Avis de la Chambre de Commerce sur le projet de budget de l’Etat 2026 LA FIN DU MODÈLE LUXEMBOURGEOIS ? Le budget 2026 en 26 questions 25 novembre 2025 Projet de loi n°8600 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2026 (6965CCH/VAN) Projet de loi n°8601 relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2025-2029 (6966CCH/VAN) AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE SUR LE PROJET DE BUDGET DE L’ETAT 2026 La fin du modèle luxembourgeois ? 25 novembre 2025 3 Résumé exécutif Une économie ralentie, un État qui continue de croître Le Luxembourg aborde l’exercice budgétaire 2026 dans un environnement mondial profondément incertain. À l’échelle planétaire, la croissance plafonne autour de 3%, freinée par les tensions géopolitiques, la montée du protectionnisme et la fragmentation des chaînes de valeur. En Europe, la reprise reste timide, avec une croissance estimée à 1,3% en 2025 et des divergences persistantes entre pays. L’Allemagne, en stagnation prolongée, continue de peser sur la moyenne continentale, tandis que les économies d’Europe centrale et du Nord se montrent plus résilientes. Dans ce contexte, le Luxembourg, économie petite et très ouverte, demeure particulièrement exposé aux fluctuations externes. Après une quasi-stagnation en 2024, la croissance ne dépasserait pas 1% en 2025 et 2% en 2026. Le marché du travail montre des signes de tension, avec un chômage en hausse à 6,1% à l’automne 2025, tandis que la compétitivité du pays s’érode sous l’effet conjugué de la hausse des coûts salariaux, du ralentissement de la productivité et de l’alourdissement des charges administratives. Pourtant, malgré cette atonie conjoncturelle, les dépenses publiques poursuivent une progression rapide. En 2026, les dépenses totales de l’Administration publique atteindraient 45,5 milliards d’euros, soit une hausse de 5,6% par rapport à 2025. Cette dynamique reste très supérieure à la croissance économique et traduit une politique budgétaire toujours expansionniste. En proportion du PIB, les dépenses publiques dépassent désormais 48% du PIB, un niveau sans précédent, supérieur même à celui observé pendant la crise sanitaire. Une divergence persistante entre dépenses et recettes L’analyse détaillée des sous-secteurs budgétaires met en évidence une divergence durable entre la progression des dépenses et celle des recettes. L’Administration centrale concentre l’essentiel des tensions. Ses dépenses atteindraient 32,6 milliards d’euros en 2026, en hausse de 5,7% sur un an, tandis que ses recettes, portées par la hausse de la TVA et des impôts sur les salaires, progresseraient de 5,2%. Ce différentiel se traduit par un déficit aggravé de 1,489 milliard d’euros, soit 1,6% du PIB. L’augmentation de la masse salariale publique, qui représente à elle seule une hausse de 347 millions d’euros en 2026, illustre la rigidité structurelle des dépenses. Le nombre d’employés publics continue de croître, la hausse prévue atteignant près de 1.600 équivalents temps plein. Ces tendances s’inscrivent dans une trajectoire durablement haussière, que les programmations pluriannuelles n’ont jusqu’ici jamais réussi à infléchir. Les Administrations de sécurité sociale enregistreraient en 2026 une amélioration temporaire de leur solde grâce à la hausse du taux de cotisation à l’assurance pension décidée dans le cadre de la « Sozialronn ». Mais cette embellie restera éphémère. Dès 2027, les dépenses sociales – portées par le vieillissement démographique, la hausse des retraités et le coût croissant de la santé – progresseront plus vite que les recettes, entraînant une érosion graduelle de l’excédent jusqu’à un retour au déficit à la fin de la décennie. 4 En somme, la trajectoire budgétaire du Luxembourg se caractérise par des dépenses publiques qui augmentent structurellement plus vite que la richesse nationale, et par des recettes tributaires d’assiettes fiscales volatiles. Cette dynamique alimente un déficit durable et une dette publique en légère mais non moins continue progression. Celle-ci atteindrait 27% du PIB en 2026, contre 26,3% en 2024, pour un encours total avoisinant 24,5 milliards d’euros. Plus préoccupant encore, le coût de la dette s’alourdit fortement, passant de 265 millions d’euros en 2024 à plus de 730 millions en 2029, soit une multiplication par près de trois en cinq ans. Un cadre budgétaire à refonder Ces déséquilibres successifs mettent en lumière les limites du cadre budgétaire actuel. Malgré les intentions affichées de discipline, la logique d’accumulation de nouvelles politiques publiques prévaut sur la hiérarchisation et la maîtrise des dépenses. La structure du budget luxembourgeois demeure marquée par une forte inertie : indexation automatique des salaires, dépenses de transfert croissantes, multiplication des programmes sectoriels, et absence de plafonds contraignants. Dans ses recommandations, la Chambre de Commerce rejoint l’analyse de l’OCDE : il est urgent de renforcer la gouvernance des finances publiques, d’instaurer de véritables plafonds de dépenses pluriannuels et de fiabiliser les prévisions économiques et fiscales. Le Luxembourg gagnerait également à introduire une budgétisation par objectif avec des indicateurs de performance, permettant d’évaluer l’efficacité réelle des politiques publiques et de mieux relier les dépenses à leurs résultats. Une telle réforme, en renforçant la prévisibilité et la transparence, contribuerait à restaurer la crédibilité de la politique budgétaire et à préserver la notation AAA du pays. Un budget à la recherche d’un nouvel équilibre entre compétitivité et solidarité Le budget 2026 traduit une inflexion politique : la compétitivité demeure un objectif central, mais s’accompagne désormais d’une volonté affirmée de préserver la cohésion sociale. L’exercice budgétaire s’efforce donc de concilier des priorités parfois contradictoires : baisse sélective de la fiscalité des entreprises, soutien massif au pouvoir d’achat, et maintien d’investissements publics à un niveau record. La réduction d’un point de l’impôt sur le revenu des collectivités, décidée en 2024, ramenant le taux global à 23,87%, constitue un signal pro-business positif, mais est encore insuffisant pour replacer le Luxembourg dans la moyenne européenne. Les entreprises continuent de faire face à un environnement fiscal complexe et à des coûts salariaux bien supérieurs à ceux de leurs concurrents. Ce désavantage compétitif va s’aggraver avec le relèvement des cotisations sociales. En parallèle, les dépenses en faveur de la recherche, de l’innovation et de la digitalisation connaissent une hausse spectaculaire. Le Fonds de l’innovation voit notamment ses dépenses progresser de 52% en 2026 Ces investissements, que la Chambre de Commerce salue, traduisent une volonté de positionner le Luxembourg sur les technologies d’avenir, mais ils exigent désormais un suivi rigoureux de leur impact sur la productivité et la croissance potentielle. 5 La Place financière, pilier du modèle luxembourgeois, bénéficie d’un environnement stabilisé, soutenu par des ajustements fiscaux ciblés et des programmes d’investissement dans la finance numérique et durable. Cependant, la dépendance des recettes publiques à ce secteur demeure élevée, rendant le budget vulnérable aux fluctuations internationales des marchés. Un modèle social sous pression Sur le plan social, le budget 2026 confirme le poids croissant des transferts publics. Les dépenses de prestations sociales représentent désormais plus de 41% des dépenses totales et continueraient d’augmenter d’ici 2029. Leur croissance dépasse celle du PIB, soulevant la question de la soutenabilité à long terme du modèle social luxembourgeois. La réforme des pensions adoptée à la suite de la « Sozialronn » offre un répit provisoire : la hausse du taux de cotisation et l’ajustement des conditions de départ retardent l’épuisement de la réserve de compensation. Mais la tendance reste défavorable. À politique inchangée, la part des dépenses liées au vieillissement augmentera de plus de dix points de PIB d’ici 2070, la hausse la plus marquée au sein de l’Union européenne. Les branches maladie et dépendance suivent la même trajectoire ascendante, avec des déficits prévisibles dès 2026 pour la première, et une contribution croissante de l’État pour la seconde. Des investissements soutenus, mais un pilotage à renforcer Sur le plan de l’investissement public, le projet de budget 2026 affiche des ambitions considérables : renforcement des infrastructures de mobilité, soutien à la transition énergétique, accélération du logement abordable et digitalisation des services publics. L’effort d’investissement dépasse 15 % du total des dépenses, positionnant le Luxembourg parmi les États européens les plus dynamiques. Néanmoins, la récurrence d’écarts entre crédits votés et dépenses exécutées, notamment dans le logement et les projets d’infrastructure, interroge la capacité d’exécution du secteur public. La Chambre de Commerce souligne la nécessité de renforcer la planification, de simplifier les procédures et de mieux associer le secteur privé afin d’améliorer le rendement des investissements. Vieillissement, productivité et discipline : les clés de la soutenabilité À moyen et long termes, la soutenabilité budgétaire du Luxembourg dépendra de sa capacité à relever trois défis structurels : le vieillissement démographique, la stagnation de la productivité et le retour à une discipline budgétaire crédible. Les projections de la Commission européenne classent déjà le pays parmi ceux à risque élevé de non-soutenabilité. Face à ce choc démographique, seule une croissance potentielle renforcée — fondée sur l’innovation, la formation et l’attractivité des talents — permettra de maintenir l’équilibre entre solidarité et soutenabilité. C’est dans cette optique que le Luxembourg doit articuler sa politique budgétaire : investir dans l’avenir tout en maîtrisant la dépense courante. La trajectoire budgétaire du Luxembourg s’inscrit aujourd’hui dans une tension croissante entre ambition publique et contrainte économique. Si le pays conserve des marges de manœuvre enviables, celles-ci se réduisent rapidement sous l’effet d’une dépense rigide, d’un 6 ralentissement de la croissance et d’une démographie défavorable. La dette reste soutenable, mais sa dynamique est préoccupante ; le solde structurel reste conforme à sa cible en 2026, mais la dépasserait dès 2028. La Chambre de Commerce s’étonne d’ailleurs que la projection financière pluriannuelle présentée dans le projet de budget fasse abstraction de deux engagements politiques qui seront particulièrement coûteux et non financés à ce stade : l’individualisation de l’impôt (dont le coût est estimé entre 800 et 900 millions d’euros par

1. an)et la progression de l’effort de Défense pour atteindre 3,5% du RNB en 2035. Le temps est venu d’un recentrage stratégique : les dépenses publiques doivent retrouver le rythme de l’économie réelle. Le Luxembourg ne peut durablement compter sur sa seule prospérité passée pour financer son modèle social. Il lui faut renouer avec une culture de l’efficience, moderniser son cadre budgétaire et replacer la compétitivité au cœur de sa politique économique. C’est à ce prix qu’il préservera à la fois son bien-être, sa stabilité financière et sa crédibilité internationale. 7 Table des matières Résumé exécutif.....................................................................................................................3 Sommaire des tableaux ........................................................................................................10 Sommaire des graphiques....................................................................................................12 PARTIE I Des tensions et des incertitudes comme climat économique ..............................13 Question 1 : Sommes-nous prêts à affronter un contexte économique mondial instable ?....14 1. Tendances macroéconomiques mondiales ...............................................................14 2. Evolution et perspectives du commerce mondial ......................................................16 3. Marchés financiers et monétaires .............................................................................17 Question 2 : L’Europe redémarre-t-elle et avec quelle intensité ? .........................................18 Question 3 : Où en est l’économie luxembourgeoise ? .........................................................19 PARTIE II Des Administrations publiques fragilisées par la divergence entre dépenses et croissance ............................................................................................................................22 Question 4 : Un changement de cap confirmé pour l’Administration centrale ?.....................23 1. Du côté des dépenses ..............................................................................................23 2. Du côté des recettes .................................................................................................25 3. Du côté de l’effet ciseaux ..........................................................................................28 4. Du côté du solde .......................................................................................................29 Question 5 : Les Administrations de sécurité sociale s’éloignent-elles des déficits annoncés ? 