LE GOUVERNEMENT DU GRAND-DUCHÉ DE LUXEMBOURG Ministère d'État Le Ministre aux Relations avec le Parlement Monsieur le Président Conseil d'État Luxembourg Luxembourg, le 23 novembre 2016 Personne en charge clu dossier: Roland Gaasch 247 - 82953 SCL : L 5285 / L 5286 — 1716 / ya V/réf. 51.959 / 51.960 Doc. parl. 7050 / 7051 Objet : 1. Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2017 et modifiant : 1) la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu 2) la loi modifiée du l er décembre 1936 sur l'impôt foncier 3) la loi modifiée du 27 novembre 1933 concernant le recouvrement des contributions directes, des droits d'accise sur l'eau-de-vie et des cotisations d'assurance sociale 4) la loi modifiée du 12 février 1979 concernant la taxe sur la valeur ajoutée 5) la loi modifiée du 17 décembre 2010 fixant les droits d'accise et les taxes assimilées sur les produits énergétiques, l'électricité, les produits de tabacs 6) la loi modifiée du 21 décembre 2001 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2002 7) le Code de la sécurité sociale 8) la loi du 18 décembre 2015 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2016 9) la loi modifiée du 25 février 1979 concernant l'aide au logement 10)1a loi modifiée du 18 février 2010 relative à un régime d'aides à la protection de l'environnement et à l'utilisation rationnelle des ressources naturelles 11)la loi modifiée du 5 juin 2009 relative à la promotion de la recherche, du développement et de l'innovation 12)Ia loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques. 2. Projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2016-2020. Monsieur le Président, À la demande du Ministre des Finances, j'ai l'honneur de vous faire parvenir en annexe l'avis de la de la Chambre de commerce sur les deux prolets de loi sous rubrique. Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de ma haute considération. Pour le Ministre aux Relations avec le Parlement John Dann Directeur 43, boulevard F.-D. Roosevelt L-2450 Luxembourg Tél. (+352) 247-82952 Fax (+352) 46 74 58 scl@scl.etat.lu www.legilux.lu www.gouvernement.lu www.luxembourg.lu CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG g`tx.ci()Of- Avis de la Chambre de Commerce relatif au projet de loi n°7050 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2017 relatif au projet de loi n°7051 de programmation financière pluriannuelle 2016-2020 Un budget quantitatif pour une croissance qualitative ? __ Projet de loi n°7050 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2017 (473300H/WMR) Projet de loi n°7051 relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2016-2020 (4734BMUNVMR) AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE Un budget quantitatif pour une croissance qualitative ? 18 novembre 2016 Les éléments d'analyse essentiels L'avis de la Chambre de Commerce porte à la fois sur le projet de budget 2017 (doc. parl. 7050) et sur le projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2016-2020 (ci-après PLPFP 20162020) (doc. parl. 7051), Le PLFPF renferme notamment les trajectoires à moyen terme des soldes nominaux et structurels des Administrations publiques. Les points saillants de l'avis de la Chambre de Commerce sont présentés infra. 1) Le scénario macroéconomique Le scénario macroéconomique qui sert d'assise au PLPFP 201 7-201 9 est synthétisé au tableau suivant, directement extrait de ce dernier. Tableau 1 : Contexte macroéconomique PIB en valeur iui,a EI , R PIE1 en valeur P113 mi volume PII3 potentieI (en oInme) 0115011111lanoll finale de, ména Consommation finak cle.. adm Publtques Fonnatioll bnue de capind tixe Ewonations de blens ei :;:ervice, Import.durms de Imens et osenice Emplot rotal mteneur fd to: de c11,.,mage i détini tIon DEM en ''., t Indiee ts pux À la on (1PCN) Leltelle wornle de, ialatre, 1.- 2015 2016 2017 201S 2019 51,23 39 3.5 3.1 0.1 3.0 -:!..'S 7,1 6.0 , .ç hii 0.5 -,' c 17 53.39 4,2 3.1 3.2 3,5 -1.4 11,9 49 6.2 7.0 6.4 03 775.j7 57'.02 6,ti 4.6 3,2 3.2 2-5 5.9 6.9 6,S 3,2 6.2 1.4 792.93 6n.90 6,5 4.9 3.2 4,0 1.1 0,5 6,1 6,3 33 6.0 1:7 50' S2, 64.4$ 5.9 3.5 3,1 _-, ,.. 1.7 11 -. : 6.1 6.1 3.1 6.0 1.9 S17.70 1 2020 6/.41 4.6 2.3 _ 06 1.6 2 t : -.; 55 6,1 2.0 534.o Source : PLPFP 2016-2020. Ce qui frappe d'emblée dans ce tableau est le scénario de croissance volontariste pour les années 2017 et 2018, le PIB en volume étant censé s'accroître de respectivement 4,6 et 4,9% au cours de ces deux années. Cette croissance soutenue se répercuterait bien évidemment sur divers agrégats conditionnant étroitement l'évolution des recettes publiques, à savoir en particulier l'emploi, la consommation privée et la formation brute de capital fixe. Ou encore le taux de chômage, qui affecte directement les importantes dépenses transitant par le Fonds pour l'emploi. La Chambre de Commerce est par ailleurs interpelée par le fait que les taux de croissance escomptés pour 2017 et 2018 s'inscrivent dans la foulée d'une « pente de croissance » d'à peine plus de 3% en 2015 et 2016. Proches de 5% l'an, ces deux taux sont pratiquement identiques à ceux qui avaient été retenus dans la 1 7ème actualisation du Programme de stabilité du Luxembourg en avril dernier. lls pouvaient alors sembler relativement « raisonnables », car ils s'inscrivaient dans la foulée d'une croissance censée s'établir à quelque 4,8% en 2015. Or on sait actuellement, depuis début octobre, que la croissance s'est en définitive limitée à 3,5% en 2015. Lui succéderait en outre, selon le budget, une croissance limitée à 3,1% en 2016. En d'autres termes, le scénario de croissance retenu pour 2017 et 2018 repose sur une brusque accélération de la croissance. ll est difficile, à la lecture des documents budgétaires, de déceler les origines d'un tel sursaut. Aussi, l'exposé des motifs du projet de budget mentionne une multitude de facteurs susceptibles d'expliquer une décélération de la croissance en 2017. On citera des indicateurs de confiance mitigés ou encore des perspectives économiques ii internationales en demi-teinte comportant notamment une légère décélération de la croissance au sein de la zone euro. Enfin, selon les estimations du STATEC, le volet « ménages » de la réforme fiscale ne se traduirait au total que par un surcroît de croissance de l'ordre de 0,2 point de pourcentage (pp), en raison de l'importance des effets de fuite par l'épargne, par les importations et les achats à l'étranger des particuliers. Ce facteur « fiscal » n'expliquerait donc qu'à peine plus d'un dixième de l'accélération précitée de la croissance sur l'horizon 2017-2018. L'exposé des motifs du projet de budget 2017 cite, certes, ce catalyseur de croissançe que constituerait une hausse des marchés boursiers en 2017 — un facteur crucial au Luxembourg, du fait notamment de l'importance de l'industrie des fonds d'investissement. II est cependant périlleux de baser des projections macro-économiques et, au-delà, un budget, sur cet élément volatil par excellence que constituent les cours boursiers. En outre, dans ses prévisions d'automne 2016 récemment publiées, la Commission européenne envisage un taux de croissance du PIB en volume de 3,8% en 2017, soit 0,8 pp de moins que dans le projet de budget. L'écart serait plus manifeste encore pour 2018, la Commission européenne escomptant alors une croissance économique de 3,6%, inférieure à raison de quelque 1,3 pp à ce que postulent pour la même année les autorités budgétaires luxembourgeoises. La Commission serait en particulier plus mesurée en ce qui concerne l'évolution de la formation brute de capital fixe, surtout en 2018 avec une hausse prévue de 3,0% contre 6,5% dans le PLPFP sous avis. En ce qui concerne davantage la forme et pour les raisons apparaissant en filigrane ci-avant, la Chambre de Commerce est d'avis que les futurs PLPFP devraient comprendre non seulement une description des projections servant de fondations à la PLPFP, mais également une batterie de scénarios alternatifs (« stress tests »). II est, dans une même perspective, impératif de pouvoir appréhender la justification des révisions passées d'indicateurs, notamment afin de pouvoir évaluer avec précision le positionnement actuel du Luxembourg dans le cycle économique. Le solde structurel (c'est-à-dire l'étalon de mesure de la politique budgétaire nationale à l'échelon européen), notamment, en dépend fortement. 