxes assimilées sur les produits énergétiques, l'électricité, les produits de tabacs 6) la loi modifiée du 21 décembre 2001 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2002 7) le Code de la sécurité sociale 8) la loi du 18 décembre 2015 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2016 9) la loi modifiée du 25 février 1979 concernant l'aide au logement 10)1a loi modifiée du 18 février 2010 relative à un régime d'aides à la protection de l'environnement et à l'utilisation rationnelle des ressources naturelles 11)la loi modifiée du 5 juin 2009 relative à la promotion de la recherche, du développement et de l'innovation 12)Ia loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques. 2. Projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2016-2020. Monsieur le Président, À la demande du Ministre des Finances, j'ai l'honneur de vous faire parvenir en annexe l'avis de la de la Chambre de commerce sur les deux prolets de loi sous rubrique. Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de ma haute considération. Pour le Ministre aux Relations avec le Parlement John Dann Directeur 43, boulevard F.-D. Roosevelt L-2450 Luxembourg Tél. (+352) 247-82952 Fax (+352) 46 74 58 scl@scl.etat.lu www.legilux.lu www.gouvernement.lu www.luxembourg.lu CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG g`tx.ci()Of- Avis de la Chambre de Commerce relatif au projet de loi n°7050 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2017 relatif au projet de loi n°7051 de programmation financière pluriannuelle 2016-2020 Un budget quantitatif pour une croissance qualitative ? __ Projet de loi n°7050 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2017 (473300H/WMR) Projet de loi n°7051 relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2016-2020 (4734BMUNVMR) AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE Un budget quantitatif pour une croissance qualitative ? 18 novembre 2016 Les éléments d'analyse essentiels L'avis de la Chambre de Commerce porte à la fois sur le projet de budget 2017 (doc. parl. 7050) et sur le projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2016-2020 (ci-après PLPFP 20162020) (doc. parl. 7051), Le PLFPF renferme notamment les trajectoires à moyen terme des soldes nominaux et structurels des Administrations publiques. Les points saillants de l'avis de la Chambre de Commerce sont présentés infra. 1) Le scénario macroéconomique Le scénario macroéconomique qui sert d'assise au PLPFP 201 7-201 9 est synthétisé au tableau suivant, directement extrait de ce dernier. Tableau 1 : Contexte macroéconomique PIB en valeur iui,a EI , R PIE1 en valeur P113 mi volume PII3 potentieI (en oInme) 0115011111lanoll finale de, ména Consommation finak cle.. adm Publtques Fonnatioll bnue de capind tixe Ewonations de blens ei :;:ervice, Import.durms de Imens et osenice Emplot rotal mteneur fd to: de c11,.,mage i détini tIon DEM en ''., t Indiee ts pux À la on (1PCN) Leltelle wornle de, ialatre, 1.- 2015 2016 2017 201S 2019 51,23 39 3.5 3.1 0.1 3.0 -:!..'S 7,1 6.0 , .ç hii 0.5 -,' c 17 53.39 4,2 3.1 3.2 3,5 -1.4 11,9 49 6.2 7.0 6.4 03 775.j7 57'.02 6,ti 4.6 3,2 3.2 2-5 5.9 6.9 6,S 3,2 6.2 1.4 792.93 6n.90 6,5 4.9 3.2 4,0 1.1 0,5 6,1 6,3 33 6.0 1:7 50' S2, 64.4$ 5.9 3.5 3,1 _-, ,.. 1.7 11 -. : 6.1 6.1 3.1 6.0 1.9 S17.70 1 2020 6/.41 4.6 2.3 _ 06 1.6 2 t : -.; 55 6,1 2.0 534.o Source : PLPFP 2016-2020. Ce qui frappe d'emblée dans ce tableau est le scénario de croissance volontariste pour les années 2017 et 2018, le PIB en volume étant censé s'accroître de respectivement 4,6 et 4,9% au cours de ces deux années. Cette croissance soutenue se répercuterait bien évidemment sur divers agrégats conditionnant étroitement l'évolution des recettes publiques, à savoir en particulier l'emploi, la consommation privée et la formation brute de capital fixe. Ou encore le taux de chômage, qui affecte directement les importantes dépenses transitant par le Fonds pour l'emploi. La Chambre de Commerce est par ailleurs interpelée par le fait que les taux de croissance escomptés pour 2017 et 2018 s'inscrivent dans la foulée d'une « pente de croissance » d'à peine plus de 3% en 2015 et 2016. Proches de 5% l'an, ces deux taux sont pratiquement identiques à ceux qui avaient été retenus dans la 1 7ème actualisation du Programme de stabilité du Luxembourg en avril dernier. lls pouvaient alors sembler relativement « raisonnables », car ils s'inscrivaient dans la foulée d'une croissance censée s'établir à quelque 4,8% en 2015. Or on sait actuellement, depuis début octobre, que la croissance s'est en définitive limitée à 3,5% en 2015. Lui succéderait en outre, selon le budget, une croissance limitée à 3,1% en 2016. En d'autres termes, le scénario de croissance retenu pour 2017 et 2018 repose sur une brusque accélération de la croissance. ll est difficile, à la lecture des documents budgétaires, de déceler les origines d'un tel sursaut. Aussi, l'exposé des motifs du projet de budget mentionne une multitude de facteurs susceptibles d'expliquer une décélération de la croissance en 2017. On citera des indicateurs de confiance mitigés ou encore des perspectives économiques ii internationales en demi-teinte comportant notamment une légère décélération de la croissance au sein de la zone euro. Enfin, selon les estimations du STATEC, le volet « ménages » de la réforme fiscale ne se traduirait au total que par un surcroît de croissance de l'ordre de 0,2 point de pourcentage (pp), en raison de l'importance des effets de fuite par l'épargne, par les importations et les achats à l'étranger des particuliers. Ce facteur « fiscal » n'expliquerait donc qu'à peine plus d'un dixième de l'accélération précitée de la croissance sur l'horizon 2017-2018. L'exposé des motifs du projet de budget 2017 cite, certes, ce catalyseur de croissançe que constituerait une hausse des marchés boursiers en 2017 — un facteur crucial au Luxembourg, du fait notamment de l'importance de l'industrie des fonds d'investissement. II est cependant périlleux de baser des projections macro-économiques et, au-delà, un budget, sur cet élément volatil par excellence que constituent les cours boursiers. En outre, dans ses prévisions d'automne 2016 récemment publiées, la Commission européenne envisage un taux de croissance du PIB en volume de 3,8% en 2017, soit 0,8 pp de moins que dans le projet de budget. L'écart serait plus manifeste encore pour 2018, la Commission européenne escomptant alors une croissance économique de 3,6%, inférieure à raison de quelque 1,3 pp à ce que postulent pour la même année les autorités budgétaires luxembourgeoises. La Commission serait en particulier plus mesurée en ce qui concerne l'évolution de la formation brute de capital fixe, surtout en 2018 avec une hausse prévue de 3,0% contre 6,5% dans le PLPFP sous avis. En ce qui concerne davantage la forme et pour les raisons apparaissant en filigrane ci-avant, la Chambre de Commerce est d'avis que les futurs PLPFP devraient comprendre non seulement une description des projections servant de fondations à la PLPFP, mais également une batterie de scénarios alternatifs (« stress tests »). II est, dans une même perspective, impératif de pouvoir appréhender la justification des révisions passées d'indicateurs, notamment afin de pouvoir évaluer avec précision le positionnement actuel du Luxembourg dans le cycle économique. Le solde structurel (c'est-à-dire l'étalon de mesure de la politique budgétaire nationale à l'échelon européen), notamment, en dépend fortement. 2) Evolution des recettes La présente section vise à faire le point sur l'évolution des principales recettes et de dépenses de l'Administration centrale et de la sécurité sociale - faute d'informations relatives aux pouvoirs locaux sur l'horizon 2017-2020. II convient de noter que la Chambre de Commerce ne peut se prononcer à ce stade, compte tenu notamment de l'absence de données suffisamment détaillées sur les réalisations budgétaires en 2016, quant au caractère approprié de la base de départ 2016 considérée dans les documents budgétaires. Or, le fait de disposer d'une base de départ aussi proche de la réalité que possible est essentiel afin de pouvoir mener une analyse rigoureuse. La CC estime qu'une étude approfondie devrait être menée afin d'élucider les raisons des écarts de prévisions qu'on a pu observer par le passé. II importe également de souligner que l'estimation des recettes est particulièrement entachée d'incertitudes cette année, en raison de la mise en ceuvre d'une réforme fiscale qui n'a jusqu'à présent fait l'objet que d'une estimation d'impact statique, sans considération a priori des possibles « effets de retour » économiques et de l'incidence de la réforme sur le comportement des ménages et des entreprises. L'impact budgétaire de la réforme fiscale a par ailleurs fait l'objet d'estimations quelque peu contradictoires par diverses institutions. Quant à la réforme des finances communales, également en cours de procédure, elle prévoit qu'une grande partie de l'impôt commercial communal (ICC), qui était alloué directement aux communes jusqu'en 2016, transite à partir de 2017 via un Fonds de dotation globale des communes (FDG). Par conséquent, même si l'effet sur le solde de l'administration centrale est neutre, tant les recettes que les dépenses de ce Fonds augmentent, et les recettes et dépenses de l'Administration centrale sont ainsi artificiellement gonflées, à hauteur de 604 millions EUR en 2017. Les recettes de l'Administration centrale Tableau d'ensemble Le tableau ci-dessous se réfère à l'Administration centrale. II a été « corrigé » afin de neutraliser un impact à la hausse sur les recettes (et sur les dépenses, par ailleurs) de 604 millions EUR, découlant de la réforme envisagée pour 2017 des finances communales ou plus précisément de la mise en place envisagée d'un Fonds de dotation globale des communes. Tableau 2 : Evolution des recettes de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en % Croissance Croissance Croissance moyenne moyenne moyenne 2000 2007 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2000a 2007 2008 à 2016 2017 à 2020 Production marchande 68 115 170 154 165 170 191 186 _17,9 2 3,4 , 4,8 Production pour usage final propre 24 85 231 240 245 265 285 305 .,5: 19 12,2 _,6,2 Paiements pour autre production non marchande 300 367 543 490 488 485 501 512 _. 3,0 J 3,3 1,1 lmpàts sur la production et les importations 3025 4759 6179 6200 6383 6529 6556 6696 -16,7 :,' 3,0 1,9 Re‘enus de la propriété 291 285 286 310 338 341. 343 348 -0,3 0,9 2,9 lmpôts courants sur le re\enu et le patrimoine 2819 4336 6844 7335 7546 7888 8416 9066 . .i 6,3 6,0 -I 5,4 -I 5,5 Cotisations sociales 338 512 781 802 857 895 942 994 -..] 6,1 7,15,1 Autres transferts courants 119 168 336 352 140 163 166 153 --i 5,0 117,6 -., J 6,2 1 :.._8,5 Elle18,8 .9,6 j -6,6 Transferts en capital à recesnir Recettestotales 43 71 124 163 150 163 164 124 7027 10699 15494 1604-6 16312 16899 17564 18384 ; 4,6 3,5 p.m. croissance des recettestotales hors réforme fiscale de 2017 à 2020 p.m. croissance du PIB en valeur (%) 3,9 4,2 6,8 5,8 5,9 4,6 . 4,2 _ 6,D Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. A cette aune, la progression des recettes (3,5% l'

1. an)découlant du projet de budget pluriannuel peut a priori sembler prudente. II convient cependant de tenir compte de l'incidence de la réforme fiscale sur les recettes. Selon le Gouvernement, l'impact budgétaire de cette dernière serait en effet de 373 millions EUR en 2017, de 503 millions EUR en 2018 et de 524 millions les années ultérieures. Après neutralisation de ce coût et en supposant que les estimations gouvernementales en la matière sont correctes, les recettes totales de l'Administration centrale progresseraient « spontanément » de 4,2% en moyenne de 2017 à 2020 (contre 3,5% avant la « correction réforme fiscale »). Par ailleurs, 11 convient de considérer les éléments suivants • La croissance du PIB nominal sur la période du PLPFP est le reflet de projections macroéconomiques résolument volontaristes, comme indiqué ci-dessus. iv o En ce qui concerne le poste « impôts courants sur le revenu et le patrimoine», une certaine surestimation semble perceptible, comme souligné infra pour leurs deux grandes composantes, concernant respectivement les personnes physiques et les sociétés. Les impöts directs sur les revenus des personnes physiques II apparaît qu'avant et après neutralisation de l'incidence de la réforme fiscale telle qu'estimée par le Gouvernement, le « pô/e » personnes physiques, constitué de l'IRPP, de la RTS et de l'impôt de solidarité correspondant évoluerait comme indiqué au graphique suivant : Graphique 1 : Variations annuelles de l'IRPP, de la RTS et de l'impôt de solidarité correspondant En % 10 9 8 7 6 4 3 2 1 o 2017 2018 2019 2020 Impôt sur le revenu des personnes physiques PLPFP —0-.