30 1. Du côté des dépenses ..............................................................................................30 2. Du côté des recettes .................................................................................................31 3. Du côté du solde .......................................................................................................33 Question 6 : Les Administrations locales à l’équilibre ? ........................................................36 Question 7 : Une trajectoire vertueuse pour l’Administration publique ? ...............................37 1. Du côté des dépenses ..............................................................................................37 2. Du coté des recettes .................................................................................................39 3. Du côté du solde nominal..........................................................................................40 4. Du côté du solde structurel .......................................................................................41 Question 8 : Une dette publique contenue ? .........................................................................42 Question 9 : Quelle est la sensibilité des prévisions aux aléas économiques ? ....................43 Question 10 : Les finances publiques luxembourgeoises sont-elles soutenables sur le long terme ? .................................................................................................................................45 Question 11 : Une modernisation du cadre budgétaire (enfin) en marche ? .........................46 8 PARTIE III Le budget pour le Luxembourg d’aujourd’hui ......................................................49 Question 12 : Le budget soutient-il la compétitivité du Luxembourg ? ..................................50 1. Compétitivité-coûts ...................................................................................................51 2. Compétitivité fiscale ..................................................................................................53 Question 13 : Le budget soutient-il la capacité du pays à attirer des talents ? ......................55 Question 14 : L’innovation et l’intelligence artificielle sont-elles au cœur du budget ?...........58 Question 15 : Le budget renforce-t-il la Place financière ?....................................................61 1. En matière fiscale .....................................................................................................61 2. En modernisant la Place ...........................................................................................62 Question 16 : Le budget mise-t-il sur la diversification économique ? ...................................63 1. Les secteurs de diversification ..................................................................................63 2. Les zones d’activité économiques.............................................................................64 Question 17 : Le budget protège-t-il le pouvoir d’achat ? ......................................................64 1. Transferts sociaux.....................................................................................................64 2. Allègements fiscaux ..................................................................................................65 3. Prix de l’énergie ........................................................................................................67 Question 18 : Le budget apporte-t-il des solutions à la crise du logement ? .........................69 1. Soutien de la demande .............................................................................................71 2. Soutien de l’offre .......................................................................................................71 3. Soutien au logement abordable ................................................................................72 Question 19 : Le budget permet-il de moderniser l’Etat ? .....................................................75 Question 20 : Que dit le PIBien-être ? ..................................................................................78 1. Le concept de « PIBien-être » ...................................................................................78 2. La prise en compte du « PIBien-être » dans le budget ..............................................79 Partie IV : Le budget pour le Luxembourg de demain ..........................................................84 Question 21 : Se déplacera-t-on plus facilement au Luxembourg ? ......................................85 1. Routes ......................................................................................................................85 2. Transports collectifs ..................................................................................................87 Question 22 : Sommes-nous prêts à relever le défi du vieillissement ?.................................89 1. Assurance pension ...................................................................................................91 2. Assurance dépendance ............................................................................................93 3. Assurance maladie-maternité ...................................................................................94 Question 23 : Le budget soutient-il l’éducation et la formation ? ...........................................97 Question 24 : Quelle politique énergétique ? ........................................................................99 1. Production et importation d’énergie...........................................................................99 2. Electrification des usages .......................................................................................102 Question 25 : Le budget est-il à la hauteur de l’urgence climatique ? .................................103 1. Le Fonds pour la gestion de l’eau ...........................................................................105 9 2. Le Fonds pour la protection de l’environnement......................................................105 3. Le Fonds climat et énergie ......................................................................................106 Question 26 : Comment le Luxembourg respecte-t-il ses engagements vis-à-vis de l’OTAN ? ....................................................................................................................................107 1. L’évolution financière ..............................................................................................108 2. Les choix stratégiques ............................................................................................110 3. Une trajectoire 2035 encore illisible ........................................................................112 10 Sommaire des tableaux Tableau 1 : Croissance du PIB réel et projections ................................................................15 Tableau 2 : Evolution du PIB en volume ...............................................................................20 Tableau 3 : Evolution du taux d’emploi .................................................................................21 Tableau 4 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration centrale.....................23 Tableau 5 : Part des dépenses de l’Administration centrale dans le PIB...............................24 Tableau 6 : Evolution pluriannuelle des dépenses de rémunération des salariés .................24 Tableau 7 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration centrale selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 ......................................................................................25 Tableau 8 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration centrale .......................26 Tableau 9 : Rendement de certains impôts en 2024 .............................................................26 Tableau 10 : Evolution pluriannuelle du rendement de certains impôts.................................27 Tableau 11 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration centrale selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 ......................................................................................27 Tableau 12 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration centrale selon la LPFP 20242028 et le PLPFP 2025-2029 ...............................................................................................29 Tableau 13 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations de sécurité sociale 30 Tableau 14 : Evolution pluriannuelle des principaux postes de dépenses des Administrations de sécurité sociale................................................................................................................31 Tableau 15 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations de sécurité sociale selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 ...............................................................31 Tableau 16 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations de sécurité sociale ...32 Tableau 17 : Evolution pluriannuelle des principaux postes de recettes des Administrations de sécurité sociale.....................................................................................................................33 Tableau 18 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations de sécurité sociale selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 .........................................................................33 Tableau 19 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale.........34 Tableau 20 : Evolution pluriannuelle des dépenses, des recettes et du solde des Administrations locales .........................................................................................................36 Tableau 21 : Evolution pluriannuelle des agrégats des Administrations locales selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 ......................................................................................36 Tableau 22 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration publique ..................37 Tableau 23 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration publique selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 ......................................................................................38 Tableau 24 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration publique par rapport au PIB .......................................................................................................................................38 Tableau 25 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration publique.....................39 Tableau 26 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration publique selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 ......................................................................................40 Tableau 27 : Evolution pluriannuelle du solde structurel et de l’OMT ....................................42 Tableau 28 : Indicateurs S1 et S2 du Debt Sustainability Monitor 2024 pour le Luxembourg45 Tableau 29 : Risques pour les indicateurs S1 et S2 du Debt Sustainability Monitor 2024 pour le Luxembourg......................................................................................................................46 Tableau 30 : Evolution des recettes de la fiscalité des entreprises .......................................54 Tableau 31 : Evolution des dépenses du Fonds de l’innovation entre le budget 2025 et le budget 2026 .........................................................................................................................58 Tableau 32 : Recettes de la taxe d’abonnement sur les titres de société ..............................62 Tableau 33 : Evolution des dépenses consacrées au développement de la Place financière .............................................................................................................................................63 Tableau 34 : Evolution des prestations sociales des Administrations publiques ...................65 Tableau 35 : Dépense fiscale correspondant aux différents dispositifs d’abattements, de déductibilité, d’exemption, de crédit d’impôt et de TVA réduite .............................................66 11 Tableau 36 : Investissements directs et indirects de l’Administration centrale dans le logement .............................................................................................................................................71 Tableau 37 : Recettes des droits d’enregistrement ...............................................................71 Tableau 38 : Evolution des dépenses du Fonds spécial pour le logement abordable entre le budget 2025 et le budget 2026 .............................................................................................73 Tableau 39 : Evolution des dépenses ajustées du Fonds spécial pour le logement abordable entre le budget 2025 et le budget 2026 ................................................................................73 Tableau 40 : Différence entre les dépenses et les dépenses ajustées du Fonds spécial pour le logement abordable ..............................................................................................................74 Tableau 41 : Budget du Ministère de la Digitalisation ...........................................................76 Tableau 42 : Résultat du « tagging bien-être » des dépenses du projet de budget 2026 ......80 Tableau 43 : Part des investissements dans les infrastructures dans les investissements totaux .............................................................................................................................................86 Tableau 44 : Evolution des dépenses du Fonds des routes..................................................87 Tableau 45 : Part des investissements dans l’environnement et le climat (y compris mobilité) dans les investissements totaux ...........................................................................................87 Tableau 46 : Evolution des dépenses du Fonds du rail.........................................................88 Tableau 47 : Projections du « 2024 Ageing Report » ............................................................90 Tableau 48 : Dépenses liées au vieillissement selon le « 2024 Ageing Report » ..................91 Tableau 49 : Trajectoire de l’assurance pension...................................................................92 Tableau 50 : Evolution des contributions de l’Etat à l’assurance pension .............................93 Tableau 51 : Evolution des contributions de l’Etat à l’assurance dépendance ......................94 Tableau 52 : Evolution du solde et de la réserve de l’assurance maladie-maternité .............95 Tableau 53 : Evolution des contributions de l’Etat à l’assurance maladie-maternité .............96 Tableau 54 : Total des dépenses courantes du Ministère de l’Education nationale, de l’Enfance et de la Jeunesse .................................................................................................................97 Tableau 55 : Investissements directs et indirects de l’Administration centrale dans l’éducation .............................................................................................................................................97 Tableau 56 : Evolution des dépenses du Fonds de l’éducation entre le budget 2025 et le budget 2026 .........................................................................................................................98 Tableau 57 : Evolution des dépenses du Fonds climat et énergie consacrées aux projets d’énergies renouvelables et à l’efficacité énergétique .........................................................100 Tableau 58 : Evolution des dépenses du Fond climat et énergie consacrées aux projets d’énergies renouvelables et à l’efficacité énergétiques entre le budget 2025 et le budget 2026 ...........................................................................................................................................101 Tableau 59 : Dépenses pour la promotion des véhicules routiers à zéro ou à faibles émissions de CO2 ...............................................................................................................................103 Tableau 60 : Evolution des dépenses d’investissement consacrées à l’environnement et au climat..................................................................................................................................104 Tableau 61 : Evolution des dépenses du PNEC .................................................................104 Tableau 62 : Evolution des dépenses du Fonds pour la gestion de l’eau entre le budget 2025 et le budget 2026................................................................................................................105 Tableau 63 : Evolution des dépenses du Fonds pour la protection de l’environnement entre le budget 2025 et le budget 2026 ...........................................................................................106 Tableau 64 : Evolution des dépenses du Fonds climat et énergie entre le budget 2025 et le budget 2026 .......................................................................................................................107 Tableau 65 : Evolution des dépenses de la Direction de la Défense et de la défense nationale ...........................................................................................................................................109 Tableau 66 : Evolution des dépenses du Fonds d’équipement militaire par composante ....111 Tableau 67 : Evolution de l’effort de défense du Luxembourg sur la période 2025-2029 ....112 Tableau 68 : Simulation d’une progression linéaire de l’effort de défense du Luxembourg vers 3,5% du RNB en 2025, sur base d’une progression annuelle du RNB de 4% en volume ...113 12 Sommaire des graphiques Graphique 1 : Variation annuelle des dépenses et des recettes de l’Administration centrale 28 Graphique 2 : Variation annuelle des dépenses et des recettes des Administrations de sécurité sociale ..................................................................................................................................34 Graphique 3 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 .........................................................................35 Graphique 4 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale selon l’analyse de sensibilité ..........................................................................................................35 Graphique 5 : Evolution du ratio entre les dépenses de l’Administration publique et le PIB au Luxembourg et dans la Zone euro ........................................................................................39 Graphique 6 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration publique et de ses entités .............................................................................................................................................40 Graphique 7 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration publique selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 ......................................................................................41 Graphique 8 : Evolution pluriannuelle de la dette publique ...................................................43 Graphique 9 : Evolution pluriannuelle des agrégats en cas de choc sur la croissance..........44 Graphique 10 : Evolution pluriannuelle des agrégats en cas de choc sur les taux d’intérêt...44 Graphique 11 : Evolution du classement du Luxembourg dans le World Competitiveness Ranking d’IMD ......................................................................................................................50 Graphique 12 : Evolution de la productivité du travail par heure travaillée au Luxembourg et dans l’Union européenne......................................................................................................51 Graphique 13 : Evolution du coût horaire moyen de la main-d’œuvre entre 2008 et 2024 ....52 Graphique 14 : Evolution de l’écart entre le coût salarial moyen luxembourgeois et celui des pays voisins..........................................................................................................................53 Graphique 15 : Taux légal de l’impôt sur les bénéfices des sociétés en 2024.......................54 Graphique 16 : Evolution annuelle du nombre de salariés frontaliers ...................................56 Graphique 17 : Evolution annuelle du nombre de salariés résidents étrangers.....................57 Graphique 18 : Evolution des dépenses du Fonds de l’innovation par catégorie ..................59 Graphique 19 : Condition préalable et orientations stratégiques du rapport LuxAIHub .........60 Graphique 20 : Taux d’inflation annuel et contributions ........................................................68 Graphique 21 : Indicateurs des prix du logement annoncés en euros constants...................69 Graphique 22 : Nombre de crédits immobiliers consentis pour des immeubles situés au Luxembourg par trimestre ....................................................................................................70 Graphique 23 : Evolution des dépenses consolidées de digitalisation entre le budget 2025 et le budget 2026......................................................................................................................77 Graphique 24 : Evolution de l’emploi dans l’Administration publique par rapport à l’emploi total au Luxembourg ....................................................................................................................78 Graphique 25 : Exemple irlandais .........................................................................................82 Graphique 26 : Part des salariés frontaliers parmi l’ensemble des salariés en 2025 .............85 Graphique 27 : Investissement public par habitant dans l’infrastructure ferroviaire ...............88 Graphique 28 : Evolution des crédits d’investissement consacrés à l’extension du réseau de tramway................................................................................................................................89 Graphique 29 : Pyramide des âges luxembourgeoise en 2022 et en 2070 ...........................90 Graphique 30 : Dépenses liées au vieillissement des pays européens selon le « 2024 Ageing Report » ...............................................................................................................................91 Graphique 31 : Evolution de l’effort de Défense du Luxembourg sur la période 2025-2029 110 Graphique 32 : Evolution et répartition des dépenses du Fonds d’équipement militaire par composante........................................................................................................................112 13 PARTIE I Des tensions et des incertitudes comme climat économique 14 Question 1 : Sommes-nous prêts à affronter un contexte économique mondial instable ? 1. Tendances macroéconomiques mondiales Malgré la résilience dont l’économie mondiale a su faire preuve face à la hausse des taux d’intérêt, aux tensions commerciales et aux incertitudes politiques, les perspectives de croissance demeurent orientées à la baisse. Selon les Perspectives de l’économie mondiale du Fonds monétaire international (FMI) publiées en octobre 2025, la croissance mondiale devrait ralentir, passant de 3,3% en 2024 à 3,2% en 2025, puis à 3,1% en 2026. Si cette évolution représente une légère amélioration par rapport à l’édition de juillet 2025 1 - qui anticipait respectivement 3,0% en 2025 et 3,1% en 2026 - elle reste néanmoins inférieure à la moyenne historique de 3,7% enregistrée au cours des deux dernières décennies. De son côté, l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), dans ses Perspectives économiques de septembre 2025 2, anticipe également un fléchissement de l’activité mondiale, avec une croissance attendue de 3,3% en 2024, 3,2% en 2025 et 2,9% en 2026. Ce ralentissement général s’explique principalement par la montée du protectionnisme et le renforcement des barrières commerciales. Il se manifeste par la dégradation de la confiance des entreprises et des ménages et la montée de l’incertitude économique et politique. Dans ce contexte, les institutions internationales peinent à établir des projections fiables, tant la volatilité des décisions politiques et les conflits mondiaux pèsent sur la visibilité à moyen terme. La croissance des économies avancées devrait s’établir autour de 1,5% en 2025 selon les organisations internationales. D’après les projections de l’OCDE, la croissance des Etats-Unis ralentirait nettement, passant de 2,8% en 2024 à 1,8% en 2025, puis 1,5% en 2026. Si la forte croissance dans les secteurs technologiques de pointe tire l’activité vers le haut, elle ne suffirait pas à compenser les effets négatifs de l’augmentation des droits de douane, du recul de l’immigration nette et de la réduction drastique du nombre de fonctionnaires. La reprise resterait modérée dans la Zone euro. La croissance, estimée à 0,8% pour 2024, atteindrait 1,2% en 2025, avant de retomber à 1,0% en 2026, témoignant d’une activité toujours fragile. En comparaison, les économies asiatiques affichent des perspectives nettement plus favorables, avec une croissance attendue de 5,2% en 2025 et de 4,7% en 2026, selon le FMI. Bien qu’en recul par rapport aux années précédentes, ces pays demeurent les principaux moteurs de l’économie mondiale, portés notamment par l’Inde et le Vietnam, dont la croissance devrait dépasser les 6% en 2025. A l’inverse, le ralentissement de l’économie chinoise, visible depuis 2024, devrait se confirmer : le FMI prévoit une croissance de 5,0% en 2024, 4,8% en 2025, 4,2% en 2026. Plus de quatre ans après l’éclatement de la bulle immobilière, le secteur n’a pas retrouvé de base solide, les investissements dans l’immobilier poursuivant leur recul. Plus préoccupant selon le FMI, la forte contribution des exportations de produits manufacturés à la croissance du pays est difficilement tenable. Les signes indiquant que les subventions massives accordées à l’industrie manufacturière ont atteint leurs limites se multiplient. 1 FMI, Perspectives de l’économie mondiale Mise à jour. Economie mondiale : une résilience précaire dans un environnement toujours incertain, juillet 2025. 2 OCDE, Perspectives économiques, Rapport intermédiaire, septembre 2025. 