2) Evolution des recettes La présente section vise à faire le point sur l'évolution des principales recettes et de dépenses de l'Administration centrale et de la sécurité sociale - faute d'informations relatives aux pouvoirs locaux sur l'horizon 2017-2020. II convient de noter que la Chambre de Commerce ne peut se prononcer à ce stade, compte tenu notamment de l'absence de données suffisamment détaillées sur les réalisations budgétaires en 2016, quant au caractère approprié de la base de départ 2016 considérée dans les documents budgétaires. Or, le fait de disposer d'une base de départ aussi proche de la réalité que possible est essentiel afin de pouvoir mener une analyse rigoureuse. La CC estime qu'une étude approfondie devrait être menée afin d'élucider les raisons des écarts de prévisions qu'on a pu observer par le passé. II importe également de souligner que l'estimation des recettes est particulièrement entachée d'incertitudes cette année, en raison de la mise en ceuvre d'une réforme fiscale qui n'a jusqu'à présent fait l'objet que d'une estimation d'impact statique, sans considération a priori des possibles « effets de retour » économiques et de l'incidence de la réforme sur le comportement des ménages et des entreprises. L'impact budgétaire de la réforme fiscale a par ailleurs fait l'objet d'estimations quelque peu contradictoires par diverses institutions. Quant à la réforme des finances communales, également en cours de procédure, elle prévoit qu'une grande partie de l'impôt commercial communal (ICC), qui était alloué directement aux communes jusqu'en 2016, transite à partir de 2017 via un Fonds de dotation globale des communes (FDG). Par conséquent, même si l'effet sur le solde de l'administration centrale est neutre, tant les recettes que les dépenses de ce Fonds augmentent, et les recettes et dépenses de l'Administration centrale sont ainsi artificiellement gonflées, à hauteur de 604 millions EUR en 2017. Les recettes de l'Administration centrale Tableau d'ensemble Le tableau ci-dessous se réfère à l'Administration centrale. II a été « corrigé » afin de neutraliser un impact à la hausse sur les recettes (et sur les dépenses, par ailleurs) de 604 millions EUR, découlant de la réforme envisagée pour 2017 des finances communales ou plus précisément de la mise en place envisagée d'un Fonds de dotation globale des communes. Tableau 2 : Evolution des recettes de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en % Croissance Croissance Croissance moyenne moyenne moyenne 2000 2007 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2000a 2007 2008 à 2016 2017 à 2020 Production marchande 68 115 170 154 165 170 191 186 _17,9 2 3,4 , 4,8 Production pour usage final propre 24 85 231 240 245 265 285 305 .,5: 19 12,2 _,6,2 Paiements pour autre production non marchande 300 367 543 490 488 485 501 512 _. 3,0 J 3,3 1,1 lmpàts sur la production et les importations 3025 4759 6179 6200 6383 6529 6556 6696 -16,7 :,' 3,0 1,9 Re‘enus de la propriété 291 285 286 310 338 341. 343 348 -0,3 0,9 2,9 lmpôts courants sur le re\enu et le patrimoine 2819 4336 6844 7335 7546 7888 8416 9066 . .i 6,3 6,0 -I 5,4 -I 5,5 Cotisations sociales 338 512 781 802 857 895 942 994 -..] 6,1 7,15,1 Autres transferts courants 119 168 336 352 140 163 166 153 --i 5,0 117,6 -., J 6,2 1 :.._8,5 Elle18,8 .9,6 j -6,6 Transferts en capital à recesnir Recettestotales 43 71 124 163 150 163 164 124 7027 10699 15494 1604-6 16312 16899 17564 18384 ; 4,6 3,5 p.m. croissance des recettestotales hors réforme fiscale de 2017 à 2020 p.m. croissance du PIB en valeur (%) 3,9 4,2 6,8 5,8 5,9 4,6 . 4,2 _ 6,D Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. A cette aune, la progression des recettes (3,5% l'an) découlant du projet de budget pluriannuel peut a priori sembler prudente. II convient cependant de tenir compte de l'incidence de la réforme fiscale sur les recettes. Selon le Gouvernement, l'impact budgétaire de cette dernière serait en effet de 373 millions EUR en 2017, de 503 millions EUR en 2018 et de 524 millions les années ultérieures. Après neutralisation de ce coût et en supposant que les estimations gouvernementales en la matière sont correctes, les recettes totales de l'Administration centrale progresseraient « spontanément » de 4,2% en moyenne de 2017 à 2020 (contre 3,5% avant la « correction réforme fiscale »). Par ailleurs, 11 convient de considérer les éléments suivants • La croissance du PIB nominal sur la période du PLPFP est le reflet de projections macroéconomiques résolument volontaristes, comme indiqué ci-dessus. iv o En ce qui concerne le poste « impôts courants sur le revenu et le patrimoine», une certaine surestimation semble perceptible, comme souligné infra pour leurs deux grandes composantes, concernant respectivement les personnes physiques et les sociétés. Les impöts directs sur les revenus des personnes physiques II apparaît qu'avant et après neutralisation de l'incidence de la réforme fiscale telle qu'estimée par le Gouvernement, le « pô/e » personnes physiques, constitué de l'IRPP, de la RTS et de l'impôt de solidarité correspondant évoluerait comme indiqué au graphique suivant : Graphique 1 : Variations annuelles de l'IRPP, de la RTS et de l'impôt de solidarité correspondant En % 10 9 8 7 6 4 3 2 1 o 2017 2018 2019 2020 Impôt sur le revenu des personnes physiques PLPFP —0-.•Impôt sur le revenu des personnes physiques PLPFP sans réforme fiscale Impôt sur le revenu des personnes physiques, moyenne 2000 à 2016 Impôt sur le revenu des personnes physiques "théorique" Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. II apparaît au graphique qu'en 2019 et 2020, la croissance des impôts directs sur le revenu des personnes physiques corrigée pour tenir compte de la réforme fiscale (courbe bleue claire) serait supérieure à la progression moyenne de ces impôts observée de 2000 à 2016 (courbe verte en pointillés). Cette même croissance excéderait, pour les trois années 2018 à 2020, l'évolution « théorique» de ces recettes recalculée par la Chambre de Commerce à partir des déterminants macro-économiques sous-jacents (emploi et salaire nominal moyen). Sur l'ensemble de l'horizon, la Chambre de Commerce estime cependant la surestimation des impôts directs sur les personnes physiques à 60 millions EUR (valeurs à l'horizon 2020). • Cet écart de 60 millions ne constitue qu'une partie de la possible surestimation des impôts sur le revenu des personnes physiques. Son évaluation repose en effet sur le coût budgétaire de la réforme fiscale tel qu'il a été intégré au PLPFP. Selon les