contexte s'inscrit la récente réforme fiscale. II s'agira tout d'abord d'examiner l'évolution de 2016 à 2017 de la composition des recettes fiscales de l'Etat central, telle qu'elle est envisagée dans le projet de budget 2017. II s'agira ensuite de comparer la structure des recettes fiscales et parafiscales de l'ensemble des Administrations publiques (Administration centrale, éventuelles entités fédérées, communes et sécurité sociale) au Luxembourg à celle qui prévaut dans deux pays limitrophes, aux Pays-Bas, en Autriche et au Royaume-Uni.
\nComposition des recettes fiscales de l'Etat central Afin d'apprécier de manière suffisamment désagrégée l'évolution de la composition des recettes de 2016 à 2017, il est nécessaire de travailler sur la notion d'Etat central et non sur celle, plus large, d'Administration centrale. Les recettes de cette dernière entité ne sont en effet pas ventilées de façon suffisamment fine. Les données de 2016 qui sont considérées dans le présent encadré sont par ailleurs les récentes prévisions de recettes pour 2016 présentées à la page 28* de l'exposé des motifs, et non celles qui découlent du budget 2016.
\nEtabli en automne 2015, ce dernier constitue en effet une base quelque peu dépassée. Le graphique ci-joint illustre l'évolution de la composition des impôts directs et indirects de l'Etat central qui, de 2016 à 2017, passeraient de 12.580 à 12.725 millions EUR. Leur augmentation se réduirait donc à 1,2% en 2017, ce taux réduit s'expliquant par l'incidence de la réforme fiscale.
\nGraphique 6 : Composition des impôts directs et indirects de l'Etat central En % du total 2017 2016 17,6% 36,9% 2 o8,0% 22,1% ,8% 0% 10% 20% 30% 40% 60% 60% 70% 80% 90% 100%
\n23 Le graphique reflète l'allégement de la fiscalité des personnes physiques découlant la réforme fiscale. La part des impôts associés — payés par les ménages mais également par des sociétés de personnes — passerait en effet de 36,9% du total en 2016 à 36,4% en 2017 et ce malgré une apparente surestimation des recettes afférentes relatives à 2017 dans le projet de budget (voir le corps du texte pour davantage d'informations à cet égard). A l'inverse, deux catégories de recettes enregistreraient une progression de leurs parts relatives. II s'agit en premier lieu des impôts directs sur les sociétés (soit l'IRC, l'impôt de solidarité « Fonds pour remploi » correspondant et l'impôt sur la fortune), dont la proportion passerait au total de 17,6 à 18,5%. II s'agit en second lieu de la taxe d'abonnement, qui monterait en puissance sous l'effet non pas de la réforme fiscale, mais du bon comportement des marchés financiers escompté par les auteurs du projet de budget.
\nComposition des recettes fiscales et parafiscales des Administrations publiques en comparaison internationale L'analyse dynamique effectuée ci-dessus au niveau de l'Etat central peut être utilement complétée par une comparaison « dans l'espace », même si les statistiques utilisées correspondent à des formats assez différents (données budgétaires et SEC 2010 ; impôts directs et indirects seulement contre l'ensemble des prélèvements fiscaux et parafiscaux — y compris donc les cotisations sociales ; Etat centrall9 et Administrations publiques). Pour le Luxembourg, le total des impôts directs et indirects perçus par l'Etat était de 12.094 millions EUR en 2015, comme expliqué ci-dessus. La même année, les prélèvements fiscaux et parafiscaux totaux du Grand-Duché se montaient quant à eux à 19.379 millions EUR, ce qui illustre la portée statistique différente de deux concepts de recettes.
\n19 Cette notion restreinte est utilisée, car elle est la seule pour laquelle des données sont disponibles pour 2016 et 2017.
\n24 Graphique 7 : Comparaison internationale de la composition des recettes fiscales et cotisations sociales des Administrations publiques En % du total Royaume-Uni \" Taxes du type TVA Droits d'accise et assimilés Autriche 16,0% Impôt foncier et assimilés Autres impôts sur la production (*) .\"\"27771 st) M 8,7% Pays-Bas
\nNotes (*) Catégorie qui, pour le Luxembourg, se compose quasi uniquement de la taxe d'abonnement. (**) Catégorie qui, au Luxembourg, ne concerne quasiment que l'impôt sur la fortune des sociétés. Dans les autres pays abordés, cette catégorie peut concerner tant les sociétés que les ménages.
\nLa comparaison internationale\" illustrée au graphique révèle quelques rnessages éclairants : • Le Luxembourg se singularise par une part particulièrement élevée des impôts sur le revenu des sociétés, avec 11,5% du total des recettes fiscales et des cotisations sociales. La proportion correspondante est comprise entre 5 et 7% dans les autres pays considérés, c'est-à-dire approximativement la moitié. • A cela s'ajoute une catégorie « Autres impôts sur la production » — soit en pratique la taxe d'abonnement sur les titres de sociétés au Luxembourg — qui est fort significative au Grand-Duché, avec une proportion de près de 5% alors que cette même catégorie est insignifiante dans les autres pays examinés.
\n20 Faute d'une ventilation des impôts directs sur le revenu entre les personnes physiques et les sociétés dans les statistiques d'Eurostat, l'Allemagne n'a pas été intégrée à cette comparaison.
\n25 • Les droits d'accises et assimilés occupent une place bien plus importante au Luxembourg, en rapport vraisemblablement avec les achats sur le territoire grandducal de non-résidents. • L'impôt foncier (et les impôts sur le patrimoine assimilés) est par contre négligeable (0,2%) en termes d'apport aux recettes luxembourgeoises, alors que ces prélèvements représentent 5,4% du total en France, 4,1% au Royaume-Uni et de l'ordre de 2,5% en Belgique et aux Pays-Bas. • Le Luxembourg se situe dans une position médiane en ce qui concerne les autres catégories, y compris la TVA, les cotisations sociales et l'impôt sur le revenu des personnes physiques (qui, pour rappel, concerne également des sociétés de personnes).
\n26 3.1.2 Les recettes des Administrations de sécurité sociale Les recettes totales de ce sous-secteur des Administrations publiques que constituent les Administrations de sécurité sociale se sont montées à 10.137 millions EUR en 2016. Ces recettes totales se composent de transferts de revenus en provenance de l'Administration centrale, à raison de 4.049 millions EUR en 2016, ainsi que de recettes propres de sécurité sociale pour un montant de quelque 6.088 millions EUR toujours en 2016. Ces recettes propres se composent à raison de 93% de cotisations sociales, le reste reposant quasi exclusivement sur les revenus de la propriété en rapport avec la réserve de compensation du régime général de pensions, principalement. La présente sous-section va par conséquent se focaliser sur ces deux recettes.
\nTableau 4 : Evolution des recettes propres de la sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2000 2007 2015 20'4 2017 2018 2019 Production marchande 17 22 24 22 37 40 40 41 Paiements pour autre production non marchande 0 0 0 0 0 0 0 Croissance Croissance Croissance moyenne m oyenne moyenne 2020 2000 à 2007 2008 à 2016 2017 à 2020 l 3.5 4,4 j 6,1 189 327 383 .128 441 469 490 504 .0,1 2,5 l 5,4 Cotisations sociales 2 186 3 635 5 451 5 335 5 914 6 196 6 529 6 847 . 7.5 5,0 I., 5,0 Autres transferts courants 1 699 2 747 3 978 1 74-0 4223 4 356 4 510 .
\n4 677 7,1 4,4 3,7 11 9 13 Li 18 17 18 20 -2,0 4,4 10,0 4 102 6 740 9 849 10 137 10 633 . 11 078 11 586 12 088 7,4 39 1.2 6.8 6,8 5.9 4,6 Reenus de la propriété Transferts en capital à recewir Recettestotales p.m, croissance du PIB en valeur (%) .
\n4,6 4,5 1 6,0 Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux.
\nComme l'indique le tableau, les cotisations sociales progresseraient de 5% l'an sur la période du PLPFP, soit très exactement le taux enregistré sur la période 2008 à 2016. Ce taux est en ligne avec la principale composante de la base cotisable, c'est-à-dire la rémunération totale des salariés qui, si on en croit la 17ème actualisation du Programme de stabilité du Luxembourg (pour les rémunérations moyennes) et le PLPFP lui-même (pour l'emploi), progresserait de 5,3% l'an en moyenne sur la période 2017-2020. A cette aune, les estimations de cotisations sociales figurant dans les documents budgétaires semblent donc réalistes.
\nLes revenus de la propriété connaîtraient selon les auteurs de la PLPFP une augmentation plus marquée, puisqu'ils s'accroîtraient au total de près de 100 millions EUR de 2016 à 2020 (+24% en 4 ans). Selon les estimations de la Chambre de Commerce, ces estimations ne sont susceptibles d'être réalisées que si le taux de rendement implicite des réserves du régime général de pension — soit de loin la réserve prépondérante au sein du sous-secteur « sécurité sociale » -augmente légèrement sur la période couverte par le PLPFP. Sur la base des surplus de la sécurité sociale escomptés de 2016 à 202021, les réserves22 passeraient en effet de 33% du PIB fin 2015 à 32% du PIB fin 2020, soit une légère réduction en termes relatifs. Seule la hausse précitée du rendement implicite permettrait de réconcilier les projections de revenus du patrimoine du PLPFP d'une part et ces évolutions des réserves d'autre part. Or les taux 21 En supposant que ces surplus sont équivalents à ceux du régime général de pension sur cette période, ce qui semble réaliste au vu de l'expérience des années récentes.
\n22 En ajoutant à la réserve du régime général de pension la réserve globale (beaucoup plus réduite, de 405 millions EUR fin 2015) de l'assurance maladie-maternité.
\n27 d'intérêt historiquement bas risquent de compliquer cette convergence vers des taux de rendement implicites plus élevés. L'exposé des motifs du PLPFP sous avis mentionne certes le fait que le revenu de la propriété global de la sécurité sociale « est tributaire de révolution de la situation boursière ». Dans un contexte global marqué par une grande incertitude et par des accès de volatilité fréquents de la part des marchés des actions, la Chambre de Commerce considère qu'il s'impose de prendre en compte ces gains boursiers potentiels avec la plus grande parcimonie.
\nEnfin, la sécurité sociale bénéficie au Luxembourg d'importants transferts courants en provenance de l'Administration centrale, qui selon le PLPFP (« autres transferts courants » du tableau ci-dessus), connaîtraient une croissance de 3,7% l'an en moyenne sur l'horizon 2017-2020, soit un taux bien en retrait de ceux observés de 2000 à 2016.
\nAfin de jauger la crédibilité de ces estimations, la Chambre de Commerce a procédé à une décomposition de ce transfert, abordé cependant selon la présentation budgétaire traditionnelle et non dans le cadre du système de comptes intégrés SEC 2010 comme au tableau 4. Comme le montre le graphique 8, les transferts de l'Etat aux Administrations de sécurité sociale se composent en particulier des « cotisations » versées par l'Etat au régime général de pension (soit les 8% de la masse cotisable qui sont à charge de l'Etat ; 38% du total), des cotisations pour soins de santé en nature (25%) et de la prise en charge par l'Etat des allocations familiales (21%).
\nGraphique 8 : Transferts courants de l'Etat aux Administrations de sécurité sociale23 En pourcentage du transfert total en 2016 Cotisations de pension Cotisations prestations en nature maladie Prise en charge des ailocations farniliales Participation assurance dépendance MCongé parental Autres Source : PLPFP 2016-2020.
\n23 Note : en raison de la réforme en cours des finances communales, hors part contributive de l'Etat dans les cotisations d'assurance pension et d'assurance maladie dues à la caisse de prévoyance des fonctionnaires et employés communaux.
\n28 Les deux principaux transferts, liés respectivement aux pensions du régime général et à l'assurance maladie-maternité, sont des cotisations calculées proportionnellement à la base cotisable, dont la principale composante est de loin la masse salariale. Le PLPFP respecte bien cette propriété à partir de 2018 comme l'illustre le graphique suivant. De 2018 à 2020, les transferts de pension et de soins de santé en nature évolueraient en effet peu ou prou de la même manière que la masse salariale. II en serait cependant tout autrement en 2017 — année au cours de laquelle les deux transferts en question semblent par contre sous-estimés par rapport à la masse salariale. Ce qui donnerait lieu à une certaine sous-estimation des transferts de l'Administration centrale à la sécurité sociale.
\nLa prise en charge des allocations familiales par l'Etat stagnerait quant à elle tout au long de la période couverte par le PLPFP, ce qui semble curieux au regard des déterminants des prestations financées (en partie) par le truchement de cette prise en charge. Selon le PLPFP « originet » d'octobre 2014, l'incidence sur le niveau des allocations familiales des mesures adoptées dans le cadre de « Zukunftspak » serait de l'ordre de 9 millions EUR en 2016, 13 millions EUR en 2017 et 17 millions EUR en 2018, ce qui équivaut à un ralentissement des dépenses de 8 millions EUR par rapport à 201624. Cette économie serait cependant contrebalancée par le fait que les prestations familiales seront adaptées tous les deux ans, à partir de 2018, à l'évolution du salaire médian. L'exposé des motifs du PLPFP sous avis (page
\n24 11 s'y ajoutait dans le Zukunftspak une suppression de l'allocation d'éducation et de maternité, pour un montant portant à l'horizon 2018 sur un peu plus de 70 millions EUR (dont 56 millions EUR déjà en 2016). Ces montants ne concernent cependant pas la prise en charge dont il est question ici, qui ne se rapporte qu'aux allocations familiales.
\n25 Selon le rapport général sur la sécurité sociale de l'IGSS, 48% des allocations familiales étaient exportées en 2014.
\n29 Graphique 9 Evolution annuelle des principaux transferts de revenu de l'Etat à la sécurité sociale Taux de progression, en pourcentage 7°.
\n6% I 5% ---4% -3% 2% 1% LJ 0% 2017 2018 I=1 2019 I=1 2020 Cotisations de pension ,Cotisations de prestation en nature maladie 121 Prise en charge des allocations familiales *Masse salariale Sources : PLPFP 2016-2020 ; 17e actualisation du Programme de stabilité du Luxembourg ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nNote : En raison de changements institutionnels induisant une rupture de série, le taux de croissance de la prise en compte des allocations familiales n'est pas pris en compte en 2017.
