économique dans un petit pays comme le Luxembourg, tant au niveau des prévisions pour le futur que pour les données observées pour le passé, l’estimation de la croissance potentielle et de l’écart de Page 46 de 115 production se caractérise par un degré d’incertitude très élevé. Pour ces raisons, il pourrait être utile de ne pas se focaliser sur une seule méthode pour leur estimation. »
\n2.4.2.
\nImportation d'un échec : la mesure rejetée au niveau européen arrive-t-elle à l'échelle nationale ?
\nAprès que les règles de la gouvernance économique ont été mises hors application entre 2020 et 2023 en raison des différentes crises sanitaires et inflationnistes, celles-ci sont de nouveau en vigueur pour cette année 2024.
\nNonobstant, dès l’année 2025 de nouvelles règles de gouvernance économique devraient entrer en vigueur et il semble que l'objectif à moyen terme ne devrait plus occuper une place d'importance au sein de ces règles.
\nNotre Chambre prend acte de cette évolution dans le cadre des règles budgétaires au niveau européen et estime qu’une telle réforme est un premier pas dans la bonne direction. En effet, plutôt que des règles budgétaires rigides, la CSL préconise une approche plus flexible et adaptative de la gestion des finances publiques, en tenant compte des réalités économiques changeantes et des besoins d’investissements pour la double transition digitale et environnementale. Dans ce sens, notre Chambre continue à plaider pour une règle d’or en matière de politique budgétaire au niveau européen selon laquelle des déficits soient possibles pour financer des investissements tant nécessaires dans les temps actuels.
\nOutre ce degré de flexibilité supplémentaire qu’apporte la non-considération de l’objectif à moyen terme, notre Chambre estime que la méthodologie sous-jacente au calcul du solde structurel est trop incertaine et trop fluctuante pour faire de l’OMT la clé de la politique budgétaire des pays.
\nPour toutes ces raisons de flexibilité et d’incertitude pour lesquelles notre Chambre salue la perte d’importance de l’OMT au niveau de la gouvernance économique, notre Chambre estime que les déclarations du ministre des Finances selon lesquelles l'OMT doit être pérennisé au niveau national sont incompréhensibles.
\nEn effet, plutôt que de se doter de contraintes budgétaires supplémentaires et auto-imposées, notre pays nécessite d’une politique budgétaire courageuse qui redonne aux ménages du pouvoir d’achat et qui puisse préparer le pays aux défis actuels et futurs liés notamment au logement, à la double transition numérique et écologique, à la mobilité, etc. Dans ce sens, notre Chambre est d’avis que les règles nationales actuelles basées sur la règle d’or budgétaire sont suffisantes : le cadre budgétaire légal autorise l'endettement uniquement lorsqu'il est destiné à financer des investissements.
\nPage 47 de 115 3. Investissements publics 3.1.
\nLes investissements publics selon la comptabilité nationale Au cours des années à venir, les investissements publics devraient, selon les projections du projet de budget pour 2024, continuer à se développer pour atteindre des niveaux nettement plus élevés que ceux enregistrés actuellement. Ainsi, les prévisions du Budget de l’Etat pour 2024 tablent sur des investissements d’environ 3,8 milliards d’euros en 2024, soit près de 400 millions d’euros de plus que prévu dans le Budget de l’Etat pour 2023. L’année 2025 devrait également connaître des dépenses d’investissement en forte hausse, pour retomber à environ 4 milliards d’euros par an en 20026 et 2027.
\nGraphique 28 : Formation de capital (investissements directs) et transferts en capital (investissements indirects) de l'administration centrale ; en millions d’euros ; Source : Projets de loi de programmation pluriannuelle 2018-2021 à 2024-2027 en millions d'euros 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Budget 2020 Budget 2021 Budget 2022 Budget 2023 Budget 2024 Données Statec 2026 2027 Cependant, au vu des prévisions des projets de budget antérieurs et notamment de celui pour 2023, force est de constater que les faits restent bien souvent en deçà des ambitions. Ainsi, le projet de budget pour 2023 tablait déjà sur le fait que les dépenses d’investissement de l’administration centrale atteindraient 3,8 milliards d’euros en 2023, tandis que selon le projet de budget sous rubrique les investissements directs et indirects n’ont atteint que 3,4 milliards en 2023, soit environ 400 millions d’euros de moins qu’escompté.
\nSi l’on compare l’effort d’investissement des administrations publiques par rapport à celui des acteurs privés, et notamment les entreprises, force est de constater que ces premières restent bien en-deçà des niveaux d’investissement affichés par les secondes. Ainsi, en 2022, les investissements publics représentaient un peu plus de 4% du PIB, tandis que les entreprises représentaient près de la moitié des investissements effectués en proportion du PIB (8,2%).
\nPage 48 de 115 Graphique 29 : Décomposition des investissements par secteur ; Luxembourg ; en pourcentage du PIB ;
\nSource : Eurostat 25 20 15 10 5 0 19,21 19,18 18,45 19,15 10,61 11,18 10,51 3,76 4,41 4,08 4,65 4,19 2010 2011 16,82 8,41 18,18 17,51 7,65 9,55 8,22 4,02 4,36 4,55 5,18 3,92 4,12 4,68 4,08 4,11 2018 2019 2020 2021 2022 18,08 17,31 17,28 17,81 10,56 8,81 8,84 9,05 7,88 9,94 4,47 4,93 4,63 4,63 4,73 4,40 3,91 3,48 3,65 3,86 3,81 4,04 2012 2013 2014 2015 2016 2017 ■ Administrations publiques Ménages 16,2 Entreprises 16,69 Total Néanmoins, si l’on compare les efforts consentis par les administrations publiques luxembourgeoises par rapport à celles des pays voisins, il appert que ce sont les administrations publiques grand-ducales qui affichent les plus grandes dépenses en proportion du PIB en la matière.
\nGraphique 30 : Comparaison des niveaux d'investissements publics et privés ; en pourcentage du PIB ;
\nSource : Eurostat 16 14 12 10 8 6 4 2 0 ZE20 BE DE FR Entreprises Administrations publiques 2022 2020 2018 2016 2014 2012 2010 2022 2020 2018 2016 2014 2012 2010 2022 2020 2018 2016 2014 2012 2010 LU Ménages A l’inverse, les entreprises luxembourgeoises affichent un net décrochage par rapport à leurs équivalents des pays alentours, avec des investissements en pourcentage du PIB deux fois moins importants qu’en Belgique et qui ne correspondent qu’à environ deux tiers de ceux effectués en France ou Allemagne.
\nDu point de vue qualitatif aussi, les investissements des administrations publiques luxembourgeoises se démarquent en comparaison à celles des pays voisins.
\nPage 49 de 115 Graphique 31 : Investissement net des administrations publiques ; en pourcentage du PIB ; Source :
\nEurostat 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 UE27 ZE20 LU BE DE FR Ainsi, le Luxembourg affiche un taux d’investissements net environ trois fois plus élevé que ses voisins belge et français, tandis que l’Allemagne affiche de bien piètres performances en la matière avec un taux d’investissements nets qui reste à 0% du PIB en 2022 alors que pendant de nombreuses années les investissements effectués n’ont même pas suffi à maintenir le stock de capital existant dans le pays.
\nMalgré cet effort qualitatif des administrations publiques luxembourgeoises, il semblerait que depuis quelques années un décrochage est à l’œuvre en matière d’investissement. En effet, selon les données de la Commission européenne, on note une croissance plus conséquente des investissements bruts au Luxembourg au cours des dernières années par rapport aux investissements nets. Cette tendance est à l’œuvre depuis une bonne dizaine d’années.
\nGraphique 32 : Investissements bruts et nets des administrations publiques ; en pourcentage du PIB ;
\nSource : AMECO 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% coa'0'-<c'im’tinw?rxcoa'0’-<r'jrn -10% Part de ( investissement net (96n) Investissements bruts ( I b ; 2001=100) I—* H* NJ KJ W ÜJ 4 <□38888888 Investissements publics bruts et nets De ce fait, si les investissements nets représentaient, bon an, mal an, près de la moitié des investissements bruts réalisés entre 2000 et 2010, depuis lors cette part est retombée à 40% environ.
\nCependant, même cette part réduite se compare encore favorablement avec les niveaux enregistrés au Page 50 de 115 sein de la zone euro où les investissements nets correspondent en moyenne à moins de 20% des investissements bruts et sont même passés dans le négatif au cours des années 2014-2017.
\n3.2.
\nLes investissements selon la loi budgétaire : les fonds spéciaux de l’État Une fois n’est pas coutume, le gouvernement table à moyen terme sur une réduction des avoirs des fonds spéciaux à partir desquels sont réalisés une grande partie des investissements publics.
\nNéanmoins, si l’on observe l‘évolution des avoirs des fonds au cours des dernières années, force est de constater que ceux-ci restent bien alimentés malgré les prévisions relativement pessimistes faites à l’occasion du projet de budget pour 2021 et les projets de budget suivants.
\nLe projet de budget pour 2024 se conforme en prévoyant que les avoirs des fonds spéciaux de l’Etat diminuent de 2,42 milliards d’euros en 2024 à seulement 1,31 milliards en 2027, soit une diminution de près de 50% en trois ans.
\nGraphique 33 : Évolution des avoirs des fonds spéciaux de l'Etat : Source : projets de budget pour 2015 à 2024 et comptes généraux 2015 à 2021 3.500.000.000 Fonds spéciaux de l'Etat - avoirs 3.000.000.000 Comptes généraux Projet de budget 2015 Projet de budget 2016 2.500.000.000 Projet de budget 2017 2.000.000.000 Projet de budget 2018 Projet de budget 2019 1.500.000.000 Projet de budget 2020 Projet de budget 2021 1.000.000.000 Projet de budget 2022 500.000.000 0 Projet de budget 2023 Projet de budget 2024 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Plus dans le détail, la fonte prévisionnelle des avoirs des fonds spéciaux provient d’un effet ciseaux entre dépenses et recettes, ces dernières progressant plus lentement que les premières au cours des années à venir.
\nPage 51 de 115 Graphique 34 : Évolution des recettes des fonds spéciaux de l'État ; Source : projets de budget pour 2015 à 2024 12.000.000.000 Fonds spéciaux de l'Etat - recettes 10.000.000.000 Projet de budget 2015 Projet de budget 2016 8.000.000.000 Projet de budget 2017 Projet de budget 2018 6.000.000.000 Projet de budget 2019 Projet de budget 2020 4.000.000.000 Projet de budget 2021 Projet de budget 2022 2.000.000.000 0 Comptes généraux Projet de budget 2023 Projet de budget 2024 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Par ailleurs, il convient de noter que les dépenses des fonds spéciaux ont connu une nette accélération au cours des années 2022 et 2023 qui devrait encore se poursuivre en 2024 pour légèrement ralentir de 2025 à 2027.
\nGraphique 35 : Évolution des dépenses des fonds spéciaux de l'Etat ; Source : projets de budget pour 2015 à 2024 12.000.000.000 Fonds spéciaux de l'Etat - dépenses Comptes généraux 10.000.000.000 Projet de budget 2015 Projet de budget 2016 8.000.000.000 Projet de budget 2017 Projet de budget 2018 6.000.000.000 Projet de budget 2019 Projet de budget 2020 4.000.000.000 Projet de budget 2021 Projet de budget 2022 2.000.000.000 0 Projet de budget 2023 Projet de budget 2024 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Une des explications de cette dynamique des dépenses prévues (mais aussi, quoique dans une moindre mesure, des alimentations budgétaires pour les financer) provient de dépenses deux fois plus importantes que prévues par le biais du fonds des routes : ainsi, selon le projet de budget pour 2024, Page 52 de 115 ce seront 1,3 milliards d’euros qui seront dépenses à ce titre au cours de la période 2024 à 2026. Or, le projet de budget pour 2023 ne tablait que sur 800 millions d’euros sur cette même période.
\nDans ce contexte, on note que la priorité en matière de mobilité semble être davantage donnée au transport (individuel) par la route puisque pour ce qui est de l’autre fonds dédie à la mobilité, le fonds du rail, les prévisions de dépenses du budget pour 2024 restent largement en ligne avec celles du projet de budget pour 2023.
\nLes mouvements des fonds spéciaux viennent également expliquer une partie, voire la quasi-totalité des déficits de l’administration centrale au cours des années à venir. En effet, pour passer des dépenses budgétaires selon la loi de 1999 à celles selon le système européen des comptes (SEC), il faut (entre autres) d’une part retrancher les transferts entre entités appartenant, selon le SEC, à l’administration centrale.
\nLes alimentations par le budget 21 de l’État des fonds spéciaux en font (entre autres) partie 22 et sont donc déduites des dépenses budgétaires selon la loi de 1999. En contrepartie, il faut alors ajouter les dépenses effectuées directement par les fonds spéciaux.
\nLe tableau ci-dessous résume le passage du solde de l’Etat au solde de l’administration centrale (voir pp. 509 et suivantes du projet de loi de programmation pluriannuelle 2024-2027) :
\nDépenses selon la loi budgétaire de 1999 (hors opérations financières) + Solde net entre transferts vers des entités de l’AC et dépenses des entités de l’AC + Compensations entre recettes et dépenses + Autres éléments à prendre en compte = dépenses selon SEC 2023 2024 2025 2026 2027 24 600 26 153 27 202 28 511 29 959 2 249 -37 464 27 276 3 090 -28 146 29 361 3 516 -28 -4 30 686 3 178 -28 130 31 791 2 953 -28 143 33 027 Si l’on considère les seuls fonds spéciaux, le solde net des alimentations budgétaires et des dépenses effectuées par ceux-ci est le suivant :
\nImpact des Fonds spéciaux sur le passage des dépenses selon la loi budgétaire à celles selon le SEC Transferts du budget de l’Etat vers les fonds spéciaux Dépenses effectuées par les fonds spéciaux Solde net 2023 -6 192 7 070 878 2024 -6 623 8 053 1 430 2025 -7 020 8 777 1 757 2026 -7 482 8 971 1 489 2027 -8 044 9 236 1 192 Ainsi, la mise en cohérence des mouvements des fonds spéciaux pour satisfaire aux règles européennes permettent d’expliquer 1,43 milliards d’euros de dépenses de l’administration centrale en 2024. Ainsi, si l’on compare ces montants aux soldes de l’administration centrale pour les années à venir, force est de constater que le solde des fonds spéciaux vient expliquer une bonne partie des déficits prévus :
\nSolde de l'AC Mouvements des fonds spéciaux 2023 -1651 878 2024 -1910 1430 2025 -1810 1757 2026 -1436 1489 2027 -1293 1192 Solde admin centrale hors mouv. net fonds spéciaux -773 -480 -53 53 -101 Les recettes propres des fonds spéciaux, par exemple la recette de l’impôt de solidarité qui vient abonder le fonds pour l’emploi ne sont cependant pas considérées dans ce calcul.
