AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE SUR LE PROJET DE BUDGET DE L’ETAT 2024 À la recherche des marges de manœuvre perdues Projet de loi n°8383 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 2024 et modifiant :

1. la loi modifiée du 17 décembre 2010 fixant les droits d'accise et les taxes assimilées sur les produits énergétiques, l'électricité, les produits de tabacs manufacturés, l'alcool et les boissons alcooliques;
2. la loi modifiée du 16 décembre 2016 portant création d'un Fonds de dotation globale des communes;
3. la loi modifiée du 21 décembre 1998 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'État pour l'exercice 1999;
4. la loi modifiée du 25 mars 2020 portant création du Fonds spécial de soutien au développement du logement (6602VAN) Projet de loi n°8384 relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2023-2027 (6603VAN) Avril 2024 1 En Bref ▪ Le budget 2024 a été bâti selon une hypothèse de croissance du PIB de 2% pour 2024, suivie d'une accélération en 2025 et
5. La Chambre de Commerce alerte sur le fait qu’il s’agit là d’une prévision de croissance relativement optimiste. ▪ En 2024, les dépenses de l’Administration centrale devraient progresser de 7,6%, quand la progression des recettes est estimée à 7,1%. En conséquence de quoi le solde de l’Administration centrale plonge à -1,9 milliard d’euros. La Chambre de Commerce estime que la progression rapide des dépenses est essentiellement liée à un manque de maîtrise des dépenses courantes, en particulier des dépenses de personnel. ▪ Les conséquences du vieillissement de la population sont déjà lisibles dans la projection du solde budgétaire des Administrations de Sécurité sociale. Plus que jamais, la Chambre de Commerce estime qu’une réforme du système de pensions, mais aussi une modernisation de l’Assurance maladie, sont nécessaires et urgentes pour garantir la pérennité du modèle social luxembourgeois. ▪ A l’issue de l’exercice budgétaire 2024, la dette publique devrait s’élever à 22,249 milliards d’euros, soit 26,50% du PIB. Le seuil des 30% du PIB pourrait être dépassé en 2027 dans le cas d’une croissance moins soutenue qu’envisagée (-0,5 point de % chaque année). A terme, la dégradation de la dette publique au-delà du plafond des 30% du PIB pourrait remettre en cause la confiance que portent les investisseurs. ▪ A la lecture de la programmation financière pluriannuelle, la Chambre de Commerce note avec satisfaction que le Gouvernement affiche sa volonté de corriger la trajectoire budgétaire du pays pour inverser l’effet-ciseaux dès 2025 et maîtriser l’endettement. ▪ La restauration de la compétitivité du pays, laquelle décline dangereusement depuis plusieurs années, doit être le chantier prioritaire du nouveau Gouvernement. Une croissance plus soutenue suite à une compétitivité accrue concourra par ailleurs à rétablir de nouvelles marges de manœuvre futures par la genèse de nouvelles bases imposables. La Chambre de Commerce observe que ce Budget contient sur ce sujet un certain nombre de signaux positifs, en matière de fiscalité notamment. ▪ Elle rappelle que cet effort budgétaire passera nécessairement par une meilleure maîtrise des dépenses courantes, et donc par la promotion d’une administration plus digitale et plus efficiente. ▪ Il est plus urgent que jamais de retrouver des marges de manœuvre budgétaires, car la double transition environnementale et digitale nécessite des investissements massifs qu’il faut financer. Il s’agit là d’un enjeu économique majeur, qui conditionne la compétitivité du Luxembourg sur le long terme. 2 3 Table des matières Résumé exécutif ........................................................................................................................... 7 L’économie mondiale au ralenti, l’économie luxembourgeoise en récession ............................ 7 Un budget de transition dans une relative incertitude ................................................................ 8 Une ambition : inverser structurellement l’effet-ciseaux ............................................................. 8 Un risque : une dette qui grimpe et qui érode la confiance ........................................................ 9 La perte de compétitivité et d’attractivité du pays ...................................................................... 9 Les défis liés au logement et à l’aménagement du territoire .....................................................11 La pérennité du modèle économique luxembourgeois .............................................................11 La pérennité du modèle social luxembourgeois ....................................................................... 12 La relance économique ............................................................................................................. 12 La modernisation de l’Etat pour mieux servir les administrés .................................................. 13 Le soutien à l’entrepreneuriat ................................................................................................... 14 La réussite de la transition digitale ........................................................................................... 14 La réussite de la transition environnementale .......................................................................... 15 Liste des tableaux ....................................................................................................................... 17 Liste des graphiques .................................................................................................................. 18
6. Le budget 2023-2027… ........................................................................................................... 19 1.
7. Un climat international, européen et national incertain ................................................. 20 Des performances de l’économie mondiale en demi-teinte ................................................. 20 Le Luxembourg en récession ................................................................................................ 21 1.
8. Un calendrier : un budget de transition dans une relative incertitude ........................... 23 Le calendrier politique ........................................................................................................... 23 L’hypothèse de base .......................................................................................................... 23 Les trois scenarii budgétaires alternatifs ........................................................................... 24 1.
9. Une ambition : inverser l’effet ciseaux ........................................................................... 25 Les finances de l’Administration centrale.............................................................................. 25 Les dépenses ..................................................................................................................... 25 Dépenses militaires : vers 1 milliard d’euros ............................................................... 27 Les recettes........................................................................................................................ 28 Le solde .............................................................................................................................. 30 Les finances consolidées des Administrations publiques ..................................................... 33 Dépenses et recettes ......................................................................................................... 33 4 Solde nominal .................................................................................................................... 34 Solde structurel .................................................................................................................. 36 1.
10. Un constat : une dette qui grimpe .................................................................................. 37 2.…répond-il aux inquiétudes des entreprises ? ....................................................................................................................................................... 40 2.
11. La perte de compétitivité et d’attractivité du pays ......................................................... 41 Formation et attraction des talents ........................................................................................ 41 Compétitivité fiscale ............................................................................................................... 45 Compétitivité-coût .................................................................................................................. 47 Coût de la main-d’œuvre ................................................................................................... 47 Coût de l’énergie ................................................................................................................ 49 2.
12. Les défis liés au logement et à l’aménagement du territoire ......................................... 51 Le défi du logement ............................................................................................................... 51 Le défi de la mobilité.............................................................................................................. 55 Le défi de l’aménagement du territoire et de la coopération transfrontalière ....................... 58 2.
13. La pérennité du modèle économique luxembourgeois ................................................. 59 Le renforcement de la Place financière ................................................................................ 59 La préservation du tissu industriel ......................................................................................... 60 La diversification économique ............................................................................................... 61 2.
14. La pérennité du modèle social luxembourgeois ............................................................ 63 Assurance pensions .............................................................................................................. 64 Assurance dépendance ......................................................................................................... 66 Assurance maladie ................................................................................................................ 66 3.…répond-il aux attentes des entreprises ? ....................................................................................................................................................... 68 3.
15. La relance économique .................................................................................................. 69 A travers le soutien de la demande ....................................................................................... 69 A travers l’investissement public ........................................................................................... 71 3.
16. La modernisation de l’Etat ............................................................................................. 76 A travers la digitalisation ........................................................................................................ 77 A travers la simplification administrative ............................................................................... 78 3.
17. Le soutien à l’entrepreneuriat ........................................................................................ 80 3.
18. La réussite de la transition digitale ................................................................................ 83 3.
19. La réussite de la transition environnementale ............................................................... 86 5 6 À la recherche des marges de manœuvre perdues Résumé exécutif L’économie mondiale au ralenti, l’économie luxembourgeoise en récession C’est dans un contexte toujours plein d’incertitudes que les députés doivent examiner ce budget