\n11 convient au demeurant de remarquer que si l'évolution des transferts de l'Administration centrale à la sécurité sociale est essentielle pour les soldes budgétaires de chacune de ces deux sous-entités, elle n'exerce aucune incidence sur la situation budgétaire des Administrations publiques dans leur globalité. Ce poste n'est en effet qu'un transfert interne, le tout selon un phénomène de « vases communicants ». Ainsi, une diminution de ce transfert à concurrence de 100 millions EUR réduirait le surplus de la sécurité sociale dans les mêmes proportions, mais cette détérioration serait neutralisée par une amélioration du solde de l'Administration centrale, de sorte que la situation des Administrations publiques dans leur globalité serait strictement inchangée.
\n3.2 Les dépenses Comme sur le versant des recettes, les dépenses seront abordées en deux temps ci-dessous.
\nLes dépenses de l'Administration centrale seront tout d'abord examinées, après quoi seront étudiées les dépenses de la sécurité sociale escomptées de 2017 à 2020. Une approche plus intégrée, au niveau des Administrations publiques dans leur globalité, ne peut une fois de plus être menée à bien, faute d'informations sur les dépenses des Administrations locales au cours de la période couverte par le PLPFP dans les documents budgétaires.
\n30 3.2.1 Les dépenses de l'Administration centrale Les dépenses de l'Administration centrale vont être abordées sous trois perspectives différentes, l'analyse de leur évolution dynamique de 2000 à 2020, puis un examen statique plus ciblé, portant sur le niveau des dépenses en 2017 et enfin une étude de la composition de ces dépenses depuis 2000, y compris l'horizon temporel 2017-2020 couvert par le PLPFP sous avis. (i) Evolution dynarnique des dépenses de 2000 à 2020 Comme sur le versant des recettes, la Chambre de Commerce n'est pas en mesure de procéder à l'analyse des dépenses des Administrations publiques de manière exhaustive, les données sur les pouvoirs locaux étant absentes dans les documents budgétaires sur la période 2017-2020. Cette analyse est donc effectuée séparément, pour l'Administration centrale puis pour la sécurité sociale.
\nTableau 5 : Dépenses de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2000 2007 2015 20,6 2017 2018 2019 Croissance Croissance Croissance moyenne moyenne 2020 2000 à 2007 moyenne 2008 à 2016 2017 à 2020 Consommation intermédiaire 504 760 1 189 1 272 1 339 1 370 1 397 l' 413 6,0 5,9 2,7 Forrnation de capital 530 841 1 385 1 467 1 542 1 560 1 505 1.394 6,8 6,4 -1,3 1 493 2 306 3 528 3 643 3 838 3 984 4 159 4 358 6,4 5,2 4,6 242 397 636 666 709 681 649 636 7,4 5,9 -1,1 Rérnuneration des salariés Subventions Charges dintérêt 79 95 211 221 227 230 226 240 2,6 9.9 2,1 Prestations sociales 522 955 1 571 1 590 1 631 1 657 1 704 . 1 762 9,0 5,8 2,6 Autres transferts courants 2 737 4 275 6 645 5 337 7 186 7 442 7 786 8 169 6,6 5,4 4,6 Transferts en capital à payer 267 577 596 792
\nNote Pour rappel et comme sur le versant des recettes, le tableau est « nettoyé » sur tout l'horizon 2017-2020 de l'incidence à la hausse liée au traitement de l'ICC dans le cadre du nouveau Fonds de dotation globale des communes (impact de 604 millions EUR en 2017).
\nDivers enseignements se dégagent du tableau. En premier lieu, les dépenses totales de l'Administration centrale dans l'acception « SEC 2010 » du terme connaîtraient sur la période 2017-2020 une significative décélération. Alors que cette progression moyenne atteignait 7% l'an au cours de la période « pré 2007 », le taux correspondant se limiterait à 3,6% « seulement » sur la période couverte par le PLPFP sous avis. Ce taux serait largement inférieur à la progression du PIB nominal sur cette même période 2017-2020 - soit 6% l'an.
\nUne simple inspection des principales composantes des dépenses incite cependant à interpréter ces résultats avec prudence. D'une part, la décélération la plus marquée des taux de croissance se rapporte aux investissements publics, soit un poste décisif pour l'économie luxembourgeoise tant à court (effets multiplicateurs ; voir ci-dessous l'encadré 3) qu'à moyen terme (adaptation aux besoins d'une population et d'un nombre de frontaliers résolument croissant). La progression moyenne de la formation de capital publique passerait de 6,4% de 2008 à 2016 à -1,3%, soit un basculement de quasiment 8 points de pourcentage 31 qui contredit les discours officiels évoquant de manière récurrente un important effort d'investissement public. A elle seule, cette décélération de 8 points de pourcentage explique plus d'un tiers du ralentissement de l'augmentation moyenne des dépenses totales. II s'y ajouterait l'incidence sur l'évolution des charges d'intérêt du niveau historiquement bas des taux d'intérêt, avec à la clef une décélération de 8 points de pourcentage également pour ce poste.
\nLes subventions, qui sont pour l'essentiel canalisées vers des sociétés de transport en commun, se caractériseraient également par un substantiel ralentissement. La Chambre de Commerce note cependant que le « gisement d'économies » est assez substantiel en la matière, les subventions en question ayant quasiment triplé (certes en termes nominaux) de 2000 à 2016. Enfin, les « prestations sociales » tendraient à se contracter « automatiquement » grâce à l'évolution favorable que connaît le marché du travail luxembourgeois — notamment un taux de chômage s'inscrivant jusqu'à nouvel ordre en recul, même si un effet de balancier pourrait se produire en ce qui concerne le RMG\".
\nA l'opposé, la rémunération des salariés se caractériserait par un ralentissement fort mesuré, le taux de croissance concerné demeurant rivé à 5% environ. II en serait de même des transferts courants, qui sont en premier lieu des transferts à la sécurité sociale déjà abordés supra (recettes des Administrations de sécurité sociale) et en second lieu des transferts en faveur des communes — qui devrait faire l'objet d'une importante refonte à partir de 2017. II convient cependant de noter que cette dernière réforme ne devrait guère impliquer de variations des transferts courants en question (du moins après la « correction » précitée de l'ordre de 600 millions EUR), car elle devrait davantage toucher la répartition entre pouvoirs locaux de l'enveloppe totale que l'évolution de cette dernière27. (ii) Evolution statique l'année 2017 dans les programmes pluriannuels successifs Le premier PLPFP ayant été déposé en octobre 2014, le PLPFP sous avis est déjà le troisième du nom. II est dès lors désormais possible de cerner l'évolution du niveau des dépenses pour l'année 2017 — soit l'année cible du budget proprement dit — à travers trois exercices budgétaires différents. Les résultats de cette analyse, qui a été effectuée non seulement pour les dépenses totales mais également pour leurs différentes composantes en SEC 2010, figurent au tableau suivant. II convient de mentionner qu'une fois de plus, l'incidence de la réforme des finances communales sur le niveau des agrègats a été neutralisée.
\n26 Le PLPFP prévoit d'ailleurs une dotation du Fonds national de solidarité destinée à couvrir les besoins résultant du revenu minimum garanti passant de 150 millions EUR en 2016 à 187 millions EUR en 2020, soit une hausse moyenne annuelle de 5,5%.
\n27 Comme l'indique un encadré de la partie I, cette réforme consiste à instaurer un Fonds de dotation globale des communes (FDG), avec à la clef des critères de répartition entre communes profondément remaniés. Cependant, l'enveloppe globale du Fonds serait largement identique à l'actuel montant transitant par le Fonds communal de dotation financière, augmenté de l'impôt commercial communal (participation directe des communes et un solde appelé à transiter par le FDG).
\n32 Tableau 6 : Evolution des dépenses prévues pour 2017 dans les différents projets de loi de planification pluriannuelle En millions EUR 600 PLPFP Consommation intermédiaire PLPFP PLPFP octobre octobre octobre 2014 2015 2016 1 244 1 416 500 400 1 339 Formation de capital 1 640 1 479 1 542 Rémunération des saladés 3 462 3 833 3 838 Subventions 806 636 709 Charges d'intérêt 190 182 227 e +362 300 Autres Transferts en capRal à payer
\nLes résultats confirment l'impression générale d'un relâchement des efforts budgétaires depuis l'annonce du Zukunftspak en octobre 2014. L'objectif de dépenses, qui n'est certes pas opérationnel du fait de l'absence dans les faits de plafonds de dépenses contraignants28, a connu une dérive particulièrement prononcée dans le cadre du PLPFP 2016-2020, qui avait été déposé en automne 2015. La Chambre de Commerce avait d'ailleurs déjà attiré l'attention sur ce relâchement général dans son avis de l'an dernier. Le PLPFP d'octobre 2015 s'est en effet traduit, pour l'année de référence 2017, par des dépenses totales en augmentation de plus de 400 millions EUR par rapport à la toute première mouture du PLPFP (octobre 2014).
\nLes dépenses connaîtraient un léger tassement dans le PLPFP sous avis par rapport à celui d'octobre 2015, mais cette évolution est dans une large mesure imputable à une conjoncture relativement favorable, qui devrait induire une diminution « automatique » et non discrétionnaire des dépenses associées au sous-emploi (comme l'indique d'ailleurs la significative réduction des « prestations sociales » escomptée par rapport au PLPFP précédent). Par rapport au tout premier PLPFP, le projet sous avis se traduit toujours, au demeurant, par une sensible hausse des dépenses, de quelque 362 millions EUR. Ce dernier montant est largement dominé par une seule catégorie, à savoir la rémunération des salariés.
\nAlors que cette composante était censée s'établir à 3.462 millions EUR en 2017 dans le PLPFP d'origine, elle se monterait à quelque 3.838 millions EUR dans le PLPFP sous avis, soit 376 millions EUR de plus (soit plus de 10% du montant de départ). Les prestations sociales accuseraient une certaine hausse également (voir le graphique ci-dessus, partie « orange » de l'histogramme), en dépit du tassement prévu pour 2017 à la faveur de l'amélioration de la situation du marché du travail29. La Chambre de Commerce s'étonne par ailleurs de voir les charges d'intérêt augmenter par rapport aux planifications budgétaires 28 Pour rappel, la Chambre de Commerce considère que la question des plafonds de dépenses prévus explicitement par la loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques devrait faire l'objet de clarifications dans les meilleurs délais.
\n29 Selon la partie « Le contexte macroéconomique » du PLPFP de cette année, le taux de chômage s'établirait à 6,2% en 2017 contre 6,8% en 2015 et 6,4% en 2016.
\n33 pluriannuelles précédentes, à concurrence de 37 millions EUR depuis le PLPFP « originel » et ce dans un contexte de déclin généralisé des taux d'intérêt.
\nGraphique 10 : Du PLPFP 2014-2018 au PLPFP 2016-2020 le « top 3 » en termes de progression absolue des dépenses En millions EUR PRESTATIONS SOCIALES CONSOMMATION INTERMÉDIAIRE 95 RÉMUNÉRATION DES SALARIÉS 376 0 50 100 150 200 250 300 350 400 Sources : PLPFP successifs ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nEnfin, un « chassé-croisé » pour le moins malencontreux peut être observé entre la consommation intermédiaire, qui progresse de près de 100 millions EUR par rapport au PLPFP de 2014, et la formation brute de capital dont le niveau est en retrait de 100 millions EUR environ. Les dépenses d'investissement sont pourtant autrement plus prometteuses en termes de croissance à long terme et d'effet multiplicateur (comme on le verra ci-après). (iii) La composition des dépenses En marge de l'évolution statique, puis dynamique du montant absolu des dépenses de l'Administration centrale, la Chambre de Commerce tient à faire brièvement le point sur la « qualité » ou composition de ces mêmes dépenses. Le tableau suivant restitue l'évolution de cette composition depuis l'an 2000.
\n34 Graphique 11 : Composition des dépenses de l'Administration centrale En pourcentage des dépenses totales 2020 2019 IlLeA 42 3 2018 Era 41 8 Eti 41 5 48 2017 2016 41 5 89 MOYENNE 2011-2015 42 3 MOYENNE 2006-2010 42 1 rati 41 6 1311 1 MOYENNE 2000-2005 95 TIMM a Consommation intermédiaire a Formation de capital ▪ Subventions it Charges d'intérêt
\nLe constat, qui apparaît déjà en filigrane dans les propos figurant aux sections précédentes, est limpide : en termes relatifs, l'effort d'investissement de l'Administration centrale — qui, pour mémoire, intègre les fonds spéciaux — tend à décliner au fil du temps. Alors que la formation brute de capital atteignait encore 9,5% des dépenses totales sur la période 2000-2005, avec des pics de plus de 10% en 2003 et en 2005, ce ratio est revenu à 8% en moyenne de 2011 à 2015. Une légère remontée s'est semble-t-il amorcée en 2016, mais il ne s'agirait que d'un « feu de paille » si le PLPFP sous avis est mis en ceuvre tel quel. Dans ce cas de figure, les investissements publics se limiteraient en effet à 7,4% des dépenses totales de l'Administration centrale en 2020. Au cours de l'ensemble de la période de 20 ans envisagée, correspondant peu ou prou à une génération démographique, seules les années 2006 et 2013 se sont caractérisées par un effort d'investissement public aussi bas. Les transferts en capital, parfois qualifiés d « investissements indirects », car ces dépenses servent souvent à stimuler des dépenses d'investissement communales ou privées, seraient certes en légère hausse.
\nLeur niveau sur la période couverte par le PLPFP n'excéderait cependant guère leur niveau moyen observé de 2000 à 2015.
\nII est frappant de constater que si la part de la formation brute de capital est supposée se réduire de 1,5 point de pourcentage de 2016 à 2020 selon le présent PLPFP, les dépenses de rémunération passeraient de 22,1% du total en 2016 à 23,0% en 2020. Enfin, les transferts courants afficheraient une forte progression, alors qu'il s'agit déjà et de loin de la composante la plus importante.
