Avis de la Chambre de Commerce Un présent stabilisé, un avenir à sécuriser Projet de loi n°8444 concernant le budget des recettes et des dépenses de l’Etat pour l’exercice 2025 (6728CCH/VAN) Projet de loi n°8445 relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2024-2028 (6729CCH/VAN) 26 novembre 2024 Projet de loi n°8444 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2025 (6728CCH/VAN) Projet de loi n°8445 relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2024-2028 (6729CCH/VAN) AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE SUR LE PROJET DE BUDGET DE L’ETAT 2025 Un présent stabilisé, un avenir à sécuriser CHAMBER LOF COMMERCE - LUXEMBOURG 26 novembre 2024 3 Un présent stabilisé, un avenir à sécuriser Résumé exécutif Environnement international et européen : des dynamiques hétérogènes La croissance mondiale atteindrait 3,2% en 2024, et serait légèrement en hausse, à 3,3% en 2025, grâce à l'assouplissement monétaire et à la vigueur des économies émergentes, mais elle reste inégalement répartie. L'inflation mondiale, après une décrue, devrait se situer à 3,6% en 2025, bien que les Etats-Unis et certains pays européens font encore face à une inflation élevée dans les services. Les banques centrales, dont la Banque centrale européenne (BCE) et la Banque du Canada, sont dans une phase de baisse des taux d’intérêt, tandis que d’autres pays, comme la Chine, maintiennent des politiques monétaires expansionnistes. En Europe, la croissance prévue reste modeste, autour de 0,9% en 2024, avec des disparités marquées entre pays. L’Allemagne peine avec son industrie sous pression, tandis que l’Espagne et le Portugal performent. L'inflation dans les services demeure préoccupante en Europe centrale. Pour 2025, la croissance de 1,5% prévue repose sur une amélioration des revenus réels et des investissements soutenus par un assouplissement monétaire progressif, mais des risques géopolitiques persistent, pouvant notamment affecter les prix de l’énergie. Une reprise timide au Luxembourg Au Luxembourg, après la récession de 2023, des signes de reprise apparaissent en 2024, avec une légère croissance annuelle de 0,3% du PIB au deuxième trimestre. L’emploi progresse faiblement, tandis que le chômage atteint 5,8%, marqué par une hausse du nombre de diplômés sans emploi. Le secteur immobilier montre un timide redressement, mais le secteur de la construction reste en grande difficulté. Le secteur financier, lui, enregistre une forte croissance, porté par le dynamisme des fonds d’investissement et des assurances vie. L’inflation, elle, ralentit enfin, aidée par la baisse des prix de l'énergie. On peut toutefois s’attendre à un léger rebond en 2025 en raison de l’extinction progressive des mesures de stabilisation des prix de l’électricité. Une meilleure maîtrise des dépenses de l’Administration centrale En 2024, les dépenses de l’Administration centrale devraient atteindre 29,5 milliards d’euros, une hausse modérée de 0,6% par rapport aux prévisions du budget 2024, marquant toutefois une progression de 8% par rapport à

1. Cette croissance est notamment imputée aux mesures pour contrer les hausses des prix énergétiques et l’inflation. En 2025, les dépenses poursuivent leur augmentation à un rythme plus maîtrisé (+4,5%), en raison notamment de la fin de certaines mesures exceptionnelles. La Chambre de Commerce salue cette gestion budgétaire plus équilibrée. Les dépenses salariales de la fonction publique augmentent de 6,7% en 2025, une progression elle aussi plus modérée qu’en 2024 (11,7%). Le Gouvernement prévoit en effet de réduire le numerus clausus pour les postes publics et 4 d’investir dans la digitalisation de l’Administration, répondant aux attentes de long terme des entreprises et des citoyens. Des orientations que la Chambre de Commerce salue. En 2025, les recettes de l’Administration centrale devraient augmenter de 5,2%, malgré l’impact du paquet fiscal « Entlaaschtungs-Pak ». Elles progresseraient ainsi plus rapidement que les dépenses, ce qui inverserait donc enfin l’effet ciseaux, dans une logique budgétaire plus vertueuse. La matérialisation de ces anticipations reste toutefois la grande inconnue actuellement, notamment au regard des évolutions méthodologiques dans la prévision des recettes. Par ailleurs, dans une perspective de gestion budgétaire de moyenlong terme, la Chambre de Commerce rappelle le caractère non-pérenne de certaines recettes, comme les taxes et accises sur les ventes de carburant. En conséquence, la Chambre de Commerce invite le Gouvernement à anticiper dès à présent ces évolutions importantes. Sous l’effet de cette inversion de l’effet ciseaux, la prévision de déficit pour 2025 s’améliore à 1,5% du PIB. Entre 2026 et 2028, le déficit continuerait de baisser pour passer sous le milliard dès 2027 et atteindre 667 millions d’euros en
2. Administrations de sécurité sociale : il est urgent d’agir En 2025, les dépenses des Administrations de sécurité sociale continueraient d’augmenter à un rythme soutenu (+6,6% par rapport aux prévisions pour 2024). Une tendance qui va se poursuivre dans les années à venir avec une croissance annuelle moyenne de 6% sur la période 2026-2028, en raison principalement du vieillissement démographique, qui pèse sur les prestations sociales (qui représentent 85% des dépenses totales). Les recettes pour 2025 sont attendues à 17,2 milliards d’euros, soit une légère hausse de 1% par rapport aux prévisions antérieures. Ces recettes, principalement tirées des cotisations sociales et des contributions de l’Etat, dépendent largement de la conjoncture économique et de l’emploi. Pour la période 2026-2028, les recettes devraient progresser de 4,7% par an, un niveau qui reste insuffisant face à l’augmentation des dépenses. Malgré un excédent de 1,17 milliard d’euros en 2023, les Administrations de sécurité sociale seront donc en déficit d’ici 2028, à hauteur de 15 millions d’euros. Une analyse de sensibilité montre que même avec des variations de croissance de l’emploi, la tendance déficitaire est structurelle. Ces projections appellent à une révision des politiques pour contrer cette dégradation. Administrations locales : une situation budgétaire stable En 2023, les Administrations locales au Luxembourg ont enregistré un déficit de 0,3% du PIB, et une croissance des dépenses plus rapide que celle des recettes. Cette tendance s'inverse en 2024, où l'augmentation des recettes dépasse celle des dépenses, entraînant une amélioration continue du solde sur les prochaines années. Les révisions méthodologiques dans la planification budgétaire ont conduit à une hausse des prévisions de dépenses et de recettes, affectant le solde. Les soldes prévus pour 2024 et 2025 sont ajustés à la baisse, mais augmentent pour 2026 et
3. 5 Vers la maîtrise de la dette publique En 2025, les dépenses de l’Administration publique poursuivent leur croissance de 5,8%, tandis qu'une modération est anticipée pour 2026-2028 avec une moyenne de 4,9%. Les recettes, elles, continueraient de croître annuellement de 5%, grâce à une révision positive des prévisions fiscales. En 2025, le déficit nominal augmente légèrement à 563 millions d’euros, mais il devrait s'améliorer ensuite. Les prévisions dans le projet de loi de programmation financière pluriannuelle (PLPFP) 2024-2028 montrent des déficits moindres pour 2024-2027 grâce aux recettes réévaluées. Le solde structurel est prévu conforme à l’objectif à moyen terme de +0,0% du PIB jusqu’en 2027, bien qu’un léger écart soit attendu en