\n22 Sont également considérées les institutions de l’Etat, les services de l’Etat à gestion séparée ainsi que les établissements publics et fondations.
\n21 Page 53 de 115 Plus encore, on note que pour les années 2025 et suivantes le déficit de l’administration centrale est presqu’intégralement expliqué par les fonds spéciaux de l’Etat.
\n3.3.
\nL’explosion des investissements dans les capacités militaires Si la Chambre des salariés relevait déjà une explosion des dépenses d’investissement dans les capacités militaires dans le cadre de son avis sur le projet de budget pour 2023, force est de constater que cette tendance s’est encore renforcée depuis lors-On note en effet une progression encore plus forte sur la période 2024-à 2027 que celle prévue antérieurement.
\nLe gouvernement compte donc poursuivre au cours des années à venir le renforcement drastique des moyens alloués aux capacités militaires du pays. Selon le projet de budget pour 2024, les dépenses effectuées à ce titre devraient atteindre près de 500 millions d’euros en 2027, soit 2,5 fois plus qu’en 2022.
\nGraphique 36 : Évolution des dépenses du fonds militaire ; Source : projets de budget 2015 à 2024 et comptes généraux 2015 à 2021 600.000.000 Fonds d'équipement militaire - dépenses 500.000.000 Comptes généraux 400.000.000 Projet de budget 2019 Projet de budget 2020 300.000.000 Projet de budget 2021 Projet de budget 2022 200.000.000 Projet de budget 2023 Projet de budget 2024 100.000.000 0 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Cette progression s’explique principalement par les dépenses dans les capacités défensives terrestres (désignées par « Land » dans le graphique ci-après).
\nPage 54 de 115 en millions d'euros Graphique 37 : Évolution détaillée des dépenses du fonds militaire ; Source : programmation pluriannuelle pour les années 2024 à 2027 projet de loi de 600 Support autres nations 500 Land Cyber 400 300 200 100 0 Services ! I II ! H 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Space Air Total des dépenses Total des dépenses hors bataillon avec BE Plus dans le détail, outre les achats d’armes, munitions, matériel de communication et de véhicules, c’est essentiellement la création d’un bataillon belgo-luxembourgeois qui explique la forte progression de ces dépenses : ce seul poste représente à lui seul 20% des dépenses totales du fonds en 2025, 58% en 2026 et même près d’un tiers en 2027. Ainsi, en 2027, la quasi-totalité des fonds alloués aux moyens militaires terrestres seront captés par ce bataillon binational.
\nOn note également une hausse de la part des dépenses dédiées au « Cyber » qui s’explique notamment par l’initiative « Cyber Defence Cloud 23 » qui engloutira au total environ 90 millions d’euros entre 2024 et 2027.
\nCes dépenses résultent des engagements, certes non contraignants du point de vue légal, pris par le Grand-Duché lors des Sommets de l’OTAN du Pays de Galles en 2014 et de Vilnius en 2023 24. La CSL appelle cependant le gouvernement à ne pas négliger pour autant, voire de privilégier en toutes circonstances, la voie diplomatique comme outil de prédilection en vue de la prévention et de la résolution de conflits entre États, et cela en étroite collaboration avec les autres États-membres de l’Union européenne.
\nPar ailleurs, afin de mener à bien une politique extérieure minimisant les risques de belligérance, la CSL est d’avis que l’accent doit être mis sur la réduction des risques climatiques et environnementaux. En effet, la crise climatique et environnementale ainsi que la rareté croissante de certaines ressources indispensables risquent de provoquer des conflits et des flux migratoires inédits et posent pour les années à venir le plus grand danger à la sécurité internationale. La hausse du niveau de la mer, la raréfaction de ressources cruciales tels que l’accès à l’eau potable ou aux terres arables, la multiplication et l’amplification des catastrophes environnementales – sécheresses, famines, inondations, cyclones, incendies, … - entraîneront des conséquences sans précédent sur la stabilité économique, sociale et politique au niveau mondial et devraient figurer au cœur des questions de sécurité.
\nD’ailleurs, ce seront une fois de plus les sociétés les plus vulnérables et les régions les plus pauvres qui seront les premiers à être touchées par les dévastations liées à la crise climatique. Par conséquent, en pleine crise climatique et environnementale, tout investissement qui vise la lutte et la protection contre la crise climatique et environnementale devrait également être interprété comme investissement dans le combat contre la pauvreté et en faveur de la sécurité mondiale à moyen et à long terme.
\n23 24 https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/communiques/2023/03-mars/06-bausch-presentation.html https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_217320.htm, paragraphes 26 et 27 Page 55 de 115 À la place d’une multiplication des investissements dans les capacités militaires, nous demandons que les moyens financiers soient mobilisés pour accélérer, au niveau mondial, dans le cadre de la coopération multilatérale : - La réduction des émissions de gaz à effet de serre ; - L’augmentation de l’efficacité énergétique de l’économie ; - Le développement de l’économie circulaire ; - La protection, notamment dans les régions les plus touchées, contre les catastrophes environnementales ; - La lutte contre la pauvreté et les inégalités mondiales, etc.
\nDans ce contexte, la Chambre des salariés salue tout particulièrement le maintien des fonds alloués à l’Aide publique au développement à 1% du revenu national brut du Grand-Duché et souhaiterait que ce montant puisse être porté à au moins 2% du RNB au cours des années à venir afin d’affirmer encore plus clairement le rôle primordial qu’accorde le Luxembourg à la diplomatie et au soutien aux pays les plus défavorisés dans la prévention des conflits armés.
\n3.4.
\nLes mesures en matière de santé Le fonds pour le financement des infrastructures-hospitalières permet de mettre en œuvre des projets de modernisation, d’extension, de transformation ou de mise en conformité des structures hospitalières ou d’en créer des nouvelles.
\nSi l’on s’intéresse à l’évolution de ces dépenses de ce fonds, il appert que d’après la loi de programmation pluriannuelle 2024-2027 les dépenses sont censées grimper en flèche au cours des années à venir. En effet, celles-ci sont censées être multipliées par dix en l’espace de 5 années : de 21,3 millions d’euros en 2022 à 200 millions d’euros en 2027.
\nNéanmoins, les lois de programmation pluriannuelle précédentes faisaient elles aussi état de prévisions de démultiplication des efforts en matière d’infrastructures hospitalières. Cependant, au vu des informations disponibles lors des projets de budget subséquents, on ne peut que constater que la réalité est restée bien en-deçà des ambitions. Ainsi, à titre d’exemple, la loi de programmation pluriannuelle 2021-2024 prévoyait environ 150 millions d’euros de dépenses d’infrastructure en faveur des hôpitaux.
\nDans la loi de programmation pluriannuelle actuelle, il n’est plus que question de près de 75 millions, soit un investissement moitié moins élevé que projeté il y a encore quelques années.
\nPage 56 de 115 en millions d'euros Graphique 38 : Évolution des dépenses effectuées par les biais du fonds pour le financement des infrastructures hospitalières ; Sources : Comptes généraux 2015-2021, Projets de budget 2018-2024 200 Comptes généraux 150 Projet de budget 2019 Projet de budget 2020 100 Projet de budget 2021 Projet de budget 2022 Projet de budget 2023 50 0 Projet de budget 2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Cette importante révision à la baisse entre les projections de 2021 et de 2024 s’explique essentiellement par deux projets : le CHEM Südspidol et le nouveau bâtiment centre du CHL. Dans les faits, selon les comptes généraux, les dépenses effectives du fonds pour le financement des infrastructures hospitalières n’ont dépassé les 50 millions d’euros qu’une seule fois depuis 2010 et s’établissent sur la période 2010 à 2021 à 31 millions d’euros par an en moyenne.
\nDu fait de prévisions de dépenses bien plus ambitieuses que celles constatées dans la réalité, les avoirs du fonds en question n’ont jamais suivi la trajectoire prévue, à savoir celle qui aurait mené à dépenser tous les avoirs disponibles. Selon les données du projet de loi de programmation pluriannuelle 20242027, le fonds devrait disposer à l’heure actuelle d’avoirs de l’ordre de 200 millions d’euros. en millions d'euros Graphique 39 : Évolution des avoirs dont dispose le fonds pour le financement des infrastructures hospitalières ; Sources : Comptes généraux 2015-2021, Projets de budget 2018-2024 200 150 100 50 0 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Comptes généraux Projet de budget 2019 Projet de budget 2020 Projet de budget 2021 Projet de budget 2022 Projet de budget 2023 2027 Projet de budget 2024 Page 57 de 115 Et si, en 2026 et 2027, le fonds devrait encore disposer d’environ 75 millions d’euros malgré la hausse conséquente des dépenses envisagées, cela s’explique par une alimentation budgétaire qui devrait augmenter de façon exponentielle au cours des quelques années à venir : de 50 millions en 2024, puis 75 millions en 2025, 100 millions en 2026, et finalement 200 millions d’euros en 2027, soit une multiplication par 4 en autant d’années. en millions d'euros Graphique 40 : Évolution de l’alimentation du fonds pour le financement des infrastructures hospitalières ; Sources : Comptes généraux 2015-2021, Projets de budget 2018-2024 200 150 100 50 0 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Comptes généraux Projet de budget 2019 Projet de budget 2020 Projet de budget 2021 Projet de budget 2022 Projet de budget 2023 2027 Projet de budget 2024 Il convient par ailleurs de noter que, outre l’alimentation du fonds pour le financement des infrastructures hospitalières, le ministère de la santé participe aussi aux investissements visés par les articles 15, point 1 et art. 18 (2) de la loi du 8 mars 2018 relative aux établissements hospitaliers et à la planification hospitalière 25. Après avoir atteint 7,5 millions en 2023, ces cofinancements devraient passer de l’ordre de 5 millions d’euros en 2024 et en 2025 à 3 millions d’euros en 2026 et en 2027.
\nIl s’agit d’équipements et d’appareils énumérés à l’annexe 3 de la loi, par exemple des équipements de coronarographie par cathétérisme, de dispositifs de radiothérapie ou encore d’équipements servant à la fécondation in-vitro. Pour chacun des équipements, la loi limite le nombre maximal autorisé.
\n25 Page 58 de 115 4. Le logement 4.1. Le déséquilibre croissant entre parc résidentiel existant et nombre de ménages L’urgente crise du logement qui menace actuellement la cohésion sociale au Luxembourg est le résultat d’une panoplie de dysfonctionnements du marché qui doivent tous être identifiés, appréhendés et contrecarrés par les responsables politiques afin de garantir une lutte durable et soutenable contre la crise de ce droit fondamental qu’est l’accès au logement.
\nLe cadre fiscal extrêmement favorable – amortissement accéléré, déductibilité intégrale des intérêts, etc. – qui régnait pendant presque deux décennies, la politique monétaire historiquement accommodante des dernières années ainsi que la forte croissance démographique ont provoqué une envolée historique et fortement regrettable des prix immobiliers sur la dernière décennie, décade durant laquelle les prix du foncier constructible et de l’immobilier résidentiel ont carrément doublé et évolué à un rythme nettement plus dynamique que les revenus des ménages.
\nCependant, en dépit de cet essor du marché immobilier et du succès de l’investissement dans la pierre, le Luxembourg n’a jamais atteint une croissance suffisamment dynamique de l’offre (la production) pour absorber la croissance démographique du pays.
\nEn effet, tout au contraire, on a constaté que l’offre est relativement peu élastique ; tandis que le nombre de logements achevés par an est resté relativement stable, le nombre de nouveaux ménages a fortement augmenté sur ladite période et le déséquilibre entre offre et demande n’a cessé de gagner en amplitude.
\nGraphique 41 : Logements achevés et nouveaux ménages de 1986 à 2019 8000 7000 nouveaux ménages 6000 5000 4000 logements achevés 3000 2000 1000 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 * 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 - 0 Données : STATEC ; Graphique : Observatoire de l’habitat.
\nPire encore, l’envolée récente des prix de la construction et la hausse abrupte et importante des taux d’intérêt on fait exploser le coût de financement de projets immobiliers au Luxembourg et de plus en plus de ménages sont aujourd’hui exclus du marché et rencontrent des problèmes à se loger.
\nPage 59 de 115 En somme, les prix immobiliers élevés, le resserrement de la politique monétaire européenne, ainsi que la hausse conséquente des prix de la construction ont provoqué un repli important de l’investissement privé (propriétaires-occupants et investisseurs) dans l’immobilier résidentiel, suivi d’une chute abrupte de l’activité dans les secteurs de la construction et de l’artisanat, ralentissement conjoncturel qui risque d’accentuer le déséquilibre persistant entre offre et demande.
\nLes données les plus récentes sur l’évolution du marché témoignent 26 du recul important de l’activité dans le secteur de la construction et c’est notamment du côté des ventes d’appartements en construction (VEFA) que la baisse a été la plus prononcée : le nombre de VEFA a baissé de 2.107 en 2019 à 1.169 en 2022, puis à 245 pendant les premiers 3 trimestres 2023.