\nDe tels glissements paraissent en contradiction avec le message d'un « Luxembourg à 1,1 million d'habitants », promu notamment lorsqu'il est question de l'évolution à moyen terme 35 des transferts sociaux. Un tel scénario démographique suppose en effet une augmentation très marquée de la population (et corrélativement du nombre de frontaliers), non pas à moyen terme mais bel et bien dès maintenant — comme l'illustre d'ailleurs l'évolution des années récentes ou des perspectives fort rapprochées. Selon le scénario démographique en question, la population résidente du Grand-Duché augmenterait à concurrence de quelque 560.000 personnes de 2016 à 2060, à comparer à 236.000 personnes de 1971 à 2016. Sur ce nombre total, 60.000 personnes s'ajouteraient à la population sur l'horizon 2017-2020 et 80.000 personnes supplémentaires dans la foulée immédiate, c'est-à-dire de 2021 à 2025. Ces perspectives étant bien plus proches que communément admis, la Chambre de Commerce insiste vivement sur la nécessité de préparer d'ores et déjà une telle mutation d'envergure, qui requiert des investissements publics substantiels et efficaces dans le domaine des transports, de l'éducation, du logement et des télécommunications, notamment.
\nLes glissements identifiés ci-dessus ne semblent pas être en phase avec une telle évolution.
\nIls risquent en outre de porter préjudice à la croissance économique sur un horizon de plus court terme, comme le montre l'encadré 3.
\n36 Encadré 3 : Un « expenditure shift » à l'envers Sur l'horizon couvert par le PLPFP sous avis, un glissement de dépenses ou « expenditure shift » s'opérerait, comme expliqué par ailleurs, au détriment de la formation de capital et en faveur des dépenses courantes. Un tel glissement est susceptible de contrarier la croissance économique. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle la Chambre de Commerce recommande périodiquement un « expenditure shift » de sens inverse, consistant à effectuer un mouvement de balancier entre les investissements publics (à la hausse) et les dépenses courantes (en réduction, ou du moins dont l'évolution à la hausse est tempérée).
\nCette recommandation s'appuie sur le constat de multiplicateurs de la formation de capital plus élevés que ceux des dépenses courantes. Le STATEC a publié en décembre 2012, dans la série « Regards »3°, une étude allant dans ce sens. Y sont mentionnées quelques estimations du multiplicateur budgétaire dans le cas particulier du Luxembourg, même si les auteurs de l'étude affirment d'emblée que « la valeur exacte des multiplicateurs est difficile à déterminer. Elle varie selon l7nstrument de politique budgétaire, selon les caractéristiques du pays considéré et même selon la situation conjoncturelle du moment ».
\nEn ce qui concerne spécifiquement les multiplicateurs budgétaires des investissements publics, les auteurs attirent l'attention sur le fait qu'ils sont significativement positifs en dépit du haut degré d'ouverture de l'économie, cet état de fait s'expliquant notamment par l'absence de fuites vers l'épargne dans le cas des investissements publics puisque ces dépenses exercent un impact direct sur la demande agrégée sans transiter par les ménages. Pour cette raison, le multiplicateur budgétaire des investissements publics est normalement plus élevé que celui des transferts publics aux particuliers, par exemple. Une partie de ces derniers transferts étant épargnée, ces derniers voient d'emblée leur impact macroéconomique s'amoindrir. En outre, le contenu en importations des investissements publics tend à être moins élevé que le contenu correspondant des dépenses privées.
\nLes multiplicateurs des investissements publics au Luxembourg seraient donc comparativement élevés, s'établissant autour de 0,8 selon le modèle d'équilibre général du STATEC LuxGem. L'impact sur l'activité économique serait en outre assez durable. En revanche, le multiplicateur de la consommation publique — qui pour rappel comprend également la rémunération des agents de l'Etat — se limiterait quant à lui à 0,3 selon l'OCDE31 ou à 0,5 selon le modèle LuxGem. II s'agit là d'ordres de grandeur, les multiplicateurs tendant d'ailleurs à être plus élevés en période de ralentissement économique.
\nCes deux derniers résultats mettent en lumière une possibilité d'arbitrage entre les dépenses publiques correspondantes. Plus précisément, un glissement de dépenses ou « expenditure shift » consistant à augmenter les dépenses d'investissement à raison de 1% du PIB et à diminuer dans le même temps la consommation publique, également à concurrence de 1% du PIB, devrait toutes autres choses égales par ailleurs rehausser le niveau du PIB à raison de 0,4% environ, et ce sans aucun coût net (par définition) pour les finances publiques. Un calcul purement statique suggère en effet que le PIB va augmenter de 0,8% (impact des investissements publics additionnels compte tenu d'un multiplicateur de 0,8) moins 0,4% 30 Haas, Tom et Adam, Ferdy, Regards 21 sur l'impact des mesures budgétaires, http://www.statistigues.public.lu/cataloque-publications/regards/2012/PDF-21-2012.pdf 31 Voir les perspectives économiques de l'OCDE, 2009, chapitre 4, pages 237-288.
\nSTATEC, 37 (impact négatif sur le PIB de la diminution à raison de 1% du PIB des dépenses publiques de consommation, cet impact étant estimé conditionnellement à un multiplicateur de l'ordre de 0,4 se situant à mi-chemin des multiplicateurs précités de 0,3 et 0,5). L'impact total sur le PIB estimé est donc de 0,8% — 0,4% = 0,4% de PIB additionnel.
\nGraphique 12 : Importance des multiplicateurs budgétaires au Luxembourg 1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0 Consommation publique OCDE LuxGEM* lnvestissement public Modux' Source : STATEC, Regard n°21/2012 sur l'impact des mesures budgétaires (op. cit.).
\nNote : LuxGEM et Modux sont les modèles macroéconomiques du STATEC.
\nDes multiplicateurs de cet ordre de grandeur demeurent appréciables (proches de l'unité) et illustrent le fait que l'investissement public semble être au Luxembourg le support privilégié d'une éventuelle politique contra-cyclique jouant sur la demande. Les multiplicateurs des autres catégories de dépenses publiques (la consommation publique ou encore des transferts sociaux non ciblés) sont beaucoup plus faibles à cause des effets de fuite vers l'épargne ou vers les importations cités plus haut, sans parler de l'exportation de nombre de transferts sociaux. Les transferts sont par ailleurs souvent soumis à « des effets de cliquet » et ils sont par nature assez incompressibles. II est dès lors aisé de les augmenter lors du point bas du cycle, mais difficile de les ramener à leur niveau d'origine même en phase de haute conjoncture. Cette asymétrie fondamentale est redoutable, car elle donne lieu à une dérive insidieuse des dépenses publiques, qui mine à terme l'efficacité et la possibilité même de toute politique contra-cyclique.
\n38 3.2.2 Les dépenses des Administrations de sécurité sociale L'autre sous-secteur des Administrations publiques pour lequel des données suffisantes sont fournies dans le PLPFP est la sécurité sociale, dont les dépenses sont présentées au tableau ci-dessous.
\nTableau 7 : Dépenses de la sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2000 2007 2015 _6 i 6 2017 2018 2019 Croissance Croissance Croissance nloyenne rnoyenne moyenne 2020 2000 à 2007 2008 à 2016 2017 à 2020 r i 4,6 IIIII 5,0 r 856 1 589 2 287 7. 377 2 516 2 619 2 751 2 886 Autres prestabons sociales 2 515 4 076 6 391 6 517 6 929 7 243 7 606 7 998 ,1 5,5 Consommation intermédiaire 49 49 93 95 104 105 107 109 0,3 ,5 Rémunération des salahés 58 81 113 117 123 128 132 138 5,1 4,1 Prestations sociales en nature Autres Dépenses totales p.m. croissance du PIB en valeur (%) 45 59 209 33 78 75 80 81 3,8 3 522 5 855 9 092 9 288 9 750 10 170 10 677 11 213 ,5 42 6,8 6,8 5,9 4,6 3,8 IMI 4,9 3,7 4,3 -0,4 IIIIII 5,3 Z.4,8 6, 8 111 4,2 6,0 Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux.
\nLes dépenses de la sécurité sociale se composent à raison de 97% de prestations sociales à proprement parler. II s'agit d'une part de prestations en nature (essentiellement des dépenses de santé ou d'assurance dépendance) et, d'autre part, de prestations en espèces (où dominent les pensions du régime général ou encore les prestations familiales).
\nLe tableau montre que les dépenses totales des Administrations de sécurité sociale devraient selon le PLPFP augmenter de manière conséquente sur la période 2017-2020, de 4,8% l'an en moyenne, soit approximativement le même rythme que de 2008 à 2016. Les prestations sociales en espèce et en nature progresseraient quasiment à la même allure sur cet horizon temporel. L'exposé des motifs renferme par ailleurs un certain nombre d'indications sur la croissance attendue des différentes branches de la sécurité sociale : • Les dépenses de l'assurance pension progresseraient en moyenne de 6,3% sur la période couverte par le PLPFP - ce qui excède les taux précités relatifs à l'ensemble des prestations en espèce (« autres prestations sociales » dans le tableau ci-dessus).
\nLe tout conditionnellement à un ajustement des pensions aux salaires réels de 0,9% en 2017, 0,6% en 2018 et à nouveau en 2019 et de 0,5% en 2020. • La croissance annuelle moyenne pour l'assurance dépendance, accident et pour la Mutualité des employeurs atteindrait respectivement +3,8%, +2,4% et +5,1% sur la période « PLPFP » de 2017-2020. • Les prestations de l'assurance maladie-maternité augmenteraient en ligne avec la croissance de l'agrégat plus large « Prestations sociales en nature » du tableau, avec +4,8% selon les auteurs de l'exposé des motifs.
\nCes chiffres sont globalement en ligne avec les attentes. La Chambre de Commerce aurait cependant apprécié un complément d'informations à trois égards.
\nII s'agit en premier lieu des pensions. Selon le rapport général sur la sécurité sociale de l'IGSS, qui se cantonne au régime général de pension, les prestations de pension se seraient en 39 moyenne accrues de 6,3% de 2010 à 2014, soit précisément le taux escompté sur la période 2017 à 2020 dans le PLPFP sous avis. Cependant, la forte augmentation du nombre de travailleurs frontaliers au cours des récentes décennies de même que le vieillissement de la population devraient par ailleurs augmenter dans les années à venir la pression s'exerçant sur les dépenses de pension. Selon le rapport de 2015 du Groupe de travail sur le vieillissement (GTV)32, le taux de dépendance démographique (personnes âgées de 65 ans ou plus rapportées à la tranche d'âge 15-64 ans) passerait de 20,6% en 2015 à 21,8% en 2020, 33 26% en 2030 et 36% en 2060.
\nEn deuxième lieu, les auteurs du projet de budget mentionnent explicitement, en tant que facteur modérateur des dépenses de l'assurance dépendance, l'effet des mesures de restructuration des autorités ainsi que le ralentissement du nombre de bénéficiaires. Or la fiche financière du projet de loi n°7014 « portant réforme de l'assurance dépendance » révèle que les « restructurations » en question induiraient des économies de l'ordre de 12,4 millions EUR à l'horizon 2020, les dépenses concernées de l'assurance dépendance étant ramenées de 283 millions EUR cette même année 2020 avant réforme à 271 millions après réforme, selon le projet de loi n°7014 portant réforme de l'assurance dépendance. Ces économies découleraient cependant34 du « Budget nouvelle génération » et plus précisément de la mesure n°256 de ce « Zukunftspak », déposé en octobre 2014. Cette mesure intégrait le gel de la valeur monétaire, une application plus efficiente des critères d'octroi des prestations et les répercussions corrélatives de ces deux mesures sur la participation financière de l'Etat à l'assurance dépendance (participation de 40% des dépenses). Or l'économie imputable à cette mesure est chiffrée par les autorités à 5,8 millions EUR pour l'année 2016. Le gain budgétaire en 2020 par rapport à 2016, soit l'économie additionnelle escomptée au cours de la période 2017-2020 couverte par le PLPFP, ne dépasserait donc pas 6,6 millions EUR. Ce qui alimenterait une décélération du taux moyen de croissance annuel des dépenses de l'assurance dépendance de 0,5% seulement sur cet horizon temporel. II s'agit certes là d'un impact non négligeable, mais au total peu susceptible de changer fortement la donne budgétaire. Or le rapport général sur la sécurité sociale de l'IGSS publié en novembre 2015 révèle que dépenses de l'assurance dépendance ont en moyenne progressé de quelque 6,6% par an de 2010 à 2014, et plus particulièrement de 5,2% en 2014 par rapport à 2013, ce qui excède nettement le taux de 3,8% mentionné pour la période 2017-2020 dans le PLPFP.
\nEn troisième lieu, les économies au niveau des prestations familiales évoquées dans la section précédente35 pourraient être neutralisées, dans une large mesure, par l'adaptation de ces dernières aux salaires médians. En vertu de l'accord tripartite de 2006, les prestations en question n'étaient plus indexées aux prix. Or elles devraient désormais être adaptées tous les 32 Underlying assumptions and projection methodologies, http://ec.europa.eu/economv finance/publications/european economv/2014/pdf/ee8 en.pdf 33 Soit tout de même une augmentation relative de près de 6% de 2015 à 2020, c'est-à-dire peu ou prou sur l'horizon du PLPFP sous avis.
\n34 Le projet de loi portant réforme de l'assurance dépendance se traduirait pour sa part par des dépenses nettes additionnelles selon la fiche d'impact en question, ce qui contribue à atténuer le montant des économies à l'horizon 2020.
\n35 Pour rappel et selon le Zukunftspak déposé en octobre 2014, les mesures n°125 (abolition de l'allocation d'éducation), 126 (abolition de l'allocation de maternité) et 127 (réforme des allocations familiales) devaient respectivement rapporter 68 millions EUR, 4 millions EUR et 17 millions EUR en 2018. Le montant total d'économies correspondant n'excédait cependant celui mentionné pour 2016 (soit 65 millions EUR pour les trois mesures) qu'à raison de 24 millions EUR, ce qui suggère un impact mesuré de ces mesures sur l'horizon 20172018 couvert par le PLPFP.