20. A l’échelle mondiale, l'économie démontre une certaine résilience face aux polycrises, portée notamment par la croissance aux États-Unis et dans des pays émergents. C’est principalement la consommation qui soutient l’activité économique, et particulièrement au Luxembourg, pays le plus ouvert au monde, où la consommation des ménages et la balance commerciale contribuent à la même proportion du PIB. Car l'offre est toujours impactée par les tensions sur les chaînes d'approvisionnement et les pénuries de main-d’œuvre. L'inflation baisse toutefois plus vite qu'attendu. Cependant, la situation reste volatile avec des risques de turbulences dus aux taux d'intérêt élevés, au retrait des aides financières, à l'endettement public croissant, et à une productivité stagnante. Les politiques protectionnistes engagées aux Etats-Unis notamment, et des difficultés dans le secteur immobilier chinois pourraient ralentir la croissance. Les tensions géopolitiques, particulièrement en Ukraine et au Moyen-Orient, menacent toujours la stabilité des prix et la livraison des marchandises, exacerbant les risques inflationnistes. La croissance mondiale n'est toutefois pas uniformément répartie. La Zone euro, en particulier l'Allemagne, connaît un ralentissement significatif avec des taux de croissance très bas. L’économie européenne est toujours pénalisée par une confiance des consommateurs en berne, des prix de l'énergie élevés et un niveau d’investissement trop faible en raison de l'augmentation des taux d'intérêt. Dans ce contexte, le Luxembourg subit de plein fouet la panne croissance européenne. L'année 2023 a été caractérisée par une contraction de son PIB de 1% et une confiance des entreprises à un niveau historiquement bas, encore inférieure à celle observée pendant la pandémie. La construction est particulièrement touchée, avec une augmentation importante du nombre de faillites et une chute des transactions immobilières qui se traduit par une baisse de la valeur ajoutée brute de près de 6% sur un an au 1 er semestre
21. Le secteur financier, maillon de l’économie luxembourgeoise est également impacté puisque sa valeur ajoutée brute a baissé de 8,8% en un an. Les mesures étatiques et la hausse des taux d’intérêt ont temporairement contenu l'inflation, mais la fin prévue de ces mesures en 2025 pourrait entraîner une augmentation des prix de l'énergie. Le STATEC anticipe une inflation de 2,2% en 2024 et de 3,3% en
22. L'emploi au Luxembourg ralentit également, avec une baisse notable des créations d'entreprises (-20% en 2023) et un ralentissement de la croissance de l'emploi salarié. Le secteur de la construction est encore une fois le plus impacté. Le nombre de demandeurs d'emploi est en hausse de 16,1% en février 2024, touchant particulièrement les jeunes et les diplômés de l'enseignement supérieur, signe d'un ralentissement dans le secteur des services et d'un 7 décalage entre les compétences disponibles et les besoins de l'économie, affectée par la récession de
23. Le nombre de postes vacants a également diminué, indiquant un ralentissement économique sans signe d'amélioration prochaine. Un budget de transition dans une relative incertitude Après les élections législatives du 8 octobre 2023, le Luxembourg a formé une nouvelle coalition gouvernementale, le nouvel accord de coalition pour 2023-2028 ayant été signé le 16 novembre
24. Le budget 2024 est décrit comme un « budget de transition », reflétant une forme de continuité car largement préparé par le gouvernement sortant, tout en introduisant les priorités du nouveau gouvernement. Le STATEC, plus optimiste que la Commission européenne ou que le FMI, prévoit une croissance du PIB de 2% pour 2024, plus faible que les performances passées du Luxembourg, suivie d'une reprise à 3% en 2025, et se stabilisant à 2,8% pour 2026 et
25. Pour 2024, ces prévisions montrent un ralentissement par rapport aux attentes précédentes, mais une croissance plus dynamique est anticipée en 2025 et
26. Trois scénarii budgétaires alternatifs ont été proposés dans le contexte d'incertitude économique. Les deux premiers examinent les impacts d’une croissance inférieure ou supérieure de 0,5 point de %. Le troisième est construit sur l’hypothèse d’une baisse des taux d'intérêt plus rapide qu’attendu, laquelle favoriserait une croissance économique plus forte en
27. Ces scénarios sont cruciaux pour comprendre les possibles évolutions économiques et leurs implications pour les finances publiques. Une ambition : inverser structurellement l’effet-ciseaux La documentation budgétaire traduit l’ambition du Gouvernement de contrer l'effetciseaux, une situation où les dépenses augmentent plus vite que les recettes, menaçant la viabilité financière du pays sur le long terme. En 2024, les dépenses de l'Administration centrale devraient augmenter de 7,6%, atteignant 29,36 milliards d'euros, et même monter à 33 milliards d'euros d'ici
28. Les dépenses rigides, en particulier les salaires, qui franchiront les 7 milliards d'euros en 2024, évoluent de façon préoccupante. Pour la Chambre de Commerce, la restauration de la situation financière de l’Etat ne pourra passer que par une meilleure maîtrise de ces dépenses, notamment des dépenses de personnel, à travers notamment la digitalisation et une optimisation de l’efficacité administrative. Les recettes augmenteront de 7,1% en 2024 pour atteindre 27,45 milliards d'euros, soutenues en partie par les indexations qui ont gonflé les impôts sur les salaires. Toutefois, le budget prévoit également un accroissement des recettes provenant de l'impôt sur les sociétés et de la TVA. La Chambre de Commerce invite le Gouvernement à porter une attention particulière aux recettes non durables liées aux ventes de carburants et de tabac, qui sont susceptibles de diminuer à mesure que le pays avance vers l'électrification des véhicules. Celles-ci représenteront en 2024, 7,39% du total des recettes de l’Administration centrale. Le solde de l'Administration centrale en 2024 est projeté à -1,9 milliard d'euros, reflétant une augmentation plus rapide des dépenses par rapport aux recettes. Néanmoins, une amélioration progressive du solde est attendue, avec un déficit réduit à -1,29 milliard d'euros en 8
29. Cette amélioration repose sur l'hypothèse d'une extinction progressive des mesures anti-inflationnistes, qui pèsent actuellement lourdement sur les finances. Elle suppose aussi que le Gouvernement concrétise sa volonté de mieux maitriser les dépenses de personnel. Les Administrations publiques dans leur ensemble montrent une dynamique similaire, avec des dépenses qui augmentent plus vite que les recettes, conduisant à une détérioration du solde nominal à -987 millions d'euros en
30. Toutefois, une légère amélioration est prévue pour les années suivantes. Bien que le solde structurel soit conforme à l'Objectif à Moyen Terme (OMT) de 0,0% du PIB en 2024, une détérioration est attendue les années suivantes, ce qui est préoccupant. Cependant, une réforme de la gouvernance économique de l'UE est engagée. Selon cette réforme, l'OMT serait supprimé sur le plan européen au profit d'un nouvel indicateur unique axé sur la soutenabilité de la dette publique. Lors de son discours sur le Projet de budget 2024, le Ministre des Finances a exprimé son intention de maintenir le concept d’objectif à moyen terme au niveau national, ce que la Chambre de Commerce salue. Elle est d’ailleurs prête à apporter sa contribution aux travaux d’élaboration de ce nouveau cadre national. Elle rappelle que la soutenabilité des finances publiques constitue un enjeu majeur pour le Luxembourg en termes de compétitivité et soutiendra donc toute initiative visant à renforcer le niveau d’exigence que s’impose le pays en la matière. Un risque : une dette qui grimpe et qui érode la confiance La dette publique du Luxembourg devrait s'élever à 22,249 milliards d'euros en 2024, représentant 26,50% du PIB, et atteindre 26,579 milliards d'euros, soit 27,30% du PIB, en
31. Cette hausse de la dette, de 7,404 milliards d'euros et 2,6 points de pourcentage de PIB en cinq ans, est attribuée aux mesures prises en réponse aux crises récentes. Malgré une projection moins alarmante que celle de l'année précédente, la tendance croissante de l'endettement soulève des inquiétudes, notamment en raison de l'augmentation de la charge de la dette dans le budget de l'État, qui pourrait doubler à 0,5% du PIB d'ici
32. Mais aussi parce qu’une croissance économique moins soutenue pourrait faire dépasser le seuil symbolique de 30% du PIB dès 2027, mettant en péril le triple A et le climat d’investissement et de confiance, atouts compétitifs majeurs pour le pays. La Chambre de Commerce souligne l'importance de rétablir une trajectoire budgétaire responsable pour retrouver les marges de manœuvre qui existaient par le passé et ainsi préserver la capacité du Luxembourg à faire face à de futurs chocs économiques et à investir pour réussir sa double transition numérique et environnementale. La perte de compétitivité et d’attractivité du pays Le Grand-Duché a vu sa compétitivité se dégrader au cours des dernières années. Les raisons de ce recul sont multiples et appellent des réponses politiques fortes. Le premier vecteur de compétitivité à améliorer est l’attraction de talents. Dans un cadre de manque de 9 main d’œuvre au sein du Luxembourg, voire au sein de la Grande-Région, les entreprises éprouvent des difficultés à trouver les talents nécessaires à leur croissance. En vue de répondre à ce défi, la Chambre de Commerce salue les efforts du gouvernement dans l’éducation et dans la formation, mais elle estime que des actions supplémentaires doivent être engagées. La mobilisation de la main d’œuvre présente au Luxembourg devrait être une priorité absolue dans un contexte d’augmentation du taux de chômage et des dépenses du Fonds de l’Emploi, qui exercent une pression supplémentaire sur les finances publiques. De plus, il est crucial de continuer à fournir des efforts pour attirer des talents au-delà de la Grande-Région en facilitant leur immigration. Concernant le volet de la fiscalité, le Luxembourg est également confronté à une concurrence accrue au niveau international. Le taux nominal d’imposition des sociétés en vigueur place le Grand-Duché au-dessus de la moyenne et de la médiane européenne, et surtout bien loin de ses concurrents directs comme l’Irlande. Le Luxembourg a également des retards importants concernant les incitations fiscales dans le domaine de la recherche et développement, ce qui constitue un désavantage compétitif considérable. Pour cette raison, la Chambre de Commerce plaide pour une réforme fiscale globale et ambitieuse, tout en tenant compte des marges de manœuvre budgétaires limitées. La compétitivité-coût, impactée notamment par le coût de la main d’œuvre et les prix de l’énergie, est un autre sujet de préoccupation pour les entreprises. Les coûts salariaux, les plus élevés d’Europe, constituent un véritable désavantage compétitif et l’absence notamment de gains de productivité, lequel s’alourdit à chaque indexation. Afin de contenir cette hausse, la Chambre de Commerce invite à revoir ce modèle. Elle regrette que ce point ne figure pas à l’agenda du gouvernement. Elle rappelle que l’indexation des salaires fait face à de nombreuses critiques, notamment de la part de l’OCDE, qui a averti sur le possible déclenchement d’une boucle prix-salaires. En dernier lieu, la Chambre de Commerce souhaite saluer la prise en charge temporaire de la troisième tranche indiciaire de 2023 par l’Etat. Cependant, depuis février 2024, les entreprises sont contraintes d’assumer seules la hausse des salaires, contribuant davantage à une hausse de leurs coûts et à une baisse de leur compétitivité. Et les perspectives 2025 ne sont guère reluisantes à ce sujet, encore moins si le Gouvernement ne prévoit pas un phasing-out graduel des mesures de stabilisation des prix du gaz et de l’électricité. La crise énergétique a fait surgir une série de considérations liées à l’approvisionnement ainsi qu’aux objectifs climatiques posés par le Luxembourg. Tout d’abord, il faut garantir et renforcer la capacité de production énergétique dans le but de réduire la dépendance du pays envers l’étranger. Il est probablement tout aussi crucial de produire de l’énergie verte à un prix compétitif, une condition à tout avenir industriel. La Chambre de Commerce se réjouit de la volonté du Gouvernement de soutenir la production d’énergies renouvelables et l’efficacité énergétique à travers des enveloppes financières revalorisées. Toutefois, elle rappelle que la lourdeur administrative demeure un des freins les plus importants au déploiement des projets. Elle invite donc le Gouvernement à simplifier les procédures afin que les sommes budgétées puissent être effectivement engagées. 10 Les défis liés au logement et à l’aménagement du territoire L’augmentation des taux d’intérêt par la Banque Centrale Européenne, en vue de contenir l’inflation, a produit un effet domino sur l’activité immobilière. Le nombre de crédits immobiliers octroyés, les prix et les permis de bâtir ont tous chuté significativement ces derniers mois, provoquant une hausse considérable du nombre de faillites des entreprises de construction. Cette crise du logement n’a fait qu’aggraver un contexte préexistant déjà défavorable, dans la mesure où l’offre n’a jamais pu satisfaire la demande. Ce budget contient les mesures fortes annoncées par le Gouvernement pour relancer le secteur. La Chambre de Commerce salue l’importance de l’effort qui est fourni. Elle formule des propositions complémentaires. Afin de répondre aux défis liés à la croissance démographique, il est également essentiel de financer des politiques de mobilité et d’aménagement du territoire. Le Luxembourg est pénalisé par des problèmes de congestion engendrant des effets négatifs croissants sur l’attractivité du pays. L’emploi est principalement concentré autour de la capitale, contribuant à une nette séparation entre les lieux de travail et de résidence. Le nombre de déplacements est en forte augmentation et il faudra garantir la mobilité de 2,8 millions de personnes en 2035, contre seulement 2 millions en