\nTableau 2 : Décomposition des ventes d'appartements (issues des actes notariés) entre 2017 et 2023 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023** Nombre de ventes d'appartements existants 3 304 3 491 3096 3 060 3 431 3 106 1 547 en % du total des ventes 64,8% 65,8% 59,5% 59,9% 72,1% 72,7% 86,3% Nombre de ventes d'appartements en construction (VEFA) 1 794 1815 2 107 2 045 1 325 1 169 245 en % du total des ventes 35,2% 34,2% 40,5% 40,1% 27,9% 27.3% 13,7% dont VEFA pour propriétairesoccupants (TVA de 3%) 1 126 1210 1220 1212 823 712 129 en % du total des Ventes en Etat Futur d'Achèvement (VEFA) 62,8% 66,7% 57,9% 59,3% 62,1% 60,9% 52,7% dont VEFA pour investissement (TVA de 17%) 668 605 887 833 502 457 116 en % du total des Ventes en Etat Futur d'Achèvement (VEFA) 37,2% 33,3% 42,1% 40,7% 37,9% 39,1% 47,3% Nombre TOTAL de ventes d’appartements (après sélection, rejets et traitements) 5 098 5 306 5 203 5 105 4 756 4 275 1 792 Source : Publicité Foncière ; Calcul : STATEC – Observatoire de l’habitat. ** Pour l’année 2023, il ne s’agit que de la période du 1er janvier au 30 septembre 2023.
\nAu vu des tendances démographiques sur lesquelles se basent les auteurs du projet de budget 2024, il appert que ce déséquilibre dangereux entre le nombre de logements achevés par an et le nombre de nouveaux ménages persistera, respectivement gagnera davantage en amplitude. Selon le STATEC, « la population continuerait d’augmenter, à légèrement moins de 2% par an, sous l’influence des migrations nettes positives » et elle atteindrait ainsi en 2027 près de 725.000 personnes. 27 26 Note : en réponse à la question parlementaire n° 202 du 19 janvier 2024 de la Députée Liz Braz, le ministre des Finances, Gilles Roth, et le ministre du Logement et de l’Aménagement du territoire, Claude Meisch, ont livré des données concernant le nombre de transactions VEFA ainsi que la répartition entre propriétaires-occupants et investisseurs parmi les acquéreurs d’appartements en construction.
\n27 Ministère des Finances, “Projet de Budget 2024,” Pub. L. No. 8383 (2024), 12 et 14.
\nPage 60 de 115 Tableau 3 : La croissance démographique projetée (2022-2027) 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Population totale (1000 pers.) 660,8 672,2 684,3 697,5 711,2 724,7 Idem, évolution en % 2,4 1,7 1,8 1,9 2 1,9 Source : projet de budget 2024 28.
\nNotons toutefois que plusieurs éléments pourraient soutenir une stabilisation, voire une relance du secteur immobilier en 2024 : le ralentissement de l’inflation, la stabilisation des prix de construction, une baisse de plus en plus probable des taux directeurs dès la 2ème moitié de 2024, une hausse de la rentabilité de l’investissement dans l’immobilier locatif en raison de la hausse des loyers et la stabilisation de l’évolution des prix des VEFA, la forte demande résultant de la croissance démographique continue, etc.
\nEn effet, dans le cadre du « Flash conjoncture » de février 2024, le STATEC a évoqué plusieurs évolutions positives en relation avec le marché des crédits immobiliers au Luxembourg « En revanche les prêts octroyés pour des immeubles résidentiels et des améliorations de logements existants repartent à la hausse au 4e trimestre (resp. +25% et +40% sur un trimestre) retrouvant leur niveau d’il y a un an.
\nLes crédits accordés aux promoteurs progressent également (+27% sur un trimestre, +24% sur un an). » 29 En sus, le STATEC projette une amélioration des perspectives liées, entre autres, à une baisse potentielle des taux d’intérêt : « Les perspectives semblent néanmoins s’améliorer. Selon l’enquête sur la distribution du crédit bancaire au Luxembourg, les sept grandes banques interrogées ont en moyenne indiqué qu’elles ont refusé moins de crédits et qu’elles ne durciraient pas davantage les critères d’octroi de crédits immobiliers au cours des prochains moins. Elles anticipent une remontée de la demande de crédits immobiliers dès ce 1er trimestre 2024 alors que celle de crédits à la consommation demeurerait inchangée. Les taux devraient être plus ou moins stables sur la première moitié de l’année puis commencer à diminuer avec la réduction des taux directeurs attendue. » 30 Ministère des Finances, 12.
\nSTATEC, “Deux Années Difficiles Pour La Zone Euro,” Conjoncture Flash (Luxembourg, 2024), 2.
\n30 STATEC, 2.
\n28 29 Page 61 de 115 Graphique 42 : Nouveaux crédits immobiliers au Luxembourg Indices 2021 T4 = 100 NOUVEAUX CRÉDITS IMMOBILIERS AU LUXEMBOURG Logements individuels -------- Autres immeubles résidentiels ou semi-résidentiels Amélioration d'immeubles existants Crédits aux promoteurs Secteur non résidentiel Source: BCL (données désaisonnalisées) De manière similaire, les auteurs du budget 2024 soulignent que l’institut Oxford Economics « prévoit une première baisse des taux, en zone euro, vers la fin du premier semestre 2024, ce qui amènerait le taux à trois mois à 3,3%, en moyenne annuelle, en 2024. L’impact du desserrement monétaire se ferait davantage sentir en 2025, avec un taux à court terme tombant alors au-dessous de 3%. » 31 4.2. Le « paquet logement »
\nConcernant les orientations pluriannuelles de la politique budgétaire, les auteurs soulignent que le Gouvernement précise, dans son accord de coalition, la nécessité de créer « un cadre favorable à une construction de logements mieux adaptée à la demande ». 32 En date du 8 février 2024, le gouvernement (respectivement le ministre des Finances, Gilles Roth, et le ministre du Logement et de l’Aménagement du territoire, Claude Meisch) a déposé le « paquet logement », dont notamment une série d’avantages fiscaux censés stimuler le marché de la construction de logements en 2024.
\nMinistère des Finances, Projet de Budget 2024, 13.
\nMinistère des Finances, “Projet de Loi Relative à La Programmation Financière Pluriannuelle Pour La Période 2023-2027,” Pub. L.
\nNo. 8384 (2024), 8.
\n31 32 Page 62 de 115 Concernant les coûts du paquet logement, les auteurs du budget 2024 projettent le déchet fiscal suivant :
\nTableau 4 : Le déchet fiscal estimé du \"paquet logement\" présenté en février 2024 Paquet Logement Augmentation du crédit d’impôt « Bëllegen Akt » de 30.000 à 40.000 euros Nouveau crédit d’impôt « Bëllegen Akt » pour l'investissement dans le logement locatif (20.000 euros par personne, 40.000 euros pour un couple) Augmentation du taux et de la durée de l'amortissement accéléré des logements construits en vue de leur location et actés en 2024 Augmentation d’un tiers du plafond déductible des intérêts débiteurs Augmentation de l’exemption des revenus nets provenant de la gestion locative sociale Introduction d'une exemption partielle des primes versées par les entreprises à des fins de location d’un logement Immunisation des plus-values immobilières transférées sur des logements utilisés pour la gestion locative sociale ou sur des logements appartenant à la classe de performance énergétique A+ Extension du régime de l'exemption d'impôt sur les plus-values au Fonds du logement 2024 (en millions d'euros 2026 2027 2025 -40 0 0 0 0 -1 -3 -5 0 -45 -45 -45 0 -0,5 -0,5 -0,5 -15 -30 -30 -30 0 0 -3 -2 0 0 -3 -5 Source : De Budget 33.
\nS’il s’agit bien évidemment d’une première estimation du déchet fiscal qui est, pour le moment, difficile à évaluer vu qu’il dépend in fine du nombre de personnes ayant fait recours respectivement profité des différentes mesures (du « succès » du paquet), notre Chambre tient tout de même à faire plusieurs remarques.
\nNotons tout d’abord que notre Chambre s’est positionnée en long et en large par rapport au « paquet logement » dans le cadre de notre avis y relatif).
\nEn présumant la dégradation de la situation financière de L’Administration centrale telle que décrite par les auteurs du projet de budget, la CSL tient à souligner qu’il est plus que jamais d’une importance primordiale de garantir que les investissements et dépenses en matière de logement soient bien structurés et qu’il soit garanti/prouvé, sur base d’une évaluation coûtbénéfice, que les mesures sont efficaces en ce qui concerne la stimulation de l’activité du secteur de la construction respectivement la création de logements abordables.
\nEn outre, notre Chambre est également d’avis que les mesures devraient être analysées en fonction de leurs effets redistributifs et qu’il faut éviter à introduire des instruments qui risquent de renforcer les inégalités patrimoniales respectivement à soutenir la concentration de plus en plus excessive du patrimoine immobilier dans les mains d’une couche sociale favorisée.
\nCela dit, les auteurs du projet de budget soulignent eux-mêmes que le gouvernement « mènera une action concertée, responsable et immédiate, visant à donner des impulsions ciblées pour soutenir les investissements, permettant ainsi d’augmenter l’offre de logements et de maintenir l’activité dans le secteur de la construction pour prévenir toute crise sociale dans ce domaine. » 34 Le choc provoqué par la hausse des taux d’intérêt et le ralentissement conséquent de l’activité du secteur de la construction et du nombre de VEFA constitue à la fois un danger et une opportunité. Tandis que notre Chambre est tout à fait consciente du fait qu’il faut prendre des mesures pour éviter que le 33 34 Ministère des Finances, Projet de Budget 2024, 18.
\nMinistère des Finances, 18.
\nPage 63 de 115 déséquilibre entre production en logements et croissance démographique s’exacerbe, nous refusons l’idée de stimuler la construction de logements en accordant des subventions exorbitantes aux investisseurs-bailleurs, approche qui risque, à moyen terme, de renforcer le déséquilibre entre multipropriétaires et locataires ainsi que, de manière plus générale, les inégalités patrimoniales. En effet, il est inacceptable que le subventionnement étatique de l’investissement dans le locatif (majoritairement au profit des acteurs aisés) soit plus conséquent que le soutien étatique accessible aux primoacquéreurs respectivement aux locataires !
\nAu vu du repli des investisseurs, nous sommes d’avis que l’Etat devrait plutôt profiter de l’occasion pour tout d’abord élargir le parc immobilier public respectivement la réserve foncière en main publique.
\nDe plus, le contexte actuel constitue également une opportunité pour rendre le marché immobilier plus social et plus équilibré à travers l’introduction d’instruments pour soutenir les propriétaires-occupants, dont notamment les primo-acquéreurs, lors de l’acquisition d’une résidence principale ce qui permettrait à ces derniers de commencer à se constituer un patrimoine tout en réduisant le degré de concentration de la propriété immobilière dans les mains d’une couche sociale privilégiée.
\nEn outre, nous tenons à souligner que les avantages fiscaux accessibles aux investisseurs risquent d’être partiellement, voire intégralement captés par les promoteurs à travers des hausses de prix. En effet, tandis que ces mesures seront relativement coûteuses pour la main publique, rien ne garantit qu’elles auront un quelconque effet positif sur le nombre de logements créés respectivement l’accès au logement abordable. 35 4.3. La progression des crédits budgétaires entre 2022 et 2027 du ministère du Logement Le projet de Budget vise une hausse des crédits du département alloués à ce titre à près de 363,9 millions d’euros, ce qui correspond à une croissance de +28,6% en termes nominaux par rapport au budget voté 2023.
\nTableau 5 : Budget du Ministère du Logement (2022-2027, en milliers d’euros) 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Dépenses courantes 58.874 62.076 84.810 97.789 103.377 113.976 Dépenses en capital 213.563 220.819 279.069 423.969 451.268 481.668 Total 272.437 282.895 363.879 521.758 554.645 595.644 Note : Les chiffres de ce tableau sont exprimés en milliers d’euros ; Source : Pluriannuel 36.
\n35 36 https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3758466 Ministère des Finances, Projet de loi relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2023-2027, 270 et 371.
\nPage 64 de 115 Graphique 43 : Les dépenses du Ministère du Logement (2022-2027, en milliers d'euros) 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2022 Compte 2023 Budget 2024 Projet de Budget Dépenses courantes 2025 Dépenses en capital 2026 2027 Total Note : Les chiffres de ce tableau sont exprimés en milliers d’euros ; Source : Pluriannuel 37.
\nEn outre, les auteurs du Pluriannuel annoncent une hausse conséquente des investissements publics de l’Administration centrale en matière de logement qui passeront de 217 millions d’euros en 2023 à 467 millions d’euros en 2027, avec un total de 1.660 millions d’euros d’investissement sur la période 20242027, dont notamment les projets d’acquisition de VEFA, les participations étatiques au financement de projets réalisés par la SNHBM et le FDL, respectivement par les communes.
\nAinsi, les investissements dans le logement augmentent non seulement en termes nominaux, mais également en rapport aux investissements totaux en progressant d’une quote-part de 6,5% en 2023 (217/3348) à 9% en 2024 (331/3348) respectivement à 11,7% en 2027 (467/4009).
\n37 Ministère des Finances, 270 et 371.
\nPage 65 de 115 Graphique 44 : Les investissements publics de l'Administration centrale (2023-2027, en millions d'euros) 500 450 417 445 467 400 331 350 300 250 217 200 150 100 50 0 2023 2024 2025 2026 2027 Source : Pluriannuel 38.
\nSi nous saluons bien évidemment cette hausse des investissements dans ce domaine, évolution qui reflète l’urgence croissante de la crise du logement, nous tenons à souligner qu’il est généralement difficile à analyser les dépenses annoncées vu que les auteurs ne précisent pas les différents postes qui sont pris en compte lors du calcul du niveau des dépenses et étant donné que le niveau des dépenses semble parfois être incohérent en comparaison avec, par exemple, le niveau des dépenses prévues du Fonds spécial pour le logement abordable telles que décrites aux pages 489-491 du Pluriannuel (ci-dessous).
\nEn outre, nous regrettons de constater que les investissements de l’Administration centrale dans le domaine du logement n’augmentent que minimalement par la suite (en termes nominaux et notamment en termes réels) et nous demandons, vu l’urgence de la crise, un engagement plus ambitieux dans ce domaine.
\n4.4. Les dépenses pour aides individuelles au logement Vu les nombreuses modifications apportées récemment au régime des aides individuelles au logement (loi du 7 août 2023 relative aux aides individuelles au logement : réforme des critères d’éligibilité et hausse des montants, majoration annoncée dans le « paquet logement »), l’enveloppe budgétaire globale dédiée aux aides individuelles devra progressivement augmenter jusqu’en 2027.