documents budgétaires, la réforme fiscale se traduirait au total par un coût de 0,65% du PIB en 2017 et de 0,8% de 2018 à 2020. Or dans son Bulletin 2016/1, la BCL a annoncé que le coût effectif de la réforme serait de l'ordre de 1,5% du PIB. La surestimation correspondante des recettes en cause, non captée par le graphique 1, serait de quelque 340 millions EUR par an en moyenne sur l'horizon couvert par le PLPFP. • En outre, les courbes du graphique prennent comme donnée de base les projections macroéconomiques volontaristes figurant dans la PLPFP. Or à titre d'exemple, une diminution de 1% par an de la croissance de cette base, se répartissant de manière équivalente entre l'évolution des rémunérations et celle de l'emploi, donnerait lieu par rapport au scénario du PLPFP à une moins-value supplémentaire d'impôts directs sur les personnes physiques de quelque 350 millions EUR en 2020. • Une estimation des impôts sur le revenu des personnes physiques associant une croissance moins forte, un coût plus élevé qu'escompté de la réforme fiscale et l'évaluation dynamique par la Chambre de Commerce de l'évolution de ces impôts pourrait donc au total se traduire par une perte de recettes de quelque 750 millions EUR à l'horizon 2020. Ces calculs montrent que l'évolution du produit des impôts sur le revenu des persopnes physiques constitue un risque majeur pour la trajectoire budgétaire. Ce risque est accentué par l'incidence de la réforme fiscale non seulement sur le produit budgétaire de ces impôts (effet statique), mais également sur leur dynamique d'évolution (effet dynamique), résultant par exemple de la refonte des barèmes d'imposition, de la hausse de certains abattements et du conditionnement aux revenus de divers crédits d'impôt. L'ampleur de cet « effet dynamique», de même d'ailleurs que son sens, sont difficiles à évaluer au présent stade, faute d'un recul approprié et de données suffisantes. La Chambre de Commerce en appelle à une grande vigilance, à travers notamment un suivi régulier et proactif de l'évolution des impôts concernés. Les impôts directs sur les sociétés • Une analyse similaire s'impose en ce qui concerne les impôts directs sur les sociétés (rubrique comprenant, pour rappel, l'IRC, le prélèvement « Fonds pour l'emploi » correspondant et l'impôt sur la fortune). Cette analyse est synthétisée au graphique 2. Graphique 2 : lmpôts directs sur les sociétés En % ; avec intégration de l'impôt de solidarité correspondant 7 6 5 4 3 2 0 2017 2018 2019 2020 IRC avec impôt de solidarité + impôt sur la fortune PLPFP IRC avec impôt de solidarité + impôt sur la fortune PLPFP sans réforme fiscale IRC avec impôt de solidarité + impôt sur la fortune, moyennes 2000 à 2016 Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. vi • Le graphique 2 met en relief une incidence de la réforme fiscale nettement plus réduite que dans le cas des personnes physiques en 2017 (voir le graphique 1). L'allégement du taux d'affiche global standard de l'impôt des sociétés est assez modéré et l'incidence budgétaire de cette réduction du taux serait totalement (en 2017) ou partiellement (par la suite) compensée par l'augmentation de l'impôt minimum sur la fortune frappant les Sociétés de participation financière. • A l'aune des recettes exprimées après neutralisation de l'impact de la réforme fiscale (courbe bleue claire), il apparaît un optimisme certain en 2017 et en 2020, tandis que les estimations relatives aux années intercalaires 2018 et 2019 paraissent empreintes d'une certaine prudence (comparaison avec la ligne verte). Impôts sur la production et les importations («. immits indirects ») Les impôts sur la production et les importations, qui reposent essentiellement sur trois prélèvements, à savoir la TVA avec 56% du total de la catégorie, les droits d'accise (21%) et la taxe d'abonnement (15%), inspirent les commentaires suivants : • Ces recettes devraient en moyenne progresser de 1,9% par an sur l'horizon 2017-2020, soit un taux nettement inférieur à une progression de 6,7% l'an « avant crise » et de 3,0% de 2007 à 2016. Cette modération apparente cache cependant des évolutions contrastées. • Les recettes de TVA devraient augmenter de 0,6% l'an sur la période 2017-2020. Ce taux paraît modeste, mais il convient de rappeler que les recettes de la TVA liée au commerce électronique vont, suite au changement des règles européennes en la matière, se réduire automatiquement en 2017 et en 2019. Cette déperdition devrait représenter chaque fois de l'ordre de 150 millions EUR (en 2017 et 2019). En l'absence de ce facteur, les recettes de TVA figurant au PLPFP augmenteraient de 3,1% et non de 0,6% l'an de 2017 à 2020. • La taxe d'abonnement atteindra un niveau absolu élevé en 2017, en dépassant pour la première fois 1 milliard EUR, ce montant continuant à augmenter d'un peu plus de 3% par an sur la période 2017 à 2020 selon le PLPFP. Cette montée en signifie qu'une part croissante des impôts indirects repose sur une composante directement exposée à d'éventuelles fluctuations sur les marchés financiers. La Chambre de Commerce en appelle à la plus grande prudence dans ce domaine. • Les autorités budgétaires font apparemment preuve de prudence en ce qui concerne les recettes d'accises, avec en particulier un recul de quelque 12% anticipé pour 2017 qui est difficilement explicable en l'absence d'informations à cet égard dans les documents budgétaires. Les recettes de la sécurité sociale Les recettes de la sécurité sociale se sont montées à 10.137 millions EUR en 2016. Ces recettes se composent surtout de transferts de revenus en provenance de l'Administration centrale, de cotisations sociales et de revenus de la propriété en rapport avec la réserve de compensation du régime général de pension. vii Tableau 3 : Evolution des recettes de la sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en % Croissance Croissance Croissance moyenne 2000 2007 2015 2r1 15 2017 2018 2019 Production marchande 17 22 24 32 37 40 40 41 1 Paiements pour autre production non marchande 0 o o o o o o o Re \ienus de la propriété 189 327 383 108 441 469 490 504 Cotisations sociales 2186 3635 5451 5535 5914 6196 6529 6847 Autres transferts courants 1699 2747 3978 1309 . 4223 4356 4510 4677 11 9 13 13 18 17 18 20 4102 6740 9849 10137 10633 11078 11586 3,9 4,2 6,8 6,8 5,9 Transferts en capital à rece \ioir Recettestotales p.m. croissance du PIB en valeur (%) moye nne moyenne 2020 2000 à 2007 2008 à 2016 2017 à 2020 i„8,1 4,4 6,1 -7,5 2,5 5,4 5,0 5,0 _7,1 4,4 3,7 -2,0 ; -- ----12088 : 74 4,4 10,0 4,6 i . ' 3,5 4,6 - 4,5 6,0 Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. • Les cotisations sociales progresseraient de 5% l'an sur la période du PLPFP, soit exactement le taux enregistré sur la période 2017 à 2016. Ce taux est en ligne avec la principale composante de la base cotisable, c'est-à-dire la masse salariale qui progresserait de 5,3% l'an en moyenne sur la période 2017-2020. A cette lumière, les estimations de cotisations sociales en question semblent assez réalistes. • Les revenus de la propriété connaîtraient une augmentation plus marquée, puisqu'ils s'accroîtraient au total de près de 100 millions EUR de 2016 à 2020. Selon la Chambre de Commerce, ces estimations ne sont susceptibles d'être réalisées que si le taux de rendement implicite des réserves du régime général de pension auqmente légèrement sur la période couverte par le PLPFP. Or les taux d'intérêt historiquement bas