33. Les engagements de l’Etat sont très importants pour l’année 2024, ce que la Chambre de Commerce salue. La programmation pluriannuelle prévoit une augmentation des financements garantis dans le Fonds du rail et le Fonds des routes. C’est surtout ce dernier qui connait une progression importante afin de pouvoir achever des grands projets routiers d’envergure, comme l’extension à 3 voies de l’autoroute A
34. La concentration des emplois autour de la Ville de Luxembourg ainsi que la croissance démographique dans les communes rurales engendrent un déséquilibre spatial sur le territoire du Grand-Duché. Des stratégies de « déconcentration concentrée » ont été élaborées afin d’avoir une meilleure répartition plus équilibrée des emplois et des logements, comme le développement de la Nordstad, pour laquelle des crédits importants sont prévus entre 2024 et 2027, ce que la Chambre de Commerce salue. En matière d’aménagement du territoire, elle invite aussi le Gouvernement à renforcer la coopération transfrontalière, tant l’évolution des territoires voisins conditionnera la capacité du pays à attirer la main d’œuvre dont il a besoin pour poursuivre sa croissance. La pérennité du modèle économique luxembourgeois Le secteur financier est le moteur principal de l’économie luxembourgeoise. Il joue un rôle crucial dans l’attractivité du pays représentant près du quart de la valeur ajoutée créée au Luxembourg. Si l’ambition du Gouvernement pour soutenir ce secteur est à saluer, celle-ci manque en concrétisation réelle dans la documentation budgétaire. Les dépenses prévues pour le développement de la place financière sont en diminution de 14 millions d’euros (62,30%). La Chambre de Commerce s’interroge sur les raisons de cette coupe budgétaire. Bien que l’économie luxembourgeoise soit largement tertiarisée, les tensions géopolitiques et la crise sanitaire ont provoqué une prise de conscience, à la fois au niveau européen et national, sur la nécessité de se réindustrialiser afin de réduire la dépendance envers les grandes puissances économiques extra-européennes. L’industrie est toujours l’un des piliers de l’économie luxembourgeoise et le Gouvernement affirme de se donner les moyens 11 pour la renforcer. Cependant, la Chambre de Commerce est surprise de constater que les dépenses allouées à cet effet dans le cadre du Fonds de l’innovation soient revues à la baisse pour l’année 2024, même si d’importants efforts sont prévus pour les années suivantes. L’Etat luxembourgeois a également mis en place, depuis des décennies, des stratégies de diversification, en développant de nouveaux secteurs à forte valeur ajoutée : la logistique, le spatial, la santé, le tourisme, l’économie circulaire et l’économie des données. Il s’agit d’une stratégie essentielle pour garantir une croissance soutenue, indispensable au maintien du modèle social. La Chambre de Commerce se réjouit des efforts alloués en matière de diversification, mais constate néanmoins que certains secteurs bénéficieront de moindres financements par rapport à l’année
35. C’est notamment le cas de l’industrie spatiale et du tourisme, qui voient leurs crédits alloués diminuer pour cette année avant de remonter dans les années suivantes. La pérennité du modèle social luxembourgeois Les dépenses sociales du Luxembourg continuent d’augmenter entraînant une détérioration du solde de la Sécurité sociale, pouvant potentiellement être négatif en 2027, surtout si le ralentissement de l’activité économique devait persister. Avec des dépenses liées aux retraites destinées à doubler pour atteindre 18% du PIB en 2070, la Chambre de Commerce salue le fait que le Gouvernement ait prévu, selon l’accord de coalition, d’engager une réflexion sur la viabilité du système des retraites. La Chambre de Commerce rappelle l’importance de ne pas faire de l’augmentation des cotisations sociales un levier, dans la mesure où il s’agit là d’un avantage en termes de compétitivité-coût pour les entreprises luxembourgeoises. L’assurance dépendance et l’assurance maladie continuent également leur progression vers la hausse en termes de dépenses. Le système assurance maladie est structurellement en déficit pour les prochaines années. Alors qu’il dispose d’une réserve de 881 millions d’euros, le déficit devrait s’aggraver dans les prochaines années atteignant les 215 millions en
36. Par conséquent, la Chambre de Commerce estime que la modernisation du système de santé est désormais inévitable. La préservation de la qualité du système de santé ne peut qu’être garantie si son financement est assuré sur le long terme. La relance économique Dans un premier temps, il y a lieu d’agir en faveur de la relance économique. En effet, après une crise de l’offre, l’économie doit faire face à une crise de la demande. Le Gouvernement a affirmé sa volonté d’agir sur le pouvoir d’achat et la consommation. Pour cela il souhaite réorganiser le temps de travail, sans pour autant le réduire encore davantage. L’allégement fiscal de la classe d’impôt 1a est une bonne chose en ce sens, mais la Chambre de Commerce rappelle que cela ne sera pas suffisant, alors qu’une réforme fiscale profonde est indispensable. La loi relative aux aides individuelles au logement va également dans le bon sens. Les objectifs principaux sont de les adapter davantage aux besoins des ménages-cible et de permettre une simplification administrative accrue, correspondant au mieux aux évolutions du marché du logement observées ces derniers mois. La 12 Chambre de Commerce estime donc que les mesures en faveur de la relance de la demande vont dans le bon sens, sans toutefois être suffisantes face à l’enjeu que représente celle-ci pour le futur de l’économie. Elle invite aussi le Gouvernement à veiller à ce que l’offre évolue dans la même dynamique que la demande, afin de ne pas relancer une spirale inflationniste. La réelle évolution à la hausse programmée pour les investissements publics est apparente en se servant de l’indicateur du ratio des investissements publics par rapport au PIB. D’après les documents budgétaires, les dépenses d’investissements des Administrations publiques représenteraient quelques 4,6% du PIB en
37. Elles oscilleraient autour de 4% du PIB pendant la période 2024-2026, à savoir un niveau proche de la moyenne historique. Ceuxci sont notamment indispensables à la double transition environnementale et digitale. Néanmoins, les investissements publics annoncés se situent à un niveau plus élevé mais n’atteignent pas des niveaux exceptionnels (moyenne de 4,2% de 2000 à 2019), et ce dans un pays où un effort particulièrement soutenu s’impose, en raison d’une croissance potentielle plus élevée que dans les pays environnants et d’une forte progression démographique. La Chambre invite le Gouvernement à s’assurer que les communes disposent des ressources et des capacités suffisantes en vue de participer de façon efficace à l’effort d’investissement national, et de prévoir d’éventuelles mesures correctives si cela n'est pas le cas. Plus largement, elle propose des investissements publics plus ciblés en faveur du logement, de la santé, du numérique, des infrastructures publiques, de l’environnement et du climat. Par ailleurs, si la hausse prévue des investissements publics dans de nombreux domaines prioritaires pour l’attractivité et la compétitivité du Luxembourg est à saluer, il faudra en évaluer la concrétisation dans les années à venir. A titre d’exemple, l’évolution minimale des dépenses d’investissement dans l’environnement et le climat (y compris la mobilité) de +0,05 point de PIB entre 2023 et 2027, pose question. La Chambre de Commerce rappelle la nécessité des investissements en faveur de la diversification économique du pays, pourtant diminués selon le Projet de Budget. Ainsi, la constitution d’une réserve d’investissement et la mise en place d’une commission nationale des infrastructures indépendante manquent toujours afin d’assurer une pérenne compétitivité et attractivité. La modernisation de l’Etat pour mieux servir les administrés Ici est entendu une modernisation de l’Etat via deux biais majeurs : La modernisation de l’Etat par la simplification administrative, et la digitalisation de l’Etat. La Chambre de Commerce estime la modernisation de l’Etat via la digitalisation essentielle, notamment pour contrer le rythme de progression élevé des dépenses de personnel. Ces dépenses sont d’autant plus problématiques que les recrutements dans le secteur public ne cessent de croître, et sont plus dynamiques que la croissance démographique et l’évolution de l’emploi dans le secteur marchand. Dans le contexte budgétaire actuel, les bénéfices économiques d’une digitalisation accrue du secteur public seraient loin d’être anecdotiques, que ce soit en termes d’efficience, de productivité, et donc d’allocation des ressources humaines. Pourtant, le potentiel d’automatisation des activités est élevé. Davantage, les investissements dans la digitalisation du secteur public peuvent générer des gains de productivité et économiques significatifs à moyen et long termes. Et ce, dans un contexte où 13 les recettes ne suivant pas le même rythme à la hausse que les dépenses, cet effet-ciseaux induit une accumulation des déficits, avec à la clé une envolée de la dette publique. Ainsi, une réelle digitalisation des procédures administratives, revendiquée par la Chambre de Commerce depuis de nombreuses années, apparaît plus urgente que jamais. D’autant plus qu’elle répondrait également à la soif de simplification administrative exprimée par les entreprises. Dans ce contexte, elle rappelle qu’il convient toujours de privilégier le principe du « once only » : une fois qu’un renseignement ou un document est fourni, celui-ci doit être partagé au sein des différentes administrations qui en ont besoin. La Chambre soutient donc l’extension de MyGuichet.lu comme point d’entrée unique pour accéder aux plateformes publiques, ainsi que la stratégie de numérisation globale pour tous les ministères, administrations et communes. Le mot d’ordre est de faire en sorte que l’Administration publique mette en place au plus vite une véritable architecture des données pour le secteur public à l’échelle intergouvernementale, avec comme ligne directrice une meilleure utilisation des données, une interopérabilité de ces dernières, une amélioration du design des services administratifs en ligne et un usage facilité pour les citoyens et les entreprises. Le soutien à l’entrepreneuriat Les petites et moyennes entreprises (PME) constituent l’épine dorsale de l’économie luxembourgeoise. Les PME représentent en effet 99% des entreprises au Luxembourg et environ 2/3 du nombre de personnes occupées et de la valeur ajoutée brute créée. La Chambre de Commerce salue donc la conduite des programmes « SME Packages » pour accompagner les PME, et la nouvelle loi qui prolonge jusqu’en 2030 le régime d’aide dans le contexte du système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre en faveur des secteurs économiques spécifiquement touchés par la hausse des prix de l’électricité. La Chambre de Commerce regrette que l’entrepreneuriat soit pour autant absent du Projet, et que le faible nombre de mesures mentionnées pour favoriser l’esprit d’entreprise soient des actions déjà établies depuis plusieurs années. Le renforcement de l’attractivité et de la compétitivité du modèle économique luxembourgeois permettra de garantir la prospérité à long terme. Le dynamisme entrepreneurial, qui bénéficierait d’une revalorisation du statut de l’indépendant et d’un écosystème plus efficient de transmission d’entreprises, constitue le socle du tissu productif de demain. Il nécessite un cadre “pro-business” dont font partie intégrante la simplification administrative, le coût du travail et la fiscalité. La compétitivité de la place financière devra être renforcée dans les années futures, avec l’ambition de devenir leader européen sur la finance durable. Pour assurer