\n40 deux ans sur la base de l'évolution du salaire médian, et ce à partir de 2018. Selon la fiche financière préparée par l'IGSS dans le cadre du projet de loi « portant création d'un rnécanisme d'adaptation des prestations familiales en espèces et en nature », les prestations concernées se monteraient au total à 1.276 millions EUR en 2016. Sur la base d'une augmentation de l'échelle mobile des salaires identique à celle qui a été retenue dans le PLPFP sous avis36 et en supposant une augmentation du salaire réel médian de 0,25 à 0,35% par année, l'IGSS estimait alors que le coût de la liaison au salaire médian coûterait 7 millions EUR additionnels à partir de 2018. L'IGSS aboutissait par ailleurs, sur la base des mêmes paramètres, à une adaptation des prestations familiales concernées égale à quelque 4,15% lors de l'adaptation prévue en 2020. Ce qui signifie donc que le surcoût budgétaire à l'horizon 2020 se monterait à quelque 61 millions EUR37 - pour autant que la progression réelle des salaires médians n'excède par les taux déjà évoqués de 0,25 à 0,35% l'an.
\nGraphique 13 impact budgétaire de l'ajustement des prestations familiales au salaire médian En millions EUR 61 20 3n 40 50 60 70 Source : IGSS.
\nNote : Ajustements en 2018 et en 2020. Le graphique montre l'impact sur le montant absolu des prestations familiales, par rapport au niveau correspondant en l'absence d'ajustements.
\nS'ajouterait l'incidence de l'impact des nouvelles mesures envisagées en matière de « flexibilisation du congé parental ». Selon l'exposé des motifs du PLPFP sous avis, l'incidence de la réforme du congé parental se monterait à 10 millions EUR en 2016 et entre 35 et 43 millions EUR les années suivantes.
\nCes indications montrent assurément que les autorités devront faire preuve de la plus grande résolution afin de réaliser l'effort de maîtrise des prestations sociales postulé au projet de budget pluriannuel.
\n36 Selon l'exposé des motifs du PLPFP, l'échelle mobile des salaires connaîtrait une hausse moyenne de 1,9% sur la période 2017-2020.
\n37 Soit 4,15% du montant de l'ordre de 1.300 millions EUR prévu pour 2020, plus les 7 millions EUR d'adaptation à opérer en 2018.
\n41 4 Soutenabilité à terme, soldes budqétaires et endettement : des objectifs peu exiqeants Les sections précédentes ont mis l'accent sur les recettes et dépenses, qui n'ont pu être abordées pour l'ensemble des Administrations publiques à défaut de données suffisantes sur les Administrations locales. Une perspective d'ensemble est en revanche possible pour les soldes budgétaires. Les soldes budgétaires structurels figurent en effet au PLPFP de 2017 à 2020 pour l'ensemble des administrations publiques — fort logiquement puisque cet indicateur est la pierre angulaire de la loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques, et de surcroît le seul qui puisse être comparé à l'objectif budgétaire à moyen terme (0MT38). Le degré de détail est plus important encore pour les soldes budgétaires effectifs39, qui sont disponibles pour l'ensemble des Administrations publiques de même que pour les différents sous-secteurs. Ce qui montre au passage que les auteurs du PLPFP disposent bel et bien d'informations jugées suffisamment robustes sur les Administrations locales de 2017 à 2020. On peut légitimement se demander pourquoi les données correspondantes ne sont pas livrées in extenso — certes avec les précautions d'usage — dans le PLPFP, puisqu'elles conditionnent directement la « règle dbr » des finances publiques.
\nLa Chambre de Commerce regrette ce fossé statistique entre l'assise sectorielle des recettes et dépenses, d'une part, et celle des soldes, d'autre part. Cette dichotomie ne permet pas de relier les soldes des Administrations publiques, qui constituent les indicateurs clefs de la politique budgétaire, avec les agrégats correspondants de recettes et de dépenses. Cette regrettable situation, qui prévalait déjà l'année précédente, atténue grandement le caractère pluriannuel du PLPFP. Dans de telles circonstances, une variation du solde structurel une année donnée, qui revêt beaucoup d'importance en termes de gouvernance budgétaire, ne peut être reliée aux évolutions sous-jacentes des recettes ou des dépenses des Administrations publiques ou de leurs sous-rubriques respectives. Une autre carence, inlassablement soulignée par la Chambre de Commerce ces dernières années, est le manque de description détaillée et chiffrée des étapes donnant lieu au calcul du solde structurel.
\n38 Chaque État membre a un objectif de déficit à moyen terme concernant sa position budgétaire, défini en termes structurels (correction de l'incidence de la conjoncture et d'effets temporaires).
\n38 C'est-à-dire les soldes non corrigés de l'impact des cycles macroéconomiques et des effets ponctuels ou temporaires.
\n42 Graphique 14 : Soldes effectifs des Administrations publiques luxembourgeoises par sous-secteurs En pourcentage du PI8 6 -2 -4 6 O rs1 ri LA LD N 00 Crl O 0 0 0 0 0 O O C ▪ O O 0 O O O O O O O O rq rsi rs4 r.J r•si Administration centrale Administrations locales O - ▪ LO N 00 CA O 1▪1 r-1 O O O O O O O O r.j A.1 r4 rsi rsj c`.1 A.1 LiZiZSécurité sociale o Administrations publiques Administrations publiques: Allemagne Sources : Base de données macroéconomique AMECO de la Commission européenne ; PLPFP 2016-2020 ;
\nNotification EDP de l'Allemagne ; STATEC.
\nCette mise au point étant faite, la Chambre de Commerce peut se tourner vers les soldes budgétaires effectifs ou nominaux, illustrés ci-dessus. Le graphique 14 met en évidence une détérioration tendancielle des soldes budgétaires luxembourgeois, qui partaient certes d'un niveau très appréciable au début de la période d'observation. La comparaison avec l'Allemagne est emblématique à cet égard. Le Luxembourg afficherait certes un surplus des Administrations publiques toujours supérieur à celui de l'Allemagne en 2016, les deux excédents étant censés s'établir respectivement à 1,2 et 0,6% du PIB. Revenant de la sorte à 0,6 point de PIB en 2016, cet écart serait cependant le plus faible depuis 2000. Pour mémoire, 11 s'établissait encore à quelque 9% du PIB en faveur du Luxembourg en 2001 (sommet), à 4% du PIB environ juste avant la survenance de la crise économique et financière de même qu'en 2010 (3,6% du PIB).
\nCette « prime luxembourgeoise » s'est cependant rapidement étiolée par la suite. Sauf brusque détérioration de la situation des finances publiques allemandes, l'année 2017 devrait représenter un jalon décisif dans cette évolution, puisque pour la première foie, le Luxembourg risque d'afficher des performances moins favorables que son voisin d'outreMoselle, en raison principalement du substantiel coût budgétaire de la réforme fiscale qui 40 Selon la base de données AMECO de la Commission européenne, le Luxembourg a affiché de meilleures performances budgétaires que l'Allemagne sans discontinuer depuis 1995, soit la première année disponible dans cette base de données. Les meilleures performances du Luxembourg en la matière sont au demeurant probablement bien antérieures à 1995.
\n43 devrait être mise en ceuvre au Grand-Duché dès 2017. Selon les estimations figurant dans le PLPFP sous avis, le surplus des Administrations publiques luxembourgeoises passerait en effet de 1,2% du PIB en 2016 à 0,3% l'année suivante, et ce en dépit d'une estimation apparemment assez « étriquée » du coût de la réforme précitée, comme l'atteste par exemple la mention par la BCL d'un coût correspondant de 1,5% du PIB qui contraste avec les montants de 0,7 (2017) à 0,8% du PIB mentionnés dans le PLPFP.
\nSelon les auteurs du PLPFP, le solde effectif s'améliorerait quelque peu au cours des années succédant à 2017, pour atteindre +0,7% du PIB en 2020. Cette légère amélioration sur l'horizon du PLPFP dépend cependant de manière cruciale de l'hypothèse d'un taux de croissance du PIB en volume élevé en 2017 et en 2018, avec respectivement +4,6 et +4,9% escomptés dans le PLPFP.
\nOr toute prévision macroéconomique est par définition empreinte d'un haut degré d'incertitude au Luxembourg, qui est encore exacerbée par un contexte (géo)politique et économique toujours quelque peu instable. Dans un tel contexte, la Chambre de Commerce considère que les documents budgétaires auraient dû être établis sur la base d'hypothèses macroéconomiques moins volontaristes. Afin d'illustrer l'enjeu d'une possible surestimation du taux de croissance, la Chambre de Commerce s'est livrée à une analyse de sensibilité, établie « toutes autres choses égales par ailleurs » et en supposant également que les données budgétaire de départ, soit celles de 2016, refléteront bien la réalité. Cette démarche est décrite dans l'encadré suivant.
\nCette analyse de sensibilité revient à tabler sur un taux de croissance du PIB réel se limitant en définitive à 3% tant en 2017 qu'en 2018, ce qui serait en ligne avec les progressions du PIB en volume observées en 2015 (+3,5%) et en 2016 (+3,1% selon le PLPFP). L'incidence budgétaire d'une telle déperdition de croissance par rapport au scénario macroéconomique du PLPFP peut être estimée de manière globale, à partir de la « semi-élasticité » du solde budgétaire au PIB, qui fait l'objet de l'encadré 4 ci-dessous.
\nSur la base d une semi-élasticité de 0,445 dont le bien-fondé est établi dans le PLPFP luimême, la Chambre de Commerce a pu estimer les chiffres figurant au tableau suivant, qui expriment l'évolution du solde des Administrations publiques sous deux scénarios de croissance alternatifs. II apparaît en particulier que sous le scénario macroéconomique « prudent », avec une croissance économique plus mesurée en 2017 et 2018, ce solde ne manifeste plus aucune tendance à l'amélioration de 2017 (-0,4% du PIB) à 2020 (-0,9% du PIB), à rebours de la trajectoire « officielle ».
\n44 Tableau 8 : Evolution de la trajectoire d'ajustement pluriannuelle (soldes effectifs) 2016 2017 2018 2019 2020 Evolution entre 2017 et 2020 Trajectoire budgétaire PLPFP
\nNote : Une diminution permanente du niveau du PIB en volume induit un décrochage lui-même permanent des recettes (voir les lignes (5) et (7) du tableau).
\n45 Encadré 4 : La semi-élasticité du solde budgétaire à la croissance du PIB La semi-élasticité exprime l'impact sur le solde budgétaire des Administrations publiques, exprimé en pourcentages du PIB, d'une hausse de 1% du PIB en volume. A titre d'exemple, une semi-élasticité de 0,5 signifie qu'une décélération du taux de croissance économique de 1% se traduit par une détérioration du solde budgétaire à raison de 0,5 point de PIB — en raison de l'impact défavorable de la croissance moindre sur les recettes publiques et sur les dépenses liées au sous-emploi41.
\nLa semi-élasticité n'est pas présentée en tant que telle dans le PLPFP sous avis, mais elle est mentionnée de manière implicite. Ainsi, l'annexe 5, page 365 du PLPFP, décrit le mode de calcul du solde structurel des Administrations publiques soit, pour schématiser, le solde corrigé du cycle conjoncturel.
\nSelon cette annexe 5, le solde structurel est égal au solde nominal, diminué de 0,445 * l'écart de production, cet écart n'étant que la différence en pourcentage entre le niveau effectif (observé) du PIB en volume et le niveau « d'équilibre » (PIB*, c'est-à-dire hors effet du cycle économique) du même agrégat.
\nCette identité peut être présentée autrement, soit en variations :
\nA solde structurel = A solde nominal — 0,445 * A (PIB-PIB*) Or si le PIB enregistre un choc conjoncturel favorable de 1% et si le calcul du PIB d'équilibre est robuste, A (PIB-PIB*) devrait être identique à A PI1342. En outre, ce choc conjoncturel ne doit par construction nullement influencer le solde structurel, qui est précisément censé être imperméable aux chocs conjoncturels. L'équation devient donc :
\n0 = A solde nominal — 0,445 * A PIB, ou encore A solde nominal = 0,445 * A PIB.
\nEn d'autres termes, même s'il n'est pas explicitement présenté de la sorte dans les documents budgétaires, le coefficient de 0,445 mentionné au PLPFP est bel et bien la semi-élasticité du solde budgétaire au PIB, c'est-à-dire le coefficient qui exprime l'impact sur le solde nominal (ou effectif) des Administrations publiques exprimé en pourcentage du PIB d'un choc conjoncturel égal à 1 point de PIB.
\n41 Les indemnités de chômage et d'autres dépenses du Fonds pour l'emploi.
\n42 A titre d'exemple, si le PIB s'accroît de 1% en volume suite à ce choc, un écart de production initial de -5% (qui signale un PIB effectif de départ plus faible que le PIB potentiel à raison de 5%) sera ramené à -2% après le choc en question, car le PIB potentiel ne devrait par définition pas être affecté.
\n46 Les soldes structurels ne seraient certes pas affectés par une croissance économique moindre en 2017 et en 2018, puisqu'ils sont par définition indépendants de la conjoncture.
\nSelon le PLPFP sous avis, ces soldes passeraient de 2,3% du PIB en 2016 à 0,8% en 2017 en raison, à nouveau, de l'incidence estimées par le Gouvernement de la réforme fiscale. Ce solde structurel continuerait à se détériorer par la suite, atteignant un étiage de 0,2% du PIB en 2018 et en 2019. Un redressement marqué surviendrait cependant en 2020, le solde structurel des Administrations publiques passant alors soudainement de +0,2 à +0,9% du PIB.
\nCette dernière estimation dépend de l'hypothèse d'un écart de production négatif en 2020 — c'est-à-dire repose sur un PIB effectif inférieur au PIB « potentiel » ou d'équilibre. La Chambre de Commerce note que ce PIB potentiel n'est pas une variable observable et qu'il est par nature largement conditionné par les méthodes et hypothèses détaillées ayant présidé à son calcul. C'est la raison pour laquelle elle regrette que l'annexe 5 du PLPFP ne renferme pas les tableaux détaillés de passage des soldes effectifs (observables) aux soldes structurels peu « tangibles » en tant que tels.
\nGraphique 15 : Trajectoire du solde structurel des Administrations publiques dans le PLPFP 2016-2020 En % du PIB 2,3 0,9 0,8 2016 2017 0,2 0,2 2018 201.9 2020 Source : PLPFP 2016-2020.