15 Tableau 1 : Croissance du PIB réel et projections Taux de progression en pourcentage FMI OCDE 2024 2025p 2026p 2024 2025p 2026p Monde 3,3 3,0 3,1 3,3 3,2 2,9 Pays avancés 1,8 1,5 1,6 - - - Pays émergents 4,3 4,1 4,0 - - - Zone euro 0,9 1,0 1,2 0,8 1,2 1,0 Allemagne -0,2 0,1 0,9 -0,5 0,3 1,1 Espagne 3,2 2,5 1,8 3,2 2,6 2,0 France 1,1 0,6 1,0 1,1 0,6 0,9 Australie 1,0 1,8 2,2 1,1 1,8 2,2 Brésil 3,4 2,3 2,1 3,4 2,3 1,7 Chine 5,0 4,8 4,2 5,0 4,9 4,4 Etats-Unis 2,8 1,9 2,0 2,8 1,8 1,5 Inde 6,5 6,4 6,4 6,5 6,7 6,2 Indonésie 5,0 4,8 4,8 5,0 4,9 4,9 Japon 0,2 0,7 0,5 0,1 1,1 0,5 p = projections Sources : FMI, Perspectives de l’économie mondiale Mise à jour. Economie mondiale : une résilience précaire dans un environnement toujours incertain, juillet 2025 ; OCDE, Perspectives économiques, Rapport intermédiaire, septembre 2025. S’agissant de l’inflation, les institutions internationales anticipent un repli dans la plupart des pays du G20, celle-ci devant passer de 3,4% en 2025 à 2,9% en 2026, selon les chiffres de l’OCDE. Cette baisse de l’inflation s’expliquerait par le recul de la croissance économique et par la baisse des tensions sur le marché du travail. L’inflation sous-jacente (hors alimentation et énergie) devrait, quant à elle, rester stable, à 2,6% en 2025 puis 2,5% en 2026, traduisant une normalisation graduelle des pressions sur les prix. Toutefois, les économies ne sont pas à l’abri d’un regain inflationniste. Les risques demeurent liés à une éventuelle résurgence des tensions sur le marché de l’emploi, à la volatilité des prix de l’énergie et à la hausse continue des prix des services. Les évolutions diffèrent sensiblement selon les pays. Aux Etats-Unis, le taux d’inflation devrait passer de 2,5% en 2024 à 2,7% en 2025, pour atteindre 2% en 2026. Cette hausse temporaire résulte d’un choc d’offre lié à la hausse des droits de douane, qui alimente les coûts de production et les prix à la consommation. Au Japon, la hausse de l’inflation est nourrie principalement par l’explosion des prix des produits alimentaires et notamment du riz (2,7% en 2024, prévisions de 3,1% en 2025). A l’inverse, la Zone euro, l’Australie et l’Inde enregistrent une désinflation progressive, soutenue par la baisse des prix de l’énergie et une politique monétaire encore restrictive. Les dynamiques sont également différentes entre pays émergents. L’inflation, longtemps faible en Indonésie, s’est récemment accélérée, tandis qu’elle poursuit son recul en Argentine et en Turquie. 16 Le niveau élevé de dette publique constitue une préoccupation majeure pour de nombreux pays avancés et émergents. Comme le souligne l’OCDE dans son Rapport sur la dette mondiale 3, après avoir momentanément reculé sous l’effet de l’inflation, les ratios dette/PIB (calculés à partir des titres de dette négociables des administrations centrales) repartent à la hausse dans plusieurs pays de l’OCDE. Dans l’ensemble de la Zone euro, ces ratios sont passés de 82% du PIB (49.908 milliards EUR) en 2023 à 84% (50.836 milliards EUR) en 2024. La tendance devrait se poursuivre pour atteindre 85% du PIB (52.675 milliards EUR) en 2025, soit plus de 10 points de plus qu’en 2019, et près du double du niveau observé en 2007. Cette trajectoire s’explique en partie par la montée en puissance des dépenses publiques structurelles : le renforcement des budgets de défense dans un contexte géopolitique tendu, les investissements massifs requis pour mener la transition technologique et environnementale, et l’augmentation des dépenses liées au vieillissement de la population. Parallèlement, la hausse des taux d’intérêt renchérit le service de la dette, accentuant la pression sur les finances publiques. Tout comme l’OCDE, le FMI alerte également sur la trajectoire mondiale générale d’augmentation de la dette, notamment dans les économies émergentes et en développement. Les fragilités financières y demeurent importantes, en particulier dans les pays à faible revenu qui peinent à accéder aux marchés internationaux de capitaux ou qui subissent la réduction de l’aide internationale. Dans un contexte de croissance modérée et de taux d’intérêt encore élevés, la soutenabilité budgétaire devient un enjeu central pour de nombreux gouvernements, nécessitant une gestion rigoureuse des dépenses publiques et une stratégie de consolidation à moyen terme. 2. Evolution et perspectives du commerce mondial Comme indiqué dans le Global Trade Outlook and Statistics publié en octobre 2025 par l’Organisation mondiale du commerce (OMC), les prévisions de croissance du commerce des marchandises pour 2025 ont été revues à la hausse, avec une projection qui atteindrait 2,4% (contre 0,9% en août). Le volume du commerce mondial de marchandises a progressé de 4,9% sur un an au premier semestre 2025, soit un rythme supérieur aux anticipations initiales. Plusieurs facteurs expliquent cette accélération du commerce mondial : la hausse des importations américaines avant l’augmentation des tarifs douaniers, des conditions macroéconomiques favorables portées par la baisse de l’inflation et la vigueur des marchés émergents et une demande soutenue de biens liés à l’intelligence artificielle, particulièrement en Asie et en Amérique du Nord. L’OMC souligne toutefois qu’il est difficile de déterminer la part des facteurs conjoncturels dans cette reprise. Déjà dans son édition d’avril, l’organisation anticipait une amélioration du commerce mondial pour 2025, indépendamment de la hausse des droits de douane et du climat d’incertitude entourant les politiques commerciales. En revanche, les perspectives de l’OMC pour 2026 apparaissent nettement moins favorables. Les projections ont été révisées à la baisse, passant de 1,8% en août à 0,5% en octobre. Cette révision s’explique par la hausse généralisée des tarifs douaniers, la volatilité accrue des politiques commerciales et la montée des tensions géopolitiques qui freinent les échanges. De OCDE, Rapport sur la dette mondiale 2025. Financer la croissance dans un environnement de marché de la dette difficile, mars 2025. 3 17 fait, des signes de faiblesse du commerce et de la production manufacturière apparaissent déjà dans les économies avancées, s’accompagnant d’une baisse de confiance des entreprises et des consommateurs, pesant sur les investissements et la consommation. Les prévisions de l’OMC pour le commerce mondial des services ont également été révisées à la baisse à la lumière des développements récents. Bien que les services ne soient pas directement impactés par les droits de douane, ils subissent des effets indirects liés à la baisse du commerce de biens et à la faiblesse de la production. Ainsi, la croissance des exportations de services devrait ralentir, passant de 6,8% en 2024 à 4,6% en 2025, puis à 4,4% en 2026. 3. Marchés financiers et monétaires Les conditions financières se sont assouplies au cours des derniers mois, tant dans les économies avancées que dans les économies émergentes, sous l’effet des réductions des taux directeurs opérées par plusieurs grandes banques centrales. En septembre 2025, les Etats-Unis et le Canada ont ainsi abaissé leurs taux, reflétant l’apaisement des tensions inflationnistes et la volonté de soutenir la demande intérieure. En revanche, les taux sont restés inchangés au Japon depuis janvier 2025 et dans la Zone euro depuis juin 2025, la prudence restant de mise face à l’incertitude économique et géopolitique. Dans plusieurs économies émergentes, les autorités monétaires ont abaissé les taux directeurs compte tenu des tensions inflationnistes modérées, de la dépréciation du dollar américain (réduisant ainsi le poids des dettes libellées en dollars) et du ralentissement de la demande lié à la hausse des coûts du commerce avec les Etats-Unis. En revanche, certaines économies comme le Brésil ont relevé leurs taux pour contenir des risques d’inflation persistants. Selon l’OCDE, la Réserve fédérale américaine devrait poursuivre la baisse graduelle de ses taux dans les prochains mois, sous réserve que l’augmentation actuelle des prix des biens échangeables liée à la hausse des droits de douane, ne ravive pas une poussée inflationniste. Une trajectoire similaire est anticipée en Australie, au Canada et au Royaume-Uni. Dans la Zone euro, la BCE maintient pour l’heure ses taux directeurs inchangés, dans l’attente d’une meilleure visibilité sur les effets des mesures protectionnistes du Gouvernement américain sur l’économie européenne. Si l’accord conclu fin juillet 2025 entre l’Union européenne et les Etats-Unis – qui taxe à 15% la plupart des produits européens importés aux Etats-Unis – a permis d’éviter une escalade tarifaire, les risques restent élevés. La stabilité financière est mise à l’épreuve, dans un contexte de valorisations élevées sur les marchés financiers. Cette situation résulte notamment de la croissance rapide de la capitalisation boursière des cryptoactifs et du rapprochement entre les institutions bancaires et les acteurs non bancaires. Face à ces risques, l’OCDE appelle à un suivi des risques, à une surveillance renforcée et une règlementation solide, notamment pour les cryptoactifs, afin de préserver la stabilité du système financier international. 18 Question 2 : L’Europe redémarre-t-elle et avec quelle intensité ? Avec un taux de croissance annuelle du PIB de 0,8% en 2024 selon l’OCDE, la Zone euro se situe bien en-deçà de la moyenne mondiale et de celle du G20 (respectivement de 3,3% et 3,4%). Depuis des résultats exceptionnels enregistrés dans la période post-Covid, à savoir 6,4% en 2021 et 3,6% en 2022, elle peine désormais à dépasser la barre de 1% de croissance.4 Les prévisions de l’OCDE pour 2025 et 2026, respectivement de 1,2% et 1%, confirment cette trajectoire de croissance modérée et fragile. Si la Commission européenne anticipe une croissance de la Zone euro légèrement plus soutenue – 1,3% en 2025 et 1,2% en 2026 5 – et affiche un certain optimisme, l’ordre de grandeur reste similaire. Son affirmation selon laquelle « la croissance soutenue au troisième trimestre témoigne de la résilience de l’économie européenne et de sa capacité à faire face à des chocs sans précédent » reste à confirmer sur la durée. Cette moyenne masque de fortes disparités entre pays. En 2024, les pays les plus dynamiques de la Zone euro étaient le Danemark (3,5%), la Croatie (3,8%) et Chypre (3,9%). A l’inverse, l’Allemagne (-0,5%) et l’Autriche (-0,7%) étaient en territoire négatif pour la deuxième année consécutive. Entre ces deux extrêmes, des pays comme la France (1,2%), la Belgique et les Pays-Bas (1,1%) tournent autour de 1%. Le Luxembourg, pour sa part, avance timidement (0,4% pour 2024). Sur le volet de l’inflation, la politique monétaire restrictive menée par la BCE semble avoir porté ses fruits, bien que les perspectives demeurent incertaines. Selon l’estimation d’Eurostat de septembre 2025, le taux d’inflation annuel dans la Zone euro s’établit à 2,2%6 (contre 2,0% en août), alors qu’il était de 1,7% en septembre 2024. Cette remontée s’explique principalement par la hausse des prix des services, suivie de ceux de l’alimentation, de l’alcool et du tabac. Les écarts entre pays de la Zone euro sont significatifs. En 2025, la Finlande (1,8%), l’Italie (1,7%), l’Irlande (1,5%), Chypre (1,4%) et la France (1,2%) enregistrent les taux annuels les plus faibles. En revanche, la Slovaquie (4,1%), la Croatie (4,4%), la Hongrie (4,5%) et l’Estonie (4,7%) affichent les taux les plus élevés. Le Luxembourg est confronté à des défis sur le plan externe, liés au commerce international, et sur le plan interne, avec la hausse des coûts et productivité stagnante. Une demande extérieure réduite, dans un contexte marqué par le retour du protectionnisme, peut peser particulièrement lourd sur un pays comme le Luxembourg, dont le taux d’ouverture 7 est le plus élevé au monde : 186% en 2024. Selon le STATEC, le ralentissement des échanges extérieurs entraînerait pour le Luxembourg une baisse des exportations nettes de 2,8% en 2025 et de 1,2% en 2026 8, traduisant un manque à gagner conséquent. Dans ce contexte, la 48e position du pays dans l’IMD World Competitiveness Yearbook 2025 (sur 69 économies) en matière de progression du PIB et la 56e place en matière de croissance du PIB par habitant interpellent. Si le Grand-Duché reste le pays affichant le PIB par habitant le plus élevé, il est, Chiffres Eurostat, Taux de croissance du PIB réel – en volume Commission européenne, Perspectives économiques d’automne, novembre 2025. 6 Chiffres Eurostat, IPCH – Indice global 7 Le taux d’ouverture d’un pays mesure le poids du reste du monde dans l’économie nationale. Il se calcule en divisant la moyenne des importations et des exportations de biens et de services par le PIB. 8 STATEC, Note de conjoncture N°1-2025, p.27. 