un environnement économique et entrepreneurial favorable, l’attraction et la fidélisation des talents sont primordiales. La Chambre de Commerce propose pour cela un certain nombre de mesures. La réussite de la transition digitale Comme le rappelle la Chambre de Commerce, la transition vers le numérique, y compris l'adoption d'une économie axée sur les données, représente un défi crucial et omniprésent pour l'avenir économique du Luxembourg. De la digitalisation et de sa réussite dépend également celle de l’économie luxembourgeoise. Ces faits énoncés, le Projet de Budget ne semble pas assez ambitieux en matière d’investissements en faveur de la transition numérique. Néanmoins le Projet de Budget répond aux attentes des entreprises en la matière, 14 via le développement de services publics numériques et la promotion du télétravail, l’e-facturation, la mise en place d’infrastructures de communication et d’un cadre réglementaire adapté. Afin que les entreprises puissent évoluer plus rapidement en matière de digitalisation, la Chambre de Commerce rappelle sa proposition de super-déduction fiscale pour les dépenses des entreprises en matière de transition digitale/environnementale/écologique ou de recherche & développement. La Chambre du Commerce recommande au Gouvernement d’aller plus loin dans la transformation numérique des entreprises. Elle rappelle que l’ambition de la décennie numérique de l’Europe vise trois objectifs digitaux dont celui, primordial, de la transformation numérique des entreprises via l’adoption de nouvelles technologies (cloud, intelligence artificielle, big data). Or, le Luxembourg est à la traîne puisque l’adoption de ces technologies se fait à un rythme plus lent que dans le reste de l‘Union européenne. Soutenir le développement et le déploiement de ces technologies avancées, par le biais d'incitations à l’investissement et du renforcement des capacités et des connaissances, stimulerait les efforts de numérisation des entreprises. De ce fait, la Chambre de Commerce salue également les investissements dans la recherche et le déploiement de l’Intelligence artificielle mentionnés dans le budget
38. De plus, accompagner les jeunes entreprises, startups et spinoffs sous la forme de prêts et de concours d’innovation dans les secteurs où le Luxembourg souhaite développer des niches de croissance (deeptech, healthtech, et spacetech) irait également dans ce sens. Le soutien du secteur privé et financier est ici indispensable et la création d’avantages fiscaux pour les Business Angels et fonds d’investissements également. La réussite de la transition environnementale Enfin, les entreprises attendent un réel soutien gouvernemental en faveur de la transition environnementale. Le soutien est nécessaire en matière d’énergie, de climat, de biodiversité, de déchets, d’eau, de mobilité, et de bâtiment. Si un certain nombre de mesures sont rappelées, étendues ou mises en place par le Projet, la Chambre regrette que le Projet manque d’une vision globale en la matière du fait que les dépenses du PNEC (Plan National en matière d’énergie et de climat) ne soient pas définies, ni que les dépenses par dimension ne soient présentées comme ce fut le cas par le passé. La Chambre de Commerce salue l’évolution des dépenses d’investissements publics dans l’environnement et le climat y compris la mobilité pour la période 2023-2027, et observe une augmentation moyenne de 49.51% par rapport au projet de loi de programmation financière pluriannuelle de
39. Elle nuance néanmoins en démontrant que cette hausse des investissements environnementaux est augmentée par les dépenses de mobilité, nouvellement inclues dans cette catégorie. Elle regrette que les détails budgétaires ne fournissent toujours pas de ventilation suffisamment détaillée de certains investissements environnementaux et climatiques. Il est encore difficile de faire le lien avec certaines initiatives politiques dans ce domaine. Elle salue l’accent mis sur la décarbonation à la fois des secteurs de la construction et de l’industrie. Dans ce domaine, elle motive le Gouvernement à prévoir des plans d’actions sectoriels pour accompagner la feuille de route décarbonation. De même, pour que les entreprises et les ménages ne retardent pas les investissements nécessaires à la transition environnementale du fait d’une situation économique actuelle tendue, il est crucial d’accroître les incitations. La Chambre de Commerce préconise de renforcer le prêt climatique pour la rénovation énergétique des entreprises, d’élargir le champ d’application du mécanisme de compensation à des entreprises moins énergivores, 15 d’adapter l’accord volontaire afin d’y inclure les efforts de décarbonation, de créer des aides en lien avec l’économie circulaire et de rendre la taxe CO 2 progressive afin de renforcer son caractère incitatif. 16 Liste des tableaux Tableau 1 : Prévisions d'évolution du PIB en volume selon les institutions internationales ........ 21 Tableau 2 : Comparaison des croissances du PIB luxembourgeois selon les projets de budget déposés en octobre 2022 et mars 2024 ....................................................................................... 23 Tableau 3 : Prévisions macroéconomiques ayant servi de base à l’élaboration du budget 2023 ....................................................................................................................................................... 24 Tableau 4 : Projections macroéconomiques selon les scénarii SC1 et SC2 ............................... 24 Tableau 5 : Projections macroéconomiques selon le scénario SC3 ............................................ 25 Tableau 6 : Evolution des dépenses de l’Administration centrale................................................ 25 Tableau 7 : Evolution des dépenses de l’Administration centrale................................................ 26 Tableau 8 : Evolution du poste « Rémunération des salariés » ................................................... 27 Tableau 9 : Evolution des recettes de l’Administration centrale selon les Projets de budgets présentés en octobre 2022 et mars 2024 .................................................................................... 28 Tableau 10 : Evolution des principaux postes de recettes de l’Administration centrale .............. 29 Tableau 11 : Evolution des recettes liées aux ventes de carburant et de tabac .......................... 30 Tableau 12 : Evolution du solde nominal de l’Administration centrale ......................................... 31 Tableau 13 : Impact budgétaire des mesures adoptées pour lutter contre l’inflation .................. 32 Tableau 14 : Evolution des dépenses et des recettes des Administrations publiques ................ 34 Tableau 15 : Evolution du solde nominal des Administrations publiques .................................... 34 Tableau 16 : Solde structurel de l’Administration centrale et Objectif à moyen terme (OMT) .... 37 Tableau 17 : Investissements directs et indirects de l’Administration centrale dans l’éducation 42 Tableau 18 : Total des dépenses du Ministère de l’Education nationale, de l’enfance et de la jeunesse ........................................................................................................................................ 42 Tableau 19 : Evolution des dépenses du Fonds pour l’emploi..................................................... 43 Tableau 20 : Evolution du produits des impôts sur les sociétés .................................................. 46 Tableau 21 : Evolution de la contribution de l’Etat au financement de la Mutualité des employeurs ....................................................................................................................................................... 48 Tableau 22 : Comparaison des dépenses en faveur des projets d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique du Fonds climat et énergie entre les projets de budget déposés en octobre 2023 et mars 2024 ........................................................................................................................ 50 Tableau 23 : Evolution des dépenses en faveur des projets communaux d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique du Fonds climat et énergie ................................................................. 51 Tableau 24 : Impact budgétaire des mesures du Paquet logement ............................................ 52 Tableau 25 : Investissements directs et indirects de l’Administration centrale dans le logement53 Tableau 26 : Evolution des dépenses du Fonds spécial de soutien au développement du logement - Volet aides à la pierre et acquisitions d'Etat entre les projets de budget déposés en octobre 2023 et mars 2024 ................................................................................................................................. 54 Tableau 27 : Evolution des dépenses du Fonds spécial de soutien au développement du logement - Volet Pacte Logement 2.0 entre les projets de budget déposés en octobre 2023 et mars 2024 ....................................................................................................................................................... 55 Tableau 28 : Evolution des dépenses du Fonds du rail et du Fonds des routes entre les projets de budget déposés en octobre 2023 et mars 2024 ..................................................................... 57 Tableau 29 : Investissements directs et indirects de l’Administration centrale dans les infrastructures publiques ............................................................................................................... 58 Tableau 30 : Evolution des dépenses engagées en soutien à la Place financière...................... 60 17 Tableau 31 : Evolution des dépenses du Fonds de l’innovation entre les projets de budget déposés en octobre 2023 et mars 2024 ....................................................................................... 61 Tableau 32 : Evolution des dépenses en lien avec les différents secteurs de diversification économique................................................................................................................................... 62 Tableau 33 : Formation brute de capital (FBC) des Administrations publiques et des 3 soussecteurs ......................................................................................................................................... 74 Tableau 34 : Ventilation des investissements publics par domaine thématique réalisés au niveau de l’Admiration centrale ................................................................................................................ 75 Tableau 35 : Evolution des dépenses courantes de l’Etat ainsi que du Ministère de la Digitalisation ....................................................................................................................................................... 86 Tableau 36 : Evolution des dépenses consacrées à l’environnement et au climat dans le projet de programmation financière pluriannuelle 2023 et dans le projet de programmation financière pluriannuelle 2024......................................................................................................................... 88 Liste des graphiques Graphique 1 : Variation annuelle des dépenses et des recettes de l’Administration centrale .... 31 Graphique 2 : Evolution du solde nominal de l’Administration centrale selon les projets de Budget présentés en octobre 2022 et mars 2024 .................................................................................... 32 Graphique 3 : Evolution du solde des Administrations publiques par composante..................... 35 Graphique 4 : Evolution du solde nominal des Administrations publiques selon les différents scénarii .......................................................................................................................................... 35 Graphique 5 : Evolution de la dette publique du Luxembourg ..................................................... 38 Graphique 6 : Évolution de la dette publique en % du PIB selon les différents scénarii ............. 39 Graphique 7 : L’évolution du classement général du Luxembourg au WCY en un clin d’œil ..... 41 Graphique 8 : Taux nominaux globaux et standards d'imposition des sociétés dans l'UE en 2022 ....................................................................................................................................................... 45 Graphique 9 : Évolution du coût horaire du travail moyen de 2008 à 2022 ................................ 47 Graphique 10 : Evolution du solde des Administrations de sécurité sociale ............................... 64 18