\nSelon les auteurs, « les crédits budgétaires nécessaires à l’allocation des aides individuelles au logement progressent de +20,5 millions d’euros (+35%) par rapport à 2023 et se chiffrent à 78,6 millions d’euros.
\nPar la suite, ce budget poursuivra sa croissance annuelle pour atteindre 108,5 millions d’euros en 2027 (soit +87% par rapport à 2023). » 39 38 39 Ministère des Finances, 52.
\nMinistère des Finances, Projet de Budget 2024, 101–2.
\nPage 66 de 115 Graphique 45 : Dépenses (aides individuelles) du Ministère du Logement (en millions d'euros) 60 50 50 40 30 20 10 0 45 45 40 38 34 45 35 L II.II.II.II.
\n30 14 2023 2024 2025 2026 2027 ■ Aide individuelle au logement : Participation à la charge d'intérêt ■ Subvention de loyer ■ Aide individuelle au logement : Primes en relation avec un logement et un habitat durables Source : Pluriannuel 40.
\nSelon l’évolution des dépenses du ministère du Logement projetée dans le Pluriannuel, c’est notamment au niveau des dépenses courantes liées aux participations à la charge d’intérêt et de la subvention de loyer que la hausse en valeur absolue sera la plus prononcée : les dépenses liées aux participations à la charge d’intérêt passeront de 34 millions d’euros en 2023 à 50 millions d’euros en 2027 (+47%), celles liées à la subvention de loyer de 14 millions d’euros en 2023 à 45 millions d’euros en 2027 (+221%) Si notre Chambre salue les hausses subséquentes et conséquentes qui ont été apportées au régime de la subvention de loyer, elle tient à souligner qu’il ne s’agit pas d’une solution soutenable et que l’impact social est discutable étant donné qu’une partie de la hausse sera immédiatement captée par les propriétaires-bailleurs à travers de augmentations de loyer en ligne avec l’évolution des montants de la subvention de loyer (le phénomène est bien connu).
\nTandis qu’il s’agit donc d’une mesure inévitable dans le contexte actuel, nous tenons une fois de plus à souligner qu’une solution soutenable concernant la hausse continue du taux d’effort des locataires nécessite une réforme ambitieuse de la loi du 21 septembre 2006 sur le bail à usage d’habitation, réforme qui devrait notamment viser un réalignement des plafonds de loyer à l’évolution du pouvoir d’achat des locataires (nous y reviendrons en détail dans les chapitres suivants).
\nMinistère des Finances, Projet de loi relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2023-2027, 268–70 et 370.
\n40 Page 67 de 115 4.5. Le Fonds spécial pour le logement abordable Le Fonds spécial pour le logement abordable a été créé en 2020 et a pour objectif de contribuer à l’augmentation de l’offre de logements abordables en permettant la participation financière à : - des projets de réalisation abordables au sens de la loi du 7 août 2023 sur le logement abordable ; - la constitution par l’État d’une réserve foncière à des fins de développement de logement ; - la revalorisation, l’assainissement et la viabilisation d’anciens sites industriels en vue de la création de logements ; - l’amélioration de la qualité du logement et de l’habitat afin de répondre aux objectifs de développement durable : - des projets de logement déclarés d’intérêt général par le gouvernement.
\nLe Fonds contribue également financièrement à l’atteinte des objectifs du Pacte logement 2.0 par les communes.
\nTout d’abord, nous constatons une augmentation considérable de la dotation annuelle du Fonds spécial pour le logement abordable qui passera de 192 millions en 2023 à 227 millions d’euros en 2024. De plus, la dotation du Fonds spécial devrait poursuivre sa croissance dans les prochaines années. En effet, pour 2027, celle-ci augmenterait prévisiblement de près de 218 millions d’euros par rapport au budget voté 2023 jusqu’à 410 millions d’euros (soit +53%), progression qui est, selon les auteurs, « le reflet d’une augmentation substantielle des investissements attendus au niveau du fonds spécial grâce au développement des nombreux projets de logements abordables initiés par les promoteurs sociaux, à la politique volontariste d’acquisition de projets de logements VEFA par l’État et à l’implémentation progressive du nouveau Pacte logement par les communes. » 41 Graphique 46 : Budget du Fonds spécial pour le logement abordable (2022-2027, en millions d'euros) 700 600 500 431 360 400 300 200 190172 174 192176 177 662 651 604 359 385 383 410 406 281 227 100 0 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Recettes à travers la dotation annuelle Dépenses Volet \"Aides à la pierre et Acquisitions Etat\"
\nDépenses Volet \"Pacte Logement 2.0\"
\nDépenses ajustées 41 Ministère des Finances, Projet de Budget 2024, 101.
\nPage 68 de 115 Source : Pluriannuel 42.
\nEn ce qui concerne le volet dépenses, nous constatons une divergence importante entre l’évolution des dépenses non-ajustées et des dépenses ajustées. En effet, les auteurs ont appliqué une décote importante sur les dépenses prévisionnelles afin de tenir compte des aléas de chantier ou d’éventuels retards dans l’avancement des projets de logements abordables.
\nPar conséquent, tandis que les dépenses non-ajustées devraient augmenter considérablement de 177 millions d’euros en 2023 à 443 millions en 2024, puis jusqu’à 691 millions d’euros en 2027, les dépenses ajustées seront, selon les projections, nettement moins ambitieuses avec seulement 281 millions d’euros en 2024 respectivement 406 millions d’euros en 2027.
\nDe manière générale, après une phase de montée en puissance du fonds au cours des années 2020 et 2021 avec des dépenses de 95 puis 170 millions d’euros, force est de constater que les investissements effectués par ce biais sont restés bien en deçà des prévisions au cours des années 2022 et 2023. Sur ces deux années, les dépenses effectivement effectuées selon le projet de loi de programmation pluriannuelle 2024-2027 s’élèvent à 351 millions d’euros alors même que les programmations pluriannuelles précédentes tablaient (en moyenne) sur un peu plus de 450 millions d’euros de dépenses. en millions d'euros Graphique 47 : Évolution des dépenses du fonds spécial pour le logement abordable ; Sources : Comptes généraux 2020-2021, Projets de loi de programmation pluriannuelle 2020-2024 à 2024-2027 450 Fonds spécial pour le logement abordable - dépenses 400 350 300 Comptes généraux 250 Projet de budget 2021 200 Projet de budget 2022 150 Projet de budget 2023 100 Projet de budget 2024 50 0 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Si l’on détaille les dépenses du fonds envisagées par l’actuel projet de loi de programmation pluriannuelle, on constate qu’environ un quart du total est consacré à des projets immobiliers menés par des établissements publics (Fonds du logement). En ce qui concerne le financement de projets menés par d’autres acteurs publics ou sans but lucratif (SNHBM, fondations et Asbl, communes) la part des dépenses diminue au fil des ans : d’environ 55%en 2022 à 34% en 2027.
\n42 Ministère des Finances, Projet de loi relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2023-2027, 489–91.
\nPage 69 de 115 Graphique 48 : Évolution détaillée des dépenses du fonds spécial pour le logement abordable ; Source : projet de loi de programmation pluriannuelle pour les années 2024 à 2027 100% 0,9% 90% 16,7% 0,9% 22,7% 80% 70% 20,8% 17,7% 60% 50% 20,5% 40% 30% 15,5% 2,8% 4,6% 4,3% 4,2% 35,1% 32,8% 35,7% 26,2% 8,8% 14,8%
\nPour ce qui est du financement de projets menés par des sociétés privées, les participations financières du fonds spécial représentent, selon les années, entre 0,3% et 1% de ses dépenses, soit entre 1,6 et 2,6 millions d’euros.
\nFinalement, le poste de dépenses qui est voué à prendre le dessus est celui qui est dédié aux acquisitions directes par l’État d’immeubles d’habitation : celui-ci sera, selon les prévisions, multiplié par 10 entre 2022 (29 millions d’euros et 17% des dépenses) et 2027 (247 millions d’euros et 36% des dépenses).
\nCependant, pour ce poste de dépenses, le projet de loi de programmation pluriannuelle n’offre aucune visibilité sur les acteurs auprès desquels l’État pense se porter acquéreur d’ensemble d’habitations alors même que ces informations sont fournies pour les principaux projets appartenant aux autres catégories (établissement publics, SNHBM, communes, fondations et Asbl).
\nSi cette situation peut en partie s’expliquer par le fait qu’il s’agit au stade actuel surtout de décisions de principe, il nous semble indispensable que ces dépenses soient faites de la manière plus transparente possible.
\nAfin de relancer l’activité dans les secteurs de la construction et de l’artisanat tout en élargissant le parc en logements publics abordables, le gouvernement a récemment annoncé un programme d’acquisition de projets en VEFA qui devra se faire à travers la dotation annuelle du Fonds spécial pour le logement abordable.
\nÀ ce jour, l’Etat s’est déjà engagé à faire l’acquisition de 170 unités de logements pour environ 110 millions d’euros.
\nEn outre, dans le cadre du « paquet logement » présenté en février 2024, le gouvernement a annoncé une enveloppe financière pluriannuelle (2027-2027) de 480 millions d’euros. Les auteurs du Pluriannuel Page 70 de 115 prévoient des dépenses liées à ce programme à hauteur de 12 (2024), 60 (2025), 60 (2026) et 60 (2027) millions d’euros. 43 La Chambre des salariés salue évidemment le programme d’acquisition annoncé par le gouvernement vu que nous sommes convaincus que la constitution d’un parc immobilier public constitue une condition sine qua non d’une lutte soutenable contre la crise du logement.
\nDans ce contexte, nous tenons à souligner que notre Chambre est d’avis que la promotion du logement abordable public devrait se faire davantage à travers la location abordable qu’à travers la vente subventionnée. Par conséquent, nous proposons que les logements acquis à travers ce programme soient dédiés prioritairement à la location abordable et intégrés de manière durable dans le parc locatif public.
\n4.6. Les réformes structurelles qui sont incontournables afin de stimuler le rythme de croissance du parc immobilier résidentiel Les auteurs du budget 2024 soulignent que, « le Gouvernement reconnaît que l'offre de logements est un élément essentiel dans la lutte contre la pauvreté et s'engage à travailler avec des organisations de la société civile pour résoudre les problèmes de logement des personnes à faible revenu, des familles monoparentales, des sans-abris et des demandeurs d'asile, soulignant l'importance de la solidarité pour une cohésion sociale durable. » 44 Au vu de l’élasticité limitée ayant marqué la production en logements durant une décennie marquée par un essor de l’investissement privé dans la pierre, il appert de manière évidente qu’il existe de nombreuses barrières structurelles qui limitent artificiellement la croissance potentielle du parc immobilier résidentiel et provoquent ainsi un profond dysfonctionnement du marché.
\nCela dit, les mesures proposées dans le cadre du « paquet logement » ne sont, dans les meilleurs des cas, qu’une goutte dans l’océan et la CSL est convaincue qu’il faut viser des réformes structurelles largement plus ambitieuses et conséquentes afin de garantir une lutte durable et soutenable contre la crise du logement et le déséquilibre croissant entre production en logements et croissance démographique.
\n4.6.1.
\nRéforme de l’impôt foncier et introduction d’un impôt sur les terrains à bâtir retenus et les logements non-occupés La barrière structurelle primaire à une augmentation structurelle de la production en logements est l’accès difficile et très coûteux au foncier constructible, dont la quote-part dans le prix final du logement n’a cessé d’augmenter.
\nEn effet, la structure oligopolistique de la détention du foncier constructible au Luxembourg est bien documentée (notamment dans le cadre des différentes publications de l’Observatoire de l’habitat quant à ce sujet). En outre, l’omniprésence de comportements spéculatifs de la part des grands propriétaires terriens et la rétention foncière pèsent lourd sur l’évolution du prix du foncier, ainsi que sur le volume et le prix de la production en logements.
\nToutefois, le niveau de l’imposition récurrente de la propriété immobilière est actuellement dérisoire, incohérent et anachronique. En effet, notre Chambre revendique depuis longtemps que l’imposition des transactions immobilières (élevée en comparaison internationale) soit continuellement transférée vers 43 44 Ministère des Finances, 24.
\nMinistère des Finances, Projet de Budget 2024, 18.
\nPage 71 de 115 l’imposition récurrente de la propriété immobilière (progressive par rapport au volume du patrimoine total détenu par un contribuable) qui est actuellement presque inexistante au Luxembourg.
\nEn effet, le niveau relativement élevé des droits perçus lors de transactions immobilières risque de décourager les transactions et une allocation optimale des ressources. Par conséquent, il serait tout à fait envisageable de transférer l’imposition graduellement vers l’imposition récurrente des biens immobiliers, par ailleurs moins volatile, ce qui pourrait potentiellement améliorer le fonctionnement du marché immobilier luxembourgeois.
\nCela dit, nous demandons que le gouvernement propose dès que possible une réforme ambitieuse de l’impôt foncier (IFON) qui devrait constituer l’instrument primaire dans la lutte contre la concentration excessive de la propriété foncière et immobilière dans les mains de quelques investisseurs privilégiés tout en sanctionnant la rétention et spéculation foncière.
\nEn effet, l’IFON devrait être transformé en impôt progressif sur le patrimoine foncier et immobilier des contribuables afin de limiter les appétits commerciaux ou spéculatifs tout en favorisant une fluidification du marché immobilier en perspective d’un rééquilibrage espéré. Dans le cadre d’une réforme future, il faut absolument éviter de pénaliser le contribuable propriétaire d’un logement servant d’habitation personnelle. À titre d’exemple, nous proposons un modèle qui transformerait l’IFON en impôt progressif sur le patrimoine immobilier, qui prendrait en compte la valeur agrégée du patrimoine immobilier de chaque individu et qui prévoirait des taux d’imposition fortement majorés pour des logements et terrains intentionnellement retenus hors du marché.