\nCes informations permettraient de mieux apprécier l'importance de l'indispensable marge de sécurité des soldes structurels par rapport à l'objectif à moyen terme (ou OMT) désormais en vigueur au Luxembourg. Une marge de sécurité substantielle est pourtant nécessaire au Grand-Duché, d'autant que le nouvel OMT est particulièrement peu exigeant puisqu'il consiste en un déficit structurel de 0,5% du PIB à partir de 2017, alors qu'un surplus d'au moins 0,5% était précédemment visé. La Chambre de Commerce est surprise par le fait que le Gouvernement ait adopté sans hésitation le nouvel OMT tel qu'il est ressorti des calculs mécaniques de la Commission européenne, objectif qui consiste en un déficit structurel alors même que l'objectif proclamé du Gouvernement est l'assainissement des finances publiques et une politique budgétaire soutenable à plus long terme.
\n47 La Chambre de Commerce tient à affirmer qu'elle regrette ce choix, qui ne tient pas suffisamment compte des spécificités du Luxembourg. Le Grand-Duché est en effet confronté à une forte volatilité de la croissance économique et des recettes publiques. II engrange en outre de nombreuses recettes pouvant être considérées comme fragiles à moyen terme et très volatiles à court terme (Tanktourismus, taxe d'abonnement et impôts des sociétés, notamment). Le Luxembourg doit en outre préfinancer les importants coûts futurs du vieillissement et doit pouvoir financer à l'avenir les substantiels investissements publics qui seront requis afin d'accompagner un dynamisme démographique déjà palpable, de mérne qu'une augmentation soutenue du nombre de frontaliers. Enfin, seuls des surplus structurels importants permettront au Luxembourg de maintenir une situation patrimoniale favorable. A défaut de la fixation d'un OMT approprié qui aurait constitué le « first best », la Chambre de Commerce recommande vivement la mise en ceuvre de ce « second best » que constituerait une substantielle marge budgétaire par rapport à un OMT quant à lui particulièrement peu ambitieux.
\nII est également frappant de constater que la différence entre +0,5% et -0,5% — soit 1% du PIB ou environ 500 millions EUR — correspond peu ou prou au coût affiché de la réforme fiscale. Or ce dernier coût pourrait être sous-estimé par les autorités, comme le suggère la BCL en affirmant qu'il serait de l'ordre de 1,5% du PIB, contre 0,8% à partir de 2018 (0,7% en 2017) selon les auteurs du PLPFP sous avis. Si cette estimation de la BCL devait se matérialiser, le solde structurel des Administrations publiques ne serait pas en 2020 un surplus de 0,9% du PIB, mais un solde à peine équilibré.
\nII est par ailleurs essentiel de saisir que l'OMT et le solde structurel s'apprécient sur l'ensemble des Administrations publiques — soit l'Administration centrale, les communes et la sécurité sociale. Une déclinaison des soldes structurels pour chacun de ces sous-secteurs des Administrations publiques n'est malheureusement pas disponible, mais les soldes effectifs (c'est-à-dire observables) font bel et bien l'objet d'une telle ventilation. Comme l'illustre le graphique 14 ci-dessus, les excédents des Administrations publiques luxembourgeoises reposent totalement (et même au-delà) sur les surplus de la sécurité sociale. Or ces derniers vont très vraisemblablement se résorber au fil du temps, avant de laisser la place à des déficits croissants à politique inchangée. Sont en cause principalement l'incidence du vieillissement démographique prévisible sur les dépenses de santé, de pension et de l'assurance dépendance, ou encore l'arrivée graduelle à l'âge de la retraite des importants contingents de travailleurs frontaliers embauchés au Luxembourg au cours des dernières décennies. La fixation des OMT au Luxembourg ne saurait ignorer ces éléments.
\nAfin de permettre de mieux appréhender ces défis, la Chambre de Commerce a dérivé des travaux du Groupe de travail sur le vieillissement (GTV) le graphique suivant. II consiste à partir du surplus de la sécurité sociale prévu pour 2020 dans le PLPFP, puis à ajuster ce solde par la suite afin d'intégrer l'augmentation des dépenses de sécurité sociale prévue par le GTV dans son rapport de 2015. Ce scénario est à la base empreint d'un certain « optimisme », puisqu'il repose sur un scénario démographique favorable — qui dilue l'impact sur les dépenses du vieillissement — tout en considérant un taux d'intérêt nul sur l'endettement futur de la sécurité sociale43.
\n43 II est par ailleurs supposé que tant qu'elle subsistera, la réserve du régime général de pension procurera un taux de rendement identique au taux implicite ressortant des données du PLPFP sous avis (soit environ 2,5%).
\n48 Graphique 16 : Soldes de la sécurité sociale sous un scénario démographique dynamique (« Luxembourg à 1 million d'habitants en 2045 ») et sous les hypothèses de dépenses du GTV En pourcentage du PIB 5% vope, •Me 3% 1% 1,3% 0,9%- v -1% et -0,5% -13.4% -2,1% t-2,7% -2,9% -31% -3% -4,4% 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 Solde total sécurité sociale à politique inchangée Incrément ratio des dépenses par rapport à 2020 (GTV) Revenus patrimoine Sources : Groupe de travail sur le vieillissement, 2015 ; PLPFP 2016-2020 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nNotes : Le solde de la sécurité sociale se dégrade en fonction de l'augmentation des dépenses prévue par le GTV et de la perte graduelle des revenus du patrimoine (mais les charges d'intérêt futures ne sont pas considérées, le taux d'intérêt implicite sur la dette future étant censé être nul). Par ailleurs, il est supposé que les recettes hors patrimoine de la sécurité sociale (cotisations sociales et transferts en provenance de l'Etat central essentiellement) demeurent stables par rapport au PIB sur tout l'horizon temporel examiné. Enfin, le scénario d'évolution des pensions découle de celui du GTV. II n'intègre pas l'impact futur des modérateurs de réajustement des pensions aux salaires réels. Pour rappel cependant, ces modérateurs ne devraient véritablement influer sur les prestations qu'à partir du moment où un déséquilibre financier des pensions se manifestera.
\nSous ce scénario pourtant assez tempéré et basé en partie sur les projections officielles du GTV, les revenus du patrimoine, qui alimenteraient en 2020 l'essentiel de l'excédent de la sécurité sociale selon le PLPFP sous avis, déclineraient graduellement et seraient quasi totalement annihilés vers 2040. Sous l'effet de cette volatilisation graduelle des revenus du patrimoine et de la « poussée » des dépenses liées au vieillissement identifiée par le GTV (histogrammes rouges), les surplus de la sécurité sociale s'étioleraient rapidement, passant de 1,3% du PIB en 2020 à zéro entre 2025 et 2030. Ils se mueraient ensuite en déficits, avoisinant 1% du PIB entre 2030 et 2035 et bien davantage encore par la suite. Le tout sous des hypothèses pourtant assez favorables.
\nA cette fragilité des soldes de la sécurité sociale s'ajouteraient des déficits récurrents de l'Administration centrale qui, s'accumulant au fil du temps, donneraient lieu à une dette brute consolidée des Administrations publiques\" de l'ordre de 23% du PIB sur l'horizon 2017est en effet supposé que l'Administration centrale ne comble pas ses besoins de financement en puisant dans les réserves de la sécurité sociale — qui seraient de toute manière condamnées à disparaître vers 2040 selon les simulations illustrées au graphique 16. La dette publique des Administrations publiques tend dès lors à refléter 44 11 49 2020. Cette dette serait certes toujours largement inférieure au « seuil Maastricht » de 60% du PIB et elle tendrait par ailleurs à se stabiliser selon le PLPFP.
\nLa Chambre de Commerce tient cependant à attirer l'attention sur deux réserves de taille, qui reposent sur deux scénarios macroéconomiques concurrents. En premier lieu, une dette publique stagnant à 23% n'est pas un objectif budgétaire satisfaisant si, comme l'estime le Gouvernement, la croissance s'avérait très soutenue de 2017 à 2019. Dans une optique budgétaire contra-cyclique, il aurait été justifié de procéder à un assainissement des finances publiques permettant d'enfin amorcer une sensible décrue du ratio d'endettement public. En outre, une forte progression du PIB nominal contribue mécaniquement à diluer le ratio en question. Selon le PLPFP, le PIB nominal devrait au total progresser de 26% de 2016 à 2020.
\nToutes autres choses égales par ailleurs et si le solde de l'Administration centrale avait été ramené à l'équilibre de 2017 à 2020, la dette publique serait revenue de 23,2% du PIB en 2016 à 18,4% en 2020.
\nEn second lieu, le prétendu plafonnement de la dette publique à 23% du PIB dépend intimement de l'évolution des soldes effectifs de l'Administration centrale. Or ces derniers encaisseraient de plein fouet une croissance économique moins favorable que celle escomptée par le Gouvernement, notamment en 2017 et en 2018. Les recettes totales de l'Administration centrale se monteraient selon le PLPFP à 9.200 rnillions EUR en 2016 après déduction des transferts courants. En cas de croissance économique de 3% « seulement » en 2017 et 2018 et sous l'hypothèse d'un impact proportionnel du ralentissement de la croissance sur ces recettes « nettes »45 , la répercussion sur le solde de l'Administration centrale serait défavorable à concurrence de 150 millions EUR en 2017 et d'un peu plus de 300 millions EUR en 2018, 2019 et 2020.
\nSi en outre le coût de la réforme fiscale s'avérait égal à 1,5% du PIB et non à 0,8% du PIB comme postulé par les autorités, le solde de l'Administration centrale se détériorait d'environ 450 millions EUR additionnels par an (un peu moins en 2017).
\nL'impact conjoint de ces deux facteurs (croissance moindre et coût plus élevé qu'escompté de la réforme fiscale) se monterait à 2,8 milliards EUR à la fin 202046 . Ce dernier montant représenterait 4% du PIB de 2020, de sorte que loin de demeurer stable, le ratio d'endettement passerait à 28% du PIB en 2020. II se rapprocherait dès lors résolument de la « limite gouvernementale » de 30%. l'accumulation des déficits non pas des Administrations publiques dans leur ensemble, mais plutôt de la seule Administration centrale (et des communes, mais les soldes de ces dernières tendent à être assez réduits en valeurs absolues).
\n45 C'est-à-dire en supposant qu'un décrochage du PIB de 1% par rapport au scénario du PLPFP donne lieu à une perte de 1% des recettes de l'Administration centrale diminuées des transferts courants. Les transferts courants à la sécurité sociale et aux communes dépendent en effet de paramètres eux-mêmes liés à la croissance (TVA et IRPP pour les communes, cotisations sociales de l'Etat pour la sécurité sociale). Ils viendraient donc atténuer l'impact absolu sur l'Administration centrale d'un ralentissement conjoncturel.
\n46 Sans même prendre en compte les charges d'intérêt additionnelles, l'incidence de la croissance économique sur les dépenses liées au sous-emploi et la forte élasticité de l'IRPP à la base correspondante.
\n47 Ces calculs supposent, comme indiqué ci-dessus, que le solde de l'Administration centrale pour 2016 soit conforme aux estimations du PLPFP. Pour rappel, les documents budgétaires de l'an dernier avaient surestimé le déficit de l'Administration centrale.
\n50 Graphique 17 : Evolution du ratio de dette publique sous différents scénarii En pourcentage du PIB 29% 28% 27% 26% 25% 24% 23% 22% 20% 2016 2017 2018 2019 Ratio PFPFP croissance moindre et coût de 1,5% du PIB de la réforme fiscale Ratio PLPFP avec croissance moindre Ratio PLPFP Sources : PLPFP 2016-2020 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\n2020 51 Encadré 5 : Pour une activation du Fonds souverain intergénérationnel Le Fonds souverain luxembourgeois d'épargne intergénérationnelle Le Gouvernement a mis en place dès 2015 un fonds souverain intergénérationnel appelé « Fonds souverain luxembourgeois d'épargne intergénérationnelle » (FSIL). La Chambre de Commerce avait alors salué l'institution de ce fonds. Elle avait au demeurant plaidé bien avant 2015 pour la mise en place d'un tel fonds48.
\nLe FSIL revêt la forme juridique d'un établissement public placé sous l'autorité du Ministère des Finances. Les autorités comptent transférer à ce dernier, dans le cadre du PLPFP sous avis, un montant annuel dépassant à peine les 50 millions EUR d'ici 2020.
\nAu bout de quelques années, le fonds souverain est censé atteindre une masse critique, lui permettant de diversifier correctement ses avoirs. Soit au terme d'une période de « locking » de 20 ans, soit lorsque les actifs du fonds auront atteint la barre de 1 milliard EUR, les revenus du patrimoine engrangés par le fonds pourront être reversés à l'Etat selon les besoins du moment. La politique d'investissement du fonds s'inspirerait de celle du Fonds de compensation, mis en place en 2004 pour gérer la réserve du régime général de pension.
\nQuelle activation financière du fonds ?
\nLa Chambre de Commerce se félicite de la mise en place du FSIL, structure qui devrait en théorie permettre de « cloisonner » des recettes hautement fragiles et hypothétiques pour les générations futures, en évitant qu'elles ne servent à financer des dépenses récurrentes et contemporaines qui devraient in fine peser sur ces générations. II n'est pas concevable que ces dernières doivent assumer des charges considérables sans le préfinancement correspondant.
\nSi la Chambre de Commerce se félicite de la démarche d'affecter au FSIL certaines recettes non récurrentes, elle considère cependant qu'afin de permettre au fonds de connaître une réelle montée en puissance en termes d'avoirs, il conviendrait de transférer au FSIL un montant excédant largement les 50 millions EUR par an prévus de 2016 à 2020 au PLPFP sous avis.
\nComme le montre le graphique ci-dessous, un tel versement de 50 millions par an (indexé sur le PIB nominal après 2020 par hypothèse dans la suite du présent encadré, alors que le PLPFP sous avis se contente d'un accroissement de 0,06% par an en moyenne de 2016 à 2020) donnerait lieu à des actifs du fonds de l'ordre de 0,5% du PIB seulement en 2020 et à un niveau demeurant limité par la suite, comme l'indique le graphique suivant. Ainsi, les actifs totaux du FSIL se monteraient à moins de 4% du PIB en 2060, conditionnellement aux hypothèses ayant présidé à l'élaboration du graphique.