•Impôt sur le revenu des personnes physiques PLPFP sans réforme fiscale Impôt sur le revenu des personnes physiques, moyenne 2000 à 2016 Impôt sur le revenu des personnes physiques "théorique" Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. II apparaît au graphique qu'en 2019 et 2020, la croissance des impôts directs sur le revenu des personnes physiques corrigée pour tenir compte de la réforme fiscale (courbe bleue claire) serait supérieure à la progression moyenne de ces impôts observée de 2000 à 2016 (courbe verte en pointillés). Cette même croissance excéderait, pour les trois années 2018 à 2020, l'évolution « théorique» de ces recettes recalculée par la Chambre de Commerce à partir des déterminants macro-économiques sous-jacents (emploi et salaire nominal moyen). Sur l'ensemble de l'horizon, la Chambre de Commerce estime cependant la surestimation des impôts directs sur les personnes physiques à 60 millions EUR (valeurs à l'horizon 2020). • Cet écart de 60 millions ne constitue qu'une partie de la possible surestimation des impôts sur le revenu des personnes physiques. Son évaluation repose en effet sur le coût budgétaire de la réforme fiscale tel qu'il a été intégré au PLPFP. Selon les documents budgétaires, la réforme fiscale se traduirait au total par un coût de 0,65% du PIB en 2017 et de 0,8% de 2018 à 2020. Or dans son Bulletin 2016/1, la BCL a annoncé que le coût effectif de la réforme serait de l'ordre de 1,5% du PIB. La surestimation correspondante des recettes en cause, non captée par le graphique 1, serait de quelque 340 millions EUR par an en moyenne sur l'horizon couvert par le PLPFP. • En outre, les courbes du graphique prennent comme donnée de base les projections macroéconomiques volontaristes figurant dans la PLPFP. Or à titre d'exemple, une diminution de 1% par an de la croissance de cette base, se répartissant de manière équivalente entre l'évolution des rémunérations et celle de l'emploi, donnerait lieu par rapport au scénario du PLPFP à une moins-value supplémentaire d'impôts directs sur les personnes physiques de quelque 350 millions EUR en 2020. • Une estimation des impôts sur le revenu des personnes physiques associant une croissance moins forte, un coût plus élevé qu'escompté de la réforme fiscale et l'évaluation dynamique par la Chambre de Commerce de l'évolution de ces impôts pourrait donc au total se traduire par une perte de recettes de quelque 750 millions EUR à l'horizon 2020. Ces calculs montrent que l'évolution du produit des impôts sur le revenu des persopnes physiques constitue un risque majeur pour la trajectoire budgétaire. Ce risque est accentué par l'incidence de la réforme fiscale non seulement sur le produit budgétaire de ces impôts (effet statique), mais également sur leur dynamique d'évolution (effet dynamique), résultant par exemple de la refonte des barèmes d'imposition, de la hausse de certains abattements et du conditionnement aux revenus de divers crédits d'impôt. L'ampleur de cet « effet dynamique», de même d'ailleurs que son sens, sont difficiles à évaluer au présent stade, faute d'un recul approprié et de données suffisantes. La Chambre de Commerce en appelle à une grande vigilance, à travers notamment un suivi régulier et proactif de l'évolution des impôts concernés. Les impôts directs sur les sociétés • Une analyse similaire s'impose en ce qui concerne les impôts directs sur les sociétés (rubrique comprenant, pour rappel, l'IRC, le prélèvement « Fonds pour l'emploi » correspondant et l'impôt sur la fortune). Cette analyse est synthétisée au graphique 2. Graphique 2 : lmpôts directs sur les sociétés En % ; avec intégration de l'impôt de solidarité correspondant 7 6 5 4 3 2 0 2017 2018 2019 2020 IRC avec impôt de solidarité + impôt sur la fortune PLPFP IRC avec impôt de solidarité + impôt sur la fortune PLPFP sans réforme fiscale IRC avec impôt de solidarité + impôt sur la fortune, moyennes 2000 à 2016 Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. vi • Le graphique 2 met en relief une incidence de la réforme fiscale nettement plus réduite que dans le cas des personnes physiques en 2017 (voir le graphique 1). L'allégement du taux d'affiche global standard de l'impôt des sociétés est assez modéré et l'incidence budgétaire de cette réduction du taux serait totalement (en 2017) ou partiellement (par la suite) compensée par l'augmentation de l'impôt minimum sur la fortune frappant les Sociétés de participation financière. • A l'aune des recettes exprimées après neutralisation de l'impact de la réforme fiscale (courbe bleue claire), il apparaît un optimisme certain en 2017 et en 2020, tandis que les estimations relatives aux années intercalaires 2018 et 2019 paraissent empreintes d'une certaine prudence (comparaison avec la ligne verte). Impôts sur la production et les importations («. immits indirects ») Les impôts sur la production et les importations, qui reposent essentiellement sur trois prélèvements, à savoir la TVA avec 56% du total de la catégorie, les droits d'accise (21%) et la taxe d'abonnement (15%), inspirent les commentaires suivants : • Ces recettes devraient en moyenne progresser de 1,9% par an sur l'horizon 2017-2020, soit un taux nettement inférieur à une progression de 6,7% l'an « avant crise » et de 3,0% de 2007 à 2016. Cette modération apparente cache cependant des évolutions contrastées. • Les recettes de TVA devraient augmenter de 0,6% l'an sur la période 2017-2020. Ce taux paraît modeste, mais il convient de rappeler que les recettes de la TVA liée au commerce électronique vont, suite au changement des règles européennes en la matière, se réduire automatiquement en 2017 et en 2019. Cette déperdition devrait représenter chaque fois de l'ordre de 150 millions EUR (en 2017 et 2019). En l'absence de ce facteur, les recettes de TVA figurant au PLPFP augmenteraient de 3,1% et non de 0,6% l'an de 2017 à 2020. • La taxe d'abonnement atteindra un niveau absolu élevé en 2017, en dépassant pour la première fois 1 milliard EUR, ce montant continuant à augmenter d'un peu plus de 3% par an sur la période 2017 à 2020 selon le PLPFP. Cette montée en signifie qu'une part croissante des impôts indirects repose sur une composante directement exposée à d'éventuelles fluctuations sur les marchés financiers. La Chambre de Commerce en appelle à la plus grande prudence dans ce domaine. • Les autorités budgétaires font apparemment preuve de prudence en ce qui concerne les recettes d'accises, avec en particulier un recul de quelque 12% anticipé pour 2017 qui est difficilement explicable en l'absence d'informations à cet égard dans les documents budgétaires. Les recettes de la sécurité sociale Les recettes de la sécurité sociale se sont montées à 10.137 millions EUR en 2016. Ces recettes se composent surtout de transferts de revenus en provenance de l'Administration centrale, de cotisations sociales et de revenus de la propriété en rapport avec la réserve de compensation du régime général de pension. vii Tableau 3 : Evolution des recettes de la sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en % Croissance Croissance Croissance moyenne 2000 2007 2015 2r1 15 2017 2018 2019 Production marchande 17 22 24 32 37 40 40 41 1 Paiements pour autre production non marchande 0 o o o o o o o Re \ienus de la propriété 189 327 383 108 441 469 490 504 Cotisations sociales 2186 3635 5451 5535 5914 6196 6529 6847 Autres transferts courants 1699 2747 3978 1309 . 4223 4356 4510 4677 11 9 13 13 18 17 18 20 4102 6740 9849 10137 10633 11078 11586 3,9 4,2 6,8 6,8 5,9 Transferts en capital à rece \ioir Recettestotales p.m. croissance du PIB en valeur (%) moye nne moyenne 2020 2000 à 2007 2008 à 2016 2017 à 2020 i„8,1 4,4 6,1 -7,5 2,5 5,4 5,0 5,0 _7,1 4,4 3,7 -2,0 ; -- ----12088 : 74 4,4 10,0 4,6 i . ' 3,5 4,6 - 4,5 6,0 Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. • Les cotisations sociales progresseraient de 5% l'an sur la période du PLPFP, soit exactement le taux enregistré sur la période 2017 à 2016. Ce taux est en ligne avec la principale composante de la base cotisable, c'est-à-dire la masse salariale qui progresserait de 5,3% l'an en moyenne sur la période 2017-2020. A cette lumière, les estimations de cotisations sociales en question semblent assez réalistes. • Les revenus de la propriété connaîtraient une augmentation plus marquée, puisqu'ils s'accroîtraient au total de près de 100 millions EUR de 2016 à 2020. Selon la Chambre de Commerce, ces estimations ne sont susceptibles d'être réalisées que si le taux de rendement implicite des réserves du régime général de pension auqmente légèrement sur la période couverte par le PLPFP. Or les taux d'intérêt historiquement bas risquent de compliquer cette convergence vers des taux de rendement implicites plus élevés. La Chambre de Commerce considère qu'il s'impose de prendre en compte ces gains boursiers potentiels avec la plus grande parcimonie. • Transferts courants en provenance de l'Administration centrale : selon le PLPFP (« autres transferts courants » du tableau 3), ils connaîtraient une croissance de 3,7% l'an en moyenne sur l'horizon 2017-2020, soit un taux en retrait de ceux observés de 2000 à 2016. Les transferts de l'Etat aux administrations de sécurité sociale se composent en particulier des « cotisations » versées par l'Etat au régime général de pension (soit les 8% de la masse cotisable qui sont à charge de l'Etat ; 38% du total), des cotisations pour soins de santé en nature (25%) et de la prise en charge par l'Etat des allocations familiales (21%). Les transferts liés respectivement aux pensions du régime général et à l'assurance maladie maternité sont des cotisations calculées proportionnellement à la base cotisable, dont la principale composante est la masse salariale. De 2018 à 2020, les transferts de pension et de soins de santé en nature calculés au PLPFP évolueraient largement en ligne avec la rémunération totale des salariés. 11 en serait cependant tout autrement en 2017 - année au cours de laquelle les deux transferts en question semblent par contre sous-estimés par rapport à la masse salariale. Ce qui donnerait lieu à une possible sous-évaluation des transferts de l'Administration centrale à la sécurité sociale. • La prise en charge des allocations familiales par l'Etat stagnerait quant à elle tout au long de la période couverte par le PLPFP, ce qui semble curieux au regard des déterminants des prestations financées (en partie) par le truchement de cette prise en charge. II s'agit notamment du fait que les prestations familiales seront adaptées tous les deux ans, à partir de 2018, à l'évolution du salaire médian. viii 3) Evolution des dépenses Les dépenses de l'Adtninistration centrale Les dépenses de l'Administration centrale vont être abordées sous trois perspectives différentes, l'analyse de leur évolution dynamique de 2000 à 2020, puis un examen statique plus ciblé, portant sur le niveau des dépenses en 2017 et enfin une étude de la composition de ces dépenses depuis 2000. Evolution dynamique des dépenses de l'Adrninistration centrale de 2000 à 2020 II convient d'examiner au plus près la progression annuelle des dépenses prévue au PLPFP 20172020 : Tableau 4 : Dépenses de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en % Croissance Croissance Croissance rnoyenne 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2000 à 2007 2007 à 2016 2017 à 2020 1189 1272 1339 1370 1397 1413 841 1385 1-167 1542 1560 1505 1394 Rémunération des salariés 1493 2306 3528 3643 3838 3984 4159 4358 Subventions 242 397 636 666 709 681. 649 636 211 221 227 230 226 240 1571 1390 1631 1657 1704 1762 Autres transferts coumnts 2737 4275 6645 6837 7188 7442 7786 8169 Transferts en capital à payer 267 577 596 792 826 899 970 962 Autres -15 -26 -90 -35 -7 19 -27 20 6358 10180 15670 16453 17295 17843 18369 18954 4,2 6,8 6,8 5,9 4,6 -1,1 2,1 2,6 4,6 5,0 ‘11 95 955 Cri CO 79 522 4,6 I ,13 Charges d'intérêt Prestations sociales 2,7 -1,3 tri Lri 760 530 cn Lri 504 CO Consommation intermédiaire p.m. croissance du PIB en valeur (%) moyenne 2007 Fonnation de capital Dépensestotales moyenne 2000 › 3,6 6,0 Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. Divers enseignements se dégagent du tableau : • Les dépenses totales de l'Administration centrale (optique SEC 2010) connaîtraient sur la période 2017-2020 une significative décélération. Alors que cette progression moyenne atteignait 7% l'an au cours de la période « pré 2007 », le taux correspondant se limiterait à 3,6% « seulement » sur la période couverte par le PLPFP sous avis. Ce taux serait inférieur à la progression du PIB nominal sur cette même période 2017-2020 - soit 6% l'an. Ces résultats doivent cependant être interprétés avec prudence. • La décélération la plus marquée des taux de croissance se rapporte à la formation de capital, soit un poste décisif pour l'économie luxembourgeoise tant à court qu'à moyen terme (adaptation aux besoins d'une population et d'un nombre de frontaliers croissants). La progression moyenne de cette catégorie passerait de 6,4% de 2007 à 2016 à -1,3%, soit un basculement de presque 8 pp, qui contredit les discours évoquant un important effort d'investissernent public. A elle seule, cette décélération explique plus d'un tiers du ralentissement de l'augmentation moyenne des dépenses totales. * Les subventions, qui sont pour l'essentiel canalisés vers des sociétés de transport en commun, se caractériseraient également par un substantiel ralentissement. Le « gisement ix d'économies » est cependant substantiel en la matière, les subventions en question ayant quasiment triplé (certes en termes nominaux) de 2000 à 2016. • Enfin, les « prestations sociales » tendraient à se contracter « automatiquement » grâce à l'évolution favorable que connaît le marché du travail luxembourgeois - notamment un taux de chômage s'inscrivant, jusqu'à nouvel ordre, en recul. Evolution statique des dépenses de l'Adlninistration centrale : l'année 2017 dans les prograrnrnes pluriannuels successifs La première PLPFP ayant été déposée en octobre 2014, la PLPFP sous avis est déjà la troisième du nom. II est dès lors désormais possible de cerner l'évolution du niveau des dépenses pour l'année 2017 à travers trois exercices budgétaires différents. Tableau 5 : Evolution des dépenses 2017 entre les différents PLPFP En millions EUR 600 • Autres octobre 500 2016 400 • Transferts en capital à payer • Autres transferts courants Prestations sociales PLPFP PLPFP PLPFP octo bre octobre 2014 2015 Consommation intermédiaire 1244 1416 1339 Formation de capital 1640 1479 1542 4-362 300 Rémunération des salariés 3462 3833 3838 Subventions 806 636 709 Charges crintérêt 190 182 227 100 Prestations sociales 1574 1769 1631 o - Subventions 95 Autres transferts courants 7224 7221 7188 Transferts en capital à payer 835 847 826 -100 Autres -41 -31 -7 -200 16933 17353 17295 Dépe nses tota les - Charges d'intérêt 200 -300 ifflummennummegor -96 w Rémunération des salris Formation de capttal - Consommation intermédiaire Différence: PLPFP d'octobre 2016 moins celui de 2014 Sources : STATEC, comptes nationaux ; PLPFP déposés en 2014, 2015 et 2016 ; Calculs de la Chambre de Commerce. • Les résultats confirment l'impression générale d'un relâchement des efforts budgétaires depuis l'annonce du Zukunftspak en fin 2014. Ainsi, le PLPFP d'octobre 2015 s'est en effet traduit, pour l'année de référence 2017, par des dépenses totales en augmentation de plus de 400 millions EUR par rapport à la toute première mouture du PLPFP (octobre 2014). • Par rapport au premier PLPFP, le PLPFP se traduit par une sensible hausse des dépenses, de quelque 362 millions EUR. Ce montant est dominé par une seule catégorie, à savoir la rémunération des salariés. Alors que cette composante était censée s'établir à 3.462 millions EUR dans le PLPFP d'origine, elle se monterait à quelque 3.838 millions EUR dans le PLPFP sous avis, soit 376 millions EUR de plus (en un an, soit 2017). • Les prestations sociales accuseraient une hausse également, en dépit de leur tassement prévu dans le récent PLPFP par rapport au PLPFP précédent à la faveur de l'amélioration de la situation du marché du travail. La Chambre de Commerce s'étonne par ailleurs de voir les charges d'intérêt augmenter par rapport aux planifications budgétaires précédentes, à concurrence de 37 millions EUR depuis la PLPFP « originelle » et ce dans un contexte de déclin généralisé des taux d'intérêt. • Enfin, un « chassé-croisé » malencontreux peut être observé entre la consommation intermédiaire, qui progresse de près de 100 millions EUR par rapport à la PLPFP de 2014, et la formation brute de capital dont le niveau est en retrait de 100 millions EUR environ. Les dépenses d'investissement sont pourtant