40. Le budget 2023-2027… 19 1.
41. Un climat international, européen et national incertain Des performances de l’économie mondiale en demi-teinte L’économie mondiale, de manière générale, fait preuve d’une certaine résilience, hissée par la croissance dynamique aux Etats-Unis et dans plusieurs pays émergents et en développement, ainsi que la forte progression des exportations de produits industriels chinois. L’augmentation des dépenses publiques et privées, la progression du revenu disponible réel dans un contexte de pénurie de main-d’œuvre et l’utilisation de l’épargne accumulée depuis la pandémie ont soutenu la consommation. S’agissant de l’offre, la baisse des tensions sur les chaînes d’approvisionnement et la réduction des délais de livraison expliquent également cette bonne performance. Par ailleurs, la baisse plus rapide que prévue de l’inflation par rapport au pic de 2022 dans la plupart des régions du monde est une tendance positive qui pourrait faciliter l’accès au crédit et aux investissements. Si le FMI a maintenu sa prévision d’octobre pour une inflation globale à 5,8% en 2024, il a revu à la baisse celle pour 2025 (de 4,6 à 4,4%). Dans ce contexte, le FMI prévoit une croissance mondiale de 3,1% en 2024, en hausse de 0,2 point de pourcentage par rapport à sa prévision d’octobre et une croissance légèrement supérieure en 2025, de 3,2%. Toutefois, la situation conjoncturelle demeure très volatile et des turbulences ne sont pas à exclure. Côté croissance, les prévisions pour 2024-2025 sont inférieures à la moyenne historique de 3,8% (période 2000-2019) en raison notamment des taux directeurs élevés mis en place par les banques centrales pour lutter contre l’inflation, du retrait progressif des dispositifs d’aide dans un contexte d’endettement public grandissant, d’un climat de confiance perturbé et d’une productivité stagnante. En outre, la tentation protectionniste de certains pays comme la Chine ou les Etats-Unis constituent des menaces sérieuses à la croissance mondiale. La réduction des dépenses et des hausses d’impôts en vue d’un rééquilibrage des finances publiques dans certains pays fortement endettés, tout comme l’aggravation des difficultés du secteur immobilier chinois pourraient fortement ralentir la croissance. Concernant l’inflation, il est trop tôt pour affirmer avec certitude que les tensions sur les prix sont pleinement maîtrisées. La gravité des tensions géopolitiques, notamment la poursuite de la guerre en Ukraine, la possible escalade du conflit au Moyen-Orient et les attaques contre le transport maritime en mer Rouge (par laquelle transite 11% du commerce mondial), fait peser des risques certains. L’allongement des délais de livraison, qui entraîne une envolée des coûts de transport maritime (+128% entre juin 2023 et janvier 2024, selon l’OCDE) fait craindre la reprise d’une poussée inflationniste. Du reste, la restriction des échanges transfrontaliers de produits de base dans les régions en guerre menace la stabilité des prix, sans oublier les catastrophes climatiques, inondations et sécheresses, qui risquent de provoquer des flambées des prix des produits alimentaires et d’aggraver l’insécurité alimentaire mondiale. Outre son caractère incertain sur le moyen et long terme, la dynamique de croissance n’est pas répartie uniformément. Depuis le rebond post-Covid de 2021 (+5,9%), le taux de croissance de la Zone euro n’a cessé de chuter pour passer sous la barre des 1% en
42. La confiance en berne des consommateurs, les effets des prix élevés de l’énergie et le recul des 20 investissements des entreprises et des investissements immobiliers des ménages – du fait de la flambée des taux d’intérêt – expliquent en partie ce revirement conjoncturel. L’Allemagne, qui traverse une crise industrielle, est entrée en récession en
43. Ses perspectives de croissance pour 2024 sont limitées, au point d’une quasi-stagnation (de 0,3% selon la Commission européenne et l’OCDE). Le FMI a revu ses projections à la baisse pour 2024 et 2025, prévoyant un taux de croissance de 0,5% en 2024 et de 1,6% en
44. Si l’industrie française a mieux résisté en 2023, la situation du pays s’intègre dans cette tendance de croissance en berne. Le FMI, tout comme la Commission européenne et l’OCDE anticipent des taux de croissance inférieurs à 2% à moyen terme. Si l’économie belge affiche une croissance plus soutenue en 2023, elle reste néanmoins modeste, estimée à 1,5% en 2023 par la Commission européenne. Les projections pour 2024 et 2025, respectivement de 1,4 et 1,5%, stagnent. À l’inverse de ce que l’on observe en Europe, le dynamisme économique est notoire dans les pays émergents et pays en développement asiatiques (+5,2%), en Afrique subsaharienne (+3,8%) et au Moyen-Orient et Asie centrale (+2,9%. Les Etats-Unis (+2,1%), et dans une moindre mesure l’Amérique latine (+1,9%), font également mieux que la Zone euro. Tableau 1 : Prévisions d'évolution du PIB en volume selon les institutions internationales (en %) DATE DE PUBLICATION FMI COMMISSION EUROPÉENNE OCDE 01/2024 02/2024 02/2024 2024 2025 2024 2025 2024 2025 MONDE 3,1 3,2 - - 2,9 3,0 ÉTATS-UNIS 2,1 1,7 - - 2,1 1,7 CHINE 4,6 4,1 - - 4,7 4,2 JAPON 0,9 0,8 - - 1,0 1,0 ROYAUME-UNI 0,6 1,6 - - 0,7 1,2 ZONE EURO 0,9 1,7 0,8 1,5 0,6 1,3 ALLEMAGNE 0,5 1,6 0,3 1,2 0,3 1,1 BELGIQUE 0,9* - 1,4 1,5 - - FRANCE 1,0 1,7 0,9 1,3 0,6 1,2 LUXEMBOURG 1,5* - 1,3 2,1 - - Sources : FMI, Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2023 & janvier 2024 ; Commission européenne, Prévisions économiques, février 2024 ; OCDE, Perspectives économiques, Rapport intermédiaire, février 2024 Le Luxembourg en récession L’année 2023 aura été une année morose pour l’économie luxembourgeoise, marquée par une baisse notoire de son activité (-1%) et une nette dégradation de la confiance des entreprises. L’édition du deuxième semestre 2023 du Baromètre de l’Economie de la Chambre 21 de Commerce1 pointe une confiance des entreprises dans les perspectives de l’économie luxembourgeoises historiquement basse pour les 2 à 3 prochaines années (et nettement inférieure à son niveau pendant la pandémie). Le moral des entrepreneurs dans la construction en particulier est au plus bas, avec un repli au niveau des carnets de commandes et un nombre de faillites en hausse de 37,3% en 2023 par rapport à
45. De fait, le Luxembourg affiche la plus forte baisse des transactions de logements sur un an (-40% au 3e trimestre 2023) parmi les 12 pays dont les données sont publiées par Eurostat. Quant à l’inflation, elle est principalement entretenue suite à l’augmentation des prix à l’importation et à l’indexation automatique des salaires. Sous l’effet de la hausse des taux d’intérêts, son repli a été plus rapide qu’anticipé au cours des dernier mois. Si les mesures étatiques sur les prix de l’énergie, instaurées en 2022 et 2023, ont permis de la limiter à un niveau plus faible que dans la Zone euro, la levée du bouclier tarifaire prévue au 1 er janvier 2025 risque de favoriser une nouvelle hausse. Ainsi, le STATEC prévoit un taux d’inflation de 2,2% en 2024 et de 3,3% en 2025, du fait de l’augmentation très substantielle des prix du gaz et de l’électricité en cas de fin abrupte des mécanismes de soutien des prix par l’Etat
46. Signe indicateur du ralentissement économique, l’emploi ralentit au Luxembourg, tant pour les résidents que les frontaliers, sur fond de recul des créations d’entreprises (baisse de 20% en 2023 comparé à 2022). La croissance annuelle de l’emploi salarié est ainsi passée de 1,7% au mois d’octobre 2023 à 0,98% en février
47. La situation est particulièrement préoccupante dans le secteur de la construction, qui affiche 63% de pertes d’emplois en 2023 par rapport à
48. En outre, le nombre de demandeurs d’emploi résidents inscrits à l’ADEM en février 2024 est en hausse de 16,1% par rapport au mois de février
49. Cette hausse touche toutes les durées d’inoccupation. Les jeunes de moins de 30 ans, mais aussi les personnes diplômées de l’enseignement supérieur enregistrent les plus fortes hausses. Les effets retardés de la récession de 2023 commencent à se faire ressentir, signe d’un ralentissement de l’activité économique dans le secteur des services et de décalages persistants entre besoins de l’économie et disponibilités des compétences. Fait additionnel qui illustre le ralentissement économique du pays, le nombre de postes vacants déclarés à l’ADEM par les employeurs a reculé de 7,1% en février 2024 par rapport à février 2023.3 Il est encore trop tôt pour entrevoir une amélioration au cours des prochains mois et la prudence reste de mise. Chambre de Commerce, Baromètre de l’Economie S2 2023 STATEC, Statnews n°5, Prévision d’inflation : 2,2% pour 2024 et 3,3% pour 2025, 8 février
50. 3 ADEM, Chiffres-clés, février
51. 1 2 22 1.
52. Un calendrier : un budget de transition dans une relative incertitude Le calendrier politique A l’issue des élections législatives du 8 octobre 2023, une nouvelle coalition s’est formée au Luxembourg. L’accord de coalition 2023-2028, qui affirme les nouvelles orientations politiques du Gouvernement, a été signé le 16 novembre
53. Selon l’exposé des motifs du Projet de budget 2024 (page 33), « compte tenu du calendrier pour mettre au point le projet de budget de l’État pour l’exercice 2024, les principales orientations budgétaires sont marquées par la continuité de l’action politique et elles reposent encore en partie sur les travaux préparatifs réalisés au cours des années précédentes. Le budget 2024 constitue dès lors un budget de transition avec l’introduction de nouvelles priorités qui se déclineront encore davantage dans les budgets à venir. » La Chambre de Commerce prend note de la qualification de « budget de transition » donnée par le Gouvernement à ce projet de loi budgétaire. Ce budget a été préparé en partie par la coalition précédente puis retravaillé par le nouveau Gouvernement. Ce budget 2024 donne ainsi des premières indications sur les orientations budgétaires de ce dernier. Il faudra toutefois attendre le budget 2025 pour avoir une vision plus précise sur les choix budgétaires et politiques de moyen et long termes de la nouvelle coalition. C’est selon cette grille de lecture que la Chambre de Commerce analysera le budget
54. L’hypothèse de base Dans le cadre des documents budgétaires, le STATEC anticipe, pour l’année 2024, une croissance du PIB de 2% (contre seulement 0,7% estimés en moyenne selon les panélistes interrogés dans le cadre du consensus économique d’IDEA 4), nettement inférieure aux performances économiques qu’avait affiché le Luxembourg au cours des précédentes décennies. En 2025, selon le STATEC, la croissance devrait repartir à la hausse à 3% (contre en moyenne 1,8% selon le consensus économique d’IDEA), avant de se stabiliser à 2,8% en 2026 et
55. Après des résultats économiques très en-deçà des prévisions en 2023, la croissance devrait être moins élevée en 2024 que ce qui avait été imaginé 17 mois auparavant, au moment du vote du budget
56. En revanche, le STATEC anticipe une croissance plus dynamique pour les années 2025 et
57. Tableau 2 : Comparaison des croissances du PIB luxembourgeois selon les projets de budget déposés en octobre 2022 et mars 2024 2023 2024 2025 2026 2027 Croissance du PIB selon le projet de 2,0% 2,4% 2,1% 2,1% / budget 2023 déposé en octobre 2022 Croissance du PIB selon le projet de -1,0% 2,0% 3,0% 2,8% 2,8% budget 2024 déposé en mars 2024 Différence -3,0% -0,4% 0,9% 0,7% / Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2024 ; Calculs : Chambre de Commerce 4 Consensus économique de la Fondation IDEA, mars 2024 23 Le tableau suivant synthétise les prévisions macroéconomiques qui ont servi de base à l’élaboration des documents budgétaires. Tableau 3 : Prévisions macroéconomiques ayant servi de base à l’élaboration du budget 2023 Source : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2024 Les trois scenarii budgétaires alternatifs Comme évoqué précédemment, ce budget de transition s’inscrit par ailleurs dans un contexte de grande incertitude économique. Comme lors des années précédentes, le Projet de loi n°8384 de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 (ci-après, PLPFP), présente donc, en marge du scénario « central » retenu pour l’élaboration du budget 2024, trois scenarii alternatifs. Les deux premières perspectives explorent les conséquences d'un choc économique constant, avec une variation de 0,5% de la croissance économique luxembourgeoise, soit une diminution pour le scénario défavorable « SC1 », soit une augmentation pour le scénario favorable « SC2 », sur l'ensemble de la période allant de 2023 à
58. Selon l’hypothèse de croissance retenue, les projections en matière d’emploi et de chômage varient considérablement. Tableau 4 : Projections macroéconomiques selon les scénarii SC1 et SC2 Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 Un troisième scénario alternatif prend pour hypothèse une baisse additionnelle des taux d’intérêt de l’ordre de 100 points de base par rapport à l’évolution des taux retenue dans le scénario de référence (soit un point de pourcentage de moins qu’anticipé), ce qui représente également une situation avantageuse, désignée par « SC3 ». Cette dernière hypothèse pourrait se concrétiser si la détente des tensions inflationnistes persistait. Elle aurait un effet bénéfique sur la croissance économique du Luxembourg, en particulier en 2024, avec une croissance réelle attendue de 3,4% (très improbable à ce stade de l’année), par rapport à 2,0% dans le scénario central. L'année suivante, 2025, verrait un léger ralentissement de la croissance à 2,6%, contre 24 3,0%, avant de repartir à la hausse en 2026 avec 3,3%, contre 2,8%. À moyen terme, cette tendance indique une activité économique plus robuste que prévue dans le scénario central. Tableau 5 : Projections macroéconomiques selon le scénario SC3 Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-
59. La lecture de ces scénarii alternatifs, dont la production est saluée par la Chambre de Commerce, est très importante dans le cadre de l’examen des documents budgétaires. Comme évoqué dans l’exposé des motifs du PLPFP, « dans le contexte actuel de la crise inflationniste, l’élaboration des prévisions s’avère périlleuse tant l’environnement économique est instable. Par conséquent, il ne peut être fait abstraction de différents scénarii et encore moins de leurs répercussions sur les Administrations publiques dans leur ensemble. » 1.