\n48 Voir l'Actualité & tendances n°4 de la Chambre de Commerce intitulé « Les fonds souverains : une solution davenir pour le Luxembourg ? », mars 2008, http://www.cc.lu/uploads/tx userccpublications/A T 4.pdf 52 Des actifs de cet ordre de grandeur seraient sans comm une mesure avec les volumes d'avoirs observés dans d'autres petites économies ouvertes ayant mis en place des fonds souverains, tels que Singapour ou Hong Kong où les actifs des fonds souverains locaux sont de l'ordre de 150% du PIB. Un volume d'ampleur similaire ne pourra certes, en toute hypothèse, être atteint par le Luxembourg qu'à très long terme, en raison de la création tardive du fonds. La cible d'actifs à atteindre à long terme doit néanmoins être fixée d'une manière un tant soit peu ambitieuse.
\nUn scénario plus ambitieux retenu au graphique (courbe bleue claire) suppose que le versement annuel atteigne 2% du PIB l'an en vitesse de croisière, soit environ 20 fois plus que les 50 millions EUR par an actuels, après une période de transition s'étendant sur deux décennies. Le transfert représenterait 0,1% par an en 2017, ce qui correspond aux 50 millions retenus par le Gouvernement. Ce pourcentage du PIB annuellement transféré progresserait cependant par hypothèse de 0,1 point de pourcentage par an jusqu'en 2036, quand atteindrait 2% du PIB. Les transferts annuels ultérieurs seraient maintenus à ce niveau de 2% du PIB. Moyennant un effort finalement assez graduel, le fonds souverain gérerait dans ce cas de figure des actifs proches de 45% du PIB vers 2060 — ce qui serait toujours assez mesuré à l'aune des niveaux d'actifs actuellement atteints dans d'autres pays.
\nGraphique 18 : Evolution des actifs totaux du Fonds souverain intergénérationnel en fonction du montant de la dotation annuelle (simulations illustratives) En % du PIB 80 70 60 50 40 30 20 10 0 CQ o CN •1- (.0 CO Q rsj LO CO CD LO 00 CD r4 •Çt•LO co Q r4 çsj Cs.1 r.4 rsi m m m m çj es4 t.D ( C7:3 Q Q CD O O O O CD O 0 O CD O O CD O CD O 0 Q CD r.j r4 r rsi r4 csi csi rsi r‘l rsi rsi rsl Ç.j r.4 r4 r e.1 r4 r4 Csi C4 •zr Transfert de 0,1% du PIB par an Transfert de 1% du PIB Transfert de 2% Transfert de 3% ----Transfert graduel plafonnant à 2% Sources : Projet de budget 2015 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nRemarque : Taux de rendement nominal moyen des réserves de 2% l'an par hypothèse, croissance du PIB de 3% en volume + déflateur du PIB de 2%.
\nLe graphique repose uniquement sur des schémas de versement linéaires (montants fixes en pourcentages du PIB ou pourcentages du PIB augmentant de manière linéaire). Des schémas alternatifs d'alimentation du fonds sont cependant concevables. A titre d'exemple, 11 pourrait être décidé de transférer au FSIL une part plus importante des recettes « fragiles », fortement volatiles et/ou menacées à terme, par exemple celles qui sont liées au « Tanktourismus », la 53 taxe d'abonnement ou encore une partie de l'impôt des sociétés (au-delà d'un taux donné de progression de cet impôt, par exemple).
\nPar ailleurs, la montée en puissance du fonds pourrait être accélérée par le transfert au fonds d'actifs préexistants de l'Etat, par exemple certains éléments du portefeuille de participations.
\nUn tel transfert permettrait d'assurer une gestion plus cohérente et transparente de ces actifs.
\nL'apport d'un fonds souverain en termes de soutenabilité des finances publiques dépend in fine d'objectifs budgétaires ambitieux La Chambre de Commerce tient également à souligner que le FS1L ne contribuera à accroître significativement les actifs nets totaux des Administrations publiques luxembourgeoises que pour autant que l'objectif de solde budgétaire structurel soit suffisamment exigeant. Le tableau suivant étaie ce propos, sur la base de trois cas hypothétioues et illustratifs, dans une situation où la croissance économique serait de 3% l'ae, le solde de la sécurité sociale en surplus de 1,5% du PIB et celui des communes à l'équilibre. Le premier cas montre l'évolution de la dette publique en l'absence d'un fonds souverain et avec un solde structurel des Administrations publiques de +0,5% du PIB par année. Le second cas illustre la même situation, avec toutefois un fonds souverain bénéficiant d'une dotation annuelle de l'Administration centrale de 0,2% du PIB (soit un peu plus de 100 millions EUR). Le troisième cas correspond étroitement au second, avec cependant cette différence de taille que constitue un solde structurel des Administrations publiques ramené de +0,5% du PIB à -0,5% du P1B. 11 est supposé dans les trois cas et en guise de simplification que l'Administration centrale ne possède pas d'actifs financiers autres que le fonds souverain, de sorte qu'un déficit de l'Administration centrale « hors fonds souverain » est financé par le recours à la dette et non en diminuant les actifs financiers de l'Etat.
\n49 Plus un déflateur du PIB augmentant de 2% l'an.
\n50 Qui résulte de l'accumulation des déficits de l'Administration centrale (hors fonds souverain). Les soldes de cette dernière résultent de la différence entre le solde structurel d'une part et d'autre part le solde de la sécurité sociale et des communes (supposé être nul) — car il est supposé que les surplus de la sécurité sociale serviront uniquement à alimenter des réserves propres (de pension notamment). Dans les exemples retenus, les niveaux potentiel et effectif du PIB sont censés coïncider (cycle économique étale), de sorte que le solde structurel des Administrations publiques est toujours égal à l'OMT.
\n54 Graphique 19 : Illustration hypothétique de l'évolution de la dette publique dans trois cas de figure En % du PIB Cas 1: Sans fonds souverain, solde structurel de +0,5% du PIB Année t t+1 t+2 t+3 t+4 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% dont sécurité sociale 1,5% 1,5% 1,5% 1,5% 1,5% dont communes 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Solde structurel des Administrations publiques dont Adm. centrale Dette brute consolidée des Admin. publiques -1,0% -1,0% -1,0% -1,0% -1,0% 23,2% 23,1% 23,0% 22,9% 22,8% Cas 2: Avec un fonds souverain, solde structurel de +0,5% du PIB Solde structurel des Administrations publiques dont fonds souverain (FS) dont Adm. centrale hors FS Dette brute consolidée des Admin. publiques Année t t+1 t+2 t+3 t+4 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% -1,2% -1,2% -1,2% -1,2% -1,2% 23,2% 23,3% 23,4% 23,4% 23,5% Cas 3: Avec un fonds souverain, solde structurel de -0,5% du PIB Solde structurel des Administrations publiques dont fonds souverain (FS) dont Adm. centrale hors FS Dette brute consolidée des Admin. publiques Année t t+1 t+2 t+3 t+4 -0,5% -0,5% -0,5% -0,5% -0,5% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% -2,2% -2,2% -2,2% -2,2% -2,2% 23,2% 24,3% 25,3% 26,3% 27,2% Sources : PLPFP 2016-2020 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nLa comparaison des cas 1 et 2 ne doit pas être « surinterprétée » : la dette publique tend certes à augmenter suite à l'apparition du fonds souverain, mais cette situation est due au fait que la « dette Maastricht » (dette brute consolidée) est un concept brut : les actifs du fonds souverain ne peuvent par définition venir en déduction de la dette. L'utilisation d'un concept net de la dette, plus complet, montrerait que la situation patrimoniale intrinsèque des Administrations publiques ne se détériorerait pas suite à la création d'un fonds souverain. Le tableau ne prend par ailleurs pas en compte les gains en termes de rendement résultant de la gestion plus dynamique, intégrée et transparente d'un fonds souverain géré de manière optimale 52.
\nLe cas 3 met quant à lui bien en exergue une nette augmentation de la dette publique, tant par rapport au cas « sans » qu « avec » fonds souverain, en cas de relâchement de l'objectif de solde structurel. Ce qui illustre le fait qu'un fonds souverain n'est réellement utile, du point de vue de la soutenabilité à terme des finances publiques, que pour autant que les dotations à ce fonds s'accompagnent de soldes structurels de l'Administration centrale suffisamment ambitieux. Un fonds souverain alimenté par des dotations importantes va améliorer la solidité à terme des finances publiques, mais uniquement si ces dernières sont financées par un plus 51 La dette brute demeurerait stable si le fonds souverain investissait exclusivement en titres d'endettement de l'Etat luxembourgeois, puisque la dette brute est également consolidée (la dette des Administrations publiques luxembourgeoise détenue par ces dernières n'est pas prise en compte). Une telle stratégie d'investissement s'effectuerait cependant au détriment des objectifs de diversification et de rendement du fonds.
\n52 Ces gains seraient de toute manière assez réduits en termes absolus dans un premier temps, compte tenu du montant peu élevé des dotations au fonds et des actifs corrélatifs.
\n55 grand effort de maîtrise des dépenses (qui induira à son tour des soldes structurels plus favorables).
\nDans le cas contraire, le fonds en question pourrait certes constituer un utile instrument de transparence et de gestion cohérente des fonds, gage d'un rendement plus élevé, mais il se traduirait pour l'essentiel par un agencement différent des actifs nets (arbitrage différent entre les actifs bruts et la dette, composition par instruments financiers des actifs) et non par un niveau nécessairement plus élevé de ces derniers. A solde structurel identique, le seul impact positif du fonds sur les actifs nets ne pourrait alors s'opérer que via un rendement accru du patrimoine, résultat d'une gestion plus dynamique.
\nEn conclusion, la Chambre de Commerce se félicite toujours de la création et de l'alimentation d'un nouveau fonds souverain. Le FSIL devrait permettre d'assurer une gestion plus transparente, dynamique et cohérente des avoirs de l'Etat. II est cependant essentiel qu'un tel fonds puisse réellement monter en puissance — comme dans des entités géographiques économiquement très ouvertes telles que Singapour ou Hong Kong — ce qui suppose des versements annuels bien supérieurs aux dotations actuellement envisagées. II importe par ailleurs de prévoir un objectif de solde structurel (ou OMT) suffisamment ambitieux, faute de quoi la montée en puissance du fonds souverain s'effectuerait au détriment d'autres actifs de l'Etat et / ou au prix d'une progression de l'endettement.
\n56 5 Fonds spéciaux : évolution des recettes, des dépenses et des avoirs 5.1 Généralités L'une des principales raisons de la création de fonds spéciaux a trait au financement de dépenses qui s'échelonnent sur plusieurs exercices. Certains types de dépenses, en particulier les dépenses d'investissements relatives à d'importantes infrastructures, ne se prêtent en effet guère au processus de budgétisation annuel.
\nLes montants ordonnancés sur le budget de l'Etat au profit d'un fonds spécial (les « dotations ») resteront dans la trésorerie de ce dernier pour ne sortir qu'au fur et à mesure de leur emploi. Par ailleurs, les dépenses d'un fonds au cours d'une année donnée peuvent dépasser les recettes enregistrées. II en résulterait, dans ce cas, une baisse des avoirs ou des réserves des fonds spéciaux. Le scénario inverse se présente dès lors que l'alimentation d'un fonds dépasse ses dépenses réelles.
\nTout en étant un instrument flexible dans l'exécution de la politique d'investissements pluriannuelle de l'Etat, un fonds spécial échappe au principe de l'annualité budgétaire. II permet par ailleurs l'accumulation de réserves ou, alternativement, des engagements allant au-delà des dotations budgétaires, voire des avoirs (il en résulte dans ce cas des avoirs négatifs en fin d'année). II s'agit, en quelque sorte, d'un compte spécial du trésor public, qui ne dispose toutefois pas d'une personnalité juridique distincte de celle de l'Etat. Compte tenu du fait que les fonds spéciaux ne respectent pas intégralement les principes budgétaires fondamentaux, les efforts visant à rendre plus transparents ces fonds spéciaux doivent être poursuivis et même accentués.
\nL'annexe 1 du PLPFP sur les fonds spéciaux vise à assurer une telle transparence. La Chambre de Commerce se félicite au demeurant d'une amélioration significative de cette annexe par rapport à l'année dernière, à savoir le retour du tableau relatif au fonds pour la dette publique — ce dernier faisait en effet défaut dans le PLPFP 2015-2019. Ce fonds a dès lors été réintégré dans l'ensemble des graphiques et tableaux que la Chambre de Commerce commente infra, même si les mouvements financiers correspondants doivent être interprétés avec prudence. Ainsi, les amortissements de la dette publique, qui constituent une dépense à la fois importante et très volatile de ce fonds, ne sont pas assimilés à des dépenses en comptabilité SEC 2010, donc dans les comptes publics commentés dans d'autres parties du présent avis.
\nL'alimentation des fonds spéciaux est un sujet vaste et complexe et même peu transparent pour le lecteur non averti, dans la mesure où il dépasse largement le seul enjeu des dotations annuelles transitant via le budget des dépenses de l'Etat. A titre d'exemple, des « recettes d'emprunt » peuvent également alimenter les fonds spéciaux. Par exemple, le Fonds des routes et le Fonds du rail feront chacun appel à un emprunt en 2017, de respectivement 150 et 200 millions EUR. Les appels à l'emprunt continueront au demeurant tout au long de l'horizon 2017-2019.
\n57 convient à ce stade, d'énoncer un certain nombre d'autres observations au sujet des fonds spéciaux : • Le budget des recettes et des dépenses de l'Etat ne fournit qu'une image partielle ou fragmentaire de la dynamique des fonds spéciaux. Ainsi, on n'y énumère que les dotations budgétaires, qui ne correspondent généralement pas aux montants réellement engagés ni d'ailleurs, pour certains fonds, à leurs recettes totales. Les dépenses réelles des fonds spéciaux sont de facto débudgétisées et sont visibles seulement au niveau de l'Administration centrale, notion relevant de la comptabilité européenne harmonisée SEC 2010 et qui est bien plus large que celle d'Etat central au sens de la loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'Etat. Pour rappel, cette dernière notion d'Etat central n'intègre nullement les dépenses effectives des fonds spéciaux (uniquement les dotations budgétaires à ces derniers), indépendamment des montants réellement décaissés (qui peuvent être inférieurs ou égaux aux dotations). • L'existence de l'architecture des fonds spéciaux n'est pas remise en question par la Chambre de Commerce, dans la mesure où les dépenses liées aux investissements pluriannuels ne se prêtent pas à cet exercice de planification à l'aide de ce simple tableau annuel d'entrées et de sorties que constitue le budget de l'Etat. Toutefois, la Chambre de Commerce plaide pour une meilleure communication de la part des autorités au sujet du fonctionnement et de la situation financière des fonds spéciaux. En sus, la Chambre de Commerce saluerait un complément d'informations sur les principales dépenses projetées par les fonds spéciaux, notamment à travers des fiches financières et d'impact, ainsi qu'à l'aide d'analyses systématiques des coûts et bénéfices dûment étayées. Une évaluation prospective des dépenses d'entretien et autres dépenses récurrentes s'imposerait dans une telle perspective. Ces diverses informations devraient en outre être disponibles plusieurs fois dans le courant de l'année (de manière trimestrielle par exemple) et pas uniquement lors du dépôt du projet de budget.