autrement plus prometteuses en termes de croissance à long terme et d'effet multiplicateur. • Notons pour finir que les dépenses connaîtraient un léger tassement dans le PLPFP sous avis par rapport à celui d'octobre 2015, mais cette évolution est dans une large mesure imputable à une conjoncture relativement favorable, qui devrait induire une diminution « automatique » et non discrétionnaire des dépenses associées au sous-emploi. La composition des dépenses de l'Adrninistration centrale Le tableau suivant restitue l'évolution de la composition des dépenses de l'Administration centrale depuis l'an 2000. Graphique 3 : Composition des dépenses de l'Administration centrale En % des dépenses totales 7,1-Uga 2020 2019 11:17-Ule] 2018 _ 2017 .._9U171111M1M11 2016 MOYENNE 2011-2015 1103 — MOYENNE 2006-2010 343 MIDEIIIIMMIIIKEUM11111111111k Mell111111111•1111EFUMMIEZI MOYENNE 2000-2005 • Consornmation Mtermédiaire • Forrnation de capital » Rémunération des salariés a Subventions • Charges d'intérêt a Prestations sociales • Autres transferts courants • Transferts en capital à payer Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. Le constat, qui apparaît déjà en filigrane dans les propos figurant aux sections précédentes, est limpide : • En termes relatifs, l'effort d'investissement de l'Administration centrale tend à décliner au fil du temps. Alors que la FBCF atteignait encore 9,5% des dépenses totales sur la période 2000-2005, ce ratio est revenu à 8% en moyenne de 2011 à 2015 et le ratio s'établirait à 7,4% en 2020. Au cours de l'ensemble de la période de 20 ans envisagée, seules les années 2006 et 2013 se sont caractérisées par un effort d'investissement public aussi bas. xi • Si la part de la FBCF est supposée se réduire de 1,5 pp de 2016 à 2020 selon le présent PLPFP, les dépenses de rémunération passeraient de 22,1% du total en 2016 à 23,0% en 2020. Enfin, les transferts courants afficheraient une forte progression, alors qu'il s'agit déjà et de loin de la composante la plus importante. • De tels glissements paraissent en contradiction avec le message d'un « Luxembourg à 1,1 million d'habitants». Un tel scénario suppose en effet une augmentation marquée de la population (et corrélativement du nombre de frontaliers), non pas seulement à moyen terme mais bel et bien dès maintenant. Selon le scénario démographique « officiel », 60.000 personnes s'ajouteraient à la population sur l'horizon 2017-2020 et 80.000 personnes supplémentaires de 2021 à 2025. La Chambre de Commerce insiste vivement sur la nécessité de préparer d'ores et déjà une telle mutation d'envergure, qui requiert des investissements substantiels et efficaces notamment dans le domaine des transports, de l'éducation, du logement et des télécommunications. Quelques priorités de dépenses du Gouvernement saluées par la Chambre de Commerce La Chambre de Commerce salue les initiatives prises par le Gouvernement en matière de : • « Single Window for Logistics », à savoir la poursuite de la mise en place d'un guichet unique pour le secteur de la logistique visant à coordonner les activités d'importation, d'exportation ou de transit en vue de permettre aux acteurs économiques d'accomplir en un seul lieu l'ensemble des formalités réglementaires et administratives. • « Digital Letzebuerg », via l'attribution de crédits budgétaires plus importants que dans le passé. • FinTech : la création d'une « House of FinTech » témoigne de l'importance accordée à ce pilier. Des efforts accrus en matière de promotion de ce secteur clé de l'économie luxembourgeoise seront mis en ceuvre, notamment avec le soutien de la Chambre de Commerce. • Sciences et technologies spatiales : un nouveau programme devrait voir le jour et les ressources supplémentaires seront utilisées dans le cadre de l'initiative spaceresources.lu. • PAKT Pro Commerce : afin de soutenir et de renforcer le secteur du commerce de détail, un crédit de 750.000 EUR est inséré pour l'année 2017, et ce suite à un accord entre le Ministère de l'Economie, la Chambre de Commerce et la Confédération luxembourgeoise du Commerce (CLC). • Tourisme : la création d'un guichet unique ou « convention bureau » servant d'interlocuteur privilégié pour les organisateurs de congrès est une des initiatives à relever dans le secteur du tourisme. L'année 2017 verra le renforcement du « Luxembourg Convention Bureau » (LCB) géré par le « Luxembourg-Convention and Tourist Office » (LCTO) de la Ville de Luxembourg, pour aboutir à la création, à partir de 2018, d'une nouvelle structure. • Logement : les crédits du Ministère du Logement enregistrent une progression de 4% par rapport au budget voté 2016 xii • Marché du travail : Selon l'exposé des motifs, « eaccord [dit « entreprises partenaires pour l'emploi »I avec le Patronat en matière de création d'emplois fonctionne bien et porte ses fruits ». Le Gouvernement souhaite en outre agir sur le développement des compétences et des connaissances des travailleurs non qualifiés en général et cibler ses actions sur les jeunes demandeurs d'emploi. Ainsi un crédit supplémentaire de 609.400 EUR est prévu, pour 2017, pour le « Nenforcement des capacités des acteurs du secteur de la jeunesse dans le domaine de la transition des jeunes vers le marché de l'emploi » et 46.000 EUR supplémentaires sont alloués aux « mesures dans le cadre de la mise en ceuvre de la Garantie pour la jeunesse ». • Recherche et l'innovation : au cours de la période 2014-2017 (qui correspond aux contrats de performances des acteurs publics), il est prévu un investissement de 1,15 milliard EUR dans la recherche et l'enseignement supérieur. • Education plurilingue : le projet de loi sur l'éducation plurilingue, qui a pour objectif d'encourager le développement langagier, la familiarisation et l'apprentissage précoce des langues dans les structures de la petite enfance, prévoit la mise en place d'un programme d'éducation et d'accueil, qui s'adressera aux enfants de 1 à 4 ans n'ayant pas encore atteint l'âge de l'obligation scolaire, pour lequel 22,6 millions EUR est prévu pour 2017. • Prospection économique : suite à la création du GIE Luxembourg for business and innovation, qui reprend notamment les activités de « Luxemburg for business », un nouveau crédit 2,5 millions EUR apparaît pour 2017 pour les frais de fonctionnement du « Trade and Investment Board » (1,7 millions EUR) et de Luxinnovation (800.000 EUR). Les dépenses des Administrations de sécurité sociale L'autre sous-secteur des Administrations publiques pour lequel des données suffisantes sont fournies dans le PLPFP est la sécurité sociale. Tableau 6 : Dépenses de la sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en % Croissance Croissance Croissance rnoyenne Prestations sociales en nature Autres prestations sociales Consommation intermédiaire Rémunération des salariés Autres Dépenses totales p.m. croissance du PIB en valeur (%) rnoyenne moyenne 2000 2007 2015 2.1.L5 2017 2018 2019 2020 2000 à 2007 2008 à 2016 zor à 2020 856 2515 49 58 45 3522 1589 4076 49 81 59 5855 2287 6391 93 113 209 9092 2377 2516 6929 104 123 78 9750 6,8 2619 7243 105 128 75 10170 2751 7606 107 132 80 10677 2886 4,6 11111 5,0 7998 = 111 ,1 5,5 111111 4,9 109 0,3 01.0,5 1.1 3,7 138 11111 5,1 1. 4,111.11 4,3 81 3,8 11111 3,81 -0,4 11213 s 5,3 Cit 4,8 6,8 5,9 6617 95 11 ? 33 9238 4,2 CIII mr 1111 4,6 ,8 4,2 6,0 Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. • Les dépenses totales des administrations de sécurité sociale devraient selon le PLPFP augmenter de manière conséquente sur la période 2017-2020, de 4,8% l'an en moyenne soit approximativement le même rythme que de 2008 à 2016. Ces chiffres sont globalement en ligne avec les attentes. La Chambre de Commerce aurait cependant apprécié un complément d'informations à trois égards. • Pensions : selon le rapport général sur la sécurité sociale de l'IGSS, publié en novembre 2015, qui se cantonne au régime général de pension, les prestations de pension se seraient en moyenne accrues de 6,3% de 2010 à 2014, soit précisément le taux escompté sur la période 2017 à 2020 dans le PLPFP sous avis. Cependant, la forte augmentation du nombre de travailleurs frontaliers au cours des récentes décennies de même que le vieillissement de la population devraient par ailleurs augmenter dans les années à venir la pression s'exerçant sur les dépenses du régime général de pension. • Le projet de budget mentionne explicitement, en tant que facteur modérateur des dépenses de l'assurance dépendance, l'effet des mesures de restructuration des autorités ainsi que le ralentissement du nombre de bénéficiaires. Or la fiche financière du Projet de loi n°7014 « portant réforme de l'assurance dépendance » révèle que les « restructurations » en question induiraient des économies nettes trop faibles pour expliquer le fort ralentissement supposé au PLPFP des dépenses de l'assurance dépendance. D'autant que le rapport général sur la sécurité sociale de l'IGSS révèle que les dépenses de l'assurance dépendance ont en moyenne progressé de 6,6% par an de 2010 à 2014 et de 5,2% en 2014 par rapport à 2013, ce qui excède nettement le taux de 3,8% mentionné pour la période 2017-2020 dans le PLPFP. • Les économies en prestations familiales prévues au « Zukunftspak » seront neutralisées, dans une large mesure, par l'adaptation de ces dernières aux salaires médians. En se basant sur la fiche financière du projet de loi « Portant création d'un mécanisme d'adaptation des prestations familiales en espèces et en nature », la Chambre de Commerce estime le surcoût budgétaire à l'horizon 2020 à quelque 61 millions EUR. S'ajouterait l'incidence de l'impact des nouvelles mesures envisagées en matière de « flexibilisation du congé parental ». Selon l'exposé des motifs du PLPFP sous avis, l'incidence de la réforme du congé parental se monterait à 10 millions EUR en 2016 et entre 35 et 43 millions EUR les années suivantes. Ces indications montrent que les autorités devront faire preuve de la plus grande résolution afin de réaliser l'effort de maîtrise des prestations sociales postulé au PLPFP. 4) Les soldes budgétaires Les sections précédentes n'ont pu être appréhendées pour l'ensemble des Administrations publiques à défaut de données sur les Administrations locales de 2017 à 2020. Une perspective d'ensemble est en revanche possible pour les soldes budgétaires. La Chambre de Commerce regrette le fossé statistique entre l'assise sectorielle des recettes et dépenses, d'une part, et celle des soldes, d'autre part. Cette dichotomie ne permet pas de relier les soldes des Administrations publiques, qui constituent les indicateurs clefs de la politique budgétaire, avec les agrégats correspondants de recettes et de dépenses. Une autre carence est le manque de description détaillée et chiffrée des étapes donnant lieu au calcul du solde structurel. S'agissant en particulier de l'Administration centrale, un problème majeur et récurrent est l'augmentation tendanciellement plus rapide des dépenses que des recettes, avec à la clef un espacement entre les deux tendances. 11 résulte de ces tendances un « effet ciseau », qui ne xiv tend pas à se refermer durablement. Alors que selon les prévisions issues du budget 2015, l' « effet ciseau » devait se réduire et disparaître, les nouvelles perspectives pluriannuelles ne prévoient plus cette amélioration, bien du contraire puisque, en raison de la réforme fiscale, l'écart entre les dépenses et les recettes atteint un record en 2017. Graphique 4 : Evolution absolue et tendancielle des recettes et des dépenses de l'Administration centrale En millions EUR 4 9110 5 000 300 11199 Receltes aarn centrale 2009 00 01 — LIPpenses adm cenvale 0 3013 - - - bnear IRecetles adm cenvalel 3015 1015 1016 2011 9,9i913• prêvisions 13..391 - - - Onear• alépenses adm centrale, Sources : STATEC, comptes nationaux ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2017. S'agissant de l'ensemble des soldes budgétaires effectifs ou nominaux, ils sont illustrés cidessous. Graphique 5 : Soldes effectifs des Administrations publiques luxembourgeoises En % du P1B : 8 -6 iNm 11:3 N CO o Lll 1./. 1 1:1" 1, 1 ./ 5-••• CO Cr1 N O 0 0 00000000000000000000 0 N rN N rN N rN M3 rN N rN rN N N rN CIDAdministration centrale liallSécurité sociale eigAdrninistrations locales —.—Administrations publiques publiques: Allemagne Sources : Base de données macroéconomique AMECO de la Commission européenne ; PLPFP 2016-2020 ; Notification EDP de l'Allemagne ; STATEC, comptes nationaux. XV • Le graphique met en évidence une détérioration tendancielle des soldes budgétaires. Le Luxembourg afficherait certes un surplus des Administrations publiques toujours supérieur à celui de l'Allemagne en 2016, les deux excédents étant censés s'établir respectivement à 1,2 et 0,6% du PIB. L'écart en faveur du Luxembourg, de 0,6 point de PIB en 2016, serait cependant le plus faible depuis 2000. • Sauf brusque détérioration de la situation des finances publiques allemandes, l'année 2017 devrait représenter un jalon décisif dans cette évolution, puisque pour la première fois le Luxembourg risque d'afficher des performances moins favorables que son voisin. • Selon les estimations figurant dans le PLPFP sous avis, le surplus des Administrations publiques luxembourgeoises passerait de 1,2% du PIB en 2016 à 0,3% l'année suivante, et ce en dépit d'une estimation apparemment assez « étriquée » du coût de la réforme fiscale (0,7% du PIB en 2017, 0,8% à partir de 2018), qui contraste avec le coût de 1,5% du PIB estimé par la BCL. • Selon le PLPFP, le solde effectif s'améliorerait quelque peu au cours des années succédant à 2017, pour atteindre +0,7% du PIB en 2020. Cette légère amélioration sur l'horizon du PLPFP dépend cependant de manière cruciale de l'hypothèse d'un taux de croissance du PIB en 2017 et en 2018, avec respectivement +4,6 et +4,9% escomptés dans le PLPFP. • Afin d'illustrer l'enjeu d'une possible surestimation du taux de croissance, la Chambre de Commerce s'est livrée à une analyse de sensibilité, établie « toutes autres choses égales par ailleurs » et en supposant également que les données budgétaires de départ, soit celles de 2016, refléteront bien la réalité. Cette analyse de sensibilité revient à tabler sur un taux de croissance du PIB réel se limitant en définitive à 3% tant en 2017 qu'en 2018, ce qui serait en ligne avec les progressions du PIB en volume observées en 2015 (+3,5%) et en 2016 (+3,1% selon le PLPFP). L'impact sur la trajectoire des soldes effectifs serait considérable sur l'horizon du PLPFP, comme l'illustre le graphique suivant. Graphique 6 : Analyse de sensibilité : solde effectif des Administrations publiques En % du P1B 1,5 2016 2017 2018 2019 2020 effectifs PLPFP 2017-2019 •••11 ,Soldes PLPFP si croissance moindre Sources : PLPFP 