60. Une ambition : inverser l’effet ciseaux Les finances de l’Administration centrale Les dépenses Les dépenses de l’Administration centrale vont progresser de 7,6% en
61. Une augmentation qui reste très importante, même si elle devrait être inférieure à celles qui ont été observées pour 2023 (+11,5%) et 2022 (+9,6%). Pour rappel, la moyenne historique (1996-2022) de l’évolution annuelle des dépenses de l’Administration centrale est de 6,5%. Les dépenses devraient s’élever à 29,36 milliards d’euros en 2024 et atteindre 33 milliards en 2027, selon les projections financières du PLPFP. Tableau 6 : Evolution des dépenses de l’Administration centrale (en millions EUR et variation annuelle en %) 2022 2023 budget voté budget voté prévisions 24.457 27.310 27.275 11.5% 2024 2025 2026 2027 prévisions prévisions prévisions prévisions 29.361 30.686 31.791 33.027 4.5% 3.6% 3.9% par rapport à 2023 budget voté par rapport à 2023 prévisions 7.5% 7.6% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2024 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 ; Calculs : Chambre de Commerce 25 L’évolution de ces dépenses en % du PIB interpelle. Alors que ces dépenses étaient contenues à 31,55% en 2022, elles devraient atteindre 34,93% du PIB en
62. Les dépenses de l’Administration centrale progressent donc bien plus vite que la richesse nationale créée, même structurellement à moyen terme et en dehors donc de mesures interventionnistes à court terme en situation de crise aigüe. Une situation clairement intenable sur le long terme au sujet de laquelle la Chambre de Commerce appelle le Gouvernement à la plus grande vigilance. La Chambre de Commerce note en revanche avec satisfaction que la programmation financière pluriannuelle anticipe une décélération relative des dépenses de l’Administration centrale à partir de 2025, pour atteindre une cible de 33,95% du PIB en 2027, même s’il s’agit là d’une projection « sans mesure nouvelle ». Elle encourage le Gouvernement à concrétiser cette ambition dans les faits. Tableau 7 : Evolution des dépenses de l’Administration centrale (en millions EUR) 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Dépenses de l'Administration centrale 24.457 27.275 29.361 30.686 31.791 33.027 En % du PIB 31,55% 33,83% 34,93% 34,65% 34,30% 33,95% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 ; Calculs : Chambre de Commerce Toutefois, les marges de manœuvre du Gouvernement apparaissent relativement étroites, tant les dépenses de l’Administration centrale sont rigides, notamment en raison du poids des dépenses courantes dans le total des dépenses. C’est en premier lieu le poste de dépenses « Rémunération du personnel » qui interpelle. Celui-ci va franchir en 2024 le cap des 7 milliards d’euros (+10,2% par rapport à 2023) pour atteindre plus de 8,3 milliards en
63. Il va ainsi passer de 7,35% du PIB en 2022 à 8,36% en 2024, et à 8,54% en 2027 selon la projection pluriannuelle. Si l’on analyse l’évolution de ces dépenses sur un temps plus long, c’est encore plus interpellant. Au budget 2015, les dépenses de personnel ne représentaient que 6,36% du PIB et 20,54% du total des dépenses de l’Administration centrale. Ces dépenses, alourdies à chaque déclenchement de tranche indiciaire, pèsent de plus en plus lourd dans le total des dépenses de l’Administration centrale, avec une progression de près de deux points sur la période 2022-2027 (25,17% en 2027). La Chambre de Commerce rappelle donc qu’il ne pourra pas y avoir maîtrise de la dépense publique sans maîtrise des charges de personnel. La documentation budgétaire nous présente toutefois des perspectives plus rassurantes en la matière à moyen terme. Les années 2025, 2026 et 2027 devraient voir les dépenses de personnel augmenter nettement moins vite que ce qui a été observé ces dernières années. En 2026 et 2027, l’augmentation annuelle devrait être contenue à 5% et 5,1%. Sauf, évidemment, si l’inflation devait diminuer moins vite que prévu, ce qui aurait pour conséquence le déclenchement de tranches indiciaires non prévues à ce stade. 26 De manière générale, afin de subir de manière moins marquée les effets des prochaines indexations salariales, la Chambre de Commerce appelle le Gouvernement à opérer une modernisation profonde de l’Etat, à travers notamment un effort important de digitalisation. Tableau 8 : Evolution du poste « Rémunération des salariés » (en millions EUR) 2015 2022 2023 2024 3.216 5.698 6.379 7.031 Rémunération des salariés Variation En % du PIB En % des dépenses de l'administration centrale 6,38% 2025 2026 2027 7.535 7.911 8.313 8,10% 12,0% 10,2% 7,2% 5,0% 5,1% 7,35% 7,91% 8,36% 8,51% 8,53% 8,54% 20,54% 23,30% 23,39% 23,95% 24,56% 24,88% 25,17% Source : Budget 2015, Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 ; Calculs : Chambre de Commerce Dépenses militaires : vers 1 milliard d’euros Cette évolution des dépenses « non flexibles » est d’autant plus préoccupante que d’autres dépenses « non pilotables » sont amenées à connaître une croissance importante dans les prochaines années. C’est notamment le cas des dépenses militaires dont l’évolution devrait avoir un impact budgétaire majeur. Le Luxembourg s’est engagé à atteindre un budget de la Défense représentant 1% du PIB en 20285 (contre 0,72% selon l’OTAN en 20236). Cela va représenter un effort additionnel très important. Selon la trajectoire présentée par le Ministre de Défense d’alors en 2022, l’effort annuel « Défense » du Luxembourg va passer de 573 millions d’euros en 2023 à 994 millions en 2028, soit une croissance de 73,4% en cinq ans. En décembre 2024, à l’occasion d’une conférence de presse à Bruxelles, le Premier ministre a renouvelé cet engagement, tout comme celui d’atteindre, d’ici 2033, 2% du RNB
64. La Chambre de Commerce estime que la progression importante et inéluctable de l'effort de Défense luxembourgeois doit s'accompagner d'une stratégie économique - sans doute une stratégie de niche - visant notamment à ce que le milliard de dépenses militaires qui sera bientôt investi chaque année produise des retombées, au moins partiellement, dans l'économie nationale. L’enjeu est bien de faire de cette dépense contrainte une source d’opportunité de développement économique. De nombreuses entreprises luxembourgeoises fournissent déjà des équipements et services de pointe à l’Armée luxembourgeoise et à ses partenaires de l’Alliance Atlantique. Il convient de soutenir et de renforcer cet écosystème pour lui permettre de répondre aux besoins futurs des donneurs d’ordre. Le Luxembourg dispose d’une véritable expertise dans certaines niches, notamment dans le secteur de l’industrie spatiale ou de la cyberdéfense. Il convient de renforcer cette expertise. Le savoir-faire de la Place financière peut également être mobilisée dans cette optique. Cela pourrait passer par un Fonds d’amorçage à l’instar du Digital Tech Fund. 5 Source : https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/communiques/2022/06-juin/24-bausch-defense2028.html Source : https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2023/7/pdf/230707-def-exp-2023-fr.pdf Source : https://gouvernement.lu/fr/gouvernement/lucfrieden/actualites.gouvernement%2Bfr%2Bactualites%2Btoutes_actualites%2Bcommuniques%2B2023%2B12-decembre%2B07frieden-otan.html 6 7 27 Dans le cadre de cette stratégie économique d’accompagnement de l’effort de Défense, la création d’un Defense Campus pourrait être mise à l’étude. Il serait le point de convergence de l’innovation et de l’investissement dans les nouvelles technologies de Défense. Les recettes Les recettes de l’Administration centrale vont progresser de 7,1% en 2024 pour atteindre 27,45 milliards d’euros. C’est 1,41 milliard de plus que ce qui avait été anticipé au moment du vote de la loi de programmation financière pluriannuelle 2022-
65. Les recettes devraient encore être particulièrement dynamiques en 2025 (+6,1%) et en 2026 (+6,7%). Tableau 9 : Evolution des recettes de l’Administration centrale selon les Projets de budgets présentés en octobre 2022 et mars 2024 (en millions EUR) 2023 2024 2025 2026 LPFP 2022-2026 24.474 26.038 27.226 28.436 PLPFP 2023-2027 25.625 27.451 28.876 30.354 Variation 1,151 1.413 1.650 1.918 4.7% 5.4% 6.1% 6.7% Sources : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2022-2026, Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 Alors que cela peut apparaître contre-intuitif de prime abord dans une situation de ralentissement économique, cette progression s’explique en grande partie par le contexte inflationniste qui a eu pour conséquence une augmentation des salaires. Ainsi, les recettes de l’impôt retenu sur les traitements et les salaires devraient s’élever à 6,445 milliards d’euros en 2024, contre 6,1 milliards en 2023 et 5,341 milliards selon le compte provisoire 2022, soit une progression supérieure à 20% en deux ans. D’après le PLPFP 2023-2027, les recettes de l’impôt sur les traitements et les salaires devraient même atteindre 8,2 milliards d’euros en
66. Ceci malgré la mesure concernant l’adaptation du barème de l’impôt sur le revenu à hauteur de quatre tranches indiciaires, avec un déchet fiscal annuel estimé à 480 millions d’euros à partir du 1er janvier
67. Il faut noter que les recettes liées à l’impôt sur les traitements et salaires vont représenter 23,48% du total des recettes de l’Administration centrale en
68. Selon les projections, ce taux va progresser pour dépasser la barre des 25% en
69. La Chambre de Commerce note cependant que le Ministre des Finances a annoncé la création d’un « Crédit d’impôt barème » pour les personnes ayant subi la suppression du « Crédit d’impôt conjoncture », mais que ce dispositif n’est pas budgétisé. La Chambre de Commerce fait en outre observer que le budget 2024 prévoit des recettes de 2,65 milliards d’euros concernant l’impôt sur le revenu des collectivités (IRC), en progression de 600 millions d’euros par rapport aux recettes inscrites au budget
70. Néanmoins, elle note avec satisfaction que le Gouvernement anticipe ensuite une stagnation de ces recettes, conformément à l’engagement contenu dans l’Accord de coalition 2023-2028 (page 4) : « Le Gouvernement s’engage à adapter à moyen terme les taux de l’impôt sur le revenu des collectivités et de l’impôt commercial communal de manière à les rapprocher à la moyenne 28 applicable dans les pays de l’OCDE. Des allègements fiscaux au profit des petites et moyennes entreprises seront examinés. » Tableau 10 : Evolution des principaux postes de recettes de l’Administration centrale (en milliers EUR et %) Budget Projet Prévis. Prévis. Prévis. 2023 2024 2025 2026 2027 Recettes de 25.625.000 27.451.000 28.876.000 30.354.000 31.734.000 l'Administration centrale Variation annuelle Dont impôt général sur le revenu : impôt retenu sur les traitements et salaires Variation annuelle Part du total des recettes de l'Administration centrale Dont impôt général sur le revenu : impôt sur le revenu des collectivités Variation annuelle Part du total des recettes de l'Administration centrale Dont TVA Variation annuelle Part du total des recettes de l'Administration centrale Dont taxe d'abonnement sur les titres de société 7,13% 5,19% 5,12% 4,55% 6.100.000 6.445.000 7.100.000 7.630.000 8.210.000 5,66% 10,16% 7,46% 7,60% 23,80% 23,48% 24,59% 25,14% 25,87% 2.050.000 2.650.000 2.700.000 2.730.000 2.760.000 29,27% 1,89% 1,11% 1,10% 8,00% 9,65% 9,35% 8,99% 8,70% 5.377.600 5.623.707 5.922.119 6.261.573 6.622.334 4,58% 5,31% 5,73% 5,76% 20,99% 20,49% 20,51% 20,63% 20,87% 1.225.665 1.231.000 1.331.000 1.443.000 1.547.000 Variation annuelle 0,44% 8,12% 8,41% 7,21% Part dans le total des recettes de 4,78% 4,48% 4,61% 4,75% 4,87% l'Administration centrale Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027, Calculs : Chambre de Commerce Les recettes collectées par l’Administration des douanes et accises constituent un autre poste important, particulièrement les recettes liées aux ventes de carburant et de tabac. Au budget 2024, les différentes taxes et accises concernant ces produits vont représenter plus de 2 milliards d’euros au budget 2024, soit 7,39% du total des recettes de l’Administration centrale