\nEn sus, au vu de la structure oligopolistique du marché du foncier constructible, la rétention de terrains ainsi que les nombreux logements vacants, il est indispensable d’introduire une taxe progressive sur la spéculation foncière et sur la rétention de logements.
\nLe projet de loi n° 8082 sur l’impôt foncier (IFON), l’impôt à la mobilisation de terrains (IMOB) et l’impôt sur la non-occupation de logements (INOL) propose plusieurs modifications importantes.
\nLe nouveau modèle de l’IFON se base sur un système d’évaluation foncière automatisée qui est censé établir une valeur de base reflétant la valeur foncière de chaque parcelle et prévoit un abattement au profit des contribuables qui résident dans leur propre logement. Cependant, le dispositif ne prévoit aucun élément progressif en fonction de la valeur immobilière totale détenue par un contribuable. Or, afin de transformer l’IFON en instrument de lutte contre la concentration excessive du patrimoine immobilier et foncier dans les mains d’une couche sociale privilégiée, il est indispensable de rajouter un élément progressif.
\nEn même temps, la réforme prévoit également l’introduction de l’IMOB afin de lutter contre la rétention de terrains. Le projet vise une imposition du foncier constructible dont le niveau augmente progressivement avec la durée de rétention. Ce projet va sans doute dans la bonne direction. Cependant, il faut souligner que le degré de progressivité choisi est insuffisant au vu de l’urgence de la crise du logement qui nécessite une intervention immédiate et courageuse. En effet, afin de lutter de manière immédiate contre la rétention de terrains, il faudrait opter pour un degré de progressivité plus ambitieux.
\nFinalement, le projet de loi propose également l’introduction de l’INOL, un impôt annuel sur les logements vacants dont le niveau augmente progressivement avec la durée de non-occupation.
\nAu vu de l’urgence actuelle, il est incontournable d’introduire dès que possible une version ambitieuse des instruments précités.
\n4.6.2.
\nRéforme du bail à loyer et introduction d’un plafonnement contraignant des loyers Le gouvernement vise entre autres à « résoudre les problèmes de logement des personnes à faible revenu ». Si nous soutenons bien évidemment les efforts financiers croissants au niveau de l’investissement dans le parc immobilier public abordable qui constitue sans doute un des leviers centraux dans la lutte contre la crise du logement, nous tenons tout de même à souligner que le parc public se trouve actuellement au stade embryonnaire et que le développement d’un parc d’une certaine masse critique prendra évidemment des années, voire décennies.
\nPage 72 de 115 Vu le sous-développement chronique du parc public abordable qui est d’une taille largement insuffisante pour couvrir tous les ménages à revenu faible (et moyen), il est indispensable d’introduire des mesures supplémentaires pour soulager les ménages vulnérables.
\nLes ménages à faible revenu sont actuellement largement surreprésentés parmi les locataires qui souffrent de la hausse conséquente et continue des loyers et du taux d’effort qu’ils doivent consacrer pour se loger. Afin de protéger ces locataires au moins jusqu’à ce que le parc public abordable ait atteint une certaine masse critique, un plafonnement légal contraignant des loyers est indispensable.
\nCependant, le plafonnement légal actuellement en vigueur est fortement anachronique, incohérent et de facto inopérant. En effet, il s’avère que le plafonnement légal actuel des loyers n’est pas adapté à la réalité sociale et économique de notre époque et ne fournit pas la protection nécessaire.
\nPar conséquent, nous demandons l’introduction d’un plafonnement plus efficace qui réaligne l’évolution potentielle des loyers avec celle du pouvoir d’achat des ménages locataires tout en augmentant le degré de transparence entre locataire et propriétaire-bailleur en ce qui concerne le calcul et le respect du plafond légal. En effet, nous demandons l’introduction d’un registre national des loyers permettant l’enregistrement et le contrôle systématiques des loyers demandés.
\nDans ce contexte, les loyers demandés pour les chambres meublées et studios, habités souvent par les personnes les plus vulnérables et pour lesquelles le prix par m2 est souvent exorbitant et dans aucune relation avec le capital investi dans le logement, devraient faire l’objet d’une attention particulière.
\nEn même temps, la réforme de la loi sur le bail à usage d’habitation devrait également introduire certaines autres mesures pour soulager les locataires. Ainsi, il faudrait également viser la réduction respectivement la redistribution de deux charges financières qui représentent souvent une barrière financière insurmontable pour certains locataires potentiels : le montant maximum de la garantie locative et les frais d’agence. En effet, il faudrait prévoir une baisse de la garantie locative maximale de 3 à 2 mois de loyer ainsi qu’une répartition à parts égales entre propriétaire et locataire des frais liés à l’intervention d’une agence immobilière lors de mise en location d’un logement.
\nPage 73 de 115 5. La transition durable Concernant les orientations pluriannuelles de la politique budgétaire, les auteurs soulignent que le gouvernement précise, dans son accord de coalition, la nécessité de maintenir « les investissements publics à un niveau élevé afin de répondre aux défis actuels et futurs liés à l’évolution démographique et à la double transition durable et digitale ». 45 En outre, les auteurs du projet de Budget 2024 soulignent l’importance d’une « politique climatique et environnementale ambitieuse, pragmatique et socialement équitable ». 46 5.1.
\nUne politique d’investissement ambitieuse ?
\nLe projet de budget 2024 prévoit une progression des dépenses totales du ministère de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité de 515,5 millions à 547,4 millions d’euros (+ 6,2%).
\nTableau 6 : Budget du ministère de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité 2024 Projet de budget 25 658 126 26 244 354 57 638 447 2022 Compte 2023 Budget
\n20 749 316 1 8 893 076 48 326 407
\n21 618 287 23 242 639 20 988 283 50 803 337 26 219 054 Total des dépenses courantes ...................................
\n109 587 086 121 253 313 135 353 786
\n317 102 439 375 561 388 054 500 634 200
\n5 162 823 1 216 140 3 859 000 1 662 950 403 650 333| 944 400 4 931 000 Total des dépenses en capital ...................................
\n323 856 963 394 210 650 412 050 483 Total général ............................................................
\n433 444 049 515 463 963 547 404 269
\nNote : Les chiffres de ce tableau sont exprimés en euros ; Source : projet de Budget.
\n25 812 859 2 524 750 47 Ministère des Finances, Projet de loi relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2023-2027, 8.
\nMinistère des Finances, Projet de Budget 2024, 36.
\n47 Ministère des Finances, 82.
\n45 46 Page 74 de 115 Graphique 49 : Dépenses en capital du ministère de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité (en millions d’euros, 2023-2027) Dépenses en capital du Ministère de l'Environnement, du Climat et de la Biodiversité ■ Alimentation d u fonds pour la protection de l'environnement ■ Alimentation d u fonds pour la gestion de l'eau ■ Alimentation d u fonds climat et énergie ■ Versement au fonds climat et énergie au titre de la taxe CO2 Source : Pluriannuel 48.
\nLes auteurs du Pluriannuel présentent un tableau avec une ventilation des investissements publics par domaine thématique au niveau de l’Administration centrale 49, selon lequel les investissements dans le domaine « Environnement et climat (y compris mobilité) » s’élèvent à « seulement » 1.032 millions d’euros en 2024, montant qui augmenterait jusqu’à 1.114 millions en 2025, et qui baisserait par la suite jusqu’à 922 millions en 2027. En effet, les investissements dans ce domaine baisseraient non seulement en valeur nominale dès 2026, mais également en relation aux investissements totaux. Notons de plus que ces montants ne prennent pas en compte d’éventuels délais ou décalages temporels dans l’exécution de projets et que les dépenses réellement effectuées seront avec forte probabilité encore moins ambitieuses !
\nAux yeux de notre Chambre, une baisse des investissements publics dans le domaine précité est inacceptable au vu de l’urgence de la crise climatique et de l’obligation de réaliser en matière d’émissions de gaz à effet de serre une trajectoire baissière de plus en plus ambitieuse.
\n48 49 Ministère des Finances, Projet de loi relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2023-2027, 356.
\nMinistère des Finances, 52.
\nPage 75 de 115 Graphique 50 : Investissements publics dans le domaine \"Environnement et climat (y compris mobilité)\" (2023-2027, en millions d’euros) 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 1114 1032 722 959 922 500 0 2023 2024 2025 Environnement et climat (y compris mobilité) 2026 2027 Investissements totaux Source : Pluriannuel 50.
\nConcernant plus globalement les dépenses (investissements et dépenses courantes) dédiées à la mise en œuvre du Plan national intégré en matière d’énergie et de climat (PNEC), le graphique suivant évoque une progression des dépenses de 2.225 en 2023 à 2.474 millions d’euros en 2024 (+11,2%), progression qui continuera jusqu’en 2026 avec 2.695 millions d’euros (+9% par rapport à 2024).
\nGraphique 51 : Dépenses liées au plan national énergie et climat 3000 2500 2000 2684 2474 1000 500 0 2607 2225 Illllll 1644 1500 2695 2021 1797 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Note : Les données sont reprises d’un graphique présenté lors du dépôt du projet de budget.
\n50 Ministère des Finances, 52.
\nPage 76 de 115 Notre Chambre regrette de constater que la progression jusqu’en 2026 est relativement modeste et que les dépenses liées à la réalisation commencent, selon les projections, même à régresser dès 2026. Notons dans ce contexte que les investissements sont exprimés en termes nominaux et que l’évolution réelle (après prise en compte de l’inflation) des dépenses liées au PNEC est encore largement moins ambitieuse et déplorable.
\nVu l’urgence de la crise climatique et environnementale et les retards que nous avons accumulés à plusieurs niveaux (décarbonisation, infrastructures, etc.), nous demandons que la trajectoire haussière des investissements verts soit poursuivie et qu’il soit évité à tout prix que la consolidation des finances publiques se fasse au détriment d’une accélération d’une transition verte ambitieuse et socialement équitable.
\nEn sus, nous tenons à souligner qu’il est difficile, voire impossible d’appréhender exactement les différents postes et investissements que les auteurs considèrent comme faisant partie de la réalisation du PNEC (c’est d’ailleurs un problème récurrent que nous avons souligné à de nombreuses occasions dans le cadre de nos avis en relation aux projets de budget précédents). Or, afin de garantir l’acceptabilité sociale des différentes mesures et la participation active de la société aux efforts dans la lutte contre le changement climatique, il est indispensable de garantir un niveau élevé de clarté et de transparence en matière de dépenses d’investissements publics en matière de transition écologique.
\nPar conséquent, nous demandons des explications plus détaillées concernant l’évolution des dépenses liées au PNEC permettant une analyse concrète des différents projets/subventions/aides financés. Dans ce contexte, nous demandons que le projet de budget fournisse annuellement un tableau communiquant la composition exacte de cette somme globale en fonction des différentes dimensions des mesures prévues dans le PNEC ainsi qu’un inventaire exhaustif des différents postes de dépenses (avec leurs codes fonctionnels).
\n5.2.
\nLe Fonds climat et énergie Au vu du budget du Fonds climat et énergie, nous saluons la hausse considérable au niveau des dépenses entre 2023 et 2024 ; les dépenses ajustées augmentent de 291 millions d’euros à 491 millions d’euros (+69%).
\nGraphique 52 : Budget du Fonds climat et énergie (2022-2027, en milliers d’euros) 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 2022 2023 2024 Recettes Dépenses 2025 2026 2027 Dépenses ajustées Source : Pluriannuel 51.
\n51 Ministère des Finances, 440–43.
\nPage 77 de 115 Cependant, au vu du graphique ci-dessous, il appert que l’évolution des dépenses du Fonds climat et énergie est nettement plus nuancée.
\nEn effet, tandis que les dépenses dédiées à des mesures nationales et internationales augmenteront en 2024, nous constatons tout d’abord que la hausse conséquente et abrupte des dépenses résulte en première ligne de l’envolée des dépenses liées au mécanisme de compensation. En effet, afin de limiter les hausses des prix d’électricité pour les clients résidentiels à partir du 1er janvier 2023, le gouvernement à introduit, à la suite des négociations tripartite, une mesure permettant à stabiliser les prix à leur niveau de 2022. Cette stabilisation a été réalisée par l’introduction d’une contribution négative du mécanisme de compensation pour les clients finals qui a été financée à travers le Fonds climat et énergie et qui ne reflète donc pas nécessairement un effort durable en matière de décarbonation.
\nDe plus, nous regrettons l’évolution peu ambitieuse des investissements au-delà de 2024. En effet, à part des dépenses liées au mécanisme de compensation qui devraient baisser à moyen terme, nous regrettons de constater que les dépenses pour mesures nationales et internationales stagnent, voire baissent dès 2025, une évolution qui est à nos yeux inacceptable au vu de l’urgence de la crise climatique et des défis importants qui persistent, notamment au niveau de la décarbonation du secteur du transport et du bâtiment résidentiel !
\nGraphique 53 : Les dépenses du Fonds climat et énergie (2022-2027, en milliers d’euros) 250000 200000 150000 100000 50000 0 2022 Mesures nationales 2023 2024 Mesures internationales 2025 2026 2027 Mécanisme de compensation Source : Pluriannuel 52.
\nEn ce qui concerne les dépenses autres que celles liées au mécanisme de compensation, seulement la moitié est investie dans le cadre de mesures nationales (aides « Klimabonus », etc.), tandis que l’autre moitié est dédiée à des mesures internationales.
\nParmi les mesures internationales, nous saluons bien évidemment les investissements effectués dans le cadre de projets de coopération internationale en matière d’énergie renouvelable qui sont indispensables pour réaliser les objectifs écologiques nationaux, étant donné que le potentiel national en matière de production d’énergie renouvelable est plutôt limité vu les caractéristiques du territoire national.
\n52 Ministère des Finances, 440–43.
\nPage 78 de 115 Cependant, notre Chambre regrette que les dépenses liées à des transferts statistiques augmentent continuellement. En effet, la directive européenne sur l’énergie renouvelable (RED) permet aux Etats membres de l’Union européenne de transférer certains volumes d’énergie renouvelable d’un pays (ayant déjà dépassé ses objectifs nationaux) à l’autre dans le but de réaliser les objectifs nationaux en matière de décarbonation. À la suite d’accords de transferts statistiques, le Luxembourg dépense ainsi des sommes considérables afin de respecter ses objectifs (trajectoires) écologiques de manière purement théorique sans que ces montants soient investis dans des projets ayant un effet baissier réel et durable sur les émissions en GES émises par le Luxembourg.