2016-2020 ; Calculs de la Chambre de Commerce. xvi • Les soldes structurels ne seraient quant à eux pas affectés par une croissance moindre en 2017 et en 2018, puisqu'ils sont par définition indépendants de la conjoncture. Selon le PLPFP sous avis, ces soldes passeraient de 2,3% du PIB en 2016 à 0,8% en 2017 et ils reviendraient à un étiage de 0,2% du PIB en 2018 et en 2019. Un redressernent marqué surviendrait cependant en 2020, le solde structurel des Administrations publiques passant alors soudainement de +0,2 à +0,9% du PIB. Cette dernière estimation dépend de l'hypothèse d'un écart de production négatif en 2020 — c'est-à-dire repose sur un PIB effectif inférieur au PIB « potentiel » ou d'équilibre. Or, ce PIB potentiel n'est pas une variable observable et il est largement conditionné par les méthodes et hypothèses détaillées ayant présidé à son calcul. C'est la raison pour laquelle la Chambre de Commerce regrette que le PLPFP ne renferme pas des tableaux détaillés de passage des soldes effectifs (observables) aux soldes structurels, ces derniers étant peu « tangibles » en tant que tels. • Ces informations permettraient de mieux apprécier l'importance de l'indispensable marge de sécurité des soldes structurels par rapport à l'objectif à moyen terme (ou OMT). Une marge de sécurité est pourtant nécessaire, d'autant que le nouvel OMT est particulièrement peu exigeant puisqu'il consiste en un déficit structurel de 0,5% du PIB à partir de 2017, alors qu'un surplus d'au moins 0,5% était précédemment visé. La Chambre de Commerce est surprise par le fait que le Gouvernement ait adopté le nouvel OMT tel qu'il est ressorti des calculs mécaniques de la Commission européenne, alors que l'objectif global est l'assainissement soutenable des finances publiques. En s'alignant sur l'OMT minimal européen, les auteurs de la PLPFP ont par ailleurs pleinement endossé le scénario démographique à 1,1 million d'habitants. • Ce choix ne tient en outre pas compte des spécificités du Luxembourg. Le Grand-Duché est en effet confronté à une forte volatilité de la croissance économique et des recettes publiques. II engrange en outre de nombreuses recettes pouvant être considérées comme fragiles à moyen terme et volatiles à court terme (Tanktourismus, taxe d'abonnement et impôts des sociétés, notamment). Le Luxembourg doit enfin préfinancer les importants coûts futurs du vieillissement et doit être en mesure de financer à l'avenir les substantiels investissements publics qui seront requis afin d'accompagner un dynamisme démographique déjà palpable, de même qu'une augmentation soutenue du nombre de frontaliers. Enfin, seuls des surplus structurels importants permettront au Luxembourg de maintenir une situation patrimoniale favorable. A défaut de la fixation d'un OMT positif approprié qui aurait constitué le « first best », la Chambre de Commerce recommande vivement dans ce contexte la mise en ceuvre de ce « second best » que constituerait une substantielle marge budgétaire par rapport à un OMT quant à lui particulièrement peu ambitieux. • II est également frappant de constater que la différence entre +0,5% et -0,5% — soit 1% du PIB ou environ 500 millions EUR — correspond peu ou prou au coût affiché de la réforme fiscale. Or ce dernier coût pourrait être sous-estimé par les autorités, comme le suggère la BCL en affirmant qu'il serait de l'ordre de 1,5% du PIB, contre 0,8% à partir de 2018 (0,7% en 2017) selon les auteurs de la PLPFP sous avis. Si cette estimation de la BCL devait se matérialiser, le solde structurel ne serait pas en 2020 un surplus de 0,9% du PIB, mais un solde à peine équilibré. • Par ailleurs, l'OMT et le solde structurel s'apprécient sur l'ensemble des administrations publiques. Or au Luxembourg, les excédents des administrations publiques reposent (et même au-delà) sur les surplus de la sécurité sociale. Or ces surplus sont à politique inchangée xvii « condamnés » à se résorber au fil du temps, avant de laisser la place à des déficits croissants, comme le montrera la section suivante. 5) L'endettement et la soutenabilité à long terme des finances publiques Soutenabilité à terme de la sécurité sociale Les surplus de la sécurité sociale devraient se résorber et laisser la place à des déficits croissants à politique inchangée. Sont en cause principalement l'incidence du vieillissement démographique prévisible sur les dépenses de santé, de pension et de l'assurance dépendance, ou encore l'arrivée graduelle à l'âge de la retraite des importants contingents de travailleurs frontaliers embauchés au Luxembourg au cours des dernières décennies. La fixation des OMT au Luxembourg ne devrait pas sous-estimer ces éléments. Afin de permettre de mieux appréhender ces défis, la Chambre de Commerce a dérivé des travaux du Groupe de travail sur le vieillissement (GTV) le graphique suivant. II est empreint d'un certain « optimisme », puisqu'il repose sur un scénario démographique favorable — qui dilue l'impact sur les dépenses du vieillissement — tout en considérant un taux d'intérêt nul sur l'endettement futur de la sécurité sociale. Graphique 7 : Soldes de la sécurité sociale sous un scénario démographique dynamique (« Luxembourg à 1 million d'habitants en 2045 ») En % du PIB 5% 3% 1% 1,3% oscy. W W v -1% -0,5% -1,4% -2,1% -2,7% -2,9% _3,1% -3% -4,4% -5% 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 Solde total sécurité sociale ä politique inchangée - Incrément ratio des dépenses par rapport à 2020 (GTV) w Revenus patrimoine Sources : Groupe de travail sur le vieillissement, 2015 ; PLPFP 2016-2020 ; Calculs de la Chambre de Commerce. • Sous ce scénario, les revenus du patrimoine, qui alimenteraient en 2020 l'essentiel de l'excédent de la sécurité sociale selon le PLPFP sous avis, déclineraient graduellement et seraient quasi totalement annulés vers 2040. Sous l'effet de cette volatilisation graduelle des revenus du patrimoine et de la « poussée » des dépenses liées au vieillissement identifiée par le GTV (histogrammes rouges), les surplus de la sécurité sociale s'étioleraient rapidement, passant de 1,3% du PIB en 2020 à zéro entre 2025 et 2030. Ils se mueraient ensuite en déficits, avoisinant 1% du PIB entre 2030 et 2035 et bien davantage encore par la suite. C'est une manière nouvelle d'illustrer les problèmes de soutenabilité à terme de la xviii sécurité sociale, qui montre que les problèmes de financement devraient surgit plus tôt que souvent admis. Dette brute consolidée : une réeIle stabilisation ? • A la fragilité des soldes de la sécurité sociale s'ajouteraient des déficits récurrents de l'Administration centrale qui, s'accumulant au fil du temps, donneraient lieu à une dette brute consolidée des Administrations publiques de l'ordre de 23% du PIB sur l'horizon 20172020 selon le PLPFP. Cette dette serait certes toujours inférieure au « seuil Maastricht » de 60% du PIB (et a fottoridu seuil de 30% prévu au programme gouvernemental) et elle tendrait par ailleurs à se stabiliser. • La Chambre de Commerce tient cependant à attirer l'attention sur deux réserves de taille, qui reposent sur deux scénarios macroéconomiques concurrents. o En premier lieu, une dette publique stagnant à 23% serait un résultat peu satisfaisant si, comme l'estiment les autorités budgétaires, la croissance s'avérait très soutenue de 2017 à 2019. Dans une optique budgétaire contracyclique, il aurait alors été justifié de procéder à un assainissement des finances publiques, permettant d'enfin amorcer une décrue du ratio d'endettement public. o En second lieu, le plafonnement de la dette publique à 23% du PIB dépend intimement de l'évolution des soldes effectifs de l'Administration centrale. Or ces derniers encaisseraient de plein fouet une croissance éventuellement moins favorable qu'escomptée, notamment en 2017 et en 2018. Selon des simulations de la Chambre de Commerce effectuées en intégrant également un coût de la réforme fiscale de 1,5% du PIB (BCL), la dette publique se rapprocherait du seuil « gouvernemental » des 30% du PIB sur l'horizon 2017-2020 (voir le graphique suivant). Graphique 8 : Evolution du ratio de dette publique En % du PIB 28% 27% 26% 25% 24% 23% 22% 21% 20% 2016 2017 2018 2019 Ratio PLPFP croissance moindre et coût de 1,5% du P18 de la réforme fiscale - Ratio PLPFP avec croissance moindre Ratio PLPFP Sources : PLPFP 2016-2020 ; Calculs de la Chambre de Commerce. 2020 xix 6) L'objectif budgétaire structurel et la trajectoire vers cet objectif Cette soutenabilité compromise renforce la pertinence du débat relatif au choix d'un objectif budgétaire à moyen terme suffisamment ambitieux. La Chambre de Commerce estime, sur base de considérations intégrant l'incertitude inhérente à la méthode de calcul des soldes structurels, la forte volatilité des variables de finances publiques dans une petite économie ouverte, le nécessaire préfinancement d'une partie de l'impact du vieillissement démographique et la nécessité du maintien à un niveau élevé du patrimoine financier net des Administrations publiques, que ces dernières devraient viser un objectif de solde structurel plus ambitieux que dans les documents budgétaires. Mesures de consolidation recommandées par la Chambre de Commerce Selon le PLPFP, le solde budgétaire structurel des Administrations publiques se situerait à +0,9% du PIB. En supposant cependant que le coût budgétaire de la réforme fiscale s'avère plus élevé que prévu, en s'établissant à 1,5% du PIB au lieu de 0,8% du PIB retenu dans les documents budgétaires, des économies additionnelles s'élevant à 450 millions EUR à l'horizon 2020 s'imposeraient pour simplement respecter l'objectif gouvernemental en termes de solde structurel en 2020. Ce dernier objectif est au demeurant, la Chambre de Commerce s'en félicite, largement supérieur à l'OMT de -0,5% du PIB. Le critère d'endettement public donnerait toutefois lieu à une exigence de consolidation plus élevée. Toujours sous l'hypothèse d'une réforme fiscale coûtant 1,5% du PIB et conditionnellement à une croissance du PIB en volume de 3% tant en 2017 qu'en 2018 (contre respectivement 4,6 et 4,9% dans le PLPFP), le critère d'une simple stabilisation du ratio d'endettement à la fin de l'horizon 2017-2018 donnerait lieu à un effort requis de quelque 670 millions EUR, qui pourrait certes être mis en ceuvre graduellement de 2017 à 2020. Ce montant de 670 millions EUR est en outre évalué en base « PIB 2020 », ce qui a pour effet de le « gonfler» quelque peu. La Chambre de Commerce avance dans son avis diverses mesures permettant de financer l'essentiel du montant précité de 670 millions EUR. Ces mesures seraient les suivantes : • Dépenses fiscales : le projet de Loi de programmation financière pluriannuelle renseigne une liste (toujours un peu limitative) des dépenses fiscales, ce dont la Chambre de Commerce se félicite. 11 lui semble raisonnable de diminuer certaines de ces dépenses fiscales de moitié sur un horizon de trois ans (de 2018 à 2020) et d'y ajouter un léger recadrage de l'abattement pour frais de déplacement (via un relèvement du seuil des unités d'éloignement ne donnant pas lieu à abattement). 11 en résulte, par rapport à cette nouvelle base de calcul que constitue la réforme fiscale en gestation, une économie globale excédant 100 millions EUR, qui permettrait en prime de contenir plus efficacement la demande de logements, donc les prix correspondants. • Impôt foncier : la Chambre de Commerce propose une augmentation du poids de cet impôt dans le financement des communes, leur permettant de ne plus dépendre autant de cet impôt très volatil qu'est l'ICC, via le cas échéant un ajustement des valeurs unitaires (qui ne sont plus révisées depuis 1941, ou du moins de manière très parcellaire). 11 convient de noter que même après une telle augmentation, le produit de cet impôt demeurerait bien inférieur, par rapport au PIB, aux proportions similaires observées dans XX les trois pays limitrophes (où l'impôt foncier représente environ 1% du PIB en moyenne arithmétique contre 0,1% actuellement au Luxembourg). La Chambre de Commerce souhaite cependant que l'augmentation proposée s'effectue de manière équilibrée et non de manière linéaire. II importe en particulier d'éviter que cet ajustement repose excessivement sur certaines entreprises privées. La Chambre de Commerce note en parallèle que l'efficacité de la mesure en tant qu'instrument de maîtrise de l'évolution des prix des terrains serait accrue si était davantage mise à contribution la catégorie de l'impôt foncier portant spécifiquement sur les « terrains à bâtir à des fins d'habitation » (catégorie B6). • Forfait d'éducation : la Chambre de Commerce estime que le forfait d'éducation devrait être supprimé. La Chambre de Commerce propose un « phasing out » du forfait d'éducation sur trois ans, de 2017 à 2020. Ce « phasing out » se justifie particulièrement suite à l'abolition de l'allocation d'éducation dans le cadre du Zukunftspak. • Freinaqe des recrutements dans l'Administration centrale : à rebours du projet de budget 2017, qui prévoit un renforcement de l'ordre de 1.000 personnes des effectifs de l'Etat, soit bien davantage que lors des deux précédents exercices (370 et 750 pour 2015 et 2016, respectivement), la Chambre de Commerce recommande une décélération de la progression des effectifs de l'Administration centrale par rapport à son évolution passée. La Chambre de Commerce propose de limiter les embauches nouvelles aux remplacements naturels et à des missions stratégiques et prioritaires à définir, certes en prenant en compte l'accroissement de la population mais également la nécessaire augmentation de la productivité dans le secteur public. • Suppression qraduelle de l'allocation de fin d'année des pensionnés : la Loi du 21 décembre 2012 portant réforme des pensions ne réglant que partiellement le problème du financement futur des pensions et en attendant l'adoption de nouvelles dispositions structurelles, la Chambre de Commerce plaide, dans une optique d'équité intergénérationnelle et au vu des niveaux très élevés des pensions au Luxembourg, pour une participation des pensionnés actuels à l'effort d'assainissement des régimes de pension, en abrogeant graduellement mais dès 2017 l'allocation de fin d'année des pensionnés (environ 2% du montant total des pensions du régime général). • Neutralisation de la moitié de l'ajustement des pensions aux salaires réels : dans le même esprit intergénérationnel, une autre mesure affectant les pensionnés consisterait à réduire de moitié l'ajustement des pensions aux salaires réels tel qu'envisagé dans le PLPFP 2016-2020, soit +0,9% en 2017, +0,6% en 2018, +0,6% en 2019 et +0,5% en 2020. Même après mise en ceuvre d'une telle mesure, les pensions des salariés seraient rehaussées de 1,3%, les tranches d'indexation aux prix