risquent de compliquer cette convergence vers des taux de rendement implicites plus élevés. La Chambre de Commerce considère qu'il s'impose de prendre en compte ces gains boursiers potentiels avec la plus grande parcimonie. • Transferts courants en provenance de l'Administration centrale : selon le PLPFP (« autres transferts courants » du tableau 3), ils connaîtraient une croissance de 3,7% l'an en moyenne sur l'horizon 2017-2020, soit un taux en retrait de ceux observés de 2000 à 2016. Les transferts de l'Etat aux administrations de sécurité sociale se composent en particulier des « cotisations » versées par l'Etat au régime général de pension (soit les 8% de la masse cotisable qui sont à charge de l'Etat ; 38% du total), des cotisations pour soins de santé en nature (25%) et de la prise en charge par l'Etat des allocations familiales (21%). Les transferts liés respectivement aux pensions du régime général et à l'assurance maladie maternité sont des cotisations calculées proportionnellement à la base cotisable, dont la principale composante est la masse salariale. De 2018 à 2020, les transferts de pension et de soins de santé en nature calculés au PLPFP évolueraient largement en ligne avec la rémunération totale des salariés. 11 en serait cependant tout autrement en 2017 - année au cours de laquelle les deux transferts en question semblent par contre sous-estimés par rapport à la masse salariale. Ce qui donnerait lieu à une possible sous-évaluation des transferts de l'Administration centrale à la sécurité sociale. • La prise en charge des allocations familiales par l'Etat stagnerait quant à elle tout au long de la période couverte par le PLPFP, ce qui semble curieux au regard des déterminants des prestations financées (en partie) par le truchement de cette prise en charge. II s'agit notamment du fait que les prestations familiales seront adaptées tous les deux ans, à partir de 2018, à l'évolution du salaire médian. viii 3) Evolution des dépenses Les dépenses de l'Adtninistration centrale Les dépenses de l'Administration centrale vont être abordées sous trois perspectives différentes, l'analyse de leur évolution dynamique de 2000 à 2020, puis un examen statique plus ciblé, portant sur le niveau des dépenses en 2017 et enfin une étude de la composition de ces dépenses depuis 2000. Evolution dynamique des dépenses de l'Adrninistration centrale de 2000 à 2020 II convient d'examiner au plus près la progression annuelle des dépenses prévue au PLPFP 20172020 : Tableau 4 : Dépenses de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en % Croissance Croissance Croissance rnoyenne 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2000 à 2007 2007 à 2016 2017 à 2020 1189 1272 1339 1370 1397 1413 841 1385 1-167 1542 1560 1505 1394 Rémunération des salariés 1493 2306 3528 3643 3838 3984 4159 4358 Subventions 242 397 636 666 709 681. 649 636 211 221 227 230 226 240 1571 1390 1631 1657 1704 1762 Autres transferts coumnts 2737 4275 6645 6837 7188 7442 7786 8169 Transferts en capital à payer 267 577 596 792 826 899 970 962 Autres -15 -26 -90 -35 -7 19 -27 20 6358 10180 15670 16453 17295 17843 18369 18954 4,2 6,8 6,8 5,9 4,6 -1,1 2,1 2,6 4,6 5,0 ‘11 95 955 Cri CO 79 522 4,6 I ,13 Charges d'intérêt Prestations sociales 2,7 -1,3 tri Lri 760 530 cn Lri 504 CO Consommation intermédiaire p.m. croissance du PIB en valeur (%) moyenne 2007 Fonnation de capital Dépensestotales moyenne 2000 › 3,6 6,0 Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. Divers enseignements se dégagent du tableau : • Les dépenses totales de l'Administration centrale (optique SEC 2010) connaîtraient sur la période 2017-2020 une significative décélération. Alors que cette progression moyenne atteignait 7% l'an au cours de la période « pré 2007 », le taux correspondant se limiterait à 3,6% « seulement » sur la période couverte par le PLPFP sous avis. Ce taux serait inférieur à la progression du PIB nominal sur cette même période 2017-2020 - soit 6% l'an. Ces résultats doivent cependant être interprétés avec prudence. • La décélération la plus marquée des taux de croissance se rapporte à la formation de capital, soit un poste décisif pour l'économie luxembourgeoise tant à court qu'à moyen terme (adaptation aux besoins d'une population et d'un nombre de frontaliers croissants). La progression moyenne de cette catégorie passerait de 6,4% de 2007 à 2016 à -1,3%, soit un basculement de presque 8 pp, qui contredit les discours évoquant un important effort d'investissernent public. A elle seule, cette décélération explique plus d'un tiers du ralentissement de l'augmentation moyenne des dépenses totales. * Les subventions, qui sont pour l'essentiel canalisés vers des sociétés de transport en commun, se caractériseraient également par un substantiel ralentissement. Le « gisement ix d'économies » est cependant substantiel en la matière, les subventions en question ayant quasiment triplé (certes en termes nominaux) de 2000 à 2016. • Enfin, les « prestations sociales » tendraient à se contracter « automatiquement » grâce à l'évolution favorable que connaît le marché du travail luxembourgeois - notamment un taux de chômage s'inscrivant, jusqu'à nouvel ordre, en recul. Evolution statique des dépenses de l'Adlninistration centrale : l'année 2017 dans les prograrnrnes pluriannuels successifs La première PLPFP ayant été déposée en octobre 2014, la PLPFP sous avis est déjà la troisième du nom. II est dès lors désormais possible de cerner l'évolution du niveau des dépenses pour l'année 2017 à travers trois exercices budgétaires différents. Tableau 5 : Evolution des dépenses 2017 entre les différents PLPFP En millions EUR 600 • Autres octobre 500 2016 400 • Transferts en capital à payer • Autres transferts courants Prestations sociales PLPFP PLPFP PLPFP octo bre octobre 2014 2015 Consommation intermédiaire 1244 1416 1339 Formation de capital 1640 1479 1542 4-362 300 Rémunération des salariés 3462 3833 3838 Subventions 806 636 709 Charges crintérêt 190 182 227 100 Prestations sociales 1574 1769 1631 o - Subventions 95 Autres transferts courants 7224 7221 7188 Transferts en capital à payer 835 847 826 -100 Autres -41 -31 -7 -200 16933 17353 17295 Dépe nses tota les - Charges d'intérêt 200 -300 ifflummennummegor -96 w Rémunération des salris Formation de capttal - Consommation intermédiaire Différence: PLPFP d'octobre 2016 moins celui de 2014 Sources : STATEC, comptes nationaux ; PLPFP déposés en 2014, 2015 et 2016 ; Calculs de la Chambre de Commerce. • Les résultats confirment l'impression générale d'un relâchement des efforts budgétaires depuis l'annonce du Zukunftspak en fin 2014. Ainsi, le PLPFP d'octobre 2015 s'est en effet traduit, pour l'année de référence 2017, par des dépenses totales en augmentation de plus de 400 millions EUR par rapport à la toute première mouture du PLPFP (octobre 2014). • Par rapport au premier PLPFP, le PLPFP se traduit par une sensible hausse des dépenses, de quelque 362 millions EUR. Ce montant est dominé par une seule catégorie, à savoir la rémunération des salariés. Alors que cette composante était censée s'établir à 3.462 millions EUR dans le PLPFP d'origine, elle se monterait à quelque 3.838 millions EUR dans le PLPFP sous avis, soit 376 millions EUR de plus (en un an, soit 2017). • Les prestations sociales accuseraient une hausse également, en dépit de leur tassement prévu dans le récent PLPFP par rapport au PLPFP précédent à la faveur de l'amélioration de la