4. Conséquence : la dette publique du Luxembourg devrait se stabiliser autour de 27,5% du PIB en 2024-2025 avant de diminuer progressivement à 26% d'ici la fin de la période de planification, restant ainsi sous le seuil de 30% fixé par le Gouvernement. Toutefois, le coût de la dette augmentera significativement, avec les intérêts passant de 171 millions d’euros en 2024 à 442 millions en 2028, en raison du refinancement à des taux plus élevés que ceux des emprunts précédents. Si cette tendance est positive, elle repose sur un scénario économique favorable. Un contexte économique moins porteur pourrait compromettre cet équilibre. Attention aux aléas conjoncturels Le Luxembourg, en tant que petite économie ouverte, reste vulnérable aux chocs externes et aux fluctuations économiques globales. Pour anticiper ces risques, les documents budgétaires proposent une analyse de sensibilité avec quatre scénarii simulant diverses trajectoires économiques. Ces derniers explorent les impacts d’une variation de la croissance du PIB (+/0,5 point) et des taux d’intérêt (+/- 100 points de base). Un ralentissement de la croissance (-0,5 point) affecterait négativement l’emploi et les finances publiques, entraînant un déficit accru et une hausse de la dette publique, qui atteindrait 28,7% du PIB en
5. En revanche, une croissance plus robuste (+0,5 point) améliorerait les finances publiques, avec un solde des Administrations publiques en excédent dès 2027 et une dette réduite à 23,3% du PIB d’ici
6. Les variations de taux d’intérêt impacteraient aussi l’économie et les finances : une hausse de 100 points de base aggraverait légèrement le déficit et la dette, tandis qu’une baisse favoriserait la croissance et permettrait un excédent budgétaire à partir de 2027, réduisant ainsi la dette en-dessous des projections de base. De manière générale, l’avenir budgétaire du Luxembourg dépendra de la capacité du pays à réenclencher un cercle vertueux : une économie productive génère des recettes fiscales, qui permettent de financer le modèle social. Il est donc primordial que le pays, qui a perdu du terrain en matière de compétitivité ces dernières années, opère les réformes nécessaires pour retrouver son rang. Ceci alors que les défis se multiplient dans un monde est en pleine transformation. Dans son avis, la Chambre de Commerce analyse donc les 6 grandes transformations qui affectent dès à présent le Luxembourg, et les réponses de ce dernier. 1ère tendance : la baisse de la compétitivité et l’attractivité sous pression Compétitivité fiscale : un effort à poursuivre La concurrence fiscale mondiale s'intensifie, avec des réductions du taux d'imposition des sociétés dans de nombreux pays. Avec un taux global d'environ 25%, supérieur à la médiane européenne, le Luxembourg doit impérativement restaurer sa compétitivité fiscale. A ce titre, la Chambre de Commerce salue la baisse de l'impôt sur le revenu des collectivités (IRC) de 17% à 16% pour les grandes entreprises et de 15% à 14% pour les petites. Elle appelle le Gouvernement à poursuivre cet effort et rappelle qu’à l’échelle internationale, des négociations sont en cours pour instaurer une taxation minimale des entreprises multinationales. Elle estime qu’à l’échelle nationale, les effets de ces évolutions doivent être anticipés. Elle plaide donc pour l’élaboration d’une feuille de route fiscale pluriannuelle précise, laquelle offrirait aux entreprises la prévisibilité dont elles ont besoin pour leurs décisions d’investissement. Coûts de la main-d'œuvre : une réforme attendue Le coût du travail au Luxembourg reste élevé comparé aux pays voisins, atteignant 53,9 euros/heure contre 41,3 euros/heure en Allemagne, ce qui nuit aux activités fortement dépendantes de la main-d'œuvre. Les documents budgétaires ne prévoient toutefois pas de mesures. La Chambre de Commerce plaide pour une réforme de l’indexation des salaires, en limitant à une seule augmentation par an, avec un mécanisme dégressif pour les hauts salaires, et comme base un panier de consommation durable. Coûts de l’énergie : combler le désavantage compétitif La Chambre de Commerce rappelle que les entreprises européennes, en particulier les entreprises industrielles, souffrent d’un désavantage compétitif majeur en matière de coût énergétique, avec des prix nettement plus élevés qu’aux Etats-Unis. Pour soutenir les entreprises, des réductions sur les coûts de réseau sont nécessaires. La Chambre de Commerce appelle surtout le Gouvernement à renforcer les capacités de production d’énergies renouvelables, dans le cadre d’une politique énergétique de long terme. A ce titre, elle regrette le manque de volontarisme du budget en la matière. La ligne budgétaire « Projets d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique – volet national », après avoir progressé de 286% en 2024, va connaître une nouvelle croissance très modeste de 5% en 2025 puis rester quasiment stable jusqu’en
7. Pour accélérer le déploiement des énergies renouvelables, il est nécessaire de simplifier les procédures et de mieux soutenir les initiatives communales. Place financière : un signal positif La Chambre de Commerce rappelle qu’il est fondamental de renforcer la compétitivité de la Place financière du Luxembourg, qui génère près d'un quart de la valeur ajoutée nationale et emploie directement ou indirectement 30% de la main-d'œuvre. Le budget 2025 7 alloue ainsi 20 millions d’euros supplémentaires pour son développement, soit une augmentation de 235% par rapport à
8. La Chambre de Commerce accueille favorablement l'exonération de la taxe d'abonnement pour les ETFs gérés activement, tout en demandant une révision de cette taxe pour améliorer encore l'attractivité de la Place financière. Des zones d’activités au service de la diversification économique La diversification économique constitue une priorité pour le Luxembourg. Depuis deux décennies, le pays investit dans des secteurs prometteurs comme la logistique, le spatial, la santé, le tourisme et l’économie des données. Toutefois, la Chambre de Commerce regrette le manque de clarté dans la présentation budgétaire des fonds alloués à ces secteurs. Pour accueillir ces nouvelles activités et stimuler la croissance des activités déjà existantes sur le sol luxembourgeois, l’expansion des zones d'activités économiques est cruciale. Le Luxembourg connaît une pression foncière significative. En réponse, le budget 2025 prévoit une augmentation de 120% des crédits pour l’acquisition de terrains, totalisant 52 millions d’euros. La Chambre de Commerce plaide pour une politique volontariste en matière de développement des zones d’activités et une révision des incitations pour les communes afin de faciliter le développement industriel et la reconversion des terrains libérés par l’industrie. 2ème tendance : l’accroissement démographique Formation initiale : des investissements à saluer Le Gouvernement investit massivement dans l'éducation pour répondre à la croissance démographique sans compromettre la qualité de l’enseignement. Les investissements annuels en éducation passeront de 192 millions d’euros en 2024 à 330 millions en 2028, représentant 7,09% des dépenses d’investissement totales de l’Etat. Les dépenses courantes en éducation augmentent de manière modérée, avec une gestion efficace visant à contenir la hausse de 4,81% du PIB en 2024 à 4,59% en
9. La Chambre de Commerce encourage ces efforts. Activation de la main-d’œuvre disponible Pour réduire le chômage, le Luxembourg doit mobiliser davantage la main-d’œuvre existante. Le Fonds pour l’emploi verra ses dépenses augmenter légèrement, représentant 1,24% du PIB en
10. Les actions de formation sont renforcées avec une augmentation de 10% du budget en