\nEn dernier lieu, il convient d'avertir du fait que les « fonds spéciaux de lEtat » ne fonctionnent pas selon un seul et unique schéma. Parmi ces fonds, il est en effet possible de différencier deux grandes familles de fonds spéciaux, à savoir les fonds d'investissements, majoritairement alimentés par le budget des dépenses en capital, et les autres fonds spéciaux, largement alimentés quant à eux par le budget des dépenses courantes et effectuant souvent des dépenses purement opérationnelles ou courantes.
\n5.2 Evolution de la situation financière des fonds spéciaux (avoirs en fin d'année) Concernant les réserves des fonds spéciaux, les dépenses annuelles dépassent, en règle générale, les alimentations depuis plusieurs années, ce qui se traduit mécaniquement par une diminution des avoirs nets d'une année à l'autre.
\nLe tableau ci-dessous présente l'évolution des avoirs (en fin d'année) des différents fonds spéciaux entre 2007 et 2020. II fait état d'une baisse spectaculaire des avoirs en fin d'année observée sur la période 2007 à 2016 (-28%), à laquelle s'ajouterait une diminution projetée également sensible (-8%) entre 2016 et 2020 soit sur l'horizon du PLPFP sous avis. Près de la moitié des fonds verraient leurs avoirs diminuer durant les années à venir. En dépit de ce 58 recul cependant, aucun fonds ne présenterait d'avoirs négatifs en 2020. Cet état de fait s'explique notamment par le recours à l'emprunt pour alimenter le Fonds des routes et le Fonds du rail, ces deux fonds particulièrement importants empruntant systématiquement tout au long de l'horizon 2016-2020 selon le nouveau PLPFP.
\nTableau 9 : Evolution des avoirs de fonds spéciaux En millions EUR Projet de budget pluriannuel Comptes No Nom du fonds
\n1)
\n2)
\n3)
\n4)
\n6)
\n7)
\n8)
\n9)
\n10)
\n11)
\n12)
\n13)
\n14)
\n15)
\n16)
\n17)
\n18)
\n19)
\n20)
\n21)
\n22)
\n23)
\n24)
\n25)
\n26)
\n27)
\n28)
\n29)
\n30)
\n31)
\n32)
\n33)
\nA noter qu'en dépit des emprunts précités, les avoirs du Fonds des routes se situeraient à un étiage historiquement bas tout au long de la période 2016-2020, tandis que les avoirs du Fonds du rail stagneraient jusqu'en 2018 avant d'afficher un léger redressement en 2019 et en 2020. Cette remontée, de l'ordre de 140 millions EUR en deux ans, serait cependant d'un ordre de grandeur inférieur au recours à l'emprunt au cours de cette même période de deux ans (soit 400 millions EUR d'emprunts nouveaux). Durant la période allant de 2017 à 2020, le Fonds des routes et celui du rail vont d'ailleurs contracter au total quelque 1,4 milliard EUR d'emprunts nouveaux. Cet important montant se rajoutera aux emprunts contractés par l'Etat central afin d'équilibrer ses recettes et ses dépenses.
\nPlus généralement, la Chambre de Commerce considère que la situation financière de certains fonds d'investissements est critique et se pose la question de l'évolution à moyen terme de la politique d'investissements de l'Etat, d'autant que les déficits chroniques enregistrés au niveau de l'Etat central risquent également de contrarier la collecte des ressources financières nécessaires à la modernisation des infrastructures. Ces dernières constituent encore à ce jour l'un des points forts de la compétitivité du Luxembourg, qui ne doit en aucun cas perdre cet avantage. Dans la perspective notamment du « Luxembourg à 59 1,1 million d'habitants », les dépenses d'investissements doivent être maintenues à un niveau élevé, tout comme elles doivent concerner en priorité des projets permettant d'accroître, effectivement et rapidement, la compétitivité de notre économie, tels que notamment la modernisation des infrastructures de transport ou de communication ou encore le développement de nouvelles zones d'activités. Par ailleurs, les infrastructures scolaires, d'enseignement supérieur, de recherche, d'accueil pour enfants sont prioritaires. 11 convient par conséquent de réaliser, au préalable à toute décision d'investissements, une analyse coûts/bénéfices de manière à s'assurer que les deniers publics soient utilisés de la manière la plus efficace possible. De même, le coût final de diverses infrastructures, ainsi que les frais d'entretien et de gestion afférents, pourront être substantiellement réduits, par exemple en recourant à une standardisation des investissements ou à une simplification des procédures administratives.
\nSeule une surveillance étroite de l'évolution des dépenses courantes, une poursuite de la réduction volontariste des frais de fonctionnement, une redéfinition progressive de la politique sociale ainsi qu'une réorientation de la politique salariale et des embauches au niveau de l'Etat seront à même de libérer les marges de manceuvre appropriées, permettant d'alimenter en suffisance les fonds d'investissements.
\n5.3 Alimentation des fonds spéciaux face aux dépenses Le graphique ci-après retrace l'évolution des alimentations (dotations budgétaires, recettes propres des fonds spéciaux et produits d'emprunts), des dépenses et des avoirs nets des fonds spéciaux au cours de la période 2007-2020. 11 affiche en outre l'écart entre les alimentations et les dépenses au cours de ladite période. Les années 2010 à 2014 et 2016 se sont caractérisées par un décaissement des réserves des fonds, c'est-à-dire par des dépenses dépassant les recettes. Ce phénomène de décaissement et la diminution corrélative des avoirs des fonds spéciaux se poursuivraient en 2017 et dans une moindre mesure en 2018, tandis que 2019 et 2020 se caractériseraient par une relative stabilisation des avoirs.
\nL'étiolement des avoirs des fonds demeurerait d'ailleurs une réalité tout au long de la période 2017-2020 couverte par le PLPFP sous avis en l'absence de ces emprunts. Cette situation serait d'autant plus préjudiciable que les réserves n'étaient nullement plantureuses à l'orée de la crise économique et financière en 2007, soit dans la foulée d'une période pourtant caractérisée par une conjoncture fort soutenue.
\n53 L'année de crise 2009 fait certes apparaître, de manière contre-intuitive, un excédent des recettes sur les dépenses des fonds. La Chambre de Commerce avait mis en avant les raisons - techniques - de cette évolution dans son avis budgétaire 2011. Pour rappel, l'alimentation des fonds spéciaux en 2009 tient notamment compte de l'affectation aux fonds spéciaux de l'Etat du compte général des années 2006, 2007 et 2008 pour un montant total de 770 millions EUR, ainsi que des recettes d'emprunts de l'ordre de 200 millions EUR.
\n60 Graphique 20 : Evolution des avoirs, des alimentations (dotations, recettes propres et emprunts) et des dépenses des fonds spéciaux En millions EUR 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 ;Alle -1 000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 sur Avoirs • Dépenses • Dotations, recettes propres et emprunts Ecart recettes - dépenses Sources : PLPFP 2016-2020 ; Calculs Chambre de Commerce.
\nNotes : Les niveaux conjointement élevés des recettes et dépenses en 2013 et 2020 s'expliquent par d'importants amortissernents de la dette échue (soit des mouvements qui n'affectent pas les comptes SEC 2010). II convient cependant de noter que ces amortissements n'affectent pas l'écart entre recettes et dépenses (et par conséquent les avoirs) des fonds, puisqu'ils sont financés par une alimentation spéciale pour amortissement de la dette échue, versée par l'Etat au Fonds de la dette publique. II convient de remarquer que les avoirs du Fonds d'entretien et de rénovation et du Fonds pour les investissements socio-familiaux repris à l'annexe 1 du PLPFP 2016-2020 à la date du 1er janvier 2015 ne coïncident pas avec les avoirs correspondants établis au 31 décembre 2014 dans le compte général de l'exercice 2014. Ces deux écarts tendent cependant à se neutraliser mutuellement au graphique.
\nDans son avis budgétaire 2011, la Chambre de Commerce avait déjà critiqué le fait que les fonds spéciaux n'avaient pas été suffisamment alimentés pendant la phase de haute conjoncture précédant la crise économique et financière. Elle n'entend pas revenir sur ces propos, mais elle se permet d'insister sur le fait que, dans l'état actuel des choses, et pour autant que le projet de budget pluriannuel se base sur des estimations réalistes, les réserves financières des fonds spéciaux convergeront vers un niveau particulièrement bas en dépit des emprunts précités et malgré le grand dynamisme conjoncturel escompté pour 2017 et 2018 par les auteurs du PLPFP, avec une croissance du PIB en volume de respectivement 4,6 et 4,9%. Une telle évolution pro-cyclique des avoirs des fonds met à mal la force de frappe financière de l'Etat, sa capacité à soutenir l'économie si le contexte économique devait à nouveau subir une détérioration.
\n61 Dans ce contexte, une pérennisation des réserves des fonds spéciaux doit être réalisée d'urgence, via une réduction volontariste des dépenses courantes qui se situent à un niveau élevé au Grand-Duché, au profit d'une canalisation des surplus ainsi dégagés vers les fonds spéciaux en général et les fonds d'investissements en particulier. La notion d'équité intergénérationnelle et la gestion en bon père de famille de certaines recettes fiscales volatiles, incertaines et temporaires auraient dû, à titre résiduaire, amener les autorités publiques à affecter une proportion élevée et croissante desdites recettes directement aux fonds d'investissements, en lieu et place d'une affectation pure et simple aux dépenses courantes.
\n5.4 Taux de réalisation des dépenses d'investissements budgétisées par les fonds spéciaux Comme l'indique le tableau ci-dessous, une inflexion favorable pourrait s'être amorcée depuis 2011 en ce qui concerne les taux de réalisation effectifs des programmes d'investissements.
\nCe tableau retrace l'évolution des dépenses ajustées de quelques-uns des principaux fonds d'investissements de l'Etat, en l'occurrence le Fonds pour les monuments historiques, le Fonds d'investissements publics sanitaires et sociaux, le Fonds d'investissements publics administratifs, le Fonds d'investissements publics scolaires, le Fonds des routes, le Fonds du rail ainsi que le Fonds pour les investissements socio-familiaux. Sont comparés d'une part l'évolution des dépenses figurant aux différents projets de lois budgétaires (« dépenses initialement prévues au budget ») et d'autre part le taux de réalisation des dépenses programmées (« dépenses ajustées réellement actées », sur base des comptes relatifs aux mêmes exercices) ainsi que l'évolution de ce taux d'exécution (en pourcents) au cours de la période considérée.
\n62 Tableau 10 Evolution des dépenses prévues, des dépenses réalisées ainsi que des taux de réalisation des principaux fonds d'investissements En millions EUR et en % Projel 2007 Projet 2008 Protet 2009 Projet 2010 Protet 2011 Projet 2012 Projet 2013 Protet 2014 Projet 2015 Projel 2016 Projet 2017 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Fonds pour les rnonurnents historiques 22 11 19 26 20 29 19 19 10 18 8 Fonds dInvesUssernents publicssanitaires et sociaux 32 19 19 17 15 24 16 15 20 24 28 Fonds d'investissernonts publicsadministratifs 107 88 113 134 113 117 102 77 72 72 85 Fonds einvestissements publics scolaires 121 75 76 77 60 88 78 75 87 79 76 Fonds des routos 130 130 135 141 122 184 187 180 209 208 247 Fonds du rail 309 373 390 327 314 321 331 297 346 430 532 Fonds pour les investissernents socio-familaux 91 100 100 85 85 110 100 55 48 48 45 Total générat 812 796 853 807 729 873 718 792 879 1020 Vanation en % 2,6 -1,9 7,2 -5,4 -9,6 19,7 833 -4,6 -13,8 10,3 11,0 16,0 Projet 2009 Projet 2010 Prolet 2011 Protet 2012 Protet 2013 Protet 2014 Projet 2015 Projel 2016 Projet 2017 Projet 2017 Compte 2007 Compte 2008 Compte 2009 Compte 2010 Compte 2011 Compte 2012 Compte 2013 Compte 2014 Compte 2015 2016 Indicatif Fonds pour los rnonuments historiques 15 9 9 13 13 17 12 7 8 8 Fonds d'investissements publiu sandaires et sociaux 18 14 10 12 14 8 3 3 2 15 Fonds d'investissernents publics adrninistratifs 79 75 75 117 100 172 82 71 64 71 Fonds d'investissernents publicsscolaires 73 112 71 60 41 64 49 92 70 70 Fonds des routes 110 83 103 136 172 175 186 172 184 233 Fonds du rad 274 275 312 313 325 307 299 350 462 519 Fonds pour les investissernentssocio-farndaux 83 73 74 104 94 74 72 22 16 24 Total enéral 652 641 654 755 759 817 702 718 807 940 Vadation en % -18,7 -1,6 1,9 15,5 0,5 7,7 -14,1 2,3 12,3 16,6 2013 2014 2015 Taux de réalisation en % (dèpenses actées par rapport aux dépenses prévues) rati , d I 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2016 becae Fonds pour les rnonuments historiques 70,3% 81,2% 48,8% 50,3% 65,4% 60,2% 64,9% 38,1% 76.6% 44,0% Fonds d'investissernents publicssanitairos et sociaux 56,0% 74,1% 52,6% 74,4% 96.0./0 32,6% 19,1% 21,6% 10,2% 62,8% Fonds d'investissernents publicsadrninistratifs 74,2% 85,7% 66,3% 87,3% 88,0% 147,2% 80,2% 92,5% 89,2% 98,0% Fonds envestissernents publics scolairos 59,9% 148,8% 93,5% 77.6% 67,8% 72,9% 62,5% 122,6% 81,4% 88,4% Fonds des routes 84,6% 63,9% 75,9% 96.8% 140,7% 95,0% 99,4% 95,9% 87,9% 112,3% 120,8% Fonds du rail 88,5% 73,8% 79,8% 95,7% 103,5% 95,5% 90,3% 117,7% 133,8% Fonds pour les investissernents socio-famila llx 91.3% 72,6% 73.5% 121.8% 110,6% 67 4% 71.5% 40.7% 32,3% 49,4% _ 80,3% 80,5% 76,6% 93,6% 104,0% 93,6% 84,3% ! 100,1% 101,8% 106,9% Totegeind Source : Calculs de la Chambre de Commerce sur base des différents projets de loi budgétaire et du projet de loi
\nde programmation financière pluriannuelle.