situation du marché du travail. La Chambre de Commerce s'étonne par ailleurs de voir les charges d'intérêt augmenter par rapport aux planifications budgétaires précédentes, à concurrence de 37 millions EUR depuis la PLPFP « originelle » et ce dans un contexte de déclin généralisé des taux d'intérêt. • Enfin, un « chassé-croisé » malencontreux peut être observé entre la consommation intermédiaire, qui progresse de près de 100 millions EUR par rapport à la PLPFP de 2014, et la formation brute de capital dont le niveau est en retrait de 100 millions EUR environ. Les dépenses d'investissement sont pourtant autrement plus prometteuses en termes de croissance à long terme et d'effet multiplicateur. • Notons pour finir que les dépenses connaîtraient un léger tassement dans le PLPFP sous avis par rapport à celui d'octobre 2015, mais cette évolution est dans une large mesure imputable à une conjoncture relativement favorable, qui devrait induire une diminution « automatique » et non discrétionnaire des dépenses associées au sous-emploi. La composition des dépenses de l'Adrninistration centrale Le tableau suivant restitue l'évolution de la composition des dépenses de l'Administration centrale depuis l'an 2000. Graphique 3 : Composition des dépenses de l'Administration centrale En % des dépenses totales 7,1-Uga 2020 2019 11:17-Ule] 2018 _ 2017 .._9U171111M1M11 2016 MOYENNE 2011-2015 1103 — MOYENNE 2006-2010 343 MIDEIIIIMMIIIKEUM11111111111k Mell111111111•1111EFUMMIEZI MOYENNE 2000-2005 • Consornmation Mtermédiaire • Forrnation de capital » Rémunération des salariés a Subventions • Charges d'intérêt a Prestations sociales • Autres transferts courants • Transferts en capital à payer Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. Le constat, qui apparaît déjà en filigrane dans les propos figurant aux sections précédentes, est limpide : • En termes relatifs, l'effort d'investissement de l'Administration centrale tend à décliner au fil du temps. Alors que la FBCF atteignait encore 9,5% des dépenses totales sur la période 2000-2005, ce ratio est revenu à 8% en moyenne de 2011 à 2015 et le ratio s'établirait à 7,4% en 2020. Au cours de l'ensemble de la période de 20 ans envisagée, seules les années 2006 et 2013 se sont caractérisées par un effort d'investissement public aussi bas. xi • Si la part de la FBCF est supposée se réduire de 1,5 pp de 2016 à 2020 selon le présent PLPFP, les dépenses de rémunération passeraient de 22,1% du total en 2016 à 23,0% en 2020. Enfin, les transferts courants afficheraient une forte progression, alors qu'il s'agit déjà et de loin de la composante la plus importante. • De tels glissements paraissent en contradiction avec le message d'un « Luxembourg à 1,1 million d'habitants». Un tel scénario suppose en effet une augmentation marquée de la population (et corrélativement du nombre de frontaliers), non pas seulement à moyen terme mais bel et bien dès maintenant. Selon le scénario démographique « officiel », 60.000 personnes s'ajouteraient à la population sur l'horizon 2017-2020 et 80.000 personnes supplémentaires de 2021 à 2025. La Chambre de Commerce insiste vivement sur la nécessité de préparer d'ores et déjà une telle mutation d'envergure, qui requiert des investissements substantiels et efficaces notamment dans le domaine des transports, de l'éducation, du logement et des télécommunications. Quelques priorités de dépenses du Gouvernement saluées par la Chambre de Commerce La Chambre de Commerce salue les initiatives prises par le Gouvernement en matière de : • « Single Window for Logistics », à savoir la poursuite de la mise en place d'un guichet unique pour le secteur de la logistique visant à coordonner les activités d'importation, d'exportation ou de transit en vue de permettre aux acteurs économiques d'accomplir en un seul lieu l'ensemble des formalités réglementaires et administratives. • « Digital Letzebuerg », via l'attribution de crédits budgétaires plus importants que dans le passé. • FinTech : la création d'une « House of FinTech » témoigne de l'importance accordée à ce pilier. Des efforts accrus en matière de promotion de ce secteur clé de l'économie luxembourgeoise seront mis en ceuvre, notamment avec le soutien de la Chambre de Commerce. • Sciences et technologies spatiales : un nouveau programme devrait voir le jour et les ressources supplémentaires seront utilisées dans le cadre de l'initiative spaceresources.lu. • PAKT Pro Commerce : afin de soutenir et de renforcer le secteur du commerce de détail, un crédit de 750.000 EUR est inséré pour l'année 2017, et ce suite à un accord entre le Ministère de l'Economie, la Chambre de Commerce et la Confédération luxembourgeoise du Commerce (CLC). • Tourisme : la création d'un guichet unique ou « convention bureau » servant d'interlocuteur privilégié pour les organisateurs de congrès est une des initiatives à relever dans le secteur du tourisme. L'année 2017 verra le renforcement du « Luxembourg Convention Bureau » (LCB) géré par le « Luxembourg-Convention and Tourist Office » (LCTO) de la Ville de Luxembourg, pour aboutir à la création, à partir de 2018, d'une nouvelle structure. • Logement : les crédits du Ministère du Logement enregistrent une progression de 4% par rapport au budget voté 2016 xii • Marché du travail : Selon l'exposé des motifs, « eaccord [dit « entreprises partenaires pour l'emploi »I avec le Patronat en matière de création d'emplois fonctionne bien et porte ses fruits ». Le Gouvernement souhaite en outre agir sur le développement des compétences et des connaissances des travailleurs non qualifiés en général et cibler ses actions sur les jeunes demandeurs d'emploi. Ainsi un crédit supplémentaire de 609.400 EUR est prévu, pour 2017, pour le « Nenforcement des capacités des acteurs du secteur de la jeunesse dans le domaine de la transition des jeunes vers le marché de l'emploi » et 46.000 EUR supplémentaires sont alloués aux « mesures dans le cadre de la mise en ceuvre de la Garantie pour la jeunesse ». • Recherche et l'innovation : au cours de la période 2014-2017 (qui correspond aux contrats de performances des acteurs publics), il est prévu un investissement de 1,15 milliard EUR dans la recherche et l'enseignement supérieur. • Education plurilingue : le projet de loi sur l'éducation plurilingue, qui a pour objectif d'encourager le développement langagier, la familiarisation et l'apprentissage précoce des langues dans les structures de la petite enfance, prévoit la mise en place d'un programme d'éducation et d'accueil, qui s'adressera aux enfants de 1 à 4 ans n'ayant pas encore atteint l'âge de l'obligation scolaire, pour lequel 22,6 millions EUR est prévu pour 2017. • Prospection économique : suite à la création du GIE Luxembourg for business and innovation, qui reprend notamment les activités de « Luxemburg for business », un nouveau crédit 2,5 millions EUR apparaît pour 2017 pour les frais de fonctionnement du « Trade and Investment Board » (1,7 millions EUR) et de Luxinnovation (800.000 EUR). Les dépenses des Administrations de sécurité sociale L'autre sous-secteur des Administrations publiques pour lequel des données suffisantes sont fournies dans le PLPFP est la sécurité sociale. Tableau 6 : Dépenses de la sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en % Croissance Croissance Croissance rnoyenne Prestations sociales en nature Autres prestations sociales Consommation intermédiaire Rémunération des salariés Autres Dépenses totales p.m. croissance du PIB en valeur (%) rnoyenne moyenne 2000 2007 2015 2.1.L5 2017 2018 2019 2020 2000 à 2007 2008 à 2016 zor à 2020 856 2515 49 58 45 3522 1589 4076 49 81 59 5855 2287 6391 93 113 209 9092 2377 2516 6929 104 123 78 9750 6,8 2619 7243 105 128 75 10170 2751 7606 107 132 80 10677 2886 4,6 11111 5,0 7998 = 111 ,1 5,5 111111 4,9 109 0,3 01.0,5 1.1 3,7 138 11111 5,1 1. 