11. La Chambre de Commerce recommande d’accroître le cofinancement des formations professionnelles, notamment dans les compétences digitales et environnementales, pour répondre aux besoins en compétences. Attraction des talents internationaux : des signaux inquiétants La pénurie de main-d’œuvre reste le défi le plus important pour les entreprises, selon la 2ème édition 2024 du Baromètre de l’Economie. La croissance de l’emploi frontalier ralentit, particulièrement concernant les travailleurs belges et allemands. La Chambre de 8 Commerce invite le Gouvernement à être particulièrement attentif à cette évolution. Le paquet fiscal « Entlaaschtungs-Pak » propose des mesures pour attirer des talents, avec des allègements fiscaux ciblés et des incitations pour les jeunes salariés et les frontaliers. Pour améliorer l'attractivité pour les frontaliers, la Chambre de Commerce appuie les investissements dans la mobilité transfrontalière, y compris des projets de routes et de lignes ferroviaires. Toutefois, elle invite le Gouvernement à veiller à l’avancement opérationnel de ces projets, encore souvent ralentis ou différés. Logement : concrétiser les ambitions Le Luxembourg a besoin de 6.000 à 7.500 nouveaux logements par an, mais n’en construit que la moitié. En 2024, les mesures de soutien ont encouragé une reprise des transactions. Le projet de budget 2025 introduit une réduction des droits d’enregistrement pour stimuler les ventes. Une mesure que la Chambre de Commerce salue, bien que l’impact financier de cette mesure reste flou. Les investissements publics dans le logement augmenteront à 386 millions d’euros en 2025, avec une priorité donnée aux logements abordables. La Chambre de Commerce note toutefois que les moyens budgétaires alloués au Fonds spécial pour le logement abordable dans le cadre de ce PLPFP sont très nettement inférieurs à ceux qui avaient été votés dans le cadre de la loi de programmation financière pluriannuelle (LPFP) précédente. Cela s’explique en partie par l’incapacité opérationnelle à faire aboutir les projets. La tension qui existe sur le marché du logement au Luxembourg devrait au contraire conduire le Gouvernement à renforcer les moyens opérationnels des acteurs du logement abordable afin que les projets puissent se concrétiser dans les calendriers initialement prévus. Construire la mobilité et l’aménagement du territoire de demain Face à l’augmentation du trafic, le Luxembourg investit dans les infrastructures de mobilité, avec un budget atteignant 640 millions d’euros en
12. La mise en œuvre du Plan national de mobilité inclut le développement du réseau ferroviaire, l’extension des routes et la poursuite du projet de tramway, avec un financement total de 454,8 millions d’euros prévu entre 2024 et
13. La Chambre de Commerce salue la prise en compte de la nécessite d’accompagner la croissance démographique d’une amélioration conséquente des infrastructures de mobilité. Elle insiste sur l’importance de la coopération avec les pays voisins en matière d’aménagement du territoire et de mobilité. Le Gouvernement souhaite accélérer la mise en place des zones fonctionnelles transfrontalières, renforçant ainsi l’intégration régionale et la vitalité économique du Luxembourg. 3ème tendance : le vieillissement démographique Un défi majeur de long terme aux effets déjà visibles Le Luxembourg fait face à un défi majeur avec le vieillissement de sa population. D'ici 2070, la part des actifs (15-64 ans) passera de 69,3% à 57,3%, tandis que le ratio d'inactifs/actifs passera de 21,4% à 51%, augmentant la pression sur les finances 9 publiques. Les dépenses liées au vieillissement (pensions, santé, dépendance) augmenteront de plus de 10 points de pourcentage du PIB d'ici
14. Au niveau de l’assurance pension, les dépenses progressent plus vite que les recettes, créant un effet ciseaux. La prime de répartition pure, c’est-à-dire le rapport entre les dépenses annuelles et la masse cotisable, atteindrait prévisiblement 24,3% déjà en 2026, ce qui signifie que les cotisations ne permettront plus de couvrir les dépenses. Les surplus vont considérablement s’étioler et sans réforme, le régime général deviendrait déficitaire en
15. Le système actuel, le plus généreux de l'OCDE, n'est pas soutenable à long terme sans réforme. La Chambre de Commerce recommande d'agir sur les dépenses (notamment par une augmentation de l'âge effectif de départ en retraite) et de maintenir les cotisations pour préserver la compétitivité du Luxembourg. Les dépenses de l'assurance dépendance croissent avec l’espérance de vie, et la contribution de l’Etat pour 2025 atteint 437,5 millions d’euros, en hausse de 9,1%. Le système reste stable à court terme, mais la Chambre de Commerce préconise de préparer dès maintenant des mesures pour garantir sa pérennité face à une demande croissante. Les dépenses d’assurance maladie-maternité quant à elles augmentent rapidement (+6,2% par an jusqu’en 2028), dépassant les recettes, qui devraient progresser de 5% annuellement. Un déficit de 46 millions d’euros est attendu dès 2024, et il pourrait atteindre 190 millions d’euros en 2028, menaçant les réserves d’ici
16. La Chambre de Commerce recommande une réforme pour garantir un financement durable du système de santé. Ajoutant une pression supplémentaire sur l’assurance maladie-maternité, l'absentéisme a fortement augmenté, avec un coût direct de 1,178 milliard d’euros en
17. Les entreprises demandent des mesures pour lutter contre l'absentéisme abusif, telles que des contrôles administratifs et des contre-examens médicaux. La Chambre de Commerce se réjouit que le Gouvernement ait prévu d’ouvrir des discussions pour trouver des solutions à ce problème. 4ème tendance : les transformations environnementales Politique environnementale : des engagements concrets Le financement des politiques climatiques et environnementales repose principalement sur trois fonds : - Le Fonds pour la gestion de l'eau : il permettra de débloquer 116,9 millions d’euros en 2025 pour l’assainissement des eaux et la gestion des risques d'inondation, soutenant l’adaptation climatique. - Le Fonds pour la protection de l’environnement : destiné à la gestion des déchets et à la protection de la nature, il augmentera de 77,7 millions d’euros en 2025 à 83,1 millions d’euros en
18. La Chambre de Commerce salue la hausse des investissements pour des circuits d'économie circulaire. - Le Fonds climat et énergie : doté de 447,4 millions d’euros en 2025, il est financé par la taxe CO2 et soutient les projets de décarbonation. La Chambre de Commerce salue la poursuite de la politique de subventions à l’électrification des transports, mais alerte sur les effets possibles de la baisse rapide des aides pour 10 l’achat de véhicules électriques, même si elles n’ont pas vocation à être éternelles. Décarboner l’industrie sans affecter sa compétitivité La décarbonation représente un défi crucial pour le secteur industriel, notamment les industries non-SEQE, qui dépassent leurs quotas d'émissions. La Chambre de Commerce appelle à répartir équitablement les coûts de la transition énergétique, pour éviter de freiner les efforts de décarbonation par une hausse des coûts pour les entreprises. Elle recommande également la construction d’infrastructures dédiées et des aides ciblées pour la transition énergétique de l’industrie. 5ème tendance : le virage digital et de l’intelligence artificielle Réussir ce virage L'intelligence artificielle (IA) et la digitalisation sont des leviers essentiels pour stimuler la productivité au Luxembourg et renforcer son modèle économique. Un récent rapport, commandé par Google à Implement Consulting Group, estime que le Luxembourg pourrait espérer six à huit milliards d’euros de PIB en plus par rapport à 2022 (+9%), entre 2028 et 2034, si et seulement si la GenAI est totalement intégrée. Cependant, pour exploiter ce potentiel, la présence suffisante de talents sera une condition sine qua non. Le Luxembourg cherche donc à renforcer son écosystème IA en attirant des talents qualifiés et en lançant des formations comme le BTS « Applied artificial intelligence ». L’IA est identifiée comme une priorité par les entreprises selon le récent Baromètre de l’Economie. Son intégration reste toutefois un défi. Dès lors, la Chambre de Commerce salue le lancement du nouveau programme « Fit 4 Digital – AI » et des SME Packages dédiés. Le développement du financement privé et public doit toutefois être largement développé, afin d’éviter le départ des entreprises innovantes. Un véritable cercle vertueux pourrait voir le jour si, en plus d’aider les entreprises déjà présentes au Luxembourg, le développement de ces outils permettait d’attirer sur le sol luxembourgeois de nouvelles entreprises actives dans le secteur de l’IA, générant ainsi de nouvelles recettes fiscales, et complétant un écosystème en pleine expansion. Digitaliser l’administration : une priorité La digitalisation, bien que déjà amorcée, nécessite d’être renforcée. Les dépenses du Centre des technologies de l'information de l'Etat (CTIE) s’approcheront des 780 millions d’euros entre 2025 et