s'ajoutant encore à ce taux. • Lissage partiel et graduel des dépenses du Fonds d'équipement militaire. xxi La liste des mesures recommandées et les économies associées à l'horizon 2020 apparaissent au tableau de synthèse suivant : Tableau 7 : Mesures de consolidation proposées par la Chambre de Commerce En millions EUR, montants économisés à Phorizon 2020 Montants RECETTES Limitation en trols ans (2018-2020) des "dépenses fiscales" Abattement extra-professionnel (-50%) Déductibilité intérêts hyp. habitation personnelle (-50%) Déductibilité des cotisations d'épargne logement (-50%) Déductibilité des intérêts débiteurs (-50%) Réduction de 10% de rabattement des frais de déplacement Triplement de l'impôt foncier (idéalement 2017-2020) TOTAL RECETTES DEPENSES Suppression graduelle du forfait d'éduc. (2018-2020) Freinage du recrutement Administration centrale Suppression graduelle alloc. fin d'année pensionnés (2017-2020) Derni neutralisation de radaptation des pensions aux salaires réels Lissage des dépenses du Fonds d'équipement militaire TOTAL DEPENSES CONSOLIDATION TOTALE 121 44 37 20 8 12 78 199 59 111 95 79 44 388 587 Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC ; IGSS ; Calculs de la Chambre de Commerce. De manière plus structurelle, la Chambre de Commerce avance les recommandations suivantes : • Maintenir l'effort relatif en matière d'investissements publics, à rebours de la nette décélération envisagée par le PLFPF. • Mise en place d'une feuille de route d'ici 2020, permettant de préciser les étapes et les modalités d'une budgétisation par objectifs et moyens, sur la base de programmes d'activité et conformément à l'adage « faire mieux avec moins ». • La Chambre de Commerce recommande également une revue générale et récurrente des dépenses des Administrations publiques, visant notamment à faire en sorte que la progression de ces dépenses n'excède pas les limites d'une productivité tendant à décélérer. Les prévisions « officielles » d'évolution à moyen terme des transferts sociaux reposent sur le scénario « Luxembourg à 1,1 million d'habitants ». Or ce scénario comporte également l'hypothèse d'une productivité totale des facteurs de seulement 0,7% l'an en moyenne d'ici 20601. Voir le document suivant du GIV : httpl/ec.europa.eu/economy finance/publications/european economy/2014/pdf/ee8 en.pdf 7) Remarques quant à la forme • La Chambre de Commerce considère que le projet de budget pluriannuel renferme, conformément à la loi du 12 juillet 2014, des informations pertinentes, comme le budget pluriannuel stricto sensu, une liste des dépenses fiscales et de leur impact sur les recettes ou encore une annexe (perfectible) sur le calcul du solde structurel. • Le programme pluriannuel détaillé des recettes et des dépenses 2017-2020 se limite cependant à l'Etat central et est disponible seulement en comptabilité luxembourgeoise. Or les règles européennes de gouvernance, en particulier la norme d'un solde structurel des Administrations publiques « en équilibre », ont bel et bien pour ancrage statistique le système comptable européen SEC 2010, appliqué à l'ensemble des Administrations publiques — y compris donc l'Administration centrale (Etat, fonds spéciaux, établissements publics, etc.), la sécurité sociale et les Administrations locales (communes et syndicats de communes notamment)). • Plus généralement, 11 conviendrait de simplifier la présentation du projet de budget. En particulier, la Chambre de Commerce invite les autorités à centrer tant le budget stricto sensu que le PLPFP sur le concept exhaustif d'Administration centrale et non plus sur la notion étroite d'Etat central. Si la notion d'Etat central au sens de la Loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'Etat n'est pas dénuée de tout intérêt du point de vue administratif, elle présente plusieurs limites en termes de périmètre et de réalités économiques, auxquelles remédie le système de comptabilité européenne. Ainsi, la notion d'Etat central n'incorpore pas les transactions des fonds spéciaux, par le truchement desquels transitent notam ment les plus importants projets d'investissement. • Cette vision cohérente basée sur les comptes SEC 2010 demeure cependant qu'un voeu pieu, car le programme pluriannuel ne renferme toujours pas de tableaux pluriannuels détaillés sur les recettes et dépenses de l'ensemble des Administrations publiques et de leurs trois soussecteurs (Administration centrale, sécurité sociale et Administrations locales). Ces tableaux devraient être établis afin de faciliter les rapprochements avec les règles de gouvernance européennes et avec l'objectif budgétaire à moyen terme (0MT). De tels tableaux en SEC 2010 sont certes fournis dans le projet de budget pluriannuel, mais seulement pour l'Administration centrale et la sécurité sociale, de sorte qu'il est impossible de reconstituer sur cette base les comptes équivalents pour l'ensemble des Administrations publiques et d'assurer la « traçabilité » en termes de recettes et de dépenses du solde budgétaire structurel de ces dernières. Or ce solde structurel constitue la pierre angulaire du cadre de gouvernance des finances publiques. • La Chambre de Commerce regrette le manque de progrès accomplis par rapport à l'année dernière au sein des documents budgétaires. II s'imposerait de mettre en place à terme un système permettant de comparer systématiquement les dépenses à des indicateurs de performance appropriés (passage d'une optique des moyens à une optique des résultats). • Font par ailleurs toujours défaut des informations essentielles, comme une description précise des projections, des tableaux expliquant comment le solde structurel - variable clef s'il en est - est dégagé à partir du solde effectif, une évaluation précise de la soutenabilité des finances publiques ou encore une évaluation du respect de la norme européenne des dépenses des Administrations publiques sur l'horizon temporel couvert par le PLPFP. • La Chambre de Commerce considère qu'un autre sujet important devrait faire l'objet de clarifications, à savoir les plafonds de dépenses prévus explicitement par la loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques. Afin de faciliter la mise en ceuvre opérationnelle de cette norme, celle-ci devrait d'ailleurs s'accompagner d'une norme des dépenses confinée à la seule Administration centrale. • Une transparence accrue s'imposerait dans le domaine des investissements publics, notamment en ce qui concerne les frais d'entretien futurs et les investissements des communes. L'avis de la Chambre de Commerce comporte trois parties distinctes : Avis de la Chambre de Commerce relatif au projet de loi n°7051 de programmation 1 financière pluriannuelle 2016-2020 (volume 3) 11. Avis de la Chambre de Commerce relatif au projet de loi n°7050 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2017 (volume 1) 65 111. Recommandations de la Chambre de Commerce 105 PARTIE I Avis de la Chambre de Commerce sur le projet de loi n°7051 relatif à la programmation financière pluriannuelle 2016-2020 (volume 3) TABLE DES MATIERES 1 Contexte conjoncturel 5 2 Architecture budgétaire : quels progrès? 9 3 L'évolution des recettes et dépenses 11 3.1 Les recettes 11 3.1.1 Les recettes de l'Administration centrale 12 3.1.2 Les recettes des Administrations de sécurité sociale 26 3.2 Les dépenses 29 3.2.1 Les dépenses de l'Administration centrale 30 3.2.2 Les dépenses des Administrations de sécurité sociale 38 4 Soutenabilité à terme, soldes budgétaires et endettement : des objectifs peu exigeants 41 5 56 Fonds spéciaux : évolution des recettes, des dépenses et des avoirs 5.1 Généralités 56 5.2 Evolution de la situation financière des fonds spéciaux (avoirs en fin d'année) 57 5.3 Alimentation des fonds spéciaux face aux dépenses 59 5.4 Taux de réalisation des dépenses d'investissements budgétisées par les fonds spéciaux 61 SOMMAIRE DES TABLEAUX Tableau 1 : Contexte macroéconomique 5 Tableau 2 : Evolution des recettes de l'Administration centrale 12 Tableau 3 : Evolution des principaux impôts indirects (définition budgétaire) 20 Tableau 4 : Evolution des recettes propres de la sécurité sociale 26 Tableau 5 : Dépenses de l'Administration centrale 30 Tableau 6 : Evolution des dépenses prévues pour 2017 dans les différents projets de loi de planification pluriannuelle 32 Tableau 7 : Dépenses de la sécurité sociale 38 Tableau 8 : Evolution de la trajectoire d'ajustement pluriannuelle (soldes effectifs) 44 Tableau 9 : Evolution des avoirs de fonds spéciaux 58 Tableau 10 : Evolution des dépenses prévues, des dépenses réalisées ainsi que des taux de réalisation des principaux fonds d'investissements 62 SOMMAIRE DES GRAPHIQUES 7 Graphique 1 : PIB et indice Eurostoxx 50 Graphique 2 : Variations annuelles de l'IRPP, de la RTS et de l'impôt de solidarité 14 correspondant Graphique 3 : Les possibles sources de surestimation des impôts directs sur les personnes 16 physiques 17 Graphique 4 : Evolution des impôts directs sur les sociétés Graphique 5 : Composition des « impôts sur la production et les importations » 19 22 Graphique 6 : Composition des impôts directs et indirects de l'Etat central Graphique 7 : Comparaison internationale de la composition des recettes fiscales et 24 cotisations sociales des Administrations publiques 27 Graphique 8 : Transferts courants de l'Etat aux Administrations de sécurité sociale Graphique 9 : Evolution annuelle des principaux transferts de revenu de l'Etat à la sécurité 29 sociale Graphique 10 : Du PLPFP 2014-2018 au PLPFP 2016-2020 : le « top 3 » en termes de 33 progression absolue des dépenses 34 Graphique 11 : Composition des dépenses de l'Administration centrale 37 Graphique 12 : Importance des multiplicateurs budgétaires au Luxembourg Graphique 13 : Impact budgétaire de l'ajustement des prestations familiales au salaire médian 40 Graphique 14 : Soldes effectifs des Administrations publiques luxembourgeoises par sous42 secteurs Graphique 15 : Trajectoire du solde structurel des Administrations publiques dans le PLPFP 46 2016-2020 Graphique 16 : Soldes de la sécurité sociale sous un scénario démographique dynamique (« Luxembourg à 1 million d'habitants en 2045 ») et sous les hypothèses de dépenses du 48 GTV 50 Graphique 17 : Evolution du ratio de dette publique sous différents scénarii Graphique 18 : Evolution des actifs totaux du fonds souverain intergénérationnel en fonction du montant de la dotation annuelle (simulations illustratives) 52 Graphique 19 : Illustration hypothétique de l'évolution de la dette publique dans trois cas de 54 figure Graphique 20 : Evolution des avoirs, des alimentations (dotations, recettes propres et 60 emprunts) et des dépenses des fonds spéciaux SOMMAIRE DES ENCADRES Encadré 1 : Croissance et cours de bourse Encadré 2 : La composition des recettes fiscales Encadré 3 : Un « expenditure shift » à l'envers Encadré 4 : La semi-élasticité du solde budgétaire à la croissance du PIB Encadré 5 : Pour une activation du Fonds souverain intergénérationnel 7 22 36 45 51 5 1 Contexte conjoncturel Le scénario macroéconomique qui sert d'assise au PLPFP 2016-2020 est synthétisé au tableau suivant, directement extrait de ce dernier. Tableau 1 : Contexte macroéconomique PIB en valem inna EITRi PIB en valein PIB en vollune PIB potennel (en volinnei uow,otnnultiou finale Cow:enunanon 111Lí11C d. itliii poliliques Felludn,m Inine de tINC ExpeMatlelINil bien, CI Iiiipoi i lliil l IC biens et Lniploi total unélleIn T'anx de chilmage (delnnnon ADEN I en Ilhliee des; ridx Ia cc,nsenunation (IPCN3 Lchelle wobile des. 201S 2015 2016 51.22 -I- 53.39 -57M2 -. 0.1 3,0 -2.8 3.5 -1.4 13.9 7.1 4.9 6,2 6.0 2.5 l3.0 6.5 6.4 0.3 0,5 775.17 7 75.17 2017 fi().,)0 i r 2019 ... .1.0 3.1 1 .7 2.5 1.1 3.9 6.5 .6.9 6.4 6.3 0.8 3,2 6.0 6.2 i 1,7 1 .4 i Si)2,s2 792,93 1,7 1.7 - , L , 0'0 0.6 1.6 Z. 1 6.1 6.1 5.3 s. - 6.0 1,0 --6.7 2.0 817.79 ›.34.76 Source : PLPFP 2016-2020. Ce qui frappe d'emblée dans ce tableau - la Chambre de Commerce reviendra sur cet élément par la suite - est le scénario de croissance économique particulièrement volontariste adopté par les autorités pour les années 2017 et 2018, le PIB en volume étant censé s'accroître de respectivement 4,6 et 4,9% au cours de ces deux années. Cette croissance économique pour le moins soutenue se répercuterait bien évidemment sur divers agrégats conditionnant étroitement l'évolution des recettes publiques, à savoir en particulier l'emploi, la consommation privée et la formation brute de capital fixe. Ou encore le taux de chômage, qui affecte directement les importantes dépenses transitant par le Fonds pour l'emploi. La Chambre de Commerce ne peut par ailleurs qu'être interpelée par le fait que les taux de croissance escomptés pour 2017 et 2018 s'inscrivent dans la foulée d'une « pente de croissance » d'à peine plus de 3% en 2015 et 2016. Proches de 5% l'an, ces deux taux sont pratiquement identiques à ceux qui avaient été retenus dans la 1 7ème actualisation du Programme de stabilité du Luxembourg. lls pouvaient alors sembler relativement « raisonnables », car ils s'inscrivaient dans la foulée d'une croissance censée s'établir à quelque 4,8% en 2015. Or on sait actuellement, depuis début octobre, que la croissance s'est en définitive limitée à 3,5% en 2015. Lui succéderait en outre, selon les documents budgétaires, une croissance limitée à 3,1% en 2016. En d'autres termes, le scénario macroéconomique retenu pour 2017 et 2018 par les autorités repose sur une brusque accélération de la croissance. II est difficile, à la lecture des documents budgétaires précités, de déceler les origines d'un tel sursaut. Ainsi, l'exposé des motifs du projet de budget proprement dit mentionne une multitude de facteurs susceptibles d'expliquer une décélération de la croissance en 2017. On citera « en vrac » des indicateurs de confiance mitigés, des perspectives économiques internationales « en demi-teinte » comportant notamment une légère décélération de la croissance au sein de la zone euro, ou encore le Brexit. 