71. La Chambre de Commerce rappelle ici le caractère non-pérenne du volume actuel de ces recettes. Concernant les taxes et accises sur les ventes de carburant, la transition vers la voiture électrique 9, déjà largement engagée au Luxembourg, va irrémédiablement entrainer une diminution très importante des volumes de carburant vendus dans le pays, ce qui amoindrira d’autant les recettes fiscales correspondantes. D’après les dernières estimations, à l’horizon 2030, entre 40 et 50% du parc automobile luxembourgeois serait composé de véhicules électriques. Concernant les ventes de tabac, les efforts entrepris par les acteurs de la Santé pour La Chambre de Commerce attire l’attention sur l’avis rédigé en parallèle sur le Projet de règlement grand-ducal modifiant le règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 2013 portant fixation du droit d'accise autonome et dispositions diverses sur les tabacs manufacturés, dans lequel elle observe que le taux d’accises ad valorem d’un montant de 28% pour le tabac chauffé semble très élevé par rapport aux autres produits du tabac, ainsi que par rapport à la moyenne européenne. Un taux d’accises ad valorem de 16%, en conservant le même niveau d’accises spécifique, semblerait plus approprié. 9 Lire la publication Actualité & Tendances n°28 de la Chambre de Commerce : Voitures électriques au Luxembourg : maîtriser la transition face aux défis. 8 29 en diminuer la consommation pourraient également conduire à une perte de recettes fiscales dans les prochaines années, même si à court terme, la fin des restrictions en termes de volumes décidée par la France pourrait faire progresser ces recettes. En conséquence, la Chambre de Commerce invite le Gouvernement à anticiper dès à présent ces évolutions importantes. Tableau 11 : Evolution des recettes liées aux ventes de carburant et de tabac (en milliers EUR et %) Budget 2023 Recettes de l'Administration centrale Dont part du Grand-Duché dans les recettes communes de l'Union économique belgo-luxembourgeoise en matière de droits de douane et d'accise Projet 2024 Prévis. 2025 Prévis. 2026 Prévis. 2027 25.625.000 27.451.000 28.876.000 30.354.000 31.734.000 1.016.691 1.089.086 1.073.352 1.083.679 1.099.200 173.776 153.984 149.777 145.253 146.869 263.626 389.036 433.927 445.191 456.523 Dont produit de la contribution sociale prélevée sur les carburants 112.132 114.606 113.737 112.177 111.397 Dont produit de la contribution taxe CO2 279.191 282.132 308.111 332.093 328.452 1.845.416 2.028.844 2.078.904 2.118.393 2.142.441 9,94% 2,47% 1,90% 1,14% Dont droits d'accise autonomes luxembourgeois sur certaines huiles minérales Dont droits d'accise autonomes luxembourgeois sur les cigarettes TOTAL Accises et taxes carburants + tabac Variation annuelle Part dans le total des recettes de 7,20% 7,39% 7,20% 6,98% 6,75% l'Administration centrale Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 ; Calculs : Chambre de Commerce Le solde Le solde de l’Administration centrale est négatif à -1,9 milliard d’euros pour
72. Un effet ciseau est engagé depuis 2022 et persiste encore cette année puisque les dépenses de l’Administration centrale (+7,6%) augmentent plus vite que les recettes (+7,1%). Résultat : le solde de l’Administration centrale 2024 se dégrade par rapport à celui de 2023 (-1,6 milliard). 30 Graphique 1 : Variation annuelle des dépenses et des recettes de l’Administration centrale 12% 11% 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Variation annuelle des dépenses de l'Administration centrale Variation annuelle des recettes de l'Administration centrale Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 Néanmoins, la Chambre de Commerce constate que la volonté du Gouvernement d’inverser l’effet ciseaux trouve une traduction dans la documentation budgétaire. Ainsi, selon le PLPFP, le solde de l’Administration centrale devrait commencer à s’améliorer légèrement dès 2025, pour être contenu à 1,3% du PIB en 2027 contre 2,3% cette année. L’effet-ciseau devrait donc disparaître dès
73. En conséquence de quoi le solde de l’Administration centrale devrait commencer à s’améliorer, bien qu’assez faiblement, pour être contenu à -1,29 milliard d’euros en 2027, soit -1,3% du PIB. Tableau 12 : Evolution du solde nominal de l’Administration centrale en millions EUR en % du PIB 2022 -1.078 -1,40% 2023 -1.651 -2,00% 2024 -1.910 -2,30% 2025 -1.810 -2,00% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 31 2026 -1.436 -1,50% 2027 -1.293 -1,30% Graphique 2 : Evolution du solde nominal de l’Administration centrale selon les projets de Budget présentés en octobre 2022 et mars 2024 Sources : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2022-2026, Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 La Chambre de Commerce ne peut que saluer la volonté du Gouvernement d’inverser l’effet-ciseaux au plus vite en contenant l’augmentation des dépenses. Il faut toutefois noter que ces projections sont rendues possibles par l’extinction progressive des mesures adoptées pour lutter contre les effets de l’inflation. En effet, celles-ci pèsent toujours très lourd dans le solde de l’Administration centrale. Ainsi, selon l’exposé des motifs, en 2024, 1,3 milliard d’euros seront consacrés à ces politiques, principalement le Solidaritéitspak 3.
74. En 2027, elles ne représenteront plus qu’une dépense de 466 millions d’euros. Cependant, alors que le coût de ces mesures va diminuer de 806 millions d’euros en 2025 par rapport à 2024 (de 1.305 à 499 millions), on note que le solde nominal de l’Administration centrale, lui, ne s’améliore que de 100 millions d’euros. Cette analyse démontre combien les dépenses « rigides » pèsent sur l’évolution du solde. Tableau 13 : Impact budgétaire des mesures adoptées pour lutter contre l’inflation (en millions EUR) Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 Le rétablissement d’une dynamique budgétaire positive est donc étroitement lié à l’amélioration de la situation macroéconomique. Si d’autres mesures d’aide de même ampleur que celle déclenchées par le passé devaient s’avérer nécessaires pour affronter de nouveaux chocs à venir, il faut noter que les marges de manœuvre du Gouvernement pour financer ces mesures sans remettre en cause la trajectoire budgétaire envisagée seraient bien étroites. 32 L’examen des simulations budgétaires réalisées sur la base des scénarii alternatifs permet de s’en rendre compte. Ainsi, sur la base du scénario défavorable SC1 (-0,5 point de pourcentage de croissance de 2024 à 2027), le solde de l’Administration centrale stagnerait à -2,2% du PIB à l’horizon 2027, contre -1,3% avec le scénario « central ». A l’inverse, si la situation macroéconomique devait être meilleure que prévue (+0,5 point de pourcentage de croissance), le solde pourrait être contenu à -0,5% du PIB en
75. Dans le cas du Scénario 3 (baisse du taux d’intérêt), la trajectoire budgétaire serait également positive, puisque le solde s’améliorerait progressivement vers -0,7% du PIB en
76. Les finances consolidées des Administrations publiques Les Administrations publiques englobent l’Administration centrale traitée ci-avant, les Administrations locales et de Sécurité sociale (traitée dans la partie 2.4 dans le cadre de notre analyse sur la pérennité du modèle social). Fort logiquement, les dynamiques budgétaires observées pour la seule Administration centrale se répercutent sur les Administrations publiques. Dépenses et recettes Les dépenses des Administrations publiques devraient être de 40,32 milliards d’euros en 2024, contre 37,9 milliards en 2023, soit une progression de 6,4%. Elles progressent plus vite que les recettes (+5,3%). Il faut toutefois noter que dans le contexte d’incertitude économique, les recettes sont très difficiles à évaluer, même si elles sont structurellement sous-évaluées au Luxembourg. Ainsi, pour l’année 2023, l’estimation des recettes est très largement supérieure (1,7 milliard d’euros supplémentaires) à celle qui avait été faite au moment du vote du budget
77. Là encore, la volonté du Gouvernement de mieux maîtriser la dépense publique à l’avenir peut se lire dans la documentation budgétaire. Dès 2026, la progression annuelle des dépenses de l’Administration centrale devrait se limiter à 4,2% avant de repartir à la hausse à 4,6% en
78. Cependant, la Chambre de Commerce observe avec inquiétude que sur l’ensemble de la période concernée par le PLPFP, seul en 2026, les dépenses devraient progresser moins vite que les recettes. 33 Tableau 14 : Evolution des dépenses et des recettes des Administrations publiques (en millions EUR et variation annuelle en %) 2023 Dépenses Recettes budget voté 37.366 35.554 2024 2025 2026 2027 40.319 42.783 44.561 46.595 6,10% 4,20% 4,60% 41.701 43.728 45.674 6,00% 4,90% 4,50% prévisions 37.904 par rapport à 2023 budget voté par rapport à 2023 prévisions 7,90% 6,40% 37.338 39.333 par rapport à 2023 budget voté par rapport à 2023 prévisions 10,60% 5,30% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2023 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2024 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 ; Calculs : Chambre de Commerce Solde nominal Conséquence de l’effet-ciseaux, le solde nominal des Administrations publiques se dégrade en 2024 à -987 millions d’euros et -1,2% du PIB. Selon les prévisions du Projet de loi de programmation financière pluriannuel, ce solde devrait se stabiliser à 1,2% du PIB en 2025 avant de remonter à -0,9% en 2026 et 2027, sous l’effet de l’amélioration du solde des Administrations publiques. Tableau 15 : Evolution du solde nominal des Administrations publiques 2022 2023 2024 2025 2026 2027 en millions EUR -222 -566 -987 -1.082 -833 -921 en % du PIB -0,3 -0,7 -1,2 -1,2 -0,9 -0,9 Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 Cependant, la dégradation continue et inéluctable (faute de réforme structurelle du système des pensions notamment, mais aussi dans une moindre mesure au niveau de l’assurance maladiematernité) du solde de la Sécurité sociale va obliger à des efforts très importants au niveau de l’Administration centrale pour ne pas voir le solde des Administrations publiques se dégrader dangereusement. 34 Graphique 3 : Evolution du solde des Administrations publiques par composante (en millions EUR) 2022 2023 2024 2025 2026 2027 1,500 1,000 500 Administration centrale 0 Administrations locales -500 Sécurité sociale Administrations publiques -1,000 -1,500 -2,000 -2,500 Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 Néanmoins, il faut noter que le solde nominal des Administrations publiques est très sensible à la conjoncture. Ainsi, si le niveau de croissance était supérieur de 0,5 point de % par rapport à ce qui est attendu (scénario SC2), le solde pourrait tendre vers -0,1% à l’horizon