19. La mise en œuvre du principe « Once only » pour simplifier les démarches administratives est très attendue, avec un accent sur l’interopérabilité et l’accessibilité pour tous. La stratégie numérique du Gouvernement inclut également des investissements dans des infrastructures critiques comme les réseaux à haut débit, le « cloud » souverain, et la cybersécurité, dépenses saluées car ces infrastructures sont incontournables pour le développement de l’IA. 11 6ème tendance : les risques géopolitiques L’effort de défense doit être accompagné d’une stratégie économique et industrielle Le Luxembourg réaffirme son engagement envers l'OTAN en visant une contribution de défense à hauteur de 2% de son revenu national brut (RNB) d'ici
20. Cet engagement, soutenu par des investissements accrus, représente un effort notable dans le contexte des tensions géopolitiques. Le budget de défense pour 2025 atteindra 792 millions d’euros, avec une progression jusqu’à 1,461 milliard d’euros en 2030, alimenté principalement par des dépenses en capital. Les dépenses se concentreront sur les capacités terrestres, en particulier pour le bataillon de reconnaissance belgo-luxembourgeois, et les capacités aériennes. La Chambre de Commerce note une baisse des projets spatiaux après le lancement du satellite LUXEOSys et encourage de nouveaux projets pour maximiser les retombées économiques. Les investissements en cyberdéfense augmentent également, répondant aux besoins de sécurité numérique. La Chambre de Commerce salue la volonté du Gouvernement de créer des synergies entre les investissements de défense et d’autres secteurs économiques, en particulier via des projets à double usage, civil et militaire. Elle plaide pour une stratégie économique claire pour tirer parti de cet effort de défense, notamment en renforçant l’industrie spatiale, la cyberdéfense, et en mobilisant les capacités de la place financière luxembourgeoise. La Chambre de Commerce considère donc que l'augmentation de l'effort de défense luxembourgeois doit être perçu non seulement comme un devoir vis-à-vis de l'OTAN, mais aussi comme une opportunité de développement économique à long terme. 12 Table des matières PARTIE I Résilience économique dans un contexte d’incertitudes ......................................17 1 Perspectives mondiales : croissance et assouplissement monétaire hétérogènes sur fond de tensions géopolitiques .............................................................................................18 2 L’économie européenne en quête d’un nouveau souffle ................................................19 3 Au Luxembourg, les signes d’une lente reprise économique .........................................21 PARTIE II Des évolutions en demi-teinte pour les Administrations publiques ......................23 1 2 Administration centrale ..................................................................................................24 1.1 Du côté des dépenses............................................................................................24 1.2 Du côté des recettes ..............................................................................................27 1.3 Du côté de l’effet ciseaux .......................................................................................28 1.4 Du côté du solde ....................................................................................................29 Administrations de sécurité sociale ...............................................................................30 2.1 Du côté des dépenses............................................................................................30 2.2 Du côté des recettes ..............................................................................................32 2.3 Du côté du solde ....................................................................................................34 3 Administrations locales..................................................................................................36 4 Administration publique .................................................................................................37 4.1 Du côté des dépenses............................................................................................37 4.2 Du coté des recettes ..............................................................................................38 4.3 Du côté du solde nominal .......................................................................................39 4.4 Du côté du solde structurel .....................................................................................41 5 Dette publique ...............................................................................................................41 6 Analyse de sensibilité ....................................................................................................42 PARTIE III Le Luxembourg face aux grandes transformations ............................................45 1 2 3 La baisse de la compétitivité et l’attractivité sous pression ............................................46 1.1 Agir sur la compétitivité-coûts .................................................................................47 1.2 Renforcer la Place financière et diversifier l’économie ............................................55 1.3 Former et attirer des talents ...................................................................................58 L’accroissement démographique ...................................................................................63 2.1 Le défi du logement ................................................................................................64 2.2 Le défi de la mobilité ..............................................................................................68 2.3 Le défi de l’aménagement du territoire ...................................................................71 2.4 Le défi de la coopération transfrontalière ................................................................71 Le vieillissement démographique ..................................................................................72 3.1 Assurance pension .................................................................................................73 13 4 5 6 3.2 Assurance dépendance ..........................................................................................75 3.3 Assurance maladie-maternité .................................................................................76 Les transformations environnementales ........................................................................78 4.1 Le Fonds pour la gestion de l’eau...........................................................................79 4.2 Le Fonds pour la protection de l’environnement .....................................................80 4.3 Le Fonds climat et énergie .....................................................................................81 4.4 La décarbonation de l’industrie ...............................................................................83 Le virage digital et de l’intelligence artificielle ................................................................84 5.1 Au niveau de l’Etat .................................................................................................86 5.2 Au niveau des entreprises ......................................................................................87 Les risques géopolitiques ..............................................................................................88 