4 5 19 pour la première fois depuis 2015, devancé par Singapour en termes de parité de pouvoir d’achat. En 2024, les exportations du Luxembourg vers l’UE ont atteint 11.861 millions d’euros, soit 81% des exportations totales du pays. Parmi ses partenaires, l’Allemagne représentait à elle seule un quart des exportations totales, suivie de la France (16% des exportations totales) et de la Belgique (13% des exportations totales). La stagnation actuelle de l’économie allemande, particulièrement dans les secteurs de l’automobile et de l’industrie manufacturière est une mauvaise nouvelle pour le Luxembourg. A titre d’exemple, parmi les industriels de la Zone euro interrogés sur l’évolution de la compétitivité et la position de l’Europe vis-à-vis de la concurrence extra-européenne, l’Allemagne, l’Autriche et le Luxembourg comptent parmi les pays signalant la plus forte baisse de compétitivité dans ce secteur.9 Par ailleurs, la croissance molle de la Zone euro réduit les marges des entreprises, y compris luxembourgeoises. Dans un contexte d’augmentation des coûts (main-d’œuvre 10, matières premières dont l’énergie) et de stagnation de la productivité du travail depuis plus d’une décennie 11, comme la Chambre de Commerce le présente dans sa partie 3, la compétitivité-coût par unité produite se dégrade, limitant les gains de compétitivité des entreprises et la capacité à générer une croissance durable (et cela, malgré un PIB par habitant élevé). Cette situation contraint les entreprises à repenser leurs stratégies, notamment en matière d’investissement et d’innovation, afin de maintenir leur position sur les marchés internationaux. Les tensions sur les coûts peuvent également freiner l’attractivité du Luxembourg pour les investisseurs étrangers et peser sur l’emploi, en particulier dans les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale. Question 3 : Où en est l’économie luxembourgeoise ? Comme rappelé dans les documents budgétaires, le contexte macroéconomique dans lequel s’inscrit la programmation financière pluriannuelle 2025-2029 est moins favorable que celui anticipé par la programmation 2024-2028. De fait, la croissance luxembourgeoise est peu dynamique. Alors que le projet de budget 2025 prévoyait une croissance annuelle moyenne du PIB de l’ordre de +2,7% sur la période 2025-2028, cette prévision est revue à la baisse dans le projet de budget 2026 à +2,0% pour la période 2025-2029. STATEC Conjoncture Flash, L’industrie face à une concurrence internationale accrue, janvier 2025. Le Luxembourg affiche le coût horaire de la main-d’œuvre la plus élevés de l’UE (55,20 euros en 2024, comparés aux 37,30 euros en moyenne dans la Zone euro). Voir Eurostat, Coûts horaires de la main-d’œuvre, mars 2025. 11 Selon le Rapport annuel 2023-2024 du Conseil national de la productivité, la productivité du travail par heure travaillée a enregistré une croissance annuelle moyenne négative de -0,2% entre 2010 et 2022. 9 10 20 Tableau 2 : Evolution du PIB en volume 2025 2026 2027 2028 2029 Croissance du PIB selon projet de budget 2025 déposé en octobre 2024 2,7% 2,0% 3,2% 3,0% / Croissance du PIB selon projet de budget 2026 déposé en octobre 2025 1,0% 2,0% 2,3% 2,3% 2,4% Différence (en points de pourcentage) -1,7 pp 0 pp -0,9 pp -0,7pp Croissance du PIB selon prévisions d'automne de la Commission européenne 0,9% 1,9% 2,2% Sources : Loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029 ; Perspectives économiques d’automne, novembre 2025. Les comptes nationaux, publiés en septembre 2025, confirment la fragilité de l’activité économique du Luxembourg depuis 2022. Suite à une récession en 2022 (-1,1%) et à une croissance quasi nulle en 2023 (+0,1%), le PIB n’a progressé que de 0,4% en 2024 (contre 1,5% prévu en septembre 2024). Pour 2025, l’évolution du PIB a été revue à la baisse (de 2,7% à 1%).12 Ces résultats sont très éloignés de la moyenne de +2,9% des vingt dernières années. La reprise pour 2026, estimée à 2% n’est pas acquise et reste soumise à de fortes incertitudes, et cela pour deux raisons principales. D’une part, l’intensification des tensions commerciales, les revirements imprévisibles de l’administration américaine et la multiplication des conflits armés à l’échelle mondiale peuvent fragiliser l’économie mondiale à tout moment. D’autre part, les indicateurs nationaux n’ont pas renoué avec leurs niveaux d’avant la pandémie de Covid-19. Si le Baromètre de l’Economie de la Chambre de Commerce du second semestre 2025 pointe une reprise de la confiance des dirigeants d’entreprises à moyen terme dans l’activité de leur entreprise et dans l’avenir de l’économie luxembourgeoise, l’évolution en dent de scie sur cet indicateur au cours des deux dernières années laisse à penser que cette amélioration reste fragile.13 Ce manque de dynamisme depuis 2022 s’est traduit notamment par un ralentissement marqué de la création d’emplois. La croissance de l’emploi, qui pointait à 3,3% en 2022, n’est plus que de 1,9% en 2023 et 1,0% en 2024. Le projet de budget 2026 table sur une hausse modérée de 1,0% pour 2025 (encore 1,5% selon le projet de budget 2025). La croissance de l’emploi devrait s’établir à 1,8% en 2028 (comparés aux 2,5% prévus initialement pour cette même année). Il en est de même pour la Commission européenne, dont les projections de croissance du PIB luxembourgeois pour 2025 ont reculé de 1,7% (Perspectives économiques, mai 2025) à 0,9% (Perspectives économiques, novembre 2025). 13 Chambre de Commerce du Luxembourg, Baromètre de l’Economie, 2ème semestre 2025. 12 21 Tableau 3 : Evolution du taux d’emploi Croissance de l'emploi selon projet de budget 2025 déposé en octobre 2024 Croissance de l'emploi selon projet de budget 2026 déposé en octobre 2025 Différence (en points de pourcentage) 2025 2026 2027 2028 2029 1,5% 1,6% 2,2% 2,5% / 1,0% 1,5% 1,7% 1,8% 1,9% -0,5 pp -0,1 pp -0,5 pp -0,7 pp Sources : Loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. Sur le volet du chômage, le nombre de demandeurs d’emploi résidents inscrits à l’Agence pour le développement de l’emploi (ADEM) a augmenté de 6,7% entre septembre 2024 et septembre 2025. Faits inhabituels, la hausse est particulièrement sensible pour les demandeurs d’emploi les plus qualifiés (+14,1% sur un
2. an)et pour les personnes de 30-44 ans (+7,2% sur la même période), ce qui pourrait peser sur la compétitivité à moyen terme. Le taux de chômage, corrigé des variations saisonnières, atteint désormais 6,1%, selon le STATEC, signalant un marché du travail sous tension et un ralentissement de l’économie luxembourgeoise. Par ailleurs, le pays se caractérise par un marché du travail étroit et un tissu industriel de petite taille, très dépendant du secteur financier et du commerce international. Cette spécialisation rend l’économie luxembourgeoise particulièrement vulnérable aux chocs externes, tels que les variations de flux financiers internationaux, les tensions commerciales ou les ralentissements économiques de ses principaux partenaires (comme évoqué plus haut). Les facteurs conjoncturels jouent également un rôle important dans le ralentissement de la croissance. L’inflation au Luxembourg, après avoir atteint des sommets en 2022 (+6,3%) et 2023 (+3,7%) a reculé à +2,1% en 2024. Après un recul à 1,4% en 2026, le STATEC anticipe un taux autour de 2% sur la période 2027-2029, qui correspond à la cible de la Banque centrale européenne. Si les pressions sur les prix sont a priori stables, le GrandDuché n’est pas à l’abri d’un retournement de conjoncture, dans un contexte international incertain et volatile. Par ailleurs, la faiblesse de la demande extérieure, liée au ralentissement économique de la Zone euro et à la prudence des partenaires commerciaux du Luxembourg, limite les exportations et les marges des entreprises. 22 PARTIE II Des Administrations publiques fragilisées par la divergence entre dépenses et croissance 23 Question 4 : Un changement de cap confirmé pour l’Administration centrale ? 1. Du côté des dépenses D’après le projet de budget 2026, les dépenses totales de l’Administration centrale s’élèveraient en 2025 à 30.840 millions d’euros, soit, avec 18 millions de moins que le montant de 30.858 millions d’euros budgétisé lors de l’exercice du mois d’octobre 2024, une quasistabilité. C’est toutefois une progression de plus de 6% qui est enregistrée par rapport à 2024, en raison notamment de l’accord salarial dans la fonction publique et de la tranche indiciaire du mois de mai 2025, de la mise en orbite du satellite militaire et des transferts pour le financement des assurances maladie et pension. En 2026, en atteignant les 32,6 milliards d’euros (soit 34,5% du PIB), les dépenses poursuivent leur croissance, tant par rapport aux prévisions pour 2025 (+5,7%), établies dans ce projet de budget 2026, que par rapport au budget voté pour l’année 2025 (+5,6%). Certes à un rythme inférieur à la moyenne historique de +7% observée au cours des 10 dernières années 20162025, mais qu’il conviendra de matérialiser. Tableau 4 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration centrale En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2025 2024 2026 compte prévisionnel budget voté prévisions prévisions 29 055 30 858 30 840 32 585 6,9% 6,2% 6,1% 2027 2028 2029 prévisions prévisions prévisions par rapport à 2025 budget voté par rapport à 2025 prévisions 5,6% 5,7% 34 008 35 669 37 445 4,4% 4,9% 5,0% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2026 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Le « changement de cap » que la Chambre de Commerce saluait dans son avis d’octobre 2024 semble toutefois avoir été repoussé. Les dépenses conservent une croissance (très) soutenue, qui dépasse celle du PIB, et ce même en dehors de périodes de crise qui demandent une intervention accrue de l’Etat. 24 Tableau 5 : Part des dépenses de l’Administration centrale dans le PIB En millions d’euros et pourcentage du PIB 2015 2024 2025 2026 2027 2028 2029 Dépenses de l'Administration centrale 15 782 29 055 30 840 32 585 34 008 35 669 37 445 En % du PIB 29,1% 33,7% 34,4% 34,5% 34,2% 33,9% 33,7% Sources : STATEC, Comptabilité nationale ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2026 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029 ; Calculs de la Chambre de Commerce. En outre, le caractère rigide et difficilement réversible d’une grande partie de ces dépenses est mis en évidence de façon récurrente par la Chambre de Commerce. Ainsi, à titre d’exemple, le nombre d’équivalent temps plein (ETP) dans la fonction publique au niveau de l’Etat central a progressé de 42% entre 2016 et 2024, passant de 24.289 à 34.445, alors que la population n’a augmenté que de 18,3% et le nombre d’emplois de 25,1%. Pour 2026, le Gouvernement a fixé le numerus clausus à 1.599,75 ETP, contre 1.350 en 2025. Loin donc des annonces de maîtrise des dépenses de personnel d’octobre 2024. Cette croissance continue des effectifs constitue, d’une part, une concurrence accrue pour le secteur privé, l’exposé des motifs évoquant « des difficultés de recrutement qui s’expliquent par un vivier de talents limité et la recherche par l’État-employeur de profils de plus en plus qualifiés et spécialisés ». D’autre part, cela engendre une augmentation importante de la masse salariale. Alors que le poste « Rémunération des salariés » devrait enregistrer une hausse de 8,7% en 2025, cette évolution connait une légère décélération en 2026 (+4,6%, soit +347 millions d’euros), avant de repartir à la hausse dès 2027. Les ambitieuses prévisions annoncées dans le budget d’octobre 2024 ne se matérialiseront donc pas. Si la part de ce poste resterait relativement stable en comparaison du PIB (autour des 8,3%), les dépenses de rémunérations des salariés représentent un quart des dépenses totales de l’Administration centrale (autour de 24,5%) et approchent des 10 milliards en 2029, alors qu’elles n’étaient que de 3,6 milliards en 2015. Tableau 6 : Evolution pluriannuelle des dépenses de rémunération des salariés En millions d’euros, en pourcentage du PIB et en pourcentage des dépenses de l’Administration centrale 2015 Rémunération des salariés 3 610 Variation 2024 2025 2026 2027 2028 2029 6 874 7 472 7 819 8 283 8 801 9 257 8,5% 8,7% 4,6% 5,9% 6,3% 5,2% En % du PIB 6,7% 8,0% 8,3% 8,3% 8,3% 8,4% 8,3% En % des dépenses de l'Administration centrale 22,9% 23,7% 24,2% 24,0% 24,4% 24,7% 24,7% Sources : STATEC, Comptabilité nationale ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2026 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029 ; Calculs de la Chambre de Commerce. 25 Sur l’horizon couvert par le projet de loi de programmation financière pluriannuelle (PLPFP), c’est-à-dire les trois années allant de 2027 à 2029, la progression des dépenses totales de l’Administration centrale devrait atteindre une moyenne annuelle de 4,7%. Sachant que le taux de progression moyen des dépenses au cours des 10 dernières années (entre 2015 et 2024) était de 7%, il s’agit d’un objectif ambitieux. Il est toutefois devenu assez commun que les prévisions soient revues à la hausse à travers les lois de programmation financière pluriannuelle successives. Cet exercice n’échappe pas à la règle par rapport à la loi de programmation financière pluriannuelle (LPFP) 2024-2028. Et de telles adaptations sont des plus probables dans les années à venir sachant que deux projets importants, qui ont fait l’objet d’annonces politiques, ne sont pas encore budgétisés dans la programmation pluriannuelle, à savoir l’augmentation de l’effort de défense à 3,5% du RNB d’ici 2035 (le budget prévoyant un effort contenu à 2% du RNB jusqu’en 2029) et l’individualisation de l’impôt, dont le coût est estimé entre 800 et 900 millions d’euros par an. Concernant ce dernier projet, la Chambre de Commerce n’est pas en mesure de se prononcer sur sa pertinence à ce stade, en l’absence d’informations claires sur sa mise en œuvre et sur la manière dont le déchet fiscal estimé sera financé. Elle s’interroge néanmoins sur le momentum. Ce projet arrive dans le débat public à un moment où les finances publiques sont sous grande tension, et après que des réductions d’impôts importantes destinées à préserver le pouvoir d’achat des ménages ont déjà été mises en place : adaptation du barème fiscal de 4 tranches indiciaires en 2024 et « EntlaaschtungsPak » en 2025. Tableau 7 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration centrale selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. 