79. A l’inverse, dans le cas d’une croissance inférieure (scénario défavorable SC1), il plongerait à 1,8% du PIB pour atteindre un déficit de 1,7 milliard d’euros. Enfin, en cas de baisse des taux d’intérêt à court terme plus rapide que prévue (-1%), le solde connaîtrait également une nette amélioration, selon une trajectoire vertueuse. Graphique 4 : Evolution du solde nominal des Administrations publiques selon les différents scénarii (en % du PIB) 2023 2024 2025 2026 2027 0 -0.5 -1 -1.5 -2 Scénario central Scénario SC1 (Croissance -0,5%) Scénario SC2 (Croissance +0,5%) Scénario SC3 (Taux d'intérets -1%) Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 35 Solde structurel Le solde structurel est l’indicateur qui mesure le solde des Administrations publiques corrigé des répercussions des cycles économiques et des mesures ponctuelles et temporaires prises. Selon l’Annexe 7 du PLPFP, il est calculé selon la formule suivante : Solde structurel = solde nominal – 0,462 x (écart de production) +/– mesures ponctuelles/temporaires Cette mesure est utilisée pour évaluer la soutenabilité des politiques budgétaires d'un pays en fournissant une vue plus stable de la situation budgétaire, indépendamment des fluctuations économiques à court terme. C’est notamment cet indicateur qui sert de référence dans le cadre de la surveillance budgétaire européenne, et notamment le respect de l’objectif à moyen terme (OMT), qui vise un solde structurel minimal. Conformément à la loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques 10, la situation budgétaire du Luxembourg est jugée « équilibrée » quand le solde structurel des Administrations publiques est égal ou supérieur à l’OMT. Pour la période de 2023 à 2025, l'OMT a été établi à 0% du PIB. Bien que l'année 2023 bénéficie d'une exemption permettant au Gouvernement de dévier de cet OMT sans encourir de possible suites procédurales, il est prévu que le respect de l'OMT redevienne obligatoire à partir de
80. Cependant, une réforme de la gouvernance économique de l'UE est engagée. Selon cette réforme, l'OMT serait supprimé après 2025 au profit d'un nouvel indicateur unique axé sur la soutenabilité de la dette publique. Lors de son discours sur le Projet de budget 2024 11, le Ministre des Finances a exprimé son intention de maintenir le concept d’objectif à moyen terme au niveau national. Il estime en effet que cet indicateur constitue un indicateur pertinent au Luxembourg, de par la nature des défis budgétaires qui attendent le pays, ceux liés au vieillissement de la population notamment. Dans son Evaluation des finances publiques à l’occasion du projet de budget pour 2024 et du projet de loi de programmation financière pluriannuelle pour 2023-202712, le Conseil national des finances publiques (CNFP) salue cette intention : « En vue d’une gestion budgétaire saine et prudente, la mise en place d’un cadre budgétaire avec une vue à moyen et long terme dans la législation nationale serait opportune. Ce cadre pourrait être adapté à la situation des finances publiques luxembourgeoises et aux défis actuels et futurs du pays (vieillissement de la population, logement, transition énergétique et digitale, mobilité, défense, etc.) et surveillé par le CNFP. » La Chambre de Commerce rejoint cette analyse, estimant qu’une double grille de surveillance - l’une nationale et l’autre européenne - de la trajectoire des finances publiques, peut constituer un cadre propice à un meilleur pilotage budgétaire. Elle est prête à apporter sa contribution aux travaux d’élaboration de ce nouveau cadre national. Loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques et modifiant : a) la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'Etat b) la loi modifiée du 10 mars 1969 portant institution d'une inspection générale des finances 11 Ministre des Finances, « Budgetsried vum Finanzminister », 6 mars
81. 12 Mars 2024 10 36 Elle rappelle que la soutenabilité des finances publiques constitue un enjeu majeur pour le Luxembourg en termes de compétitivité et soutiendra donc toute initiative visant à renforcer le niveau d’exigence que s’impose le pays en la matière. Pour le budget 2024, le solde structurel est présenté à 0% du PIB, en conformité avec l’OMT qui est fixé à ce niveau-là. En revanche, une dégradation du solde structurel est attendue pour 2025 à -0,3%, alors que l’OMT est toujours fixé à 0%. Par ailleurs, une nouvelle dégradation du solde structurel est anticipée pour 2026 (-0,3%) et 2027 (-0,6%). Dans la perspective de sa suppression, l’OMT n’est pas fixé pour ces deux années. Tableau 16 : Solde structurel de l’Administration centrale et Objectif à moyen terme (OMT) (en % du PIB) Solde structurel OMT 2023 0,5% 0,0% 2024 0,0% 0,0% 2025 -0,3% 0,0% 2026 -0,3% 2027 -0,6% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 Cette tendance négative du solde structurel doit interpeller, puisqu’elle traduit une détérioration de la situation financière structurelle du pays, donc hors aléas conjoncturels. La situation pourrait même s’aggraver en cas de croissance inférieure aux prévisions. Dans le cas du SC1 (scénario défavorable à -0,5 point de pourcentage de croissance), le solde conjoncturel serait négatif (-0,1% du PIB) dès cette année 2024, et plongerait à -1,5% en
82. A contrario, il faut noter que même dans un scénario de croissance plus favorable (SC2, +0,5 point de % du PIB) ou d’une baise plus rapide du taux d’intérêt nominal (SC3), le solde structurel ne dépasserait pas 0,2% sur la période dans le meilleur des cas. 1.
83. Un constat : une dette qui grimpe La dette publique à l’issue de l’exercice budgétaire 2024 devrait s’élever à 22,249 milliards d’euros, soit 26,50 % du PIB. Il s’agit de 1,8 point de plus qu’à la fin de l’année
84. Selon la trajectoire budgétaire présentée, elle devrait atteindre 26,579 milliards d’euros en 2027, soit 27,3% du PIB. En cinq ans, selon ce scénario, la dette s’alourdirait donc de 7,404 milliards et 2,6 points de pourcentage de PIB. Selon l’exposé des motifs, cette hausse spectaculaire de la dette publique s’explique par les mesures décidées dans le contexte de crise. 37 Graphique 5 : Evolution de la dette publique du Luxembourg (en millions EUR et % du PIB) 30,000 28% 27% 25,000 27% 20,000 26% 26% 15,000 25% 10,000 25% 24% 5,000 24% 0 23% 2022 2023 2024 2025 Dette publique brute (en millions d’euros) 2026 2027 % du PIB Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 Cette trajectoire ascendante, quoique plus optimiste que celle envisagée à l’occasion de la présentation du budget 2023 (lors de laquelle un endettement à 29,5% du PIB était anticipé pour 2026), doit interpeller, et ce pour deux raisons. Premièrement, parce que la charge de la dette est de plus en plus lourde dans le budget de l’Etat. Au budget 2023, ce sont 171,1 millions d’euros qui sont inscrits au titre des intérêts de la dette publique. Cela représente 0,2% du PIB, mais cette charge va plus que doubler dans les quatre prochaines années pour atteindre 0,5% du PIB en 2027 (soit 502,4 millions d’euros aux prix de 2023). Deuxièmement, parce que l’analyse de sensibilité contenue dans le PLPFP montre que le seuil des 30% du PIB pourrait être dépassé dans le cas d’une croissance moins soutenue qu’envisagée. Ainsi, dans le SC1 (-0.5 point de pourcentage de croissance), elle atteindrait 30,3% du PIB en 2027 (28,661 milliards d’euros). En revanche, selon les deux scénarii plus favorables, la dette (exprimée en % du PIB) commencerait à diminuer dès 2025 pour retomber autour des 25% en
85. 38 Graphique 6 : Évolution de la dette publique en % du PIB selon les différents scénarii 31% 30% 29% 28% 27% 26% 25% 24% 2023 2024 2025 Scénario central Scénario SC2 (Croissance +0,5%) 2026 2027 Scénario SC1 (Croissance -0,5%) Scénario SC3 (Taux d'intérets -1%) Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 Cet endettement pourrait être défendable s’il servait exclusivement à financer des investissements soutenant la compétitivité et l’attractivité du Luxembourg. Pourtant, en exceptant les mesures de soutien adoptées à la suite des différentes crises, il faut constater qu’il est aujourd’hui le résultat d’une augmentation rapide des dépenses courantes, notamment des plus rigides d’entre elles (frais de personnel, transferts sociaux, …). Certes, l’endettement public du Luxembourg reste relativement modéré comparé à d'autres nations européennes. Mais c’est cette stabilité financière qui a nourri la compétitivité de l’économie luxembourgeoise et de sa Place financière en particulier. A terme, la dégradation de la dette publique au-delà du plafond des 30% du PIB, pourrait remettre en cause le triple A luxembourgeois, lequel constitue encore un avantage compétitif décisif. Au-delà du maintien du triple A, la Chambre de Commerce s’inquiète de l’évolution de la confiance des investisseurs si le Luxembourg en venait à ne plus respecter ses propres engagements, ou à les modifier au lieu de faire en sorte de mettre en place les politiques nécessaires au maintien d’une dette sous la barre des 30% du PIB. Par ailleurs, la position financière robuste et l'endettement public limité du Luxembourg lui conféraient jusque-là la capacité de surmonter les défis posés par les crises. Désormais, les marges de manœuvre sont très limitées. Un éventuel nouveau choc pourrait pousser le pays dans une zone de vulnérabilité. Dans un souci de résilience, il est donc indispensable de reconstituer ces marges de manœuvre en restaurant une trajectoire budgétaire vertueuse. 39
86. …répond-il aux inquiétudes des entreprises ? 40 Alors que les entreprises luxembourgeoises doivent affronter des crises successives, elles attendent du Gouvernement des politiques susceptibles de répondre à leurs nombreuses inquiétudes. 2.
87. La perte de compétitivité et d’attractivité du pays Ces dernières années, l’économie luxembourgeoise n’a cessé de voir sa compétitivité se dégrader. Les résultats du World Competitiveness Yearbook (WCY) 2023 de l’institut IMD, qui fait référence en la matière, ont même constitué une véritable alerte que le Gouvernement doit entendre, et qui confirment les avertissements lancés par la Chambre de Commerce depuis des années. En effet, le Luxembourg a été rétrogradé de la 13 e à 20e place mondiale, le pire résultat du pays depuis la création de ce classement en
88. Jusqu’à présent, jamais le Luxembourg n’avait été classé en deçà de la 15e place. Et un pays doté des coûts salariaux les plus élevés d’Europe doit aussi se retrouver sur le podium en matière de compétitivité du Vieux Continent. Graphique 7 : L’évolution du classement général du Luxembourg au WCY en un clin d’œil Source : institut IMD Les raisons qui expliquent cette dégradation du classement du Luxembourg sont multiples et ont fait l’objet d’une analyse détaillée de la part de la Chambre de Commerce.13 Attardonsnous sur trois vecteurs de compétitivité pour lesquels le Luxembourg perd des positions :