6.1 L’engagement vis-à-vis de l’OTAN .........................................................................88 6.2 L’évolution de l’effort de défense ............................................................................90 6.3 La nécessité d’élaborer une stratégie économique .................................................93 PARTIE IV Commentaire d’articles ......................................................................................95 14 Sommaire des tableaux Tableau 1 : Prévisions macroéconomiques à la base des documents budgétaires...............21 Tableau 2 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration centrale.....................24 Tableau 3 : Part des dépenses de l’Administration centrale dans le PIB...............................25 Tableau 4 : Evolution pluriannuelle des dépenses de rémunération des salariés .................25 Tableau 5 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration centrale selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 ......................................................................................26 Tableau 6 : Déchet fiscal en lien avec l’Entlaaschtungs-Pak ................................................26 Tableau 7 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration centrale .......................27 Tableau 8 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration centrale selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 ......................................................................................28 Tableau 9 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations de sécurité sociale ..31 Tableau 10 : Evolution pluriannuelle des principaux postes de dépenses des Administrations de sécurité sociale................................................................................................................31 Tableau 11 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations de sécurité sociale selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 ...............................................................32 Tableau 12 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations de sécurité sociale ...32 Tableau 13 : Evolution pluriannuelle des principaux postes de recettes des Administrations de sécurité sociale.....................................................................................................................33 Tableau 14 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations de sécurité sociale selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 .........................................................................33 Tableau 15 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale.........34 Tableau 16 : Evolution pluriannuelle des dépenses, des recettes et du solde des Administrations locales .........................................................................................................36 Tableau 17 : Evolution pluriannuelle des agrégats des Administrations locales selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 ......................................................................................37 Tableau 18 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration publique ..................38 Tableau 19 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration publique selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 ......................................................................................38 Tableau 20 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration publique.....................39 Tableau 21 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration publique selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 ......................................................................................39 Tableau 22 : Evolution pluriannuelle du solde structurel et de l’OMT ....................................41 Tableau 23 : Evolution des recettes de la fiscalité des entreprises .......................................49 Tableau 24 : Evolution de la contribution de l’Etat au financement de la Mutualité des employeurs...........................................................................................................................50 Tableau 25 : Evolution des dépenses du Fonds climat et énergie – Projets d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique ..............................................................................54 Tableau 26 : Evolution des dépenses du Fonds climat et énergie – Mesures internationales .............................................................................................................................................55 Tableau 27 : Evolution des dépenses consacrées au développement de la Place financière .............................................................................................................................................56 Tableau 28 : Recettes de la taxe d’abonnement sur les titres de société ..............................56 Tableau 29 : Investissements directs et indirects de l’Administration centrale dans l’éducation .............................................................................................................................................59 Tableau 30 : Total des dépenses courantes du Ministère de l’Education nationale, de l’Enfance et de la Jeunesse .................................................................................................................59 Tableau 31 : Evolution des dépenses du Fonds pour l’emploi ..............................................60 Tableau 32 : Evolution pluriannuelle des investissements de l’Administration centrale .........63 Tableau 33 : Evolution des recettes fiscales issues des droits d’enregistrement ..................65 Tableau 34 : Investissements directs et indirects de l’Administration centrale dans le logement .............................................................................................................................................66 15 Tableau 35 : Evolution des dépenses du Fonds spécial pour le logement abordable entre le budget voté pour 2024 et le projet de budget 2025...............................................................67 Tableau 36 : Evolution des dépenses ajustées du Fonds spécial pour le logement abordable entre le budget voté pour 2024 et le projet de budget 2025 ..................................................67 Tableau 37 : Différences entre les dépenses et les dépenses ajustées du Fonds spécial pour le logement abordable ..........................................................................................................68 Tableau 38 : Part des investissements dans les infrastructures dans les investissements totaux .............................................................................................................................................69 Tableau 39 : Evolution des dépenses du Fonds du rail et du Fonds des routes....................70 Tableau 40 : Evolution des crédits d’investissement consacrés à l’extension du réseau de tramway................................................................................................................................70 Tableau 41 : Hypothèses selon le rapport 2024 du « Ageing working group » ......................72 Tableau 42 : Projections des dépenses liées au vieillissement selon le rapport 2024 du « Ageing working group » .....................................................................................................72 Tableau 43 : Evolution des contributions de l’Etat à l’assurance pension .............................73 Tableau 44 : Evolution des contributions de l’Etat à l’assurance dépendance ......................76 Tableau 45 : Evolution des contributions de l’Etat à l’assurance maladie-maternité .............77 Tableau 46 : Evolution des dépenses d’investissement consacrées à l’environnement et au