4,111.11 4,3 81 3,8 11111 3,81 -0,4 11213 s 5,3 Cit 4,8 6,8 5,9 6617 95 11 ? 33 9238 4,2 CIII mr 1111 4,6 ,8 4,2 6,0 Sources : PLPFP 2016-2020 ; STATEC, comptes nationaux. • Les dépenses totales des administrations de sécurité sociale devraient selon le PLPFP augmenter de manière conséquente sur la période 2017-2020, de 4,8% l'an en moyenne soit approximativement le même rythme que de 2008 à 2016. Ces chiffres sont globalement en ligne avec les attentes. La Chambre de Commerce aurait cependant apprécié un complément d'informations à trois égards. • Pensions : selon le rapport général sur la sécurité sociale de l'IGSS, publié en novembre 2015, qui se cantonne au régime général de pension, les prestations de pension se seraient en moyenne accrues de 6,3% de 2010 à 2014, soit précisément le taux escompté sur la période 2017 à 2020 dans le PLPFP sous avis. Cependant, la forte augmentation du nombre de travailleurs frontaliers au cours des récentes décennies de même que le vieillissement de la population devraient par ailleurs augmenter dans les années à venir la pression s'exerçant sur les dépenses du régime général de pension. • Le projet de budget mentionne explicitement, en tant que facteur modérateur des dépenses de l'assurance dépendance, l'effet des mesures de restructuration des autorités ainsi que le ralentissement du nombre de bénéficiaires. Or la fiche financière du Projet de loi n°7014 « portant réforme de l'assurance dépendance » révèle que les « restructurations » en question induiraient des économies nettes trop faibles pour expliquer le fort ralentissement supposé au PLPFP des dépenses de l'assurance dépendance. D'autant que le rapport général sur la sécurité sociale de l'IGSS révèle que les dépenses de l'assurance dépendance ont en moyenne progressé de 6,6% par an de 2010 à 2014 et de 5,2% en 2014 par rapport à 2013, ce qui excède nettement le taux de 3,8% mentionné pour la période 2017-2020 dans le PLPFP. • Les économies en prestations familiales prévues au « Zukunftspak » seront neutralisées, dans une large mesure, par l'adaptation de ces dernières aux salaires médians. En se basant sur la fiche financière du projet de loi « Portant création d'un mécanisme d'adaptation des prestations familiales en espèces et en nature », la Chambre de Commerce estime le surcoût budgétaire à l'horizon 2020 à quelque 61 millions EUR. S'ajouterait l'incidence de l'impact des nouvelles mesures envisagées en matière de « flexibilisation du congé parental ». Selon l'exposé des motifs du PLPFP sous avis, l'incidence de la réforme du congé parental se monterait à 10 millions EUR en 2016 et entre 35 et 43 millions EUR les années suivantes. Ces indications montrent que les autorités devront faire preuve de la plus grande résolution afin de réaliser l'effort de maîtrise des prestations sociales postulé au PLPFP. 4) Les soldes budgétaires Les sections précédentes n'ont pu être appréhendées pour l'ensemble des Administrations publiques à défaut de données sur les Administrations locales de 2017 à 2020. Une perspective d'ensemble est en revanche possible pour les soldes budgétaires. La Chambre de Commerce regrette le fossé statistique entre l'assise sectorielle des recettes et dépenses, d'une part, et celle des soldes, d'autre part. Cette dichotomie ne permet pas de relier les soldes des Administrations publiques, qui constituent les indicateurs clefs de la politique budgétaire, avec les agrégats correspondants de recettes et de dépenses. Une autre carence est le manque de description détaillée et chiffrée des étapes donnant lieu au calcul du solde structurel. S'agissant en particulier de l'Administration centrale, un problème majeur et récurrent est l'augmentation tendanciellement plus rapide des dépenses que des recettes, avec à la clef un espacement entre les deux tendances. 11 résulte de ces tendances un « effet ciseau », qui ne xiv tend pas à se refermer durablement. Alors que selon les prévisions issues du budget 2015, l' « effet ciseau » devait se réduire et disparaître, les nouvelles perspectives pluriannuelles ne prévoient plus cette amélioration, bien du contraire puisque, en raison de la réforme fiscale, l'écart entre les dépenses et les recettes atteint un record en 2017. Graphique 4 : Evolution absolue et tendancielle des recettes et des dépenses de l'Administration centrale En millions EUR 4 9110 5 000 300 11199 Receltes aarn centrale 2009 00 01 — LIPpenses adm cenvale 0 3013 - - - bnear IRecetles adm cenvalel 3015 1015 1016 2011 9,9i913• prêvisions 13..391 - - - Onear• alépenses adm centrale, Sources : STATEC, comptes nationaux ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2017. S'agissant de l'ensemble des soldes budgétaires effectifs ou nominaux, ils sont illustrés cidessous. Graphique 5 : Soldes effectifs des Administrations publiques luxembourgeoises En % du P1B : 8 -6 iNm 11:3 N CO o Lll 1./. 1 1:1" 1, 1 ./ 5-••• CO Cr1 N O 0 0 00000000000000000000 0 N rN N rN N rN M3 rN N rN rN N N rN CIDAdministration centrale liallSécurité sociale eigAdrninistrations locales —.—Administrations publiques publiques: Allemagne Sources : Base de données macroéconomique AMECO de la Commission européenne ; PLPFP 2016-2020 ; Notification EDP de l'Allemagne ; STATEC, comptes nationaux. XV • Le graphique met en évidence une détérioration tendancielle des soldes budgétaires. Le Luxembourg afficherait certes un surplus des Administrations publiques toujours supérieur à celui de l'Allemagne en 2016, les deux excédents étant censés s'établir respectivement à 1,2 et 0,6% du PIB. L'écart en faveur du Luxembourg, de 0,6 point de PIB en 2016, serait cependant le plus faible depuis 2000. • Sauf brusque détérioration de la situation des finances publiques allemandes, l'année 2017 devrait représenter un jalon décisif dans cette évolution, puisque pour la première fois le Luxembourg risque d'afficher des performances moins favorables que son voisin. • Selon les estimations figurant dans le PLPFP sous avis, le surplus des Administrations publiques luxembourgeoises passerait de 1,2% du PIB en 2016 à 0,3% l'année suivante, et ce en dépit d'une estimation apparemment assez « étriquée » du coût de la réforme fiscale (0,7% du PIB en 2017, 0,8% à partir de 2018), qui contraste avec le coût de 1,5% du PIB estimé par la BCL. • Selon le PLPFP, le solde effectif s'améliorerait quelque peu au cours des années succédant à 2017, pour atteindre +0,7% du PIB en 2020. Cette légère amélioration sur l'horizon du PLPFP dépend cependant de manière cruciale de l'hypothèse d'un taux de croissance du PIB en 2017 et en 2018, avec respectivement +4,6 et +4,9% escomptés dans le PLPFP. • Afin d'illustrer l'enjeu d'une possible surestimation du taux de croissance, la Chambre de Commerce s'est livrée à une analyse de sensibilité, établie « toutes autres choses égales par ailleurs » et en supposant également que les données budgétaires de départ, soit celles de 2016, refléteront bien la réalité. Cette analyse de sensibilité revient à tabler sur un taux de croissance du PIB réel se limitant en définitive à 3% tant