2. Du côté des recettes En 2025, d’après le projet de budget 2026, les recettes totales de l’Administration centrale atteindraient 29.634 millions d’euros (33,1% du PIB), soit 64 millions d’euros de plus que le montant voté (+0,2%), de 29.570 millions d’euros. 26 Tableau 8 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration centrale En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2025 2024 2026 compte prévisionnel budget voté prévisions prévisions 28 826 29 570 29 634 31 095 12,1% 2,6% 2,8% 2027 2028 2029 prévisions prévisions prévisions par rapport à 2025 budget voté par rapport à 2025 prévisions 5,2% 4,9% 32 510 34 168 35 909 4,6% 5,1% 5,1% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2026 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Une croissance de 2,8% (+808 millions d’euros) est donc enregistrée par rapport à 2024. Cette hausse, qualifiée de « modeste » dans le projet de budget 2026, s’explique notamment par un effet de base sachant que des performances exceptionnelles ont été enregistrées en 2024, en matière d’impôt sur les revenus des collectivités (+652 millions d’euros par rapport au budget voté pour 2024, soit +24,6%), d’impôt sur les revenus des capitaux (+241 millions d’euros, soit +29,4%) et d’accises sur le tabac (+137 millions d’euros, soit +12,9%). Tableau 9 : Rendement de certains impôts en 2024 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage Source : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2026. En 2025, les mesures fiscales en faveur des ménages et des entreprises dans le cadre du « Entlaaschtungs-Pak » entrainent un déchet fiscal estimé à 421 millions d’euros. La croissance des recettes en 2025 repose donc principalement sur les impôts sur la production et les importations (+6,2%), en particulier les accises sur le tabac et les cigarettes. En 2026, les recettes devraient atteindre 31.095 millions d’euros, soit une hausse de 5,2% par rapport au budget voté pour l’année 2025. Ce 1,5 million d’euros de recettes supplémentaires proviendrait notamment de la hausse du rendement de la TVA (+7%) et des impôts sur les traitements et salaires (+6,5%), ces derniers bénéficiant d’un regain attendu de la croissance économique et du taux d’emploi en 2026. Les accises sur le tabac enregistrent une hausse certes moins élevée qu’en 2025, mais toujours très dynamique. En matière d’impôt sur le revenu des collectivités, 80 millions d’euros de 27 recettes sont budgétisés afin de tenir compte de l’imposition minimale effective pour les groupes d’entreprises multinationales et les groupes nationaux de grande envergure (Pilier 2). En raison de l’incertitude de ces recettes, aucun montant n’est prévu à ce stade pour les années 2027 à 2029 selon les documents budgétaires. Tableau 10 : Evolution pluriannuelle du rendement de certains impôts En millions d’euros et taux de progression en pourcentage Source : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2026. S’agissant de l’évolution des recettes totales de l’Administration centrale escomptée au cours de la période 2027-2029, elle serait, en moyenne, de 4,9% l’an. Les différences entre les prévisions émanant de la LPFP 2024-2028 et celles du PLPFP 20252029 sont faibles puisque inférieures à 1%. Selon la documentation budgétaire, la LPFP 20242028 intégrait une revue structurelle à la hausse des recettes, réduisant ainsi le risque de sous-estimation. Les recettes sont toutefois revues à la baisse à partir de 2026 en raison du manque de dynamisme de la croissance et de l’emploi, ce qui impacte négativement les recettes. Tableau 11 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration centrale selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. 28 Alors que les dépenses sont rigides et difficilement réversibles, les recettes apparaissent, pour leur part, volatiles. En effet, selon la documentation budgétaire, l’année 2024 fut hors norme en raison de l’imposition au cours de cette année d’un contribuable ayant réalisé des bénéfices exceptionnellement élevés en 2022. Un seul contribuable a représenté, à lui seul, 30% du total de la recette sur l’impôt sur les revenus des capitaux. La Chambre de Commerce rappelle en outre le caractère non-pérenne de certaines recettes, comme les taxes et accises sur les ventes de tabac et de carburant, lesquelles représentent près de 8% du total des recettes de l’Administration centrale en 2026. En effet, la transition vers la voiture électrique, déjà largement engagée au Luxembourg, va irrémédiablement entrainer une diminution des volumes de carburant vendus dans le pays, ce qui amoindrira d’autant les recettes fiscales correspondantes. A l’horizon 2030, entre 40 et 50% du parc automobile luxembourgeois serait composé de véhicules électriques. Concernant les ventes de tabac, les efforts entrepris par les acteurs de la santé pour en diminuer la consommation pourraient également conduire à une perte de recettes fiscales dans les prochaines années. En conséquence, la Chambre de Commerce invite le Gouvernement à anticiper dès à présent ces évolutions importantes. 3. Du côté de l’effet ciseaux La volonté du nouveau Gouvernement était d’inverser l’effet ciseau persistant depuis 2022, c’est-à-dire la variation annuelle des dépenses plus rapide que celle des recettes. Et selon les prévisions du projet de budget 2025 présenté en octobre 2024, cette intention devait se matérialiser dès 2024 et se poursuivre jusqu’en 2028. Les documents budgétaires déposés en octobre 2025 ne confirment toutefois pas cette tendance. Si les performances exceptionnelles des recettes en 2024 (+12,1%) leur permettent de largement surpasser l’évolution des dépenses (+6,9%), l’effet ciseau s’inverse dès 2025, avec des dépenses qui progressent de 6,1%, contre seulement 2,8% pour les recettes. L’effet ciseau reste négatif en 2026, la progression des recettes (+4,9%) étant inférieure à celle des dépenses (+5,7%). La différence entre les deux progressions se réduit entre 2027 et 2029, ce qui engendre un effet ciseau quasi nul. Graphique 1 : Variation annuelle des dépenses et des recettes de l’Administration centrale Taux de progression en pourcentage 14,0% 12,0% 12,1% 10,0% 8,0% 6,9% 6,1% 6,0% 4,6% 2,8% 4,0% 2,0% 5,7% 2024 2025 4,9% 2026 4,4% 2027 5,1% 5,1% 4,9% 5,0% 2028 2029 Variation annuelle des dépenses de l'Administration centrale Variation annuelle des recettes de l'Administration centrale 2024 2025 2026 2027 2028 2029 Variation annuelle des dépenses de l'Administration centrale 6,9% 6,1% 5,7% 4,4% 4,9% 5,0% Variation annuelle des recettes de l'Administration centrale 12,1% 2,8% 4,9% 4,6% 5,1% 5,1% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. 29 4. Du côté du solde Selon le PLPFP 2025-2029, « [d]ès son entrée en fonction, le Gouvernement a manifesté sa volonté de garantir une évolution soutenable des finances publiques et a ainsi effectué des efforts conséquents afin de réduire de manière considérable l’évolution des dépenses, en particulier celles de l’Administration centrale, et d’assurer que le rythme de croissance de celles-ci reste inférieur à celui des recettes. Cette volonté s’est reflétée dans l’évolution des soldes budgétaires de l’Administration centrale en 2024 ». S’il est vrai que le déficit de l’année 2024 était limité à 228 millions d’euros, pour notamment les raisons exceptionnelles mentionnées ci-avant, les déficits de l’Administration centrale anticipés par le PLPFP 2025-2029 sont plus importants qu’escomptés dans la LPFP 20242028, sur tout l’horizon temporel, sauf pour 2025. La tendance n’a donc pas pu être pérennisée. Budgétisé à -1.288 millions d’euros (-1,5% du PIB), le solde pour l’année 2025 devrait atteindre -1.206 millions d’euros (-1,3% du PIB), soit une légère amélioration de 82 millions d’euros. En 2026, cette tendance s’inverse, le solde anticipé passant de -1.083 millions d’euros (-1,2% du PIB) selon le projet de budget 2025 à -1.489 millions d’euros (-1,6% du PIB) selon les prévisions les plus récentes. Entre 2027 et 2029, la situation financière de l’Administration centrale devrait continuer à se dégrader, le déficit augmentant chaque année, mais se stabilisant en pourcentage du PIB. Tableau 12 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration centrale selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 En millions d’euros et en pourcentage du PIB 2025 2026 2027 2028 2029 en millions EUR LPFP 2024-2028 -1 288 -1 083 -685 -667 PLPFP 2025-2029 -1 206 -1 489 -1 498 -1 501 82 -406 -813 -834 LPFP 2024-2028 -1,5% -1,2% -0,7% -0,7% PLPFP 2025-2029 -1,3% -1,6% -1,5% -1,4% Différence 0,2% -0,4% -0,8% -0,7% Différence -1 535 en % du PIB -1,4% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. 30 Question 5 : Les Administrations de sécurité sociale s’éloignent-elles des déficits annoncés ? 1. Du côté des dépenses D’après le projet de budget 2026, les dépenses des Administrations de sécurité sociale s’élèveraient à 17.419 millions d’euros en 2025, soit à peine 0,1% de plus (+25 millions d’euros) que le montant budgétisé de 17.394 millions d’euros. En 2026, les dépenses devraient poursuivre leur tendance haussière, tout comme au cours de la période 2027-2029. Les dépenses totales des Administrations de sécurité sociale devraient en effet, selon le PLPFP, augmenter de 6,6% l’an en moyenne pendant ces trois années. Tableau 13 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations de sécurité sociale En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2025 2024 2026 compte prévisionnel budget voté prévisions prévisions 16 271 17 394 17 419 18 407 7,8% 6,9% 7,1% 2027 2028 2029 prévisions prévisions prévisions par rapport à 2025 budget voté par rapport à 2025 prévisions 5,8% 5,7% 19 816 20 987 22 323 7,7% 5,9% 6,4% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2026 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Environ 85% des dépenses sont des prestations sociales en espèces et en nature, et de leur évolution dépend donc également la croissance des dépenses totales. Le vieillissement démographique aura par conséquent un impact majeur dans les années à venir. La Chambre de Commerce reviendra sur cette thématique dans sa partie 3. 31 Tableau 14 : Evolution pluriannuelle des principaux postes de dépenses des Administrations de sécurité sociale En millions d’euros et taux de progression en pourcentage Dépenses totales Prestations sociales en espèces Prestations sociales en nature Ensemble des prestations sociales en millions EUR en % de croissance en millions EUR en % de croissance en millions EUR en % de croissance en millions EUR en % des dépenses 2024 2025 2026 2027 2028 2029 16 271 17 419 18 407 19 816 20 987 22 323 7,8% 11 300 7,2% 2 462 12,8% 13 762 84,6% 7,1% 12 057 5,7% 12 812 6,7% 2 657 6,3% 2 730 7,9% 14 714 2,7% 15 542 84,5% 84,4% 7,7% 13 737 7,2% 2 937 7,6% 16 674 84,1% 5,9% 14 570 6,1% 3 118 6,1% 17 688 84,3% 6,4% 15 549 6,7% 3 315 6,3% 18 864 84,5% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Les prévisions de dépenses ont été revues à la baisse pour l’année 2026 puis à la hausse pour le reste de la période entre la LPFP 2024-2028 et le PLPFP de 2025-2029, notamment suite à l’actualisation par le STATEC du scénario macroéconomique à court et moyen terme. Tableau 15 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations de sécurité sociale selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. 2. Du côté des recettes Entre le budget voté pour l’année 2025 (18.051 millions d’euros) et les prévisions pour cette même année (18.052 millions d’euros), l’écart en matière de recettes des Administrations de sécurité sociale est quasi inexistant. La majeure partie de ces recettes provenant des cotisations sociales ainsi que des contributions de l’Etat aux assurances maladie et pension, fixées en fonction des cotisations, leur évolution est largement corrélée à l’évolution de l’emploi et de la conjoncture économique. Avec 4,9%, la progression des recettes se situe en-deçà de sa moyenne historique constatée au cours des 10 dernières années, qui dépassait les 6%, en raison notamment d’une révision à la baisse de l’estimation de croissance de l’emploi salarié : 1,0% contre 1,5% dans le projet de budget déposé en octobre 2024 (qui lui-même revoyait déjà à la baisse cette estimation). 