\nNotre Chambre demande que le gouvernement prenne des mesures afin de limiter autant que possible les montants dépensés pour des transferts statistiques en investissant par exemple dans la production d’énergie verte au Luxembourg respectivement dans des projets de production d’énergie renouvelable à travers le mécanisme de financement de l’UE en matière d’énergies renouvelables.
\nGraphique 54 : Les mesures internationales (2022-2027, en milliers d’euros) 90000 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Fincancement climatique international Coopération avec pays de l'UE - Transferts statistiques Mécanismes de financement de l'UE en matière d'énergies renouvelables Source : Pluriannuel 53.
\n5.3.
\nPour une politique climatique socialement équitable Notre Chambre tient une fois de plus à souligner que l’écologie et le social sont deux volets indissociables dans la lutte contre la crise climatique et que l’acceptabilité sociale des mesures est indispensable afin de garantir la cohésion sociale.
\nVu que le premier semestre 2024 sera marqué notamment par la finalisation de la refonte du PNEC à la suite des recommandations de la Commission européenne, nous demandons que les auteurs responsables veillent à ce que l’équité sociale du PNEC reformé soit garantie.
\nCela dit, les auteurs du projet de budget annoncent, pour 2024, une « réforme des régimes d’aides en matière de promotion des économies d’énergie et de l’utilisation des énergies renouvelables dans le 53 Ministère des Finances, 440–43.
\nPage 79 de 115 domaine de la mobilité douce et électrique (introduction d’une différentiation sociale) ainsi que du logement (Klimabonus wunnen) avec l’élaboration du concept du tiers payant » 54.
\nLa CSL ne peut que souligner l’importance de l’introduction d’un mécanisme de préfinancement des aides « Klimabonus wunnen » afin de permettre notamment aux ménages moins aisés, pour lesquels le préfinancement des rénovations énergétiques peut représenter une barrière financière insurmontable (notamment dans le contexte actuel des taux d’intérêt élevés), de financer l’assainissement énergétique de leur logement et de participer ainsi activement à la transition énergétique.
\nDans ce même contexte, le régime des « prêts climatiques » devrait également jouer un rôle de plus en plus important. Dans le cadre dudit régime, les propriétaires d’un logement servant d’habitation principale et permanente peuvent bénéficier d’une subvention d’intérêt ainsi que d’une garantie étatique afin de financer une rénovation énergétique.
\nNous tenons tout d’abord à souligner que le régime initialement introduit par le biais de la loi du 23 décembre 2016 a été abrogé récemment par la loi du 8 juin 2022 relative aux aides à des prêts climatiques, réforme ayant introduit, à nos yeux, certaines modifications discutables et regrettables, dont notamment la suppression du prêt climatique à taux zéro accessible aux ménages aux faibles revenus.
\nÀ l’époque, notre Chambre a souligné dans son avis que les modifications provoqueraient une baisse de la subvention en intérêts accessible aux ménages les plus modestes en comparaison au régime précédent qui était réglé par la loi du 23 décembre 2016 relative à un régime d’aides à des prêts climatiques. 55 Le graphique ci-dessous donne une impression de l’évolution des dépenses courantes du ministère du Logement concernant la subvention d’intérêt pour prêt climatique, trajectoire haussière qui est bien évidemment à saluer mais qui semble fort décevante au vu de l’explosion des taux d’intérêt et des efforts croissants à entamer au niveau de la décarbonation du parc immobilier résidentiel.
\nGraphique 55 : Les dépenses courantes du Ministère du Logement concernant la subvention d'intérêt pour prêt climatique (2023-2027, en milliers d'euros) 400 350 275 300 250 200 300 325 350 195 150 100 50 0 2023 2024 2025 2026 2027 Source : Pluriannuel 56.
\nMinistère des Finances, Projet de Budget 2024, 36. https://www.csl.lu/app/uploads/2021/05/avis-33-2021-prets-climatiques.pdf 56 Ministère des Finances, Projet de loi relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2023-2027, 569.
\n54 55 Page 80 de 115 Cela dit, la CSL tient à réitérer ses revendications avancées dans le cadre de l’avis précité et nous demandons une adaptation de la loi de 2022 qui est déjà aujourd’hui dépassée par la réalité de la politique monétaire.
\nAu vu de l’envolée récente des taux d’intérêt et des retards importants qui existent au niveau du remboursement des subventions étatiques (« Klimabonus Wunnen ») par le ministère responsable, il faudrait au moins intégralement subventionner les intérêts échus pendant cette phase d’attente et, de manière générale, augmenter le taux maximal de la subvention en intérêt (actuellement limité à 1,5%).
\nEn outre, on devrait, de manière générale, réintroduire, voire élargir l’ancien régime du prêt climatique à taux zéro à travers, par exemple, une hausse du plafond du prêt à taux zéro de 50.000 euros à 100.000 euros.
\nPage 81 de 115 6. Grande Région : un désengagement en catimini du Luxembourg ?
\nL’arrivée au pouvoir du nouveau gouvernement à la fin de l’année 2023 s’est accompagnée par une réorganisation des compétences ministérielles qui a fait que les compétences pour les questions ayant trait à la Grande Région passent du giron du ministère de la famille, de l’intégration et à la Grande Région dans celui du ministère des Affaires étrangères et européennes, de la Défense, de la Coopération et du Commerce extérieur.
\nSi cette évolution peut aboutir à une plus grande cohérence dans la politique de coopération transfrontalière de proximité par rapport aux enjeux européens et internationaux, la disparition du terme « Grande Région » dans l’intitulé du portefeuille ministériel laisse craindre un certain désinvestissement de la part du nouveau gouvernement dans un dossier qui reste primordial pour le pays. En effet, le dynamisme économique du Luxembourg est largement tributaire du nombre croissant de travailleurs frontaliers actifs sur le marché de l’emploi luxembourgeois et de l’attractivité de ce dernier.
\nOr, depuis quelques années, force est de constater que la situation des travailleurs frontaliers se dégrade à plusieurs égards, notamment en matière de mobilité et de fiscalité, et les autorités publiques de l’autre côté des frontières luxembourgeoises multiplient les alertes concernant le développement délétère de leur région en raison d’un Grand-Duché qui, à force de drainer la main-d’œuvre locale, sape de plus en plus l’activité économique et les ressources financières dont disposent les communes frontalières.
\nSi le Luxembourg propose, plutôt que de mettre en œuvre un système de rétrocession de la manne fiscale des frontaliers, de cofinancer des projets d’infrastructure dans les régions voisines, le programme de coalition 2023-2028 ne fait pas état de grandes ambitions en matière de coopération transfrontalière : « Afin de faire face aux enjeux majeurs découlant de l’interdépendance avec les pays voisins, et en particulier les régions frontalières, le Gouvernement adoptera une approche englobant aussi bien les relations bilatérales avec les autorités des pays limitrophes que les relations multilatérales dans le cadre des instances de la Grande Région. »
\nDès lors, il n’est guère étonnant de ne pas retrouver dans le projet de budget pour 2024 des annonces de mesures ou projets en faveur des travailleurs frontaliers ou de leurs régions de résidence.
\nPour l’heure, les seuls projets qui pourraient bénéficier, indirectement, les frontaliers sont l’élargissement à deux fois trois voies de l’autoroute A3 57 et la nouvelle ligne ferroviaire entre Bettembourg et Luxembourg-ville.
\nDans le contexte de la mobilité individuelle par route, force est de constater que la France prévoit, dans le cadre du projet de l’A31bis, principal axe utilisé par les frontaliers français pour se rendre au Luxembourg, de créer un péage qui devrait compter par les plus chers du pays 58 (4€ pour 20 km). Ainsi, une fois le projet achevé, et en l’absence d’alternatives en transports publics transfrontaliers à capacité et fréquence adaptée, les communes frontalières, tant côté français que côté luxembourgeois, risquent de connaître un trafic accru pour lequel leurs infrastructures routières ne sont pas adaptées.
\nDès lors, il est regrettable que le Luxembourg n’affiche pas clairement, tant dans le projet de budget que dans la loi de programmation pluriannuelle, une plus grande proactivité en la matière, notamment par le biais du développement, en coopération avec les régions partenaires, du réseau de transports publics transfrontaliers, que ce soit par autobus ou par voie ferrée, voire l’extension au-delà des A ce titre, il convient de rappeler que de nombreuses études montrent que l’élargissement ou la multiplication de routes ne réduisent guère les congestions routières puisqu’elles génèrent une demande induite. Voir par exemple https://theconversation.com/pourquoi-supprimer-des-autoroutes-peut-reduire-les-embouteillages-171562 58 https://www.virgule.lu/granderegion/france/a31bis-avec-le-double-peage-le-troncon-thionville-luxembourg-serait-l-un-des-pluschers-de-france/8814132.html 57 Page 82 de 115 frontières de la gratuité des transports publics. Il conviendrait que le Luxembourg fasse en sorte que le projet de RER métropolitain 59 soit développé et voie le jour le plus rapidement possible.
\nPar ailleurs, il serait opportun d’adopter bon nombre de « petites » mesures, pas forcément couteuses ou complexes à mettre en œuvre, qui amélioreraient le quotidien des frontaliers et maintiendrait l’attractivité du Luxembourg en tant que lieu de travail.
\nCela est par exemple le cas en matière de télétravail. En tant que travailleur frontalier, par rapport à un travailleur résident, les possibilités de recourir au télétravail à partir du pays de résidence est restreint par deux facteurs : - Sécurité sociale : basculement sur la sécurité sociale du pays de résidence si au moins 25%, voire 50 % du temps de travail y est effectué 60 - Fiscalité : Imposition maintenue au Luxembourg si le seuil de 34 jours n’est pas dépassé pour Belgique, Allemagne et France.
\nDe ce fait, les frontaliers peuvent moins recourir au télétravail que les travailleurs résidents. Ce phénomène est exacerbé par des zones d’ombre concernant l’application des règles : pour un travailleur frontalier à temps partiel, proratise-t-on ou pas les seuils ? De façon plus générale, peut-on fractionner les seuils en heures ?
\nToujours en matière de fiscalité des travailleurs frontaliers, il appert que la réglementation fiscale luxembourgeoise portant sur les revenus défavorise les salariés mariés non-résidents automatiquement considérés comme fiscalement célibataire. Afin d’être imposés en classe d’imposition 2 (imposition collective), par décision unilatérale des autorités luxembourgeoises, 90% de leurs revenus mondiaux doivent être imposables au Luxembourg (50 % des revenus professionnels du ménage pour les frontaliers belges) ; ceci peut constituer une condition très difficile à remplir, notamment pour les salariés ayant plusieurs employeurs ou qui travaillent régulièrement dans leur pays de résidence. Les retraités (ex-frontaliers) percevant des pensions de vieillesse payées par deux États différents risquent d’être également fortement concernés.
\nAu seuil de 90 % (50 %) est venu s’ajouter une alternative : l’accès à la classe 2 si le contribuable touche moins de 13.000 € de revenus de source non luxembourgeoise (revenu net étranger) ou si le nombre de jours prestés en dehors du territoire ne dépasse pas 50. Certains contribuables non-résidents risquent néanmoins d’être victimes d’une certaine perte de leur pouvoir d’achat.
\nEn matière de droits politiques, les travailleurs frontaliers ne peuvent pas prétendre au congé spécial pour volontaires des services de secours lorsqu’ils sont volontaires de services de secours dans leur pays de résidence.
\nCe congé vise à permettre aux pompiers volontaires, qui parallèlement exercent une activité professionnelle, d’être libérés de cette activité pour : - suivre ou donner des cours en lien avec leur volontariat ; - assurer l’encadrement ; - participer à des missions humanitaires.
\nLe même constat a lieu à propos du congé politique, pour les frontaliers qui sont élus communaux dans leur pays de résidence. Ils ne peuvent pas bénéficier du congé politique qui permet de les libérer de quelques heures par semaine de leur activité professionnelle pour exercer leur mandat d’élu.
\nPar ailleurs, une convocation judiciaire en tant que juré peut également poser un problème en pratique. https://www.sncf-reseau.com/fr/a/rer-metropolitains-quand-train-vient-decongestionner-villes Framework Agreement on the application of Article 16 (1) of Regulation (EC) No. 883/2004 in cases of habitual cross-border telework mais don’t les applications sont divergentes par les différents états 59 60 Page 83 de 115 Théoriquement, un élu communal luxembourgeois qui travaille dans une entreprise établie à l'étranger pourrait demander un congé politique auprès de celle-ci, et son employeur serait remboursé par la commune concernée. Cette possibilité reste toutefois à la discrétion de l’employeur puisque la loi luxembourgeoise n’est pas opposable à une société non-luxembourgeoise.
\nDe même, les élus frontaliers exerçant un mandat politique dans leur commune de résidence ne peuvent pas prétendre au congé politique et le faire valoir dans leur pays de résidence. En effet, en la teneur actuelle de la législation, un élu d’une commune d’un autre pays que le Luxembourg ne peut pas bénéficier du congé politique, même s’ils travaillent au Luxembourg.
\nCela s’explique par le fait que l’entreprise luxembourgeoise ne peut pas demander un quelconque remboursement à la commune ou au ministère compétent du pays frontalier, à défaut d’accord entre les autorités compétentes des deux pays concernés.
\nAu même titre que le congé parental, le congé d’aidant ou congé force majeure, ces congés / dispense de travail devraient faire l’objet d’une harmonisation au niveau européen.
\nÀ défaut, il faudrait au moins conclure une convention entre le Luxembourg et ses pays voisins afin de permettre aux travailleurs frontaliers de bénéficier du même régime que les résidents.
\nPage 84 de 115 7. Education et formation Le budget pour l'exercice 2024 du Ministère de l'Education nationale, de l'Enfance et de la Jeunesse (MENJE) prévoit des dépenses courantes de 4 milliards d'euros et donc 13% de plus que le budget voté pour l'exercice 2023. La CSL approuve cette progression, même si elle doute que tous les accents soient posés aux bons endroits et suffisants pour l’atteinte des objectifs fixés en matière de politique éducative et de formation au niveau national et européen.