en 2017 qu'en 2018, ce qui serait en ligne avec les progressions du PIB en volume observées en 2015 (+3,5%) et en 2016 (+3,1% selon le PLPFP). L'impact sur la trajectoire des soldes effectifs serait considérable sur l'horizon du PLPFP, comme l'illustre le graphique suivant. Graphique 6 : Analyse de sensibilité : solde effectif des Administrations publiques En % du P1B 1,5 2016 2017 2018 2019 2020 effectifs PLPFP 2017-2019 •••11 ,Soldes PLPFP si croissance moindre Sources : PLPFP 2016-2020 ; Calculs de la Chambre de Commerce. xvi • Les soldes structurels ne seraient quant à eux pas affectés par une croissance moindre en 2017 et en 2018, puisqu'ils sont par définition indépendants de la conjoncture. Selon le PLPFP sous avis, ces soldes passeraient de 2,3% du PIB en 2016 à 0,8% en 2017 et ils reviendraient à un étiage de 0,2% du PIB en 2018 et en 2019. Un redressernent marqué surviendrait cependant en 2020, le solde structurel des Administrations publiques passant alors soudainement de +0,2 à +0,9% du PIB. Cette dernière estimation dépend de l'hypothèse d'un écart de production négatif en 2020 — c'est-à-dire repose sur un PIB effectif inférieur au PIB « potentiel » ou d'équilibre. Or, ce PIB potentiel n'est pas une variable observable et il est largement conditionné par les méthodes et hypothèses détaillées ayant présidé à son calcul. C'est la raison pour laquelle la Chambre de Commerce regrette que le PLPFP ne renferme pas des tableaux détaillés de passage des soldes effectifs (observables) aux soldes structurels, ces derniers étant peu « tangibles » en tant que tels. • Ces informations permettraient de mieux apprécier l'importance de l'indispensable marge de sécurité des soldes structurels par rapport à l'objectif à moyen terme (ou OMT). Une marge de sécurité est pourtant nécessaire, d'autant que le nouvel OMT est particulièrement peu exigeant puisqu'il consiste en un déficit structurel de 0,5% du PIB à partir de 2017, alors qu'un surplus d'au moins 0,5% était précédemment visé. La Chambre de Commerce est surprise par le fait que le Gouvernement ait adopté le nouvel OMT tel qu'il est ressorti des calculs mécaniques de la Commission européenne, alors que l'objectif global est l'assainissement soutenable des finances publiques. En s'alignant sur l'OMT minimal européen, les auteurs de la PLPFP ont par ailleurs pleinement endossé le scénario démographique à 1,1 million d'habitants. • Ce choix ne tient en outre pas compte des spécificités du Luxembourg. Le Grand-Duché est en effet confronté à une forte volatilité de la croissance économique et des recettes publiques. II engrange en outre de nombreuses recettes pouvant être considérées comme fragiles à moyen terme et volatiles à court terme (Tanktourismus, taxe d'abonnement et impôts des sociétés, notamment). Le Luxembourg doit enfin préfinancer les importants coûts futurs du vieillissement et doit être en mesure de financer à l'avenir les substantiels investissements publics qui seront requis afin d'accompagner un dynamisme démographique déjà palpable, de même qu'une augmentation soutenue du nombre de frontaliers. Enfin, seuls des surplus structurels importants permettront au Luxembourg de maintenir une situation patrimoniale favorable. A défaut de la fixation d'un OMT positif approprié qui aurait constitué le « first best », la Chambre de Commerce recommande vivement dans ce contexte la mise en ceuvre de ce « second best » que constituerait une substantielle marge budgétaire par rapport à un OMT quant à lui particulièrement peu ambitieux. • II est également frappant de constater que la différence entre +0,5% et -0,5% — soit 1% du PIB ou environ 500 millions EUR — correspond peu ou prou au coût affiché de la réforme fiscale. Or ce dernier coût pourrait être sous-estimé par les autorités, comme le suggère la BCL en affirmant qu'il serait de l'ordre de 1,5% du PIB, contre 0,8% à partir de 2018 (0,7% en 2017) selon les auteurs de la PLPFP sous avis. Si cette estimation de la BCL devait se matérialiser, le solde structurel ne serait pas en 2020 un surplus de 0,9% du PIB, mais un solde à peine équilibré. • Par ailleurs, l'OMT et le solde structurel s'apprécient sur l'ensemble des administrations publiques. Or au Luxembourg, les excédents des administrations publiques reposent (et même au-delà) sur les surplus de la sécurité sociale. Or ces surplus sont à politique inchangée xvii « condamnés » à se résorber au fil du temps, avant de laisser la place à des déficits croissants, comme le montrera la section suivante. 5) L'endettement et la soutenabilité à long terme des finances publiques Soutenabilité à terme de la sécurité sociale Les surplus de la sécurité sociale devraient se résorber et laisser la place à des déficits croissants à politique inchangée. Sont en cause principalement l'incidence du vieillissement démographique prévisible sur les dépenses de santé, de pension et de l'assurance dépendance, ou encore l'arrivée graduelle à l'âge de la retraite des importants contingents de travailleurs frontaliers embauchés au Luxembourg au cours des dernières décennies. La fixation des OMT au Luxembourg ne devrait pas sous-estimer ces éléments. Afin de permettre de mieux appréhender ces défis, la Chambre de Commerce a dérivé des travaux du Groupe de travail sur le vieillissement (GTV) le graphique suivant. II est empreint d'un certain « optimisme », puisqu'il repose sur un scénario démographique favorable — qui dilue l'impact sur les dépenses du vieillissement — tout en considérant un taux d'intérêt nul sur l'endettement futur de la sécurité sociale. Graphique 7 : Soldes de la sécurité sociale sous un scénario démographique dynamique (« Luxembourg à 1 million d'habitants en 2045 ») En % du PIB 5% 3% 1% 1,3% oscy. W W v -1% -0,5% -1,4% -2,1% -2,7% -2,9% _3,1% -3% -4,4% -5% 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 Solde total sécurité sociale ä politique inchangée - Incrément ratio des dépenses par rapport à 2020 (GTV) w Revenus patrimoine Sources : Groupe de travail sur le vieillissement, 2015 ; PLPFP 2016-2020 ; Calculs de la Chambre de Commerce. • Sous ce scénario, les revenus du patrimoine, qui alimenteraient en 2020 l'essentiel de l'excédent de la sécurité sociale selon le PLPFP sous avis, déclineraient graduellement et seraient quasi totalement annulés vers 2040. Sous l'effet de cette volatilisation graduelle des revenus du patrimoine et de la « poussée » des dépenses liées au vieillissement identifiée par le GTV (histogrammes rouges), les surplus de la sécurité sociale s'étioleraient rapidement, passant de 1,3% du PIB en 2020 à zéro entre 2025 et 2030. Ils se mueraient ensuite en déficits, avoisinant 1% du PIB entre 2030 et 2035 et bien davantage encore par la suite. C'est une manière nouvelle d'illustrer les problèmes de soutenabilité à terme de la xviii sécurité sociale, qui montre que les problèmes de financement devraient surgit plus tôt que souvent admis. Dette brute consolidée : une réeIle stabilisation ? • A la fragilité des soldes de la sécurité sociale s'ajouteraient des déficits récurrents de l'Administration centrale qui, s'accumulant au fil du temps, donneraient lieu à une dette brute consolidée des Administrations publiques de l'ordre de 23% du PIB sur l'horizon 20172020 selon le PLPFP. Cette dette serait certes toujours inférieure au « seuil Maastricht » de 60% du PIB (et a fottoridu seuil de 30% prévu au programme gouvernemental) et elle tendrait par ailleurs à se