32 Tableau 16 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations de sécurité sociale En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2025 2024 2026 2027 2028 2029 compte prévisionnel budget voté prévisions prévisions prévisions prévisions prévisions 17 202 18 051 18 052 19 404 20 431 21 438 22 468 5,3% 4,9% 4,8% 5,8% 4,9% 4,9% par rapport à 2025 budget voté par rapport à 2025 prévisions 7,5% 7,5% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2026 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Sachant que dans le cadre des discussions de la « Sozialronn », une hausse du taux de cotisation à l’assurance pension a été décidée, qui impactera à la fois les cotisations sociales et les transferts courants en provenance de l’Administration centrale, l’année 2026 devrait être marquée par une hausse conséquente des recettes, de 7,5%. Entre 2027 et 2029, les recettes des Administrations de sécurité sociale enregistreraient une progression annuelle moyenne de 5%. Rythme qu’il conviendra de maintenir afin de compenser un tant soit peu la vigueur des dépenses sur la période en question (6,6% en moyenne). Au niveau des principaux postes de recettes, les revenus de la propriété devraient passer de 738 millions d’euros en 2024 à 768 millions d’euros en 2029, soit une augmentation annuelle moyenne de 4,7%. Ces revenus proviennent pour l’essentiel du revenu net d’exploitation du Fonds de compensation SICAV-FIS et sont donc largement tributaires de l’évolution des marchés financiers, ce qui les rend volatils. Les autres transferts courants versés à la sécurité sociale, c’est-à-dire des contributions de l’Etat aux différents systèmes de protection sociale, progressent en moyenne annuelle de +5,4%. Quant aux cotisations sociales, le poste de recettes majeur, la hausse des cotisations contribue à son évolution dynamique. 33 Tableau 17 : Evolution pluriannuelle des principaux postes de recettes des Administrations de sécurité sociale En millions d’euros et taux de progression en pourcentage Recettes totales Revenus de la propriété Cotisations sociales Autres transferts courants en millions EUR en % de croissance 2024 2025 2026 2027 2028 2029 17 202 18 052 19 404 20 431 21 438 22 468 5,8% en millions EUR 738 en % de croissance 23,8% en millions EUR en % de croissance en millions EUR en % des dépenses 9 088 1,4% 6 927 10,2% 4,9% 753 7,5% 725 2,1% 9 812 -3,8% 10 607 8,0% 7 014 8,1% 7 488 1,3% 6,7% 5,3% 739 2,0% 11 169 5,3% 7 876 5,2% 4,9% 754 2,1% 11 716 4,9% 8 228 4,5% 4,8% 768 1,8% 12 299 5,0% 8 604 4,6% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029 ; Calculs de la Chambre de Commerce. La révision à la hausse des recettes pour les années 2026 à 2028, par rapport aux prévisions de la LPFP 2024-2028, découle principalement de la hausse du taux de cotisation à l’assurance pension. Toutefois, la trajectoire des recettes a également a été réévaluée dans un contexte macroéconomique moins favorable que celui retenu dans la loi précédente. Tableau 18 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations de sécurité sociale selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. 3. Du côté du solde Sur l’horizon 2026-2029, les dépenses des Administrations de sécurité sociale enregistreraient une progression annuelle moyenne de +6,4%, supérieure à celle des recettes, estimée à +5,6% en moyenne. L’effet ciseau restera donc négatif sur toute la période, et ce malgré la hausse des cotisations à l’assurance pension, l’année 2026 faisant exception. 34 Graphique 2 : Variation annuelle des dépenses et des recettes des Administrations de sécurité sociale Taux de progression en pourcentage 9,0% 8,0% 7,0% 6,0% 7,1% 7,8% 5,8% 7,5% 7,7% 6,4% 5,9% 5,7% 5,0% 5,3% 4,9% 4,0% 4,9% 4,8% 2028 2029 3,0% 2,0% 2024 2025 2026 2027 Variation annuelle des dépenses des Administrations de SS Variation annuelle des recettes des Administrations de SS 2024 2025 2026 2027 2028 2029 Variation annuelle des dépenses des Administrations de SS 7,8% 7,1% 5,7% 7,7% 5,9% 6,4% Variation annuelle des recettes des Administrations de SS 5,8% 4,9% 7,5% 5,3% 4,9% 4,8% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. Conséquence directe : le solde des Administrations de sécurité sociale se dégrade progressivement, passant d’un excédent de 930 millions d’euros en 2024 à un excédent de 145 millions d’euros en 2029. Tableau 19 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale En millions d’euros et en pourcentage du PIB en millions EUR 2024 930 2025 633 2026 996 2027 615 2028 451 2029 145 en % du PIB 1,1% 0,7% 1,1% 0,6% 0,4% 0,1% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. La comparaison des soldes prévus dans le PLPFP 2025-2029 avec ceux anticipés dans la LPFP 2024-2028 montre que l’augmentation des cotisations à l’assurance pension, via son effet sur les recettes, permet d’induire à la hausse les soldes prévisionnels d’ici 2029, mais que la tendance de fond persiste, à savoir une dégradation inexorable à politique inchangée. Si la réforme de l’assurance pension a donc permis de gagner un peu de temps, elle ne règle en rien sur le long terme la situation déficitaire des Administrations de sécurité sociale. 35 Graphique 3 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 En millions d’euros Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. Selon les auteurs des documents budgétaires, « [l]’exercice de prévision reste confronté à un niveau élevé d’incertitude, en raison de l’ouverture structurelle de l’économie luxembourgeoise et des ajustements fréquents des scénarios macroéconomiques ». Le PLPFP 2025-2029 présente donc une analyse de sensibilité, avec comme hypothèses +0,5 ou -0,5 point de pourcentage au niveau du dynamisme de l’emploi par rapport au scénario central actuel du STATEC qui prévoit une croissance annuelle moyenne de l’emploi salarié de +1,6% entre 2025 et 2029. Il apparait qu’indépendamment du taux de progression de l’emploi, le solde des Administrations de sécurité sociale maintient sa tendance de fond, à savoir une orientation à la baisse structurelle, à politique inchangée. Un déficit finira par se matérialiser, à une échéance plus ou moins lointaine. Graphique 4 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale selon l’analyse de sensibilité En millions d’euros Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. Les crises ont successivement pesé sur le marché du travail. Le ralentissement de l’emploi associé à une accélération des départs à la retraite a donc un impact considérable sur le solde des Administrations de sécurité sociale. La Chambre de Commerce reviendra sur le financement des différents régimes de sécurité sociale dans sa partie 3. 36 Question 6 : Les Administrations locales à l’équilibre ? Alors que l’année 2025 était marquée par une évolution des dépenses plus dynamique que l’évolution des recettes, et que ces dernières étaient inférieures en volume, le solde des Administrations locales14 était déficitaire, à hauteur de -0,1% du PIB. Cette tendance s’inverse toutefois en 2026 et en 2027 : l’effet ciseau est nettement à la faveur des recettes, ce qui entraine une amélioration des soldes. En 2028 et 2029, la hausse des dépenses surpasse à nouveau la hausse des recettes, mais les soldes restent positifs. Tableau 20 : Evolution pluriannuelle des dépenses, des recettes et du solde des Administrations locales En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2024 Dépenses Recettes Solde 2025 2026 2027 2028 2029 en millions EUR 4 718 4 973 5 086 5 334 5 530 5 792 variation 5,4% 5,4% 2,3% 4,9% 3,7% 4,7% en millions EUR 4 781 4 840 5 171 5 477 5 667 5 918 variation 13,7% 1,2% 6,9% 5,9% 3,5% 4,4% 63 -133 85 142 137 126 0,1% -0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% en millions EUR en % du PIB Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. Tant les dépenses que les recettes ont été révisées à la hausse par rapport à la LPFP 20242028. La révision plus marquée des dépenses par rapport aux recettes explique la détérioration des soldes par rapport à la LPFP 2024-2028. Tableau 21 : Evolution pluriannuelle des agrégats des Administrations locales selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. Les prévisions du secteur des Administrations locales ont été établies sur base d’une estimation globale, par catégories SEC des recettes et dépenses, des évolutions antérieures, adaptées en fonction de l’incidence des facteurs modificatifs escomptés de même qu’en tenant compte de prévisions obtenues des plans pluriannuels de financement des communes. 14 37 Question 7 : Une trajectoire vertueuse pour l’Administration publique ? 1. Du côté des dépenses En 2025, les dépenses de l’Administration publique 15 s’élèveraient à 43.181 millions d’euros, soit 13 millions d’euros de moins que le montant budgétisé de 43.194 millions d’euros. Par rapport à 2024, l’exercice 2025 est caractérisé par une progression des dépenses de +7,0%, un taux supérieur à celui de 2024, en raison des différents facteurs qui induisent à la hausse les dépenses des trois sous-secteurs, comme évoqué ci-avant, à savoir principalement la rémunération des salariés et les prestations sociales. En 2026, les dépenses de l’Administration publique devraient garder un rythme de croissance de 5,6% par rapport aux prévisions les plus récentes pour l’année 2025, soit 2,4 milliards d’euros de plus en à peine un an, et 5,2 milliards d’euros en deux ans. Un taux de croissance moyen de 5,3% devrait se matérialiser entre 2027 et 2029. Tableau 22 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration publique En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2025 2024 2026 compte prévisionnel budget voté prévisions prévisions 40 369 43 194 43 181 45 579 6,1% 7,0% 7,0% 2027 2028 2029 prévisions prévisions prévisions par rapport à 2025 budget voté par rapport à 2025 prévisions 5,5% 5,6% 47 990 50 487 53 277 5,3% 5,2% 5,5% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2026 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Une revue à la hausse des dépenses pour les exercices 2026 à 2028 par rapport à la LPFP 2024-2028 est constatée. 15 D'après le Protocole sur la procédure des déficits excessifs, annexé au Traité sur l'Union européenne, le déficit - ou excédent - public est défini comme le besoin - ou la capacité - de financement de l'ensemble de l’Administration publique. Sous ce terme générique, il y a lieu de comprendre la consolidation des trois sous-secteurs précédemment passés en revue, à savoir l’Administration centrale (laquelle constitue déjà, pour rappel, une notion plus large que le concept d’ « Etat central » sous-jacent à la comptabilité budgétaire luxembourgeoise), la sécurité sociale, ainsi que les Administrations locales. 38 Tableau 23 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration publique selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. Alors que le projet de budget 2026 annonce que « [c]ôté dépenses, la maîtrise des hausses observées ces dernières années dans un contexte de polycrise est engagée », les dépenses de l’Administration publique connaitront une croissance de 10 milliards d’euros entre 2025 et 2029 ! Elles représenteraient ainsi 48% du PIB en 2029. Du jamais vu, même en 2020, année où l’Etat a largement soutenu l’activité économique face au Covid. En 2000, elles ne représentaient que 38% du PIB, 42% en 2010 et 47% en 2020. En un quart de siècle, c’est donc une hausse de 10 points de PIB qui est constatée. Tableau 24 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration publique par rapport au PIB En pourcentage du PIB en % du PIB 2000 2010 2020 2024 2025 2026 2027 2028 2029 38,0% 42,0% 47,0% 46,8% 48,2% 48,3% 48,2% 48,0% 48,0% Sources : Eurostat ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029 ; Calculs Chambre de Commerce. Alors que les pays de la Zone euro voient la part de leurs dépenses publiques par rapport au PIB maitrisée au cours des dernières années, la tendance luxembourgeoise va à contrecourant et atteint des records. 39 Graphique 5 : Evolution du ratio entre les dépenses de l’Administration publique et le PIB au Luxembourg et dans la Zone euro 2000 = 100 130 125 120 115 110 105 100 95 90 Zone euro - 20 pays (à partir de 2023) Luxembourg Sources : Eurostat ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029 ; Calculs Chambre de Commerce. 2. Du coté des recettes Les recettes totales de l’Administration publique augmenteraient de +3,3% en 2025 pour atteindre 42,5 milliards d’euros. Une révision à la baisse par rapport au budget voté qui tablait sur des recettes de l’ordre de 42,6 milliards d’euros. En 2026, la croissance des recettes s’accélère, pour atteindre 6,3%, en raison notamment de l’amélioration anticipée du contexte macroéconomique et de la hausse du taux de cotisation à l’assurance pension. Une croissance annuelle moyenne de 4,8% est attendue entre 2027 et 2029. Tableau 25 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration publique En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2025 2024 2026 compte prévisionnel budget voté prévisions prévisions 41 134 42 631 42 475 45 171 9,6% 3,6% 3,3% 2027 2028 2029 prévisions prévisions prévisions par rapport à 2025 budget voté par rapport à 2025 prévisions 6,0% 6,3% 47 250 49 573 52 012 4,6% 4,9% 4,9% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2026 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Les recettes totales anticipées dans le PLPFP 2025-2029 sont en hausse par rapport à celles de la LPFP 2024-2028, en raison de la révision à la hausse des cotisations sociales et de certaines recettes fiscales. 40 Tableau 26 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration publique selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. 