climat....................................................................................................................................79 Tableau 47 : Evolution des dépenses du PNEC ...................................................................79 Tableau 48 : Evolution des dépenses du Fonds de la gestion de l’eau entre le budget voté pour 2024 et le projet de budget 2025 ..................................................................................80 Tableau 49 : Evolution des dépenses du Fonds pour la protection de l’environnement entre le budget voté pour 2024 et le projet de budget 2025...............................................................81 Tableau 50 : Evolution des dépenses du Fonds climat et énergie entre le budget voté pour 2024 et le projet de budget 2025 ..........................................................................................82 Tableau 51 : Evolution des dépenses du Fonds énergie et climat consacrées à la promotion des véhicules routiers à zéro ou à faibles émission de CO2..................................................83 Tableau 52 : Evolution des dépenses de la direction de la Défense et de la Défense nationale .............................................................................................................................................92 Tableau 53 : Evolution des dépenses du Fonds d’équipement militaire par domaine de défense .............................................................................................................................................93 16 Sommaire des graphiques Graphique 1 : Variation annuelle des dépenses et des recettes de l’Administration centrale 29 Graphique 2 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration centrale selon les budgets 2024 et 2025 ........................................................................................................................30 Graphique 3 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration centrale .........................30 Graphique 4 : Variation annuelle des dépenses et des recettes des Administrations de sécurité sociale ..................................................................................................................................34 Graphique 5 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 .........................................................................35 Graphique 6 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale selon l’analyse de sensibilité ..........................................................................................................36 Graphique 7 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration publique et de ses entités .............................................................................................................................................40 Graphique 8 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration publique selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 ......................................................................................41 Graphique 9 : Evolution pluriannuelle de la dette publique ...................................................42 Graphique 10 : Evolution pluriannuelle des agrégats en cas de choc sur la croissance........43 Graphique 11 : Evolution pluriannuelle des agrégats en cas de choc sur les taux d’intérêt...43 Graphique 12 : L’évolution du classement du Luxembourg dans le World Competitiveness Ranking d’IMD ......................................................................................................................46 Graphique 13 : Evolution de la productivité du travail par heure travaillée au Luxembourg et dans l’Union européenne......................................................................................................47 Graphique 14 : Taux légal de l’impôt sur les bénéfices des sociétés en 2024.......................48 Graphique 15 : Evolution du coût horaire du travail moyen entre 2008 et 2023 ....................51 Graphique 16 : Evolution de l’écart entre le coût salarial moyen luxembourgeois et celui des pays voisins..........................................................................................................................51 Graphique 17 : Ecart de prix de l’énergie pour l’industrie......................................................52 Graphique 18 : Evolution du taux de chômage mensuel au Luxembourg .............................60 Graphique 19 : Evolution annuelle de l’emploi frontalier par nationalité ................................61 Graphique 20 : Evolution du solde et de la réserve du régime général d’assurance pension entre 2022 et 2070 ...............................................................................................................74 Graphique 21 : Evolution des dépenses du CTIE .................................................................85 Graphique 22 : Evolution des dépenses de défense des pays membres de l’OTAN en entre 2014 et 2024 ........................................................................................................................90 Graphique 23 : Projection de l’effort de défense luxembourgeois d’ici 2030 .........................91 17 PARTIE I Résilience économique dans un contexte d’incertitudes 18 1 Perspectives mondiales : croissance et assouplissement monétaire hétérogènes sur fond de tensions géopolitiques La croissance mondiale devrait atteindre 3,2% cette année selon le Fonds Monétaire International (FMI) et croître de 0,1% supplémentaire en
21. Ces perspectives, plus favorables qu’au début de l’année, sont notamment dues à l’assouplissement des politiques monétaires ainsi qu’au dynamisme économique des pays émergents. La répartition de cette croissance demeure, quant à elle, hétérogène. Suite à la baisse de l’inflation dans la majorité des pays au cours de l’année, les principales banques centrales ont baissé leurs taux directeurs et devraient continuer sur cette trajectoire, mais à des rythmes différents. Les projections de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) montrent que l'inflation mondiale dans les pays du G20 devrait passer de 5,9% en 2024 à 3,6%1 en 2025, avec des niveaux d'inflation plus faibles dans les économies avancées. La Zone euro, par exemple, devrait connaître une inflation de 2,3% en 2024, après avoir atteint un pic de 8,4%2 en
22. Cependant, ces baisses masquent des disparités importantes entre les pays : si l'inflation des biens est revenue à un niveau plus normal, celle des services reste élevée, dépassant les 6% dans certaines économies d’Europe centrale. Aux Etats-Unis, l'inflation persiste, avec une hausse des prix des services qui freine le retour à un niveau conforme aux objectifs. En conséquence, la Réserve Fédérale (FED) a maintenu ses taux d’intérêt élevés plus longtemps que prévu et n’a entamé une baisse qu’à la fin de l’été. En revanche, d’autres économies comme la Zone euro, le Canada ou la Chine ont déjà entamé une normalisation de leurs politiques monétaires. La Banque centrale européenne (BCE) prévoit une stabilisation progressive de ses taux à mesure que les pressions inflationnistes sur les biens et services s’atténuent. La Banque du Canada a également réduit ses taux pour la première fois depuis leur hausse à 5% en juillet