6 Enfin, selon les estimations du STATEC, le volet « ménages » de la réforme fiscale ne se traduirait au total que par un surcroît de croissance de l'ordre de 0,2 point de pourcentage, en raison de l'importance des effets de fuite par l'épargne, par les importations et les achats à l'étranger des particuliers. Ce facteur « fiscal » n'expliquerait donc qu'à peine plus d'un dixième de l'accélération précitée de la croissance économique sur l'horizon 2017-2018. L'exposé des motifs du projet de budget 2017 cite, certes, cet autre catalyseur de croissance que constituerait une hausse des marchés boursiers en 2017 — un facteur objectivement crucial au Luxembourg, du fait notamment de l'importance de l'industrie des fonds d'investissements (voir l'encadré 1). II est cependant périlleux de baser des projections macroéconomiques et, au-delà, tout un budget, sur cet élément volatil par excellence que constituent les cours boursiers. En particulier dans le contexte (géo)politique actuel et compte tenu du climat économique maussade prévalant au sein de la zone euro. En outre, dans ses prévisions d'automne 2016, récemment publiées mais dont l'élaboration était néanmoins antérieure à l'accentuation de certaines incertitudes politiques sur le plan international, la Commission européenne envisage un taux de croissance du PIB en volume de 3,8% en 2017, soit 0,8 pp de moins que dans le projet de budget. L'écart serait plus manifeste encore pour 2018, la Commission européenne escomptant alors une croissance économique de 3,6%, inférieure à raison de quelque 1,3 pp à ce que postulent pour la même année les autorités budgétaires luxembourgeoises (soit pas moins de 4,9% de croissance). La Commission serait en particulier plus mesurée en ce qui concerne l'évolution de la formation brute de capital fixe, surtout en 2018 avec une hausse prévue de 3,0% contre 6,5% dans le PLPFP sous avis. Elle se montre également plus prudente en termes de progression de l'emploi, avec respectivement +2,9% et +2,6% en 2017 et 2018, à comparer avec +3,2% et +3,3% dans le PLPFP 2016-2020. Dans ses projections de juin 2016, la BCL prévoyait quant à elle une croissance de 4,2% en 2017 et 3,9% en 2018. Elle affirmait cependant dans la même foulée que des risques géopolitiques pèsent sur ce scénario de croissance — par exemple le Brexit. Les projections de la BCL ayant été finalisées avant le référendum du 23 juin, elles intégraient les éventuelles répercussions de ce dernier en tant que risque et non explicitement dans les projections du PIB en volume. II en est d'ailleurs de même des projections macroéconomiques « officielles » servant de base au projet de budget, alors que ce dernier est largement ultérieur au 23 juin. En ce qui concerne davantage la forme et pour les raisons apparaissant en filigrane ci-avant, la Chambre de Commerce est d'avis que les futurs PLPFP devraient comprendre non seulement une description précise des projections macroéconomiques servant de fondations à la PLPFP, mais également une batterie de scénarios alternatifs (« stress tests »). II est, dans une même perspective, impératif de pouvoir mieux appréhender la justification des révisions passées d'indicateurs, notamment afin de pouvoir évaluer avec précision le positionnement actuel du Luxembourg dans le cycle économique. Le solde structurel (c'est-à-dire l'étalon de mesure de la politique budgétaire nationale à l'échelon européen), notamment, en dépend très fortement. Enfin, la Chambre de Commerce regrette l'absence d'indications, pour la période 2017-2020 couverte par le PLPFP, relatives à des paramètres aussi essentiels du point de vue des finances publiques que l'évolution des salaires ou des taux d'intérêt à court et long terme. 7 Encadré 1 : Croissance et cours de bourse L'évolution des cours boursiers revêt une grande importance pour les projections macroéconomiques sous-jacentes au projet de budget 2017 et au PLPFP 2016-2020, dans la mesure où iI s'agit là de l'un des rares facteurs pouvant éventuellement expliquer l'accélération de la croissance économique postulée de 2016 (+3,1%) à 2017 (+4,6%, avant +4,9% en 2018). Selon les auteurs du projet de budget 2017, l'indice Eurostoxx 50 connaîtrait une progression de 4% en 2017, à comparer à une diminution de 13% en 2016. Dans son Regards n°21 d'août 2016, le STATEC a précisément étudié les relations entre les fluctuations boursières et l'activité économique. Un premier constat de cette étude est l'existence d'une association entre ces deux éléments, comme l'indique le graphique suivant. Dans une autre publication (la note de conjoncture n°2-15, page 80) le STATEC affirme d'ailleurs, sur la base de simulations propres, qu'une moindre croissance de l'indice Eurostoxx 50 à raison de 10% induirait un impact négatif sur le PIB en volume du Luxembourg « de 0,4 à 0,5 point de % sur une année ». Va r. annue lle en % Graphique 1 : PIB et indice Eurostoxx 50 10 25 8 20 15 6 10 4 5 2 -5 0 -10 -2 -15 -4 -20 -6 -25 -8 -30 rn Oe-1 r O b do r-i 0 0 O O 0 0 0 0 0 o O C) 0 0 0 0 O 0 0 0 0 O Or r•.1 r r r•J r r r rs.J rsj C osi C rJ r`,J PIB en volume (éch. gauche) -Eurostoxx 50 (éch. droite) Source : STATEC, Regards n°21/2016. Les auteurs de l'étude mentionnent enfin, sur la période 2001-2015, une corrélation entre l'indice boursier Eurostoxx 50 d'une part et le taux de croissance économique luxembourgeois d'autre part égal à 0,7, soit tout juste un peu moins que la Suisse et nettement plus que l'Union européenne dans son ensemble (coefficient de corrélation de l'ordre de 0,5 dans l'ensemble de l'UE). 8 Ces résultats sont extrêmement éclairants dans le cas particulier du Luxembourg, caractérisé notamment par une part importante des activités financières dans la valeur ajoutée et par une industrie des fonds d'investissements dynamique. Ils permettent d'affiner le diagnostic de la situation économique. II convient cependant de manier ces résultats avec précaution lors d'exercices de prévision macroéconomique, en particulier dans le cadre d'un projet de budget. Les raisons suivantes justifient une grande prudence en la matière : • L'étude du STATEC montre bien que s'il existe une association entre les cours de bourse et l'évolution du PIB, la forme et l'intensité de ce lien peut évoluer au fil du temps ou en fonction des circonstances. Par ailleurs, la direction de la causalité entre ces deux éléments n'est pas connue à ce stade. Si les cours boursier peuvent expliquer en partie les inflexions de la croissance, une progression de l'Eurostoxx 50 peut à son tour refléter la croissance européenne (qui influe directement sur la croissance luxembourgeoise). • Plus largement et comme l'indique le STATEC, les déterminants de la relation entre les cours boursiers et l'activité « n'ont pas été abordés ni étudiés et restent à ce stade du domaine de l'inconnu ». • Les cours de bourse constituent la variable volatile par excellence, en particulier dans le contexte (géo)politique et économique actuel. II serait donc périlleux de baser les prévisions de PIB servant de base au projet de budget trop exclusivement sur une évolution par nature très hypothétique et incertaine des cours boursiers. Le sens de la mesure et une grande prudence sont requis en la matière et l'exercice de prévision doit reposer sur une batterie de scénarios alternatifs. • Enfin, les observations témoignant de l'existence d'un lien entre croissance et cours boursiers sont toujours préliminaires et reposent sur une période d'observation relativement courte. La Chambre de Commerce considère cependant que l'étude précitée a le grand mérite de mettre en lumière un aspect essentiel au Luxembourg. II s'agit là d'un utile point de départ vers une modélisation affinée du lien entre le PIB et les cours boursiers (voire même d'autres indicateurs financiers) — y compris les aspects de causalité. L'institutionnalisation et le renforcement de Comité de prévision sous la forme d'un « Comité économique et financier national », comme prévu dans le programme gouvernemental de la fin 2013, fournirait une enceinte « naturelle » à ce type de travaux. 9 2 Architecture budqétaire : quels proqrès? Comme lors de la procédure budgétaire précédente et conformément à la Loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques, le volume 1 relatif au projet de budget de l'année 2017 (numéro parlementaire 7050) est accompagné des volumes 21 (numéro parlementaire 7050) et 32 (numéro parlementaire 7051) qui contiennent notamment : - les informations prévues par l'article 6 du règlement (UE) n°473/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro ; - l'évolution pluriannuelle des recettes et des dépenses de l'Etat sur une période mobile de cinq ans, comprenant l'année en cours, l'année à laquelle se rapporte le projet de budget annuel ainsi que les trois exercices financiers qui suivent. Ainsi, le projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2016-2020 couvre également le budget des dépenses courantes et non plus seulement le budget des dépenses en capital, comme précédemment jusqu'en 2014. Dans les propos qui suivent, la Chambre de Commerce privilégiera les notions d'Administration centrale, d'Administrations locales, de sécurité sociale, et d'Administration publique, qui regroupe les trois sous-secteurs précités, soit des notions pertinentes au sens du cadre de référence du Système Européen de Comptes (SEC). La Chambre de Commerce ne reviendra pas en détail sur la situation financière de l'Etat central au sens de la Loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'Etat3. En effet, si la notion d'Etat central n'est pas sans intérêt du point de vue purement politique et administratif, elle présente néanmoins plusieurs limites en termes de périmètre et de réalités économiques, auxquelles remédie le système de comptabilité européenne SEC 2010. Ainsi, la notion d'Etat central n'incorpore pas les transactions des fonds spéciaux, par le truchement desquels transitent les plus importants projets d'investissement. II est d'ailleurs symptomatique que parmi les 14 milliards de dépenses du concept « Etat central » en 2017, 2,96 milliards soit plus de 20% du total sont des dotations à ces fonds de réserve. Afin de simplifier la présentation du projet de budget, de ne pas multiplier les concepts qui contrarient son appropriation par l'opinion publique, compte tenu aussi du manque d'exhaustivité de ce concept, la Chambre de Commerce recommande dès lors que les documents budgétaires soient dès que possible élaborés dans leur format « SEC 2010 », soit en réservant toute la place qu'il mérite au concept d'Administration centrale. 1 Cadre européen de la politique budgétaire. 2 Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2016-2020. 3 Loi du 8 juin 1999
2. a)sur le Budget, la Comptabilité et la Trésorerie de l'Etat ;
3. b)portant modification de la loi du 10 mars 1969 portant institution d'une inspection générale des finances ;
4. c)portant modification de la loi modifiée du 16 août 1966 portant organisation des cadres de la trésorerie de l'Etat, de la caisse générale de l'Etat et du service du contrôle de la comptabilité des communes et de certains établissements publics (Mémorial A n°68 du 11 juin 1999). 10 La Chambre de Commerce insiste également sur la nécessité de simplifier le format des documents budgétaires, en opérant une distinction plus nette qu'actuellement entre d'une part le budget annuel avec ses multiples articles et d'autre part la programmation budgétaire pluriannuelle. Cette dernière ne peut se baser sur une approche « par article » détaillée. En d'autres termes, elle ne peut se contenter de n'être qu'une sorte de redite pluriannuelle du budget de l'Etat. La programmation en question doit plutôt tracer le cadre général de la politique budgétaire, fixer les accents et les priorités politiques pour les années à venir et la façon dont ils s'inscrivent dans un horizon de moyen terme. Les autres recommandations de la Chambre de Commerce quant à la forme sont les suivantes : • La Chambre de Commerce considère que le projet de budget pluriannuel renferme, conformément à la loi du 12 juillet 2014, des informations extrêmement pertinentes, comme le budget pluriannuel stricto sensu, une liste des dépenses fiscales et de leur impact sur les recettes ou encore une annexe (perfectible) sur le calcul du solde structurel. • II conviendrait cependant de simplifier la présentation du projet de budget, en veillant à ne pas multiplier les concepts qui contrarient son appropriation par l'opinion publique, voire même par des observateurs plus avertis. En particulier, elle invite les autorités à centrer tant le budget stricto sensu que le PLPFP sur le concept « englobant » et exhaustif d'Administration centrale et non plus sur la notion étroite d'Etat central. • Cette vision cohérente basée sur les comptes SEC 2010 demeure cependant une fois de plus qu'un vœu pieu, car le programme pluriannuel ne renferme toujours pas de tableaux pluriannuels ,détaillés sur les recettes et dépenses de l'ensemble des Administrations publiques (version consolidée) et de leurs trois sous-secteurs (Administration centrale, sécurité sociale et Administrations locales). Ces tableaux devraient être établis afin de faciliter les rapprochements avec les règles de gouvernance européennes et avec l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT). De tels tableaux en SEC 2010 sont certes fournis dans le projet de budget pluriannuel, mais seulement pour l'Administration centrale et la sécurité sociale de 2017 à 2020, de sorte qu'il est impossible de reconstituer sur cette base les comptes équivalents pour l'ensemble des Administrations publiques et d'assurer la « traçabilité » en termes de recettes et de dépenses du solde budgétaire structurel de ces dernières. Or ce solde structurel constitue la pierre angulaire du nouveau cadre de gouvernance des finances publiques. • La Chambre de Commerce regrette plus généralement le manque de progrès accomplis par rapport à l'année dernière au sein des nouveaux documents budgétaires — à l'exception de la réincorporation bienvenue du Fonds de la dette publique à l'annexe 1 du PLPFP sur les fonds spéciaux. II s'imposerait de mettre en place à terme un système permettant de comparer systématiquement les dépenses aux indicateurs de performance les plus appropriés (passage d'une optique des moyens à une optique des résultats). • Font par ailleurs toujours défaut des informations essentielles, comme une description précise des projections macroéconomiques (ces dernières se doivent d'être aussi complètes que possible), des tableaux détaillés expliquant comment le solde structurel - 11 variable clef s'il en est - est dégagé à partir du solde effectif, une évaluation plus précise de la soutenabilité à terme des finances publiques ou encore une évaluation du respect de la norme européenne des dépenses des Administrations publiques sur l'horizon temporel couvert par le projet de loi de programmation financière pluriannuelle. • La Chambre de Commerce considère par ailleurs qu'un autre sujet important devrait faire l'objet de clarifications, à savoir les plafonds de dépenses prévus explicitement par la loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques. Afin de faciliter la mise en ceuvre opérationnelle de cette norme primordiale, cette dernière devrait d'ailleurs s'accompagner dans les meilleurs délais d'une norme des dépenses confinée à la seule Administration centrale. • Une transparence accrue s'imposerait particulièrement dans le domaine des investissements publics, notamment en ce qui concerne les frais d'entretien futurs et les investissements des communes sur l'horizon du programme pluriannuel. 