stabiliser. • La Chambre de Commerce tient cependant à attirer l'attention sur deux réserves de taille, qui reposent sur deux scénarios macroéconomiques concurrents. o En premier lieu, une dette publique stagnant à 23% serait un résultat peu satisfaisant si, comme l'estiment les autorités budgétaires, la croissance s'avérait très soutenue de 2017 à 2019. Dans une optique budgétaire contracyclique, il aurait alors été justifié de procéder à un assainissement des finances publiques, permettant d'enfin amorcer une décrue du ratio d'endettement public. o En second lieu, le plafonnement de la dette publique à 23% du PIB dépend intimement de l'évolution des soldes effectifs de l'Administration centrale. Or ces derniers encaisseraient de plein fouet une croissance éventuellement moins favorable qu'escomptée, notamment en 2017 et en 2018. Selon des simulations de la Chambre de Commerce effectuées en intégrant également un coût de la réforme fiscale de 1,5% du PIB (BCL), la dette publique se rapprocherait du seuil « gouvernemental » des 30% du PIB sur l'horizon 2017-2020 (voir le graphique suivant). Graphique 8 : Evolution du ratio de dette publique En % du PIB 28% 27% 26% 25% 24% 23% 22% 21% 20% 2016 2017 2018 2019 Ratio PLPFP croissance moindre et coût de 1,5% du P18 de la réforme fiscale - Ratio PLPFP avec croissance moindre Ratio PLPFP Sources : PLPFP 2016-2020 ; Calculs de la Chambre de Commerce. 2020 xix 6) L'objectif budgétaire structurel et la trajectoire vers cet objectif Cette soutenabilité compromise renforce la pertinence du débat relatif au choix d'un objectif budgétaire à moyen terme suffisamment ambitieux. La Chambre de Commerce estime, sur base de considérations intégrant l'incertitude inhérente à la méthode de calcul des soldes structurels, la forte volatilité des variables de finances publiques dans une petite économie ouverte, le nécessaire préfinancement d'une partie de l'impact du vieillissement démographique et la nécessité du maintien à un niveau élevé du patrimoine financier net des Administrations publiques, que ces dernières devraient viser un objectif de solde structurel plus ambitieux que dans les documents budgétaires. Mesures de consolidation recommandées par la Chambre de Commerce Selon le PLPFP, le solde budgétaire structurel des Administrations publiques se situerait à +0,9% du PIB. En supposant cependant que le coût budgétaire de la réforme fiscale s'avère plus élevé que prévu, en s'établissant à 1,5% du PIB au lieu de 0,8% du PIB retenu dans les documents budgétaires, des économies additionnelles s'élevant à 450 millions EUR à l'horizon 2020 s'imposeraient pour simplement respecter l'objectif gouvernemental en termes de solde structurel en 2020. Ce dernier objectif est au demeurant, la Chambre de Commerce s'en félicite, largement supérieur à l'OMT de -0,5% du PIB. Le critère d'endettement public donnerait toutefois lieu à une exigence de consolidation plus élevée. Toujours sous l'hypothèse d'une réforme fiscale coûtant 1,5% du PIB et conditionnellement à une croissance du PIB en volume de 3% tant en 2017 qu'en 2018 (contre respectivement 4,6 et 4,9% dans le PLPFP), le critère d'une simple stabilisation du ratio d'endettement à la fin de l'horizon 2017-2018 donnerait lieu à un effort requis de quelque 670 millions EUR, qui pourrait certes être mis en ceuvre graduellement de 2017 à 2020. Ce montant de 670 millions EUR est en outre évalué en base « PIB 2020 », ce qui a pour effet de le « gonfler» quelque peu. La Chambre de Commerce avance dans son avis diverses mesures permettant de financer l'essentiel du montant précité de 670 millions EUR. Ces mesures seraient les suivantes : • Dépenses fiscales : le projet de Loi de programmation financière pluriannuelle renseigne une liste (toujours un peu limitative) des dépenses fiscales, ce dont la Chambre de Commerce se félicite. 11 lui semble raisonnable de diminuer certaines de ces dépenses fiscales de moitié sur un horizon de trois ans (de 2018 à 2020) et d'y ajouter un léger recadrage de l'abattement pour frais de déplacement (via un relèvement du seuil des unités d'éloignement ne donnant pas lieu à abattement). 11 en résulte, par rapport à cette nouvelle base de calcul que constitue la réforme fiscale en gestation, une économie globale excédant 100 millions EUR, qui permettrait en prime de contenir plus efficacement la demande de logements, donc les prix correspondants. • Impôt foncier : la Chambre de Commerce propose une augmentation du poids de cet impôt dans le financement des communes, leur permettant de ne plus dépendre autant de cet impôt très volatil qu'est l'ICC, via le cas échéant un ajustement des valeurs unitaires (qui ne sont plus révisées depuis 1941, ou du moins de manière très parcellaire). 11 convient de noter que même après une telle augmentation, le produit de cet impôt demeurerait bien inférieur, par rapport au PIB, aux proportions similaires observées dans XX les trois pays limitrophes (où l'impôt foncier représente environ 1% du PIB en moyenne arithmétique contre 0,1% actuellement au Luxembourg). La Chambre de Commerce souhaite cependant que l'augmentation proposée s'effectue de manière équilibrée et non de manière linéaire. II importe en particulier d'éviter que cet ajustement repose excessivement sur certaines entreprises privées. La Chambre de Commerce note en parallèle que l'efficacité de la mesure en tant qu'instrument de maîtrise de l'évolution des prix des terrains serait accrue si était davantage mise à contribution la catégorie de l'impôt foncier portant spécifiquement sur les « terrains à bâtir à des fins d'habitation » (catégorie B6). • Forfait d'éducation : la Chambre de Commerce estime que le forfait d'éducation devrait être supprimé. La Chambre de Commerce propose un « phasing out » du forfait d'éducation sur trois ans, de 2017 à 2020. Ce « phasing out » se justifie particulièrement suite à l'abolition de l'allocation d'éducation dans le cadre du Zukunftspak. • Freinaqe des recrutements dans l'Administration centrale : à rebours du projet de budget 2017, qui prévoit un renforcement de l'ordre de 1.000 personnes des effectifs de l'Etat, soit bien davantage que lors des deux précédents exercices (370 et 750 pour 2015 et 2016, respectivement), la Chambre de Commerce recommande une décélération de la progression des effectifs de l'Administration centrale par rapport à son évolution passée. La Chambre de Commerce propose de limiter les embauches nouvelles aux remplacements naturels et à des missions stratégiques et prioritaires à définir, certes en prenant en compte l'accroissement de la population mais également la nécessaire augmentation de la productivité dans le secteur public. • Suppression qraduelle de l'allocation de fin d'année des pensionnés : la Loi du 21 décembre 2012 portant réforme des pensions ne réglant que partiellement le problème du financement futur des pensions et en attendant l'adoption de nouvelles dispositions structurelles, la Chambre de Commerce plaide, dans une optique d'équité intergénérationnelle et au vu des niveaux très élevés des pensions au Luxembourg, pour une participation des pensionnés actuels à l'effort d'assainissement des régimes de pension, en abrogeant graduellement mais dès 2017 l'allocation de fin d'année des pensionnés (environ 2% du montant total des pensions du régime général). • Neutralisation de la moitié de l'ajustement des pensions aux salaires réels : dans le même esprit intergénérationnel, u …