23. La Chine, elle, poursuit l’orientation expansionniste de sa politique monétaire, visant à soutenir la consommation, l’investissement et la stabilité du secteur immobilier. La Russie a récemment augmenté ses taux afin de contenir une inflation élevée et persistante. En termes de croissance économique, les Etats-Unis ont vu leur prévision révisée à la baisse à 2,6% en 2024 et continuent d'afficher les signes d’un ralentissement, en raison notamment de la baisse de la consommation des ménages et de la faiblesse des exportations nettes. L’année prochaine, le FMI estime que la croissance américaine passera sous la barre des 2% pour atteindre 1,9%3 dans le meilleur scénario. La Chine, traditionnellement considérée comme le moteur de la croissance mondiale, montre à son tour des signes de faiblesse, notamment dans son secteur immobilier, qui peine à se redresser. Elle devrait néanmoins conserver une croissance de 5% en 2024, stimulée par une reprise de la consommation intérieure et une hausse des exportations. Cependant, la prévision de croissance chinoise pour 2025 a été révisée à la baisse à 4,5%, reflétant des défis structurels, comme le vieillissement de la population et la baisse de la productivité. D’autres indicateurs inquiètent également les spécialistes, comme la faible rentabilité des entreprises chinoises, largement subventionnées par le Gouvernement. Les projections du FMI prévoient ainsi un ralentissement du PIB chinois qui tomberait à 3,3% d'ici
24. L'Inde, avec une croissance OCDE, Perspectives économiques, volume 2024, page
25. OCDE, Perspectives économiques, volume 2024, page
26. 3 FMI, Mise à jour des perspectives de l’économie mondiale, juillet 2024, page
27. 1 2 19 attendue de 7%, demeure l'une des économies les plus dynamiques, profitant d'investissements publics massifs et d'une consommation privée en expansion, en particulier dans les zones rurales. Cette performance est également tirée par un secteur technologique en plein essor et des investissements massifs dans les infrastructures. En Europe, la reprise reste modeste, avec une prévision de croissance de 0,9% en 2024 dans la Zone euro, tirée principalement par le secteur des services, alors que l'industrie manufacturière continue de souffrir. La reprise dans la Zone euro est attribuée à une augmentation des salaires réels et à des conditions de financement plus favorables à la suite d’un assouplissement progressif de la politique monétaire de la BCE, qui pourrait contribuer à une croissance plus solide en 2025, à 1,5%. Le commerce mondial connaît une reprise fragile. Après une stagnation en 2023, avec un taux de croissance inférieur à 1%, les projections pour 2024 et 2025 prévoient une hausse annuelle d’environ 3,1% puis 3,4%. Ce redressement est en grande partie dû à une augmentation des exportations asiatiques, en particulier dans les technologies. Cette reprise est cependant freinée par une faible performance manufacturière mondiale, exacerbée par les perturbations des chaînes d'approvisionnement, les prix de l’énergie volatiles et l'incertitude géopolitique. L'OCDE met en garde contre un risque de décélération supplémentaire si la reprise en Chine s’avère plus faible que prévu. En effet, la demande intérieure chinoise reste essentielle pour le redressement du commerce international. Les pays émergents, en particulier ceux d’Asie, continuent de jouer un rôle crucial dans la reprise économique, avec des taux de croissance presque deux fois plus élevés que ceux des économies avancées. Alors qu’une reprise économique mondiale plus soutenue est espérée pour 2025, celle-ci reste tributaire de l’évolution des tensions géopolitiques. Les conflits en Ukraine et au Moyen-Orient ainsi que les tensions entre la Chine et Taïwan, pourraient impacter les prix de l’énergie à la hausse, et donc les projections en termes d’inflation, ainsi que la fluidité du commerce dans le golfe Persique ou en mer de Chine. De plus, les tensions commerciales entre la Chine, les Etats-Unis et l’Europe, ajoutent une incertitude supplémentaire aux prévisions, pouvant freiner la croissance du commerce mondial à moyen terme. 2 L’économie européenne en quête d’un nouveau souffle La situation économique européenne en 2024 est caractérisée par une reprise de la croissance hétérogène entre pays. Le FMI table sur une projection de croissance à 0,9% dans la Zone euro, tandis que l’OCDE se montre moins optimiste et estime une croissance de 0,7%. Les documents budgétaires, eux, tablent sur une croissance de 0,8%, estimation issue de Oxford Economics. Un chiffre légèrement plus élevé que le taux de 0,5% de croissance de la Zone euro en 2023, grâce notamment à la baisse de l’inflation et au dynamisme du marché du travail européen, soutenant les revenus réels et la consommation des ménages
28. Cette reprise économique reste plus timide dans certains pays comme l’Allemagne, en récession en 2023, et qui ne devrait pas dépasser 0,2% de croissance en
29. Le pays est victime de la perte de compétitivité de son industrie, qui a vu son niveau de production décliner encore cette année, en raison de taux d’intérêt élevés, d’une chute de la demande 4 Direction générale du Trésor française, N°349, Septembre 2024, page
30. 20 internationale et du prix élevé de l’énergie. En France, la croissance devrait ralentir et s’établir entre 0,7% et 0,9% selon, respectivement, l’OCDE et le FMI, du fait notamment de conditions de financement restrictives ayant pesé sur l’investissement et la consommation, et d’une baisse des exportations. D’autres pays affichent cependant une dynamique plus positive : l’Espagne et le Portugal enregistrent une croissance plus soutenue, estimée à, respectivement, 2,9% et 1,6% en 2024 selon le FMI, tirée notamment par les secteurs des services et du tourisme. Si les prix de l’énergie se sont stabilisés, offrant un répit aux entreprises européennes en réduisant les coûts d’exploitation dans plusieurs secteurs, cette accalmie n’a pas suffi à endiguer complètement l’inflation, notamment dans les services, où les coûts salariaux représentent une part importante des charges. En 2025, la croissance des salaires devrait fléchir, à mesure que les goulets d’étranglement dans les services se réduisent, ce qui devrait porter l’inflation sous-jacente à 2% environ mi-2025 selon l’OCDE. Alors que les politiques monétaires s’assouplissent peu à peu, les politiques budgétaires tendent à devenir plus restrictives en
31. De nombreux pays européens doivent reconstituer leurs marges de manœuvre budgétaires, après les dépenses importantes engagées en réponse à la pandémie et à la crise énergétique. De plus, les pays doivent engager des réformes structurelles visant à améliorer l’efficacité des dépenses publiques pour assurer leur viabilité, indispensables pour faire face aux dépenses liées au vieillissement de la population et à la transition climatique et digitale. L'économie européenne montre donc des signes de faiblesse, notamment en raison des divergences économiques et structurelles entre pays, de l'inflation persistante dans les services et d’une industrie souffrant de prix de l’énergie élevés et d’une guerre commerciale menée par la Chine et les Etats-Unis. Les disparités structurelles des pays européens et la perte de compétitivité de son industrie posent des défis importants pour la stabilité et la résilience à long terme de la Zone euro. En termes de perspectives, l’OCDE et le FMI s’accordent sur une reprise de la croissance l’année prochaine, avec un taux de 1,5% en
32. A moyen terme, la consommation privée devrait se renforcer, stimulée par une progression des revenus réels dans un contexte de recul de l’inflation. Les investissements devraient augmenter grâce à des conditions de financement plus favorables, soutenues par un assouplissement progressif des politiques monétaires. La réduction des taux d’intérêt mi-2024 et l’amélioration des perspectives de demande permettront un redressement modéré de l’investissement privé. Cependant, les risques de dégradation par rapport aux projections subsistent. Une nouvelle escalade des tensions géopolitiques pourrait entraîner une nouvelle hausse des prix de l’énergie, relancer l’inflation en Europe et affaiblir la demande en provenance des principaux partenaires commerciaux de la Zone euro. 21 3 Au Luxembourg, les signes d’une lente reprise économique En 2024, l’économie luxembourgeoise a montré des signes de reprise, et ce après 6 trimestres consécutifs de baisse annuelle. A la fin du 1er semestre, l’acquis de croissance pour l’économie dans son ensemble s’établit à 0,7%. Afin d’arriver à la prévision de 1,5% à la base des documents budgétaires comme le montre le tableau 1, une poursuite de la reprise s’avère nécessaire. 2025 serait marquée par un rebond, mais moins prononcé qu’annoncé encore dans la note de conjoncture 1-24 du STATEC (+3,0%), puisqu’il serait de +2,7%. Selon l’exposé des motifs du projet de budget 2025, « [l]a révision n’est pas due à des facteurs spécifiques, mais liée à la dégradation générale des perspectives d’évolution à moyen terme ». En effet, en ce qui concerne l'emploi salarié, il a connu une croissance des plus modestes de 0,9% entre juillet 2023 et juillet