3 L'évolution des recettes et dépenses La présente section vise à faire le point sur l'évolution, figurant dans le projet de loi pluriannuel 2016-2020, ci-après PLPFP, des principales recettes et dépenses de l'Administration centrale et de la sécurité sociale — faute d'informations relatives aux pouvoirs locaux sur l'horizon 20172020. Du fait de cette dernière carence, le présent chapitre ne pourra s'effectuer pour l'ensemble de l'Administration publique. Une telle situation réduirait très significativement la « traçabilité » des principaux agrégats budgétaires, les plus importants d'entre eux étant précisément définis à ce niveau global de l'Administration publique. Sont donc successivement passées en revue ci-dessous les recettes de l'Administration centrale, puis de sécurité sociale et enfin les dépenses de chacune de ces deux entités. 3.1 Les recettes Les commentaires qui suivent portent surtout sur l'évolution des recettes au cours de la période couverte par le PLPFP, à savoir les années 2016 à 2020. La Chambre de Commerce ne tient pas à se prononcer à ce stade, compte tenu notamment de l'absence de données suffisamment détaillées sur les réalisations budgétaires en 2016, quant au caractère approprié de la base de départ 2016 considérée dans les documents budgétaires. Comme l'ont montré les soldes budgétaires des Administrations publiques concernant l'année 2015, qui se sont en définitive avérés significativement meilleurs qu'escomptés dans le projet de budget 2016 sur la base des projections disponibles à la fin 2015 (solde de +1,6% du PIB selon les comptes nationaux d'octobre 2016, à comparer à +0,1% selon le projet de budget 2016), de substantielles évolutions sont toujours possibles à ce niveau. Or toute adaptation affectant la base de départ 2016 pourrait « contaminer » l'analyse de l'ensemble de l'horizon du programme pluriannuel tant en termes de niveaux que d'évolution. II importe également de souligner que l'estimation des recettes est particulièrement entachée d'incertitudes dans les documents budgétaires de cette année, en raison de la mise en ceuvre 12 d'une réforme fiscale qui n'a jusqu'à présent fait l'objet que d'une estimation d'impact statique, sans considération aucune des possibles « effets de retour » économiques4 et de l'incidence de la réforme sur le comportement des ménages et des entreprises. L'impact budgétaire de la réforme fiscale a par ailleurs fait l'objet d'estimations quelque peu contradictoires dans la documentation budgétaire analysée par la Chambre de Commerce. 3.1.1 Les recettes de PAdministration centrale Le tableau ci-dessous se réfère uniquement à l'Administration centrale. Ses données de base, y compris pour l'année 2016 en cours, sont directement extraites du PLPFP pour les années 2017 à 2020, tandis que les chiffres antérieurs (2000 à 2015) proviennent des comptes nationaux publiés début octobre 2016. Ce qui permet de resituer les évolutions esquissées dans le PLPFP, à partir de 2016, sur une « toile de fond » plus étendue et de mieux identifier les tendances fondamentales. Tableau 2 : Evolution des recettes de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2018 54 165. 170 191 186 240 245 265 285 305 ,,:",
5. c)488 485 501 512 L 7,9 t 19-e 3,0 6 179 ' ', .,-, C,C) 6 383 6 529 . 6 556. 6 696 _, 6,7 286 315 338 341 343 348 -0,3 2007 Production marchande 68 115 170 Production pour usage final propre 24 85 231 Paiements pour autre production non marchande 300 367 543 3 025 4 759 291 285 lmpOts sur la production et les importations Revenus de la propriété Croissance Croissance moyenne 2017 2000 2015 ¿u 85 2019 Croissance moyenne 2020 2000 à 2007 moyenne 2008 à 2016 2017 à 202 E 3,4 j4,8 ._Ii2 '6,2 2-, 3,3 i 1,1 3,0 0,9 ,i 1,9 4.i.: 2,9 IT 514 ; 0 2 819 4 336 6 844 7 335 7 546 7 888 8 416 9 066 __ 6,3 71 6,0 Cotisations sociales 338 512 781 852 857 895 942 ' 994 _ 6,1 Autres transferts courants 119 168 336 552 140 163 166 153 -_:::: 5,0 .._: - 5.1 iei 5,5 __-13,5 Le-18,8 Transferts en capital à recevoir 43 71 124 158 150 163 164 124 7 027 10 699 15 494 18 046 16 312 16889 17 564 18 384 , 7.6 -. 6,2 4.2 6.8 68 59 46 lmpats courants sur le revenu et le patrimoine Recettes totales .9,6 1 11 -6,6 .: 4,6 r, 3,5 p.m. croussance des recettes totales hors reforme fiscale de 2017 a 2020 p.m. croissance du PIB en valeur (%) 39 ,j 6,0 Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. Les taux de croissance des grandes catégories de recettes ont été calculés sur trois périodes distinctes, c'est-à-dire la période « pré-crise » 2000 à 2007, la période 2008 à 2016 et enfin les années 2017 à 2020, qui restituent l'horizon temporel du PLPFP. Les recettes ont en outre été corrigées, afin de neutraliser un impact à la hausse de 604 millions EUR assez artificiel, découlant de la réforme envisagée pour 2017 des finances communales ou plus précisément de la mise en place d'un Fonds de dotation globale des communee Les chiffres globaux seraient peu intelligibles en l'absence de cette adaptation, portant sur le poste « Impôts courants sur le revenu et le patrimoine ». apparaît que les recettes totales de l'Administration centrale Après cette correction, progresseraient en moyenne de 3,5% l'an sur la période 2017 à 2020, contre 6,2% pour la 4 Ces effets d'entraînement seraient cependant fort réduits selon le STATEC (Regards 17 sur l'impact de la réforme ; http://www.statistiques.public.1u/catalogue2016 en faveur des ménages, juillet fiscale publicationslreciards/2016/PDF-17-2016.pdf), en raison notamment du fort degré d'ouverture de l'économie luxembourgeoise. 5 La mise en place de ce fonds (plus précisément le transit par ce dernier des recettes d'ICC non directement conservées par les communes) aura pour effet de rehausser à la fois le niveau des recettes et celui des dépenses, à raison de 604 millions EUR en 2017. L'impact sur les soldes budgétaires sera par conséquent nul. 13 période antérieure à la crise et 4,6% pour la période 2007-2016. A cette aune, la progression des recettes découlant du projet de budget pluriannuel peut sembler empreinte d'une grande prudence. II convient cependant de tenir compte de l'incidence de la réforme fiscale sur les recettes totales. Selon le Gouvernement, l'impact budgétaire de cette dernière serait en effet de 373 millions EUR en 2017, de 503 millions EUR en 2018 et de 524 millions les années ultérieures. Après neutralisation de ce coût et en supposant que les estimations gouvernementales en la matière sont correctes, les recettes totales de l'Administration centrale progresseraient « spontanément » de 4,2% en moyenne de 2017 à 2020 (contre 3,5% avant correction), ce qui demeure inférieur au taux nominal de croissance du PIB nominal escompté sur le même horizon temporel. Cette impression globale de prudence doit cependant être nuancée. D'une part, la croissance du PIB nominal sur la période du PLPFP est le reflet de projections macroéconomiques résolument volontaristes, comme le souligne la Chambre de Commerce dans d'autres sections du présent avis. D'autre part, un examen détaillé des principales catégories de recettes met à jour divers risques potentiels. Premier « focus » les impôts courants sur le revenu et le patrimoine La principale catégorie de recettes est le poste « impôts courants sur le revenu et le patrimoine », qui se compose pour l'essentiel, d'une part, de l'impôt sur le revenu des personnes physiques perçu par voie d'assiette et de la retenue sur les traitements et salaires (RTS ; 4.280 millions EUR combinés en 2017 selon le PLPFP), et d'autre part, de l'IRC (1.654 millions EUR, toujours en 2017). Ces deux sous-rubriques représentent donc à elles seules 79% de l'ensemble du poste concerné du tableau 26. Avant et après neutralisation de l'incidence de la réforme fiscale telle qu'estimée par le Gouvernement, le « pôle » personnes physiques, constitué de l'IRPP, de la retenue sur les traitements et salaires (RTS) et de l'impôt de solidarité correspondant (« impôt sur le revenu des personnes physiques » par la suite) évoluerait comme indiqué au graphique suivant. 6 Ce pourcentage relatif à l'année 2017 grimpe à 85% après prise en compte des impôts de solidarité « Fonds pour l'emploi » respectifs et même à 92% après prise en compte de l'impôt sur la fortune. 14 Graphique 2 : Variations annuelles de l'IRPP, de la RTS et de l'impôt de solidarité correspondant En pourcentage, avec intégration de limpôt de solidarité correspondant 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 2017 2018 2019 2020 Impôt sur le revenu des personnes physiques PLPFP —0—Impôt sur le revenu des personnes physiques PLPFP sans réforme fiscale Impôt sur le revenu des personnes physiques, moyenne 2000 à 2016 Impôt sur le revenu des personnes physiques "théorique" Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. Note : Concept SEC 2010 de 2000 à 2015 et reconstruction sur la base des documents budgétaires par la suite (comptes pour 2015 et estimations pour 2016), ce qui implique une légère rupture de série. Les taux de 2016 sont les évolutions par rapport au compte 2015 (et non les évolutions allant de l'agrégat SEC 2010 à l'estimation 2016). Le graphique met tout d'abord en exergue la forte incidence de la réforme fiscale sur les taux de croissance effectifs de l'imposition des personnes physiques, particulièrement en 2017, année caractérisée par un « trou béant » entre une évolution prévue dans le PLPFP légèrement positive (histogramme bleu ; hausse de 1,4%) et une augmentation qui aurait été de l'ordre de 8% en l'absence de toute réforme fiscale (évolution « spontanée », courbe bleue claire7). Sur l'ensemble de la période du PLPFP, les taux de croissance « spontanés » (c'està-dire après neutralisation de l'impact de la réforme fiscale) recalculés par la Chambre de Commerce à partir des documents budgétaires excéderaient légèrement le taux de croissance moyen observé au cours de la période 2000 à 2016, soit 7,4% l'an (ligne verte pointillée du graphique), l'année 2018 étant la seule exception à cet égard. On ne peut ainsi, globalement, parler d'une « prudence excessive » des estimations figurant dans les documents budgétaires à cet égard. Afin de vérifier ce premier constat d'une surestimation apparente des recettes sur l'essentiel de l'horizon couvert par le PLPFP, la Chambre de Commerce a calculé une sorte d'évolution « théorique » des impôts sur les personnes physiques considérés au graphique. Cette évolution « théorique » est dégagée en tenant compte à la fois de l'évolution des salaires nominaux moyens prévue de 2017 à 20208, d'une élasticité de l'impôt aux salaires nominaux 7 En partant des projections de recettes du PLPFP, mais en les ajustant sur la base du coût de la réforme fiscale en termes d'impôts sur les personnes physiques (coût estimé également dans le PLPFP). 8 Assez curieusement, cette variable pourtant essentielle pour évaluer l'évolution de l'impôt sur le revenu des personnes physiques de même que les cotisations sociales, n'est pas reprise dans la partie « le contexte macroéconomique » du PLPFP. Elle a donc été extraite de la 1 7ème actualisation du programme de stabilité du Luxembourg (qui renferme des projections macroéconomiques de toute manière très proches de celles du PLPFP). 15 moyens égale à 29 et de la progression de l'emploi escomptée dans les documents budgétaires. Une simple comparaison de la « progression théorique » (« bulles » jaunes du graphique) et de la progression « spontanée » des recettes (courbe bleue claire) montre que de 2018 à 2020, les estimations du PLPFP induisent une surestimation certes légère rnais assez systématique de la dynamique des impôts sur le revenu des personnes physiques, la situation inverse prévalant cependant en 2017. De manière cumulée, l'écart atteindrait 1 point de pourcentage à l'horizon 2020, soit tout de même 60 millions EUR. Cet écart de 60 millions pourrait par ailleurs ne constituer qu'une partie d'une possible surestimation des impôts sur le revenu des personnes physiques. En premier lieu, son évaluation repose sur le coût budgétaire de la réforme fiscale tel qu'il a été estimé par le Gouvernement et intégré au PLPFP. Si on en croit les documents budgétaires, la réforme fiscale se traduirait au total par un coût de 0,65% du PIB en 2017 et de 0,8% de 2018 à 2020. Or dans son Bulletin 2016/1, la BCL a quant à elle estimé que le coût effectif de la réforme serait de l'ordre de 1,5% du PIB — soit pratiquement le double. Comme les impôts sur les personnes physiques représentent peu ou prou 80% de ces montants totaux, une sousestimation non captée par le graphique 2 de quelque 340 millions EUR par an en moyenne 10, sur l'horizon couvert par le PLPFP, serait le cas échéant à craindre. En outre, les courbes du graphique prennent comme données de base les projections macroéconomiques figurant dans la PLPFP — ou les prévisions correspondantes de la 17è" actualisation en cas de carence constatée de ces dernières. Or comme la Chambre de Commerce le constate par ailleurs dans le présent avis, ces projections sont entachées d'un volontarisme certain, en ce qui concerne notamment le PIB en volume et nominal en 2017 et en 2018, ce volontarisme affectant également la base imposable des impôts sur le revenu des personnes physiques. A titre d'exemple, une diminution de 1% par an de la croissance de cette base, se répartissant de manière équivalente entre l'évolution des rémunérations et celle de l'emploi, donnerait lieu à une croissance rnoindre du produit des impôts sur le revenu des personnes physiques à raison de 1,5 point de pourcentage par an. 11 en résulterait par rapport au scénario du PLPFP un écart total de quelque 350 millions EUR en 2020. 9 Cette élasticité exprime l'incidence potentielle sur l'impôt sur le revenu des personnes physiques d'une hausse des salaires nominaux moyens. Une élasticité de 2 signifie que toutes autres choses égales par ailleurs, une augmentation de ces derniers à raison de 1% donnera lieu à un accroissement de 2% du produit global des impôts concernés. Une telle élasticité de 2, ou du moins une élasticité très proche, est souvent citée dans la littérature économique luxembourgeoise. Son niveau élevé s'expliquerait par la progressivité des taux de taxation, par les nombreuses personnes non redevables de l'impôt sur le revenu basculant dans le camp des contribuables suite à une hausse de leurs revenus imposables, ainsi que par la non-indexation des barèmes fiscaux à l'évolution des prix et à l'incidence de minimas imposables. Sur la période 2003-2015 (excluant les années 2001 et 2002 caractérisées par l'impact marqué d'une réforme importante de l'impôt sur le revenu), il s'agit en outre de l'élasticité permettant de minimiser l'écart moyen entre les impôts « théoriques » et effectifs. En l'absence d'indexation des barèmes fiscaux, l'élasticité de 2 est appliquée non seulement à la variation réelle des salaires, mais également à celle découlant de la hausse des prix à la consommation. Enfin, l'élasticité du produit de l'impôt à l'emploi est supposée être unitaire (impôt censé être proportionnel à l'emploi). 