\n7.1. L’enseignement et la formation initiale : • L'introduction de l'obligation scolaire entraîne le cofinancement du réseau des centres d'insertion professionnelle (CISP), des structures privées qui prennent en charge l'accompagnement des élèves à risque de décrochage scolaire.
\nNotre chambre professionnelle encourage tout investissement au niveau de la prise en charge et de la prévention du décrochage scolaire, reste néanmoins d’avis que ces budgets auraient dû servir à doter les écoles publiques de moyens supplémentaires pour pouvoir réagir de manière précoce et adéquate aux besoins des élèves (classes à effectifs réduits, cours d’appui, encadrement psychosocial, inclusion des élèves à besoins spécifiques). • • • Au niveau du personnel enseignant et éducatif dans les écoles fondamentales et secondaires, la CSL constate un grand malaise, une insatisfaction croissante et une impuissance vis-à-vis des problématiques grandissantes auprès des jeunes. Bien que le recrutement, surtout de personnel spécialisé dans divers domaines (IT, élèves à besoins spécifiques, gestion d’écoles) soit prévu, nous craignons que les efforts ne soient suffisants.
\nAu niveau des investissements dans les infrastructures, la CSL approuve l'extension de l'offre du Lycée privé Emile Metz, de même que l'aménagement d'un deuxième site de l'EHTL dans le sud du pays et la création de deux nouveaux centres nationaux pour la formation professionnelle continue.
\nElle doit néanmoins constater que ni la construction, ni les extensions, ni les rénovations des infrastructures de l'Education nationale n’avancent de manière satisfaisante par rapport à l’évolution de la population scolaire et des défis sociétaux et ne permettent de garantir un enseignement de qualité.
\nPour rendre la formation professionnelle plus attractive, notre chambre professionnelle estime qu’il faut procéder, entre autres, à une hausse des indemnités d’apprentissage.
\nLes indemnités divergent fortement non seulement d’un secteur à l’autre (commerce, artisanat, agriculture), mais également à l’intérieur d’un même secteur, ce qui rend le système des indemnisations complexe et peu compréhensible. S’y ajoute que la cohabitation d’apprentis de la formation initiale et d’apprentis en apprentissage pour adultes qui perçoivent déjà des indemnités à hauteur du salaire social minimum crée un sentiment de traitement inégal. Par conséquent, la CSL préconise de fixer les indemnités à hauteur du salaire social minimum pour personnes non qualifiées. Différents modes de financement d’un tel système ont déjà été proposés par la CSL dans le passé (notamment par la création d’une taxe d’apprentissage ou par un financement via le Fonds pour l’emploi).
\n7.2. La formation continue et la formation professionnelle (upskilling/reskilling) de reconversion La Commission européenne et les Etats membres ont déclaré comme objectif que 60% des adultes devaient participer à des activités de formation chaque année d’ici 2030 puisque de nombreux adultes ne suivent plus régulièrement des formations après l’enseignement initial.
\nPage 85 de 115 Par ailleurs l’Union européenne souhaite que dans le même lapse de temps, 80% des adultes possèdent au moins des compétences de base et que 20 millions de spécialistes des technologies de l’information et de la communication soient employés en Europe.
\nAu Luxembourg, d’après les données du rapport de suivi de l’éducation et de la formation de 2022 le taux de participation global à l’éducation et à la formation des adultes, bien que toujours inférieur au niveau enregistré en 2019 (19,1 %), s’élevait à 18,1 %.
\nCe résultat global cache de grandes disparités entre les différentes catégories de personnes : le taux de participation des salariés âgés de plus de 55 ans est de 8,3 %, et celui des personnes peu qualifiées ne s’élève qu’à 6,9 %, contre 24,5 % pour les personnes hautement qualifiées.
\nLe Luxembourg s’est fixé pour objectif d’atteindre un taux de participation des adultes à l’éducation et à la formation de 62,5 % d’ici 2030.
\nCompte tenu de ce qui précède, la future stratégie nationale en matière de compétences doit viser à améliorer le taux de participation à la formation professionnelle continue et à développer les compétences des salariés, et en particulier des salariés peu qualifiés.
\nLa Chambre des salariés demande aux autorités luxembourgeoises d’avoir le courage de mettre enfin sur pied une « national skills strategy » cohérente et efficace afin d’amener les apprenants à des qualifications professionnelles et de les munir des compétences qui leur permettent d’entrer dans l’économie, de s’y maintenir et de s’y développer durablement afin de devenir des citoyens acteurs de leur avenir.
\nUne meilleure coordination entre les initiatives en faveur de la formation des adultes organisées sous la tutelle du ministère de l’Education nationale et celles organisées par le ministère du Travail bénéficierait sans aucun doute à la transparence du système et à la qualité de l’offre.
\nEn sus, la CSL ne se lasse de répéter qu’un dialogue social ne peut engendrer des politiques nationales d’emploi et de formation professionnelle durablement efficaces si les réflexions des différentes parties prenantes ne sont pas respectées.
\nDans ce contexte, notre chambre professionnelle réitère sa demande de créer un Conseil national de suivi et d’évaluation de la formation professionnelle continue à gestion tripartite dont la mission consisterait à contribuer à une amélioration de l’actuel système de formation professionnelle continue ainsi qu’à son évaluation et ce en vue d’atteindre les objectifs « formation » de 2030 que les responsables politiques se sont fixés.
\nLe droit à une éducation ainsi qu’à la formation et à l’apprentissage tout au long de la vie est consacré par le 1er principe du socle européen des droits sociaux « Toute personne a droit à une éducation, une formation et un apprentissage tout au long de la vie inclusifs et de qualité, afin de maintenir ou d’acquérir des compétences lui permettant de participer pleinement à la société et de gérer avec succès les transitions sur le marché du travail. »
\nUne initiative concrète qui aiderait à faire de ce 1er principe une réalité au niveau national serait d’introduire dans la législation le principe général conférant à tout salarié un véritable droit individuel à la formation continue et une valorisation de ses compétences tout au long de la vie.
\nCe principe général devrait se traduire en outre à travers les éléments suivants : - la création d’une aide financière à la formation continue, - l’extension du congé individuel de formation et l’introduction de comptes personnels de formation, - l’élargissement de l’offre de formation permettant à chaque apprenant de trouver le parcours de formation adapté à son profil et à son projet et qui lui permet d’évoluer dans sa vie.
\nPage 86 de 115 A cette fin, il importe : a. de compléter l’offre au niveau des formations dans l’enseignement secondaire, permettant à tout un chacun d’effectuer un véritable choix au niveau de sa formation et à décrocher une première qualification formelle, b. d’améliorer et compléter les passerelles entre les différents niveaux de formation par la création de nouvelles formations et une révision des programmes de formation existants, c. de créer davantage d’opportunités de requalification professionnelle, à l’instar des formations accélérées de reconversion professionnelle offertes en France par exemple, d. de multiplier les formations en cours d’emploi permettant de se qualifier sans devoir rompre son contrat de travail à durée indéterminé, e. de créer à côté des formations supérieures en alternance de type scolaire, la possibilité de suivre une formation professionnelle supérieure sous contrat d’apprentissage, plus favorable pour les jeunes en termes de droits et de protection, f. de revoir le système de cofinancement étatique des formations continues des entreprises et de garantir que tous les salariés puissent en profiter, g. de créer une agence d’accréditation pour assurer la qualité des formations continues, h. d’optimiser la procédure de la validation des acquis de l’expérience en vue de l’obtention d’un diplôme officiel et l’accès à des formations.
\nNotre chambre professionnelle aimerait souligner que l’acquisition et le renforcement des compétences démocratiques comme les capacités d’analyse et de réflexion critiques, l’empathie, le respect des droits de l’homme, la responsabilité, la tolérance et maintes autres sont indispensables pour créer des sociétés ouvertes, tolérantes et multiculturelles.
\nElle approuve dans ce contexte que la participation financière de l’Etat à l’organisme ayant pour objet l’éducation politique et l’éducation à la citoyenneté ait été revue à la hausse, même si elle juge l’augmentation insuffisante.
\nLa CSL plaide en faveur d’une offre de formation plus systématique dans ce domaine, à destination des élèves et de tous les citoyens, basé sur le cadre de référence des compétences pour une culture de la démocratie élaboré par le Conseil de l’Europe.
\nLa future stratégie nationale de développement des compétences doit également contribuer - à une montée en compétences numériques de la population en vue d’atteindre l’objectif européen consistant à doter 80 % des adultes âgés de 16 à 74 ans de compétences numériques de base d’ici 2030 ; - à compléter les programmes de formation par un volet “intelligence artificielle, IA” et à développer une culture digitale au niveau national L’hégémonie d’un nombre restreint d’entreprises internationales investissant dans le développement de l’IA est un sujet de préoccupation de notre chambre professionnelle.
\nSi l’évolution rapide de l’IA ouvre des perspectives de créer de nouvelles opportunités d’emploi, d’accroître la productivité voire d’améliorer les revenus est apparue, il faut également être conscient du revers de la médaille, c.-à-d. qu’elle peut provoquer des pertes d’emplois et augmenter davantage les inégalités.
\nIl est donc primordial d’investir dans le perfectionnement et la qualification des salariés et, de manière plus globale, des citoyens, afin de les doter des compétences nécessaires pour comprendre le fonctionnement des systèmes IA, pour anticiper les conséquences potentielles dans la mesure du possible et pour participer à une mise en œuvre en adéquation avec nos valeurs sociales.
\nDes initiatives telles que la création du “Digital Learning Hub” sont certes très louables, mais de loin insuffisantes pour préparer grand nombre de jeunes et de salariés aux métiers et aux professions de demain.
\nPage 87 de 115 Vu l’accélération du rythme de l’innovation numérique, la CSL plaide pour que l’IA fasse rapidement son entrée dans les programmes scolaires et de formation continue à différents niveaux (et pas seulement aux niveaux bachelor et master), et à des degrés divers.
\nA titre d’exemple on peut citer la formation professionnelle dans les domaines technologiques lesquels sont de plus en plus nombreux à s’hybrider avec l’IA ; les futurs salariés en charge de la maintenance des systèmes IA ou encore responsables des conséquences de leur usage devront être des utilisateurs avertis de ces technologies, de leur potentiel, de leurs limites, de leurs risques et des enjeux éthiques qu’elles peuvent soulever.
\nIl va de soi qu’une massification de l’offre de formation en IA pour remédier à la pénurie des compétences dans le numérique ne pourra se faire qu’avec des investissements conséquents.
\nPour relever les défis soulevés ci-avant, la CSL est d’avis qu’une stratégie nationale pour l’IA s’impose et que cette dernière devra avoir pour ambition de mettre la nouvelle “intelligence” au service de la société et de l’économie.
\nPage 88 de 115 8. Santé au travail Avec l’étude « Quality of Work Index », nous disposons désormais de données sur la qualité du travail au Luxembourg au cours des dix dernières années, ce qui nous permet d'avoir une vision globale de l'évolution des conditions de travail et du bien-être des travailleurs au fil du temps. Au cours des dix dernières années, quelques tendances importantes se sont dégagées dans le monde du travail luxembourgeois. • Les travailleurs constatent une augmentation des possibilités d'emploi et de la sécurité au travail ce qui témoigne d’un marché de travail plutôt dynamique et de plus en plus favorable aux candidats à l’emploi. • Les contraintes physiques et les risques d'accident liés au travail jouent proportionnellement un rôle de moins en moins important, étant donné que la proportion de travailleurs exerçant des professions plutôt intellectuelles augmente. • On observe une nette intensification du travail, qui se caractérise par un rythme de travail toujours plus soutenu et des tâches toujours plus variées et complexes, augmentant ainsi les risques psychosociaux au travail. • Les conflits entre la vie professionnelle et la vie privée sont en hausse. De plus en plus de temps est perdu dans déplacements vers le lieu de travail, et le travail empiète de plus en plus sur les périodes de repos. En effet, les pauses et les temps de repos entre deux journées de travail ne sont pas toujours respectés, et les attentes de disponibilité pour le travail en dehors des heures de travail deviennent également plus fréquentes. • Force est de constater que le recours aux horaires de travail atypiques (le soir à partir de 19h, la nuit à partir de 22h, ou le weekend) est synonyme d’une moins bonne qualité de travail, d’une moins bonne conciliation entre vie privée et vie professionnelle et de moins de bien-être au travail pour les travailleurs. Ceci n’est donc pas une flexibilité pour les salariés mais une extension unilatérale des horaires de travail qui ne sont pas dans l'intérêt d'un meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie privée des travailleurs. • Le bien-être général des travailleurs, la satisfaction et la motivation au travail se sont détériorés au cours des dix dernières années, une tendance qui s'est encore accentuée depuis la pandémie.
\nEn fait, le travail est de plus en plus perçu comme une nécessité et non comme une activité épanouissante. • La majorité des professions des travailleurs souhaitent télétravailler chaque semaine, alors que la fréquence de recours au télétravail diminue depuis deux ans, notamment chez les travailleurs frontaliers, après avoir atteint un pic en 2021. • On observe un désir croissant depuis 5 ans de réduire le temps de travail hebdomadaire. • Depuis 2021 l’intention des travailleurs de quitter leur emploi est en nette augmentation.
\nIl est donc urgent d'agir pour améliorer la qualité des emplois et le bien-être au travail, car ces facteurs sont importants non seulement pour la santé publique, mais aussi pour l'attractivité de l'économie luxembourgeoise à trouver les compétences dont elle a besoin.
\nDans ce contexte, le débat actuel, lancé par les employeurs, sur l'introduction d'un délai de carence pendant lequel un travailleur en incapacité de travail n'aurait pas droit au maintien de son salaire nous semble totalement contre-productif. Non seulement cette idée ne s'attaque pas à la racine du problème, à savoir le déclin du bien-être et de la santé au travail, mais elle pénalise également ceux dont l'état de santé s'est dégradé en raison des exigences du travail et d'un mauvais équilibre entre vie professionnelle et vie privée. De plus, l'existence d'un délai de carence conduit de plus en plus de travailleurs – probablement surtout les salariés à faible revenu ayant des difficultés à joindre les deux bouts – à venir travailler malades pour éviter une perte de salaire, ce qui retarde la guérison de ces problèmes de santé et, dans le cas des maladies contagieuses, conduit très rapidement à un foyer d'infection local (cluster), comme nous l'avons déjà vu avec la pandémie Covid-19.