\nNote : Les données relatives à l'année 2016 ne sont présentées ici qu'à titre indicatif. Une analyse rigoureuse ne peut en effet être menée à bien que sur la base de chiffres définitifs (comptes).
\nLe tableau met en évidence une certaine volatilité et un assez faible niveau des taux de réalisation globaux au cours des années 2007 à 2010. A titre d'exemple, un taux de réalisation de 80% (soit du type de ceux observés de 2007 à 2009) implique que seuls 80 EUR sur 100 EUR budgétisés sont réellement exécutés et investis. Cependant, le décalage entre les dépenses budgétisées, d'une part, et les dépenses actées, d'autre part, s'est atténué à partir de 2011, même si l'année 2013 a dévié de cette tendance. Le taux de réalisation s'est même établi à exactement 100% en 2014 et il a légèrement dépassé ce seuil en 2015. Même au cours de ces deux années, le taux de réalisation a toutefois été fort disparate d'un fonds à l'autre. Les taux de réalisation réconfortants observés en 2014 et en 2015 s'expliquent d'ailleurs dans une large mesure par les performances d'un seul fonds, à savoir le Fonds du rail qui a enregistré au cours de ces deux années des taux très élevés. Ce facteur serait d'ailleurs présent également en 2016 selon les données indicatives, avec un taux de réalisation de quelque 120% pour le Fonds du rail. En conséquence et pour la troisième année consécutive, le taux global d'exécution des dépenses des fonds d'investissements dépasserait les 100%.
\n63 II importe cependant de rappeler que cette donnée relative à 2016 s'appuie sur le niveau indicatif des dépenses d'investissements des fonds précités, tel qu'il apparaît dans le projet de budget pluriannuel 2016-2020 et non dans un compte en bonne et due forme. Cette pratique devrait induire une certaine surestimation du taux de réalisation de 2016.
\nCela étant dit, les inflexions favorables clairement discernables au tableau ci-dessus sont saluées par la Chambre de Commerce. Elle espère vivement que cette tendance va se poursuivre, car une pratique de réalisation partielle des projets d'investissements ne contribue ni à l'amélioration de la transparence budgétaire, ni à une exécution volontariste de la politique anticyclique par les autorités.
\nLa Chambre de Commerce demande par ailleurs au Gouvernement de poursuivre ses efforts en vue de fournir toutes les informations nécessaires à une étude approfondie de la véritable situation de chacun des fonds spéciaux. II serait ainsi souhaitable que le document budgétaire soit accompagné d'une description sur la nature et la destination des moyens dépensés ainsi que d'une fiche d'impact des investissements quant à leurs coûts d'exploitation, de gestion et d'entretien (« Folgekosten »), s'accompagnant d'une analyse coûts/bénéfices par projet.
\nFARTIE 11 Avis de la Chambre de Commerce relatif au projet de loi n°7050 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2017 (volume 1) - TABLE DES MATIERES 1 Administration centrale 1.1 1.2 1.3 1.4 2 La notion d'Administration centrale Les dépenses de l'Administration centrale Les recettes de l'Administration centrale Le solde de l'Administration centrale Administrations de sécurité sociale 2.1 2.2 2.3 Les dépenses des Administrations de sécurité sociale Les recettes des Administrations de sécurité sociale Le solde des Administrations de sécurité sociale 69 69 70 77 80 86 86 87 88 3 Administrations locales 92 4 Administration publique 97 SOMMAIRE DES TABLEAUX 71 Tableau 1 : Dépenses de l'Administration centrale 77 Tableau 2 : Recettes de l'Administration centrale 80 Tableau 3 : Recettes fiscales de l'Etat 86 Tableau 4 : Dépenses des Administrations de sécurité sociale 87 Tableau 5 : Recettes des Administrations de sécurité sociale 93 Tableau 6 : Recettes, dépenses et soldes des Administrations locales Tableau 7 : Soldes budgétaires des Administrations publique, centrale, locales et de sécurité 98 sociale SOMMAIRE DES GRAPHIQUES 81 Graphique 1 : Capacité (+) ou besoin (-) de financement de l'Administration centrale Graphique 2 : Evolution absolue et tendancielle des recettes et des dépenses de 82 l'Administration centrale 82 Graphique 3 : Effet ciseau de l'Administration centrale Graphique 4 : Soldes budgétaires des Administrations publique, centrale, locales et de 99 sécurité sociale 101 Graphique 5 : Evolution de la dette publique 103 Graphique 6 : Dépenses publiques par habitant par fonction COFOG 103 Graphique 7 : Evolution des dépenses publiques par fonction COFOG SOMMAIRE DES ENCADRES 74 Encadré 1 : Quelques priorités du Gouvernement à la loupe 83 Encadré 2 : Les autres articles du projet de loi budgétaire Encadré 3 : Une enveloppe budgétaire globale des établissements hospitaliers pour 2017 et 90 2018 relativement ambitieuse dans un contexte d'incertitude 94 Encadré 4 : Une nécessaire réforme des finances communales 100 Encadré 5 : Un « Zukunftspak » qui fond comme neige au soleil 102 Encadré 6 : Un autre regard sur les dépenses publiques 69 1 Administration centrale 1.1 La notion d'Administration centrale Une partie d'un tout. L'Administration centrale constitue, à côté des Administrations locales et de sécurité sociale, une des trois sous-entités reprises sous le terme fédérateur d'« Administration publique », au sens européen du termel. Outre les recettes et les dépenses des Ministères, Administrations et services de l'Etat renseignés dans le budget de l'Etat central
\ntel qu'établi conformément à la législation sur la comptabilité de l'Etat2, l'Administration centrale comprend3 également les recettes et les dépenses réelles des fonds spéciaux de l'Etat, des établissements publics qui font partie de son périmètre, des fondations et de certains GIE4, des institutions de l'Etat5 ainsi que des services de l'Etat à gestion séparée6.
\nDes réformes en cours qui impactent les données. S'agissant de l'impact de l'entrée en vigueur, à partir de 2017, de la réforme fiscale, toujours à l'état de projet en cours de procédure législative, ce dernier a été intégré dans les prévisions budgétaires des années 2017 à 2020, prima facie, sans « effets de second tour ». Quant à la réforme des finances communales, également en cours de procédure, elle prévoit qu'une grande partie de l'impôt commercial communal (ICC), qui était alloué directement aux communes jusqu'en 2016, transite à partir de 2017 via un Fonds de dotation globale des communes (FDG). Par conséquent, même si l'effet sur le solde de l'administration centrale est neutre, tant les recettes que les dépenses de ce fonds augmentent, et les recettes et dépenses de l'Administration centrale sont ainsi artificiellement gonflées, à hauteur de 604 millions en 2017. Ces changements de base comptable compliquent donc la lecture du budget dans une perspective historique et pluriannuelle, et biaisent en particulier les taux de croissance des recettes et dépenses.
\nDes prévisions volontaristes. Le projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2017 analysé par la suite se fonde sur les prévisions de printemps du STATEC, à savoir une hausse du PIB en volume de 3,1% en 2016 et de 4,6% en 2017. Ce dernier montant semble particulièrement empreint d'optimisme selon la Chambre de Commerce eu égard à différents facteurs contextuels, tels que la dégradation des perspectives mondiales, la décélération du rythme de production et donc de croissance de la Chine, la remise en question d'accords de libre-échange, les incertitudes quant aux orientations futures de la politique monétaire aux Etats-Unis, voire dans d'autre régions si les prix des matières premières repartaient à la hausse, etc. De l'aveu même de l'exposé des motifs, « fl]a prévision [de croissance] pour 2017 doit être considérée avec beaucoup de 1 A noter que la notion d'Administration publique comprend par ailleurs les « Administrations d'Etats fédérés » (sans objet pour le Luxembourg).
\n2 Loi du 8 juin 1999 a) sur le Budget, la Comptabilité et la Trésorerie de l'Etat ; b) portant modification de la loi du 10 mars 1969 portant institution d'une inspection générale des finances ; c) portant modification de la loi modifiée du 16 août 1966 portant organisation des cadres de la trésorerie de l'Etat, de la caisse générale de l'Etat et du service du contrôle de la comptabilité des communes et de certains établissements publics (Mémorial A n°68 du 11 juin 1999).
\n3 La liste complète est disponible dans le volume 2, à partir de la page 12.
\n4 Par exemple : le Centre de recherche public « Luxembourg Institute of Science and Technology » (List), le Centre national sportif et culturel (d'Coque), la Commission de protection des données, la Fondation Musée d'Art Moderne Grand-Duc Jean, le Registre de Commerce, le GIE - My Energy, etc.
\n5 La Maison grand-ducale, la Chambre des Députés, le Médiateur ainsi que la Cour des Comptes et le Conseil d Etat.
\nPar exemple : les lycées classiques et lycées techniques, l'Administration de la Navigation aérienne, les restaurants scolaires, l'Agence pour le développement de l'emploi, etc.
\n70 prudence également, vu l'absence d'informations cruciales. Laccélération proviendrait essentiellement de la contribution à nouveau positive de lEurostoxx50 (-13% en 2016, +4% en 2017), engendrant une hausse de la VAB volume de près de 4% dans les services financiers ».
\n1.2 Les dépenses de l'Administration centrale Des dépenses « sous contrôle » selon l'exposé des motifs. D'après le projet de budget 2017, les dépenses totales de l'Administration centrale (soit 17.899,2 millions EUR) augmenteraient, en 2017, de :
\nMême si les dépenses ont été revues à la baisse dans les prévisions pour 2016 par rapport au budget établi pour la même année (de 285,3 millions EUR), le rythme de croissance des dépenses entre 2016 et 2017 reste soutenu, mais en ligne avec les évolutions passées (environ 7% sur la période 1995-2014).
\nUn gonflement artificiel. En ne tenant pas compte de la réforme des finances communales qui grossit fictivement les dépenses de l'Administration centrale, ces dernières connaîtraient une croissance de 5,1%.
\nUne volonté de réduire les dépenses qui reste sur le papier. Si le Gouvernement veut rétablir de manière durable l'équilibre des comptes publics, cela nécessitera de brider davantage l'évolution des dépenses, l'atteinte de soldes budgétaires positifs, et qui le restent, ne pouvant se reposer sur la seule vigueur des recettes. Mais cette rupture de tendance ne pourra se matérialiser spontanément, et ce d'autant plus au vu du caractère rigide et difficilement réversible de certaines dépenses courantes (rémunération des salariés, transferts à la sécurité sociale, etc.).
\n71 Tableau 1 : Dépenses de l'Administration centrale En millions EUR et en pourcentage projet de budget projet de budget Variation projet budget 2017 1 Variation projet de budget 2017 / prévisions 2016 2016 2017 prévisions 2016 projet budget 2016 en rnillions EUR en millions EUR en rnigions EUR en millions EUR Dépenses totales 16 736,7 16 453,4 17 899,2 1 445,8 8,9% 1 160,5 6,9% Ðépenses totales sans prise en compte cle la réforme des finances communales 16 738,7 16 453,4 17 295,2 841,8 5,1% 556,5 3,3% en % en millions EUR en % Consommation intermédiaire 1 338,1 1 272,0 1 339,3 67,3 5,3% 1,2 0,1% Formation de capital 1 422,3 1 467.0 1 542,0 75,0 5,1% 119,7 8,4% Rémunération des salariés 3 722,9 3 643,2 3 838,3 195,1 5,4% 115,4 3,1% 634.5 666,0 709,3 43,3 6,5% 74,8 11,8% 32,3% Subventions Intérêts de la dette publique 171,8 221,2 227,3 6.1 -0,7% 55,5 Prestations sociales en espèces 1 642,3 1 531,6 1 566,0 34,4 6,8% -76,3 -4,6% Prestations sociales en nature 56,3 58,5 65,1 6,6 -6,7% 8,8 15,6% Autres transferts courants 6 932,2 6 836,9 7 792,3 955,4 14,0% 860,1 12,4% Autres transferts courants sans cnse en comple de la ré\"orrne des finances corrrni_,nales 6 932.2 6 836,9 7 188.3 351.4 5% 256.1 3.75 826,9 791,6 826,2 34,6 4,4% -0,7 -0,1% -8,6 -35,8 -6,5 29,3 -81,8% 2,1 -24,4% Transferts en capital Autres dépenses Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2016 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2017.
\nRemarques :
\nUn rigoureux processus d'encadrement des dépenses doit être déployé. Mais l'analyse poste par poste des différentes catégories de dépenses montre que s'il est ambitionné, le ralentissement attendu n'est pas appliqué :
\nAlors que le poste « Formation de capital » comprend les investissements directs à savoir ceux qui sont directement exécutés par l'Administration centrale (budget proprement dit, fonds spéciaux, établissements publics) pour son propre compte, les investissements dits « indirects » sont inclus dans le poste « Transferts en capital » qui regroupe les aides à l'investissement de l'Administration centrale aux entreprises, aux ménages, aux communes, etc. L'objectif du Gouvernement étant de maintenir les investissements à un niveau élevé, le total des deux postes connaît une croissance en 2017 de près de 5%, qui est à relever. Toutefois, il ne s'agit en aucun d'un glissement de dépenses (ou « expenditure shift ») étant donné que les investissements n'augmentent pas plus vigoureusement que les autres dépenses.
\n72 - En ce qui concerne l'accroissement des dépenses en termes de rémunération des salariés de 5,4%, l'exposé des motifs indique qu'il est imputable pour l'essentiel, en 2017, à l'échelle mobile des salaires, aux avancements et à la variation des effectifs. La Chambre de Commerce regrette toutefois que l'hypothèse retenue par les auteurs en termes d'indexation des salaires en 2017 ne soit pas précisée.