10 Cet écart s'ajouterait aux 60 millions EUR précités. 16 Graphique 3 : Les possibles sources de surestimation des impôts directs sur les personnes physiques En milliards EUR 800 700 600 500 400 300 200 100 2017 2018 2019 2020 ià Ecart par rapport estimation Chambre de Commerce (*) Coût addtionnel de la réforme fiscale Décélération de la base de 1% l'an Sources : PLPFP 2016-2020 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Note : (*) Ecart entre d'une part le produit estimé dans le PLPFP, et d'autre part l'estimation de la Chambre de Commerce basée sur les prévisions macroéconomiques et le coût de la réforme fiscale résultant du PLPFP. Une estimation des impôts sur le revenu des personnes physiques associant une croissance moins soutenue des agrégats macroéconomiques, un coût plus élevé qu'escompté de la réforme fiscale et l'évaluation dynamique par la Chambre de Commerce de l'évolution de ces impôts pourrait donc au total se traduire par une perte de recettes de quelque 750 millions EUR à l'horizon 2020, ce qui équivaudrait à 1,1% du PIB de cette dernière année — et ce au titre d'une seule catégorie d'impôts. Ces calculs montrent clairement que l'évolution du produit des impôts sur le revenu des personnes physiques constitue un risque majeur pour la trajectoire budgétaire retenue par le Gouvernement. Ce risque est au demeurant accentué par l'incidence de la réforme fiscale non seulement sur le produit budgétaire de ces impôts (effet statique), mais également sur leur dynamique d'évolution (effet dynamique). L'élasticité précitée du produit de ces impôts par rapport à la base imposable correspondante pourrait en effet être affectée par cette réforme, du fait notamment de la refonte des barèmes d'imposition, de la hausse de certains abattements et du conditionnement aux revenus de divers crédits d'impôt. L'ampleur de cet « effet dynamique », de même d'ailleurs que son sens, sont difficiles à évaluer au présent stade, faute d'un recul approprié et de données suffisantes. Dans ces circonstances, la Chambre de Commerce en appelle à une grande vigilance, à travers notamment un suivi régulier et proactif de l'évolution des impôts concernés. 17 Une analyse similaire s'impose en ce qui concerne les impôts directs sur les sociétés (rubrique comprenant, pour rappel, l'IRC, le prélèvement « Fonds pour l'emploi » correspondant et l'impôt sur la fortune11). Cette analyse est synthétisée au graphique ci-dessous. Graphique 4 : Evolution des impôts directs sur les sociétés En pourcentage ; avec intégration de l'impôt de solidarité correspondant 7 6 5 4 3 2 1 0 2017 2018 2019 2020 IRC avec impôt de solidarité + irnpôt sur la fortune PLPFP —0— IRC avec impôt de solidarité + impôt sur la fortune PLPFP sans réforme fiscale IRC avec impôt de solidarité + impôt sur la fortune, moyennes 2000 à 2016 Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. Le graphique met tout d'abord en relief une incidence de la réforme fiscale nettement plus réduite que dans le cas des personnes physiques (voir le graphique 4), ce dont témoigne la faible distance séparant la courbe rouge et les histogrammes bleus avant et après la réforme fiscale — les deux coïncidant même en 2017 (ce qui dénote une absence d'incidence nette de la réforme fiscale en 2017). Cette incidence très modérée de la réforme s'explique par la conjonction de deux éléments. D'une part, l'allégement du taux d'affiche global standard de l'impôt des sociétés est lui-même assez modéré, puisqu'il ne se réduira qu'à concurrence de trois points de pourcentage environ d'ici 2018. D'autre part, l'incidence budgétaire de cette réduction du taux serait, selon les estimations du Gouvernement, totalement (en 2017) ou partiellement (par la suite) compensée par l'augmentation abrupte de l'impôt minimum sur la fortune frappant les Sociétés de participation financière (SOPARFI). Selon le PLPFP, ce rehaussement (de quelque 50%) rapporterait à l'Etat 35 millions EUR en 2017, soit pratiquement l'incidence, au cours de la même année, de la diminution du taux nominal de l'IRC (soit 36 millions EUR). 11 L'impôt sur la fortune est, depuis 2006, supporté par les seules entreprises. II était déjà très majoritairement à charge de ces dernières durant les années antérieures. La prise en compte conjointe de l'IF et de l'IRC permet de neutraliser les effets de glissement entre ces deux impôts, découlant par exemple des décisions relatives à l'impôt minimum adoptées dans le cadre du projet de budget 2016. 18 A l'aune des recettes exprimées après neutralisation de l'impact de la réforme fiscale (courbe rouge), il semble que les autorités fassent preuve d'un optimisme certain en 2017 et en 2020, tandis que les estimations relatives aux années intercalaires 2018 et 2019 paraissent empreintes d'une grande prudence (comparaison avec la ligne verte représentant l'évolution historique). En moyenne sur l'horizon considéré, les impôts directs sur les sociétés après neutralisation de l'impact de la réforme fiscale connaîtraient une progression de 4,4% l'an, soit à peine plus que la progression moyenne enregistrée au cours de la période 2000-2016 (+4,1%). 11 est difficile sinon impossible pour la Chambre de Commerce de se prononcer sur le bienfondé de ces estimations de recettes, car les informations livrées à ce propos dans le PLPFP sont extrêmement parcellaires. De surcroît, le produit des impôts directs sur les sociétés est notoirement difficile à estimer, en raison de la concentration de ces impôts sur un nombre réduit de contribuables et de secteurs — avec à la clef une volatilité marquée — et du jeu des soldes imputables aux exercices fiscaux antérieurs qui atténue le lien entre ces impôts et la conjoncture. Selon un rapport du CES de 201512, le total d'imposition à l'IRC pour l'année budgétaire 2014 s'est établi à 1.587 millions EUR, dont 78% d'avances trimestrielles et 22%13 de soldes imputables aux années d'imposition antérieures. Second « focus » les impôts sur la production et les importations Comme le montre le tableau 2 ci-dessus, les « impôts sur la production et les importations », souvent désignés par l'expression « impôts indirects », constituent avec 6.200 millions EUR en 2016 la deuxième catégorie de recettes par ordre d'importance pour l'Administration centrale (39% du total). Selon le PLPFP, ces recettes vont en moyenne progresser de 1,9% par an « seulement » sur l'horizon 2017-2020, soit un taux nettement inférieur à une progression de 6,7% l'an « avant crise » et de 3,0% de 2007 à 2016. Cette modération apparente cache cependant des évolutions très disparates. 12 CES, « Analyse des données fiscales au Luxembourg », novembre 2015, http://www.ces.publiclulfdavis/prixsalaires/2015-fiscalite.pdf 13 Ce chiffre tend cependant à décroître au fil du temps. Ainsi, en 2010, le total de l'IRC pour l'année budgétaire se composait à raison de 39% de soldes imputables aux années d'imposition antérieures. 19 Graphique 5 : Composition des « impôts sur la production et les importations » En 2015, en pourcentage • TVA ▪ Droits d'accise ▪ Droits d'enregistrement • Taxe d'abonnement • Autres Source : STATEC, comptes nationaux (définition SEC 2010). Le graphique 5 montre que les « impôts sur la production et les importations » reposent essentiellement sur trois prélèvements, à savoir la TVA avec 56% du total de la catégorie, les droits d'accise (21%) et la taxe d'abonnement (15%), de sorte que ce « top 3 » représente 92% du total. Selon le PLPFP, les recettes de TVA (présentation budgétaire14 et non SEC 2010 comme au graphique précédent) vont en moyenne augmenter de 0,6% l'an seulement sur la période 2017-2020. Ce taux paraît fort modeste, mais il convient de rappeler que les recettes de la TVA liée au commerce électronique devraient, suite au changement des règles européennes en la matière, se réduire automatiquement en 2017 et en 2019. Actuellement, 70% des recettes de TVA issues du commerce électronique sont transférées par le Luxembourg aux pays de résidence des consommateurs, mais cette proportion passera à 85% en 2017 et en 2018 et à 100% en 2019 et au-delà. Cette déperdition en 2017 et 2019 devrait représenter chaque fois de l'ordre de 150 millions EUR. En l'absence de ce facteur, les recettes de TVA figurant au PLPFP augmenteraient de 3,1% et non de 0,6% l'an en moyenne sur la période 2017 à 2020 (voir le tableau suivant)15. 14 Donc après déduction des quotes-parts européennes et communales. De ce fait, le montant « budgétaire » de la "TVA était de 2.806 million EUR en 2015, contre 3.491 millions EUR selon les comptes nationaux établis conformément au système de comptes européens SEC 2010. 15 Pour information, les recettes de TVA brutes se sont en moyenne accrues de 7,2% l'an de 2000 à 2015 selon les comptes nationaux. 20 Tableau 3 : Evolution des principaux impôts indirects (définition budgétaire) En millions EUR et en pourcentage TVA Croissance Idem, après correction 2015 2016 2017 2018 2019 2806 2776 -1,0% 2747 -1,0% 2825 2,8% 2789 -1,3% 1,8% 0,6% -1, 0% 4,4% 2,7% 3, 8% 1, 6% 3,1% 995 8,3% 1047 5,3% 1067 1099 1132 1,9% 3, 0% 3,0% 1005 882 873 898 916 9,0% -1 2,3% -1, 0% 2, 8% 2,0% TVA électronique Taxe d'abonnement Croissance 919 Parts dans les recettes comrnunes de rUEBL (accises) 922 Croissance 2020 Moyenne 2017-2020 2838 3,3% -2,1% Sources : PLPFP 2016-2020 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2017 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Les recettes de la taxe d'abonnement atteindraient quant à elles un niveau absolu élevé en 2017, en dépassant pour la première fois 1 milliard EUR, ce montant continuant à augmenter d'un peu plus de 3% par an sur la période 2017 à 2020 selon le PLPFP. Une telle montée en puissance de la taxe d'abonnement serait certes fondamentalement réjouissante, car elle refléterait une évolution favorable dans le secteur des fonds d'investissements, mais elle signifie également qu'une part croissante des impôts indirects repose sur une composante directement exposée à d'éventuelles fluctuations sur les marchés financiers. Cette volatilité intrinsèque de la taxe d'abonnement peut être illustrée, à titre d'exemple, par son évolution en 2002 (-18%) ou en 2008 (-21%) et, dans le sens opposé, par les fortes augmentations consécutives observées en 1999 (+29%) et en 2000 (+32%). En d'autres termes, toute projection portant sur les recettes de la taxe d'abonnement constitue un « pari sur l'avenir ». Compte tenu de la corrélation marquée entre la croissance économique luxembourgeoise et les cours boursiers16, tout choc en la matière risque en outre de miner davantage les finances publiques en période de basse conjoncture17. Pour ces deux raisons liées, la Chambre de Commerce en appelle à la plus grande prudence dans ce domaine. Enfin, le Gouvernement fait apparemment preuve d'une prudence certaine en ce qui concerne la part du Luxembourg dans les recettes communes d'accises de l'UEBL, avec en particulier un recul de quelque 12% anticipé pour 2017 qui est difficilement explicable en l'absence d'informations à cet égard dans les documents budgétaires, dans la plus récente actualisation du Programme de stabilité du Luxembourg ou encore dans le récent projet de plan budgétaire envoyé aux autorités européennes. Ces recettes passeraient de 1,88% du PIB en 2016 à 1,36% du PIB en 2020, l'impact négatif sur les soldes de l'Administration centrale étant dès lors de l'ordre de 0,5% du PIB ou de 300 millions EUR (en valeur de 2020). 16 Voir à ce sujet l'étude du STATEC, « Regards 21 sur la relation entre fluctuations boursières et performances économiques », août 2016 : http://www.statistiques.publiclu/cataloque-publications/reqards/2016/PDF-212016.pdf 17 Selon le STATEC (voir l'encadré 1 supra), une diminution de 10% de l'Eurostoxx 50 se traduirait, toutes autres choses égales par ailleurs, par une diminution de l'ordre de 0,4 à 0,5 point de pourcentage de la croissance du PIB en volume). 21 Compte tenu de l'importance de ces montants, la Chambre de Commerce regrette vivement la carence d'informations à cet égarc118. D'autres éléments influençant l'évolution 2017-2020 des recettes totales de l'Administration centrale Comme le montre le tableau 2 supra, les recettes non couvertes ci-dessus n'expliquent qu'une minorité des recettes totales de l'Administration centrale. Certaines d'entre elles manifestent cependant une forte volatilité sur l'horizon 2017-2020, qui explique dans une large mesure la progression modérée des recettes totales escomptées sur cette période par les auteurs du PLPFP. On citera en premier lieu l'effondrement des « autres transferts courants », dont le montant se réduirait de plus de 60% en 2017 et de quelque 212 millions EUR en montants absolus, alors qu'une telle chute ne se manifestait nullement dans le PLPFP de l'an dernier, déposé en octobre 2015. A eux seuls et malgré leur importance globalement assez réduite, ces transferts contribueraient donc à réduire de 1,3 point de pourcentage le taux de croissance des recettes totales de l'Administration centrale en 2017. Ce facteur expliquerait près du tiers de la décélération, observée au tableau 2, de la progression de ces recettes globales qui, pour rappel, passerait de 4,6% l'an sur la période 2007-2016 à 3,5% sur l'horizon couvert par le PLPFP. Les transferts en capital à recevoir, catégorie assez opaque et portant au demeurant sur des montants assez réduits, connaîtraient quant à eux une grande stabilité de 2017 à 2019, avant de chuter à raison de 40 millions EUR (soit environ un quart du total de ce poste) en 2020. II peut par ailleurs paraître surprenant que les revenus de la propriété affichent une progression soutenue, avec +2,9% en moyenne sur la période 2017 à 2020 contre +0,9% de 2007 à 2016, et ce à partir d'un niveau 2016 pourtant lui-même élevé. Cette évolution favorable surviendrait en dépit de taux d'intérêt historiquement bas et d'actifs financiers de l'Etat peu susceptibles de progresser, compte tenu des importants déficits cumulés que l'Administration centrale devrait, selon les auteurs du PLPFP, accumuler d'ici 2020. 18 Une possible explication de cette évolution pourrait être un essoufflement graduel des recettes concernées liées au « Tanktourismus 22 Encadré 2 : La composition des recettes fiscales Le présent encadré poursuit un double objectif, le tout afin de mieux illustrer dans quel contexte s'inscrit la récente