\nC’est pourquoi nous sommes d’avis qu’il faut adopter une approche constructive et positive et investir dans l’amélioration des conditions de travail et dans la prévention des risques de santé au travail. Voici les revendications de la CSL pour investir de manière beaucoup plus conséquente dans le bien-être et la Page 89 de 115 santé des salariés pour préserver l’état de santé des travailleurs et l’attractivité des entreprises luxembourgeoises.
\n8.1.
\nS’attaquer à la pénurie des médecins du travail Relevons que la situation est très critique, alors que le nombre requis de médecins du travail n’a jamais été atteint, ce d’autant plus que la norme d’un médecin du travail sur 5.000 travailleurs stipulée par la loi du 17 juin 1994 concernant les services de santé au travail n’est pas réaliste sur un terrain multientreprises voire sur un terrain multisectoriel. Malheureusement, en plus de la pénurie de médecins du travail, il y a aussi un problème avec leur pyramide des âges. Ces dernières années, le recrutement de médecins du travail a, à peine, suffi à compenser la perte des départs à la retraite. Dans les dix prochaines années, environ la moitié des médecins du travail actuels prendront leur retraite, de sorte que le besoin de recrutement de médecins du travail sera encore plus grand.
\nIl faudrait qu’enfin le gouvernement mette en œuvre les démarches nécessaires pour garantir la formation des médecins du travail dans notre pays. En effet, ce serait une négligence grossière de ne pas agir de toute urgence et de mettre en œuvre des réformes pour tout mettre en œuvre pour augmenter le nombre de médecins du travail nécessaire à une médecine du travail de qualité.
\nOr, il s’avère que si l’Etat prévoyait encore un poste avec une tranche de 30.000 euros pour le budget de 2023 pour « la participation de l’État dans le cadre du démarrage des services de médecine du travail aux frais d’organisation d’une formation postuniversitaire de médecin du travail », ce poste reste vide dans le projet de budget pour 2024. Il semble donc que le gouvernement abandonne ses efforts pour la création d'un troisième cycle en médecine du travail à l'Université du Luxembourg, ce que la CSL regrette vivement.
\nUne autre explication à cette situation de pénurie est l’écart de rémunération qui s’est creusé depuis longtemps entre médecins du travail et médecins généralistes, au détriment des médecins du travail.
\nC’est pourquoi, la CSL réitère la recommandation de l’audit sur la santé au travail de 2012 qui consiste à augmenter très sensiblement la rémunération du médecin du travail et à alléger ses conditions de travail, pour rendre la profession plus attirante. La professionnalisation du métier de « médecin du travail » valoriserait ceux déjà en place et permettrait de trouver plus de candidats actuellement peu nombreux.
\n8.2.
\nPromouvoir la pluridisciplinarité de la médecine du travail Dans le même contexte et en relation avec les exigences du terrain, l’aspect de la multidisciplinarité du service de santé au travail revêt également une importance majeure. L’idée de la pluridisciplinarité est d’assurer une véritable prévention primaire des risques en entourant le médecin du travail d’autres professionnels tels que des infirmières spécialisées en médecine du travail, des assistants en santé au travail et des spécialistes d’autres disciplines (ergonomes, toxicologues, psychologues, métrologues, etc.).
\nD’après notre point de vue cette multidisciplinarité devra être obligatoire pour chacun des services de santé au travail. L’idée n’étant pas de répondre à la pénurie des médecins, mais comme un moyen d’améliorer la prévention dans le seul intérêt des salariés. Dans cette optique, le législateur devra dorénavant définir les professions (psychologues du travail, ergonomes…) qui devront y être obligatoirement représentées ainsi que les normes à respecter comme pour le médecin du travail, c.-àd. autant de professionnels d’un tel type de qualification par rapport au nombre de salariés. Ces professionnels doivent bénéficier d’une autonomie suffisante et ne pas être dépendants de l’accord de leur direction pour la moindre consultation ou action.
\nUn autre moyen, pour alléger le travail des médecins du travail serait d’embaucher plus d’infirmiers du travail pour leur confier la charge des examens standards, comme les examens d’embauche. De cette manière, les médecins seraient uniquement consultés quand les examens relèvent des anomalies et pourront se concentrer sur le travail de prévention.
\nPage 90 de 115 8.3. La création d’un seul service de santé au travail dans le chef du SSTM (service de santé au travail multisectoriel) pour créer des synergies Compte tenu de la petite taille du pays et du marché du travail l’existence de multiples services de santé au travail ne semble pas être l’organisation la plus efficace et adaptée. Il serait plus raisonnable de fusionner ces services de santé au travail actuels et de confier la gestion et le contrôle de ce service unifié de santé au travail à un \"organe tripartite\", composé de représentants des syndicats, du patronat et du gouvernement, comme c'est déjà le cas pour le Service multisectoriel de santé au travail (STM).
\nEn effet, la création d’un seul service de santé au travail dans le chef du SSTM (service de santé au travail multisectoriel) est la seule issue pour garantir l’indépendance et l’impartialité à l’égard des employeurs. On peut ainsi réaliser une vraie prise en charge des salariés en général (notamment en réalisant des synergies et gains d’efficience), et plus particulièrement des personnes reclassées tant au niveau interne qu’au niveau externe que d’aider également les employeurs à mettre en œuvre les postes de travail correspondant aux capacités résiduelles de travail des salariés concernés.
\nCe service unique permettrait un traitement uniforme et cohérent des salariés dans tous les domaines liés à la santé au travail, non seulement envers les salariés à reclasser ou reclassés, mais aussi de manière générale en faveur de toutes les catégories de salariés méritant une protection accrue telle que les femmes enceintes (dispense de travail du fait de leur état de grossesse).
\nUne implantation régionale accompagnée d’une spécialisation par secteurs d’activités est souhaitable.
\nCe service devrait évidemment être doté des moyens humains et matériels nécessaires pour remplir toutes ses missions anciennes et nouvelles créées par la présente proposition.
\n8.4. Augmentation des cotisations pour le développement qualitatif de la médecine du travail Vu la périodicité des examens médicaux en vigueur au Luxembourg (inférieure aux périodicités moyennes observées en France et en Belgique, p.ex.), la cotisation moyenne de l’ordre de 0,10% pratiquée au Luxembourg constitue certainement un niveau plancher en-dessous duquel un système viable de santé au travail ne pourrait pas être maintenu. Or, si information n’est disponible sur la situation actuelle du financement des services de médecine au travail, il paraît néanmoins évident que 0,10% de la masse salariale n’est pas suffisant pour répondre aux exigences qualitatives d'un pays comme le Luxembourg. De toute façon, le développement qualitatif de notre médecine du travail nécessite les ressources nécessaires. En revanche, la santé au travail est aussi sans aucun doute un facteur de compétitivité pour chaque entreprise.
\nLa prévention et la protection au travail sont actuellement scindées en gestion des risques, d'une part et en surveillance médicale, d'autre part. Le financement du système actuel est inadapté à la philosophie d’une politique de prévention et peut entraîner comme effet de privilégier la réalisation des examens périodiques, quelle qu’en soit la qualité, aux dépens de la présence du médecin du travail dans l’entreprise, pour l’analyse des conditions de travail, les visites de lieux du travail et la concertation avec les acteurs de santé au travail dans l’entreprise (délégué à la sécurité et à la santé au travail, travailleur désigné).
\n8.5. Envisager le financement d’un service unique de médecine du travail par la CNS De manière générale, mais uniquement dans le cas de figure d’une réforme fondamentale de la médecine du travail au Luxembourg, on pourrait aussi envisager le financement de la médecine du travail par la Page 91 de 115 CNS. Cela implique la création d’un service unique de la médecine du travail afin de centraliser son financement et sa gestion, de rendre plus efficient l’attribution des ressources et d’éliminer la discrimination entre les travailleurs d'un secteur et ceux d'un autre secteur. Avec une organisation plus efficiente, plus de ressources seraient disponibles pour le travail de prévention sur le terrain, ce qui entraînera à moyen terme une diminution des coûts de santé pour la CNS. De plus avec un service unique, il sera plus facile d’organiser la collecte de statistiques sur la santé des travailleurs.
\n8.6. Augmenter les incitations pour les employeurs à investir davantage dans la prévention Un autre problème concerne le financement de la mutualité des employeurs. Lors de la création du statut unique au Luxembourg, les syndicats ont exigé que le remboursement par la Mutualité des employeurs ne se fasse, de façon générale, qu’à 80% du coût de la maladie pendant la période de continuation du paiement des salaires aux travailleurs en incapacité de travail en vue d’inciter les employeurs à devenir actifs dans la prévention des risques professionnels sur le lieu du travail (accidents et maladies). Cette demande a également été satisfaite. Néanmoins, on peut se poser la question si cette quote-part ne devrait pas être revue à la baisse pour plus inciter les employeurs à investir dans la prévention.
\nDe plus, on constate qu’il y a une tendance à ce que le financement de la Mutualité est de plus en plus assurée par le budget de l’Etat et non pas à travers les cotisations des employeurs (voir l’avis de la CSL du 17 novembre 2015 sur le budget des recettes et des dépenses de l’Etat de 2016). Cette situation ne va pas dans le sens d’inciter les employeurs à être plus actifs au niveau de la prévention.
\nVu ce transfert progressif de la charge financière au détriment du contribuable, la CSL exige cette situation s’arrête et que l’État implique les organisations syndicales justifiant de la représentativité nationale et sectorielle dans le processus de décision avec la Mutualité des employeurs.
\nEn ce qui concerne la politique à adopter en matière de sécurité et de santé au travail, il est toujours préférable et moins coûteux de prévenir que de guérir. Selon une étude internationale évaluant les coûts et les bénéfices des investissements dans la sécurité et la santé au travail 61, le retour sur investissement de la prévention est estimé à 2,2 et selon un rapport de l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (EU-OSHA) de 2014 62, 1 euro investi par une entreprise dans un programme de prévention et de promotion de la santé mentale se traduit par un bénéfice net qui peut même atteindre 13 euros.
\n8.7. Adapter le tableau des maladies professionnelles Beaucoup de demandes sont notamment liées à des troubles musculosquelettiques. Or, aucune maladie relative aux affections dorsales ne figure dans le tableau des MP, ce qui implique que le salarié doit introduire sa demande en « système ouvert » où il lui incombe d’établir la preuve d’un lien de causalité avec ses conditions de travail. Parfois, l’indemnisation des suites des maladies figurant dans la liste des MP est subordonnée à des conditions supplémentaires (par exemple l’abandon de l’activité professionnelle à l’origine de la maladie).
\nIl est urgent d’adapter le tableau des MP à la réalité des pathologies professionnelles observées en ce début de 21e siècle, en y ajoutant entre autres les maladies relatives aux affections dorsales, et les maladies liées aux risques psychosociaux. Il faudrait également s’assurer que dans le cas de l’abandon de l’activité professionnelle à l’origine de la maladie les aides et incitants sont suffisants pour favoriser et permettre une réorientation professionnelle effective.
\n61 International Social Security Association (2013), Calculating the international return on prevention for companies: Costs and benefits of investments in occupational safety and health. https://www.issa.int/sites/default/files/documents/publications/2-ROPFINAL_en-157255.pdf 62 EU-OSHA (2014), Calculer les coûts du stress et des risques psychosociaux liés au travail. https://osha.europa.eu/fr/publications/calculating-cost-work-related-stress-and-psychosocial-risks Page 92 de 115 La dernière version du tableau des maladies professionnelles disponible sur le site de l’AAA date de 2016 : https://aaa.public.lu/fr/accidents-maladie-pro/maladies-professionnelles.html 8.8. Une meilleure prise en compte des risques psychosociaux au travail Avec l’évolution des méthodes de management dans les entreprises vers l’intensification du travail, la demande d’une flexibilité accrue à l’adresse du salarié, la confrontation continue du salarié à de nouvelles technologies et méthodes de travail, l’affaiblissement des collectifs de travail et des solidarités, la précarisation de l’emploi etc. les risques psychosociaux apparaissent comme une question centrale. La médecine du travail doit prendre en compte les problèmes de santé mentale et les risques psychosociaux au travail de la meilleure façon possible, ceci dans l’intérêt de la santé du travailleur en particulier et dans l’intérêt de l’augmentation de la qualité de la santé publique en général.
\nUn cadre juridique clair est nécessaire pour protéger les travailleurs des risques psychosociaux. La liste des postes à risque doit également être revue pour tenir compte des risques psychosociaux. Dans ce contexte, il faudrait introduire le droit à un reclassement professionnel interne ou externe même s’il s’avère que du point de vue médical, la personne garde ses capacités physiques pour exercer son dernier poste de travail au sein de l’entreprise, mais est dans l’impossibilité de poursuivre les relations de travail à ce poste de travail, voire au sein de cette entreprise.
\n8.9. Une meilleure prévention des troubles musculosquelettiques Les troubles musculo-squelettiques (TMS) frappent environ un travailleur sur 5. Ils découlent notamment de l’intensification du travail, d’une inadéquation de l’organisation du travail, ou tout simplement de l’usure. Dans certains secteurs comme le nettoyage, la logistique, l’industrie alimentaire, il est inimaginable que les travailleurs poursuivent leur métier jusqu’à l’âge d’entrée en retraite à cause de l’impact cumulatif de ces problèmes dans le temps.
\nComme le problème des troubles musculo-squelettiques est en augmentation, cela montre que les mesures volontaires dans les entreprises ne suffisent pas. Cela prouve que des réglementations légales sur les troubles musculo-squelettiques sont nécessaires pour protéger les travailleurs.
\nPage 93 de 115 9. Sécurité sociale 9.1. Dotation étatique au financement des prestations de maternité