3. Du côté du solde nominal En 2024, c’est un excédent de 766 millions d’euros (0,9%) qui était enregistré, en raison de recettes plus dynamiques que les dépenses. Il ne fut toutefois que de courte durée puisque qu’il fait place à un déficit de 706 millions d’euros (-0,8% du PIB) dès l’exercice 2025 en raison d’une dégradation des soldes des trois sous-secteurs. En 2026, l’amélioration du solde des Administrations de sécurité sociale permet une amélioration du solde de l’Administration publique, qui reste toutefois en déficit. Dès 2027, c’est une dégradation continue qui se matérialisera. Graphique 6 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration publique et de ses entités En millions d’euros et en pourcentage du PIB Administration publique Administration centrale Administration locale Sécurité sociale 1 500 1 000 766 500 0 -500 -408 -706 -1 000 -741 -913 -1 264 -1 500 -2 000 2024 2025 2026 2027 2028 2029 41 2025 2024 Administration publique Administration centrale Administration locale Sécurité sociale en millions d'euros 766 2027 2026 -706 -408 2029 2028 -741 -913 -1 264 en % du PIB 0,9% -0,8% -0,4% -0,7% -0,9% -1,1% en millions d'euros -228 -1 206 -1 489 -1 498 -1 501 -1 535 en % du PIB -0,3% -1,3% -1,6% -1,5% -1,4% -1,4% 63 -133 85 142 137 126 en % du PIB 0,1% -0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% en millions d'euros 930 633 996 615 451 145 en % du PIB 1,1% 0,7% 1,1% 0,6% 0,4% 0,1% en millions d'euros Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2026 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. Entre la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029, les déficits des exercices 2025 à 2028 ont été revus à la hausse, à l’exception de celui de 2026. La révision à la hausse des dépenses ayant dépassé celle des recettes pour ces années, les déficits se creusent. Graphique 7 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration publique selon la LPFP 2024-2028 et le PLPFP 2025-2029 En millions d’euros Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. 4. Du côté du solde structurel Le solde structurel de l’Administration publique correspond au solde nominal corrigé de l’impact du cycle conjoncturel et de certains effets ponctuels et temporaires. L’objectif à moyen terme (OMT) est le solde minimal qui doit être atteint au niveau du solde structurel. Alors que le cadre de gouvernance économique réformé de l’Union européenne ne fait plus référence à l’OMT, le Luxembourg, conformément aux dispositions de l’article 3 de la loi modifiée du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques, poursuit la fixation d’un OMT, dans la continuité des lois de programmation antérieures. Selon les documents budgétaires, ce maintien reflète la volonté de conserver une 42 certaine discipline budgétaire, en attendant la révision du cadre budgétaire national, sachant que cela ne contrevient pas aux principes du nouveau cadre européen. L’OMT est fixé à +0,0% du PIB pour la période 2025-2029. La trajectoire établie par le PLPFP 2025-2029 aboutit à un solde structurel de +0,8% en 2025 et 2026, et de +0,1% en 2027. De ce fait, l’Administration publique respectera son objectif jusqu’en 2027 selon les prévisions actuelles. Il devrait toutefois être inférieur à la cible de 0,0% en 2028 et 2029. Tableau 27 : Evolution pluriannuelle du solde structurel et de l’OMT En pourcentage du PIB 2025 2026 2027 2028 2029 Solde structurel 0,8% 0,8% 0,1% -0,3% -0,9% OMT 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. Question 8 : Une dette publique contenue ? Ce qui fait la force du Luxembourg et qui séduit les investisseurs, c’est sa stabilité politique et financière. Le Luxembourg appartient toujours au cercle de plus en plus fermé des pays notés AAA par les différentes agences. Notation à conserver impérativement. Toutefois, ces dernières années, pour soutenir les ménages et les entreprises dans les crises, le pays a eu massivement recours à l’endettement. C’est ainsi que la dette publique est passée de 7,8% du PIB en 2004 à 24,7% en 2023. Et le discours du Ministre de Finances devant la Chambre des Députés lors du dépôt du projet budget le 8 octobre 2025 laisse entendre que la dette publique pourrait augmenter à l’avenir : « […] mir wäerten och an Zukunft musse Sue léine goen. Fir déi zousätzlech Ausgabe fir eis Sécherheet. Fir de méi héijen Invest. Fir och d’Schold aus de vergaangene Joren ze refinanzéieren » 16. L’année 2024 se clôture avec un taux d’endettement de 26,3% du PIB, inférieur à la prévision de 27,5% établie dans la LPFP 2024-2028. Fin 2025, la dette publique devrait s’élever à près de 24 milliards d’euros, soit 26,8% du PIB. Suivant les prévisions du PLPFP 2025-2029, la dette publique devrait augmenter légèrement en 2026 à 27,0% du PIB, se stabiliser à 27,1% du PIB en 2027 et 2028 (toutefois à un niveau supérieur de celui escompté dans la LPFP 2024-2028) avant de diminuer légèrement à 27,0% du PIB en 2029. Alors que selon les auteurs des documents budgétaires, « bien que la dette continue d’augmenter en termes absolus, cette progression resterait maîtrisée », la dette publique connaitra une hausse de 7,3 milliards entre 2024 et 2029, montant non négligeable. L’augmentation marquée du coût de la dette publique mérite également d’être soulignée. Ainsi, les intérêts de la dette connaitront une progression annuelle moyenne de 22,6% au cours de la période 2024-2029, passant de 265 millions d’euros en 2024 à 733 millions d’euros en 2029. 16 Traduction de la Chambre de Commerce : « […] nous devrons également emprunter de l'argent à l'avenir. Pour couvrir les dépenses supplémentaires liées à notre sécurité. Pour investir davantage. Pour refinancer la dette des années précédentes. » 43 Selon les documents budgétaires, cette hausse résulte de l’accroissement du volume de la dette induite par le déficit de l’Administration centrale, de la hausse des taux d’intérêt sur les nouveaux emprunts réalisés en 2023 et du refinancement de la dette publique à des taux d’intérêt sur les obligations souveraines plus élevés que ceux observés au cours de la dernière décennie. Graphique 8 : Evolution pluriannuelle de la dette publique En millions d’euros et en pourcentage du PIB 27,1% 35 000 27,1% 27,0% 30 000 27,0% 26,8% 25 000 27,2% Selon PLPFP 2025-2029 27,0% millions EUR 26,8% % du PIB Selon LPFP 2024-2028 % du PIB 20 000 26,6% 2024 22 649 26,3% 27,5% 15 000 26,4% 2025 23 990 26,8% 27,5% 2026 25 480 27,0% 27,2% 2027 26 980 27,1% 26,7% 2028 28 480 27,1% 26,0% 2029 29 980 27,0% 10 000 26,3% 26,2% 5 000 0 26,0% 2024 2025 2026 millions EUR 2027 2028 % du PIB 2029 25,8% Sources : Loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. L’analyse de sensibilité montre toutefois qu’en cas de matérialisation d’un scénario macroéconomique moins favorable, la trajectoire de la dette publique serait négativement impactée. Question 9 : Quelle est la sensibilité des prévisions aux aléas économiques ? Le contexte international actuel est incertain, volatil et tendu, et soumet le Luxembourg, petit pays ouvert, à de nombreux risques. Dès lors, une révision des prévisions macroéconomiques ne peut pas être écartée. L’analyse de sensibilité contenue dans les documents budgétaires établit donc des trajectoires alternatives pour les finances publiques suivant différentes simulations techniques. Ce sont 4 scénarii qui sont illustrés au total : une évolution plus favorable de la croissance du PIB versus une évolution plus défavorable d’une part et, d’autre part, une hausse ainsi qu’une baisse additionnelle des taux d’intérêt de l’ordre de 100 points de base par rapport à l’évolution des taux retenue dans le scénario de référence. En cas de choc permanent de -0,5 point de pourcentage de croissance pendant les années 2025-2029, le marché du travail se détériorerait par rapport au scénario central et les finances publiques seraient impactées : le déficit de l’Administration publique se creuserait, et ce d’autant plus que l’horizon temporel avance. La dette publique augmenterait plus rapidement, atteignant 30,5% du PIB en 2029, contre 27,0% du PIB dans le scénario central. En cas de choc positif et permanent de +0,5 point de pourcentage de croissance, l’activité sur le marché du travail rebondirait, et le solde des Administrations publiques deviendrait positif dès 2026. La dette publique baisserait progressivement, pour atteindre 23,8% du PIB en 2029. 44 Graphique 9 : Evolution pluriannuelle des agrégats en cas de choc sur la croissance En millions d’euros et en pourcentage du PIB Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. Une hausse supplémentaire des taux d’intérêt à court terme de 100 points de base par rapport à la trajectoire prévue dans le scénario central aurait un impact négatif sur la croissance en 2026 et 2027, le marché du travail et les soldes budgétaires. Le déficit de l’Administration publique et la dette publique se creuseraient. Une baisse de 100 points de base des taux d’intérêt aurait, quant à elle, un impact positif sur la croissance économique et le marché de travail. Cet effet positif se répercuterait également sur les finances publiques puisque le solde des Administrations publiques ne serait plus « que » de -125 millions d’euros en 2026 et que le ratio d’endettement resterait inférieur au scénario de base. Graphique 10 : Evolution pluriannuelle des agrégats en cas de choc sur les taux d’intérêt En millions d’euros et en pourcentage du PIB Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. 45 Question 10 : Les finances publiques luxembourgeoises sont-elles soutenables sur le long terme ? Selon les documents budgétaires, « [l]les finances publiques sont considérées comme soutenables à long terme si, à politique inchangée, les administrations publiques sont en mesure de couvrir leurs dépenses et d’honorer leurs engagements tout en assurant une stabilisation de la dette publique en proportion du PIB ». Innovation du PLPFP 2025-2029, la soutenabilité des finances publiques sur le long terme est illustrée sur la base des indicateurs S1 et S2 du Debt Sustainability Monitor publié par la Commission européenne. Ainsi, l’indicateur S1 mesure l’effort budgétaire permettant de ramener la dette à 60% du PIB à l’horizon 2070. Exprimé en proportion du PIB, il intègre trois composantes : l’écart entre le niveau initial de la dette et le seuil de 60% du PIB, l’écart entre le solde structurel primaire initial et le solde structurel primaire requis pour stabiliser la dette à long terme, ainsi que le coût actualisé du vieillissement. L’indicateur S2 mesure l’effort budgétaire permettant de stabiliser la dette sur un horizon infini. Il est également exprimé en pourcentage du PIB et se compose de l’écart entre le solde structurel primaire initial et le solde structurel primaire stabilisant la dette à long terme, ainsi que du coût actualisé du vieillissement. Une catégorie de risque est ensuite attribuée à S1 et à S2 : si la valeur de ces indicateurs est inférieure à 2% du PIB, le risque est considéré comme faible ; au-dessus de 6% du PIB, le risque est considéré comme élevé. Entre ces deux valeurs, le risque est considéré comme moyen. Enfin, une catégorie de risque globale est déterminée. Elle correspond à la catégorie de risque attribuée à S2 puis augmentée d’un niveau, le cas échéant, si S1 possède une catégorie de risque supérieure. Selon le Debt sustainability Monitor 2024, publié en mars 2025 par la Commission européenne, la valeur de l’indicateur S2 est de 8,4% tandis que celle de l’indicateur S1 est de 3,2% pour le Luxembourg. Tableau 28 : Indicateurs S1 et S2 du Debt Sustainability Monitor 2024 pour le Luxembourg Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. 46 Ainsi, le Luxembourg affiche un risque moyen sur la soutenabilité budgétaire à long terme selon S1, mais un risque élevé selon S2. Par conséquent, le Luxembourg affiche un risque global élevé. Tableau 29 : Risques pour les indicateurs S1 et S2 du Debt Sustainability Monitor 2024 pour le Luxembourg Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2025-2029. Ces conclusions appellent à une action à la hauteur des enjeux. Si l’horizon temporel de 2070 peut sembler lointain et incertain, les premiers signes du vieillissement de la population sont déjà bien visibles dans les budgets étatiques, en raison notamment du ralentissement de l’emploi associé à une accélération des départs à la retraite. Selon le PLPFP 2025-2029, « [p]our assurer la viabilité financière, des mécanismes de suivi et de prévisibilité sont en place, renforcés par des réformes législatives récentes. Ceci vaut notamment pour l’assurance pension et aussi l’assurance dépendance (soins de longue durée) qui nécessitent, par la nature même de leurs prestations, une anticipation sur le moyen et long terme. » La Chambre de Commerce reviendra sur cette thématique dans sa partie 3. Question 11 : Une modernisation du cadre budgétaire (enfin) en marche ? L'accord de coalition 2023-2028 affichait la volonté de moderniser les pratiques budgétaires luxembourgeoises, et l’OCDE fut mandatée pour une mise à jour de la dernière « revue des finances publiques du Luxembourg » qui datait de 2013. Cette nouvelle revue fut publiée début 2025. Selon l’OCDE, « [… ] les défis à venir – vieillissement de la population, défense, transition écologique, transformation digitale – nécessitent de renforcer l'efficacité et l'efficience de la dépense publique ». Pour y parvenir, elle propose 4 grandes transformations structurelles : 1. Réviser le cadre de politique budgétaire Renforcer le cadre budgétaire en :