33. Sur l’ensemble de l’année, la hausse devrait se situer autour de ce même montant de 0,9%. Pour 2025, l’estimation de croissance de l’emploi salarié a également été revue à la baisse par rapport au projet de budget pour 2024 : 1,5% contre 2,1%. Le taux de chômage devrait s’établir à 5,9% en 2024, avec une augmentation notable de 19,4% du nombre de demandeurs d'emploi titulaires d'un diplôme de l'enseignement supérieur en un an. Il atteindrait 6% en
34. Tableau 1 : Prévisions macroéconomiques à la base des documents budgétaires 1995-2023 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Évolution en % (ou spécifié différemment) PIB (en vol.) 3,0 Emploi total intérieur Taux de chômage (% de la pop. active, déf. ADEM) 3,1 4,6 Indice des prix à la consommation (IPCN) 2,1 -1,1 2,2 1,5 2,7 2,0 3,2 0,9 1,6 2,2 2,5 5,2 5,9 1,5 6,0 6,1 5,8 5,6 3,7 2,3 2,6 1,7 1,5 1,8 3,0 Source : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice
35. En 2024, le secteur industriel enregistre une baisse de 1,5% de l'emploi sur base annuelle. Par ailleurs, l'indicateur de confiance qui avait atteint un niveau bas en juin 2023, montre des signes de légère amélioration. Il demeure toutefois instable, avec une forte baisse en juillet suivie d'une remontée en septembre. Les perspectives de production, particulièrement dans les secteurs de la métallurgie et des produits métalliques, restent fortement volatiles et reculent au troisième trimestre de l’année. Le secteur immobilier, qui avait fortement souffert de la hausse des taux d’intérêt et qui a encore vu les prix de vente des logements baisser de 0,7% au premier trimestre 2024, a connu un léger regain de 1% au deuxième trimestre, marquant une première hausse depuis fin 2022, principalement grâce aux ventes d'appartements. Les prix restent inférieurs de 8,3% par rapport à l'année dernière et de 15,5% par rapport au pic du troisième trimestre
36. Le nombre de transactions immobilières a augmenté de 26% sur l’année, soutenu par la baisse des prix, et la vente de biens anciens selon le STATEC. Toutefois, le secteur de la construction est toujours à la peine, conséquence directe du ralentissement du marché immobilier. Au deuxième trimestre 2024, l'emploi dans la construction a baissé de 1,6%, soit 760 salariés, poursuivant une tendance de repli similaire aux deux trimestres précédents. 22 A l’inverse, le secteur financier luxembourgeois a connu un rebond notable en 2024, enregistrant une croissance de 3,1% en valeur et de 0,2% en volume au deuxième trimestre. Les sociétés financières ont profité de l'augmentation des actifs liés aux fonds d’investissement et des primes d’assurance vie, qui ont augmenté de 35% sur un an. Les résultats des banques ont connu une hausse de 25% sur un an, soutenus par l'augmentation des commissions, malgré une modeste progression des marges d'intérêt de 2% sur un an, contrastant avec une croissance à deux chiffres enregistrée pendant dix trimestres consécutifs, selon le STATEC. Enfin, les indicateurs de confiance des ménages au Luxembourg demeurent toujours négatifs depuis décembre 2021, mais stables, laissant présager des intentions d'épargne élevées. En septembre, l'inflation a reculé de 0,4 point et atteint 1,3%, principalement grâce à la baisse des prix de l'énergie, tandis que les services continuent d'être affectés par l'inflation. 23 PARTIE II Des évolutions en demi-teinte pour les Administrations publiques 24 1 Administration centrale 1.1 Du côté des dépenses D’après le projet de budget 2025, les dépenses totales de l’Administration centrale s’élèveraient en 2024 à 29.527 millions d’euros, à peine 166 millions d’euros de plus que le montant de 29.361 millions d’euros budgétisé lors de l’exercice du mois de mars 2024, soit une hausse de 0,6%. C’est toutefois une progression de plus de 8% qui est enregistrée par rapport à 2023, en raison notamment des mesures qui ont été prises pour lutter contre les effets de la hausse des prix énergétiques et de l’inflation pour les ménages et les entreprises. En 2025, en atteignant les 30,9 milliards d’euros (soit 36,1% du PIB), les dépenses poursuivent certes leur croissance, tant par rapport aux prévisions pour 2024 (+4,5%), établies dans ce projet de budget 2025, que par rapport au budget voté pour l’année 2024 (+5,2%), mais à un rythme nettement inférieur à celui enregistré au cours des années 2023 (+11,3%) et 2024 (audelà des 8%). Ce taux de croissance moindre est notamment dû à l’arrêt de la plupart des mesures destinées à limiter l’impact de la pression inflationniste. Pour rappel, la moyenne historique (1995-2023) de l’évolution annuelle des dépenses de l’Administration centrale est de 6,7%. Une rupture bienvenue, qu’il faut à présent concrétiser. Tableau 2 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration centrale En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2024 2023 2025 compte prévisionnel budget voté prévisions prévisions 27 187 29 361 29 527 30 858 11,3% 8,0% 8,6% 2026 2027 2028 prévisions prévisions prévisions par rapport à 2024 budget voté par rapport à 2024 prévisions 5,2% 4,5% 32 228 33 359 35 146 4,4% 3,5% 5,4% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2025 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Un changement de cap à partir de 2025 salué par la Chambre de Commerce qui alerte depuis de nombreuses années sur la croissance (très) soutenue des dépenses de l’Administration centrale, qui dépasse celle du PIB, et ce même en dehors de périodes de crise qui demandent une intervention accrue de l’Etat. 25 Tableau 3 : Part des dépenses de l’Administration centrale dans le PIB En millions d’euros et pourcentage du PIB Dépenses de l'Administration centrale 2015 2023 2024 2025 2026 2027 2028 15 658 27 187 29 527 30 858 32 228 33 359 35 146 En % du PIB 31,1% 34,3% 36,1% 35,6% 35,3% 34,8% 34,7% Sources : STATEC, Comptabilité nationale ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2025 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce. En outre, le caractère rigide et difficilement réversible d’une grande partie de ces dépenses est mis en évidence de façon récurrente par la Chambre de Commerce. Ainsi, à titre d’exemple, le nombre d’équivalent temps plein (ETP) dans la fonction publique au niveau de l’Etat central a progressé de 46% entre 2015 et 2023, alors que la croissance démographique était limitée à 16,5% et la croissance du PIB à 18%. Pour 2025, le Gouvernement a fixé le numerus clausus à 1.350 ETP, contre 1.500 en
37. C’est un premier pas louable, d’autant plus que dans son discours prononcé devant la Chambre des Députés au moment du dépôt du budget, le Ministre des Finances a annoncé que ces mesures de maîtrise des dépenses de personnel seraient accompagnées d’investissements importants dans la digitalisation et la simplification de l’Administration. Des évolutions que les ménages et les entreprises attendent depuis longtemps. Car cette croissance des effectifs induit une augmentation importante de la masse salariale. Alors que le poste « Rémunération des salariés » devrait enregistrer une hausse de 11,7% en 2024, cette évolution connait une première décélération dès 2025 (+6,7%, soit +477 millions d’euros) et un franc ralentissement en 2026, avec à peine 3,9%, loin des croissances des dernières années. Malgré ces ambitieuses prévisions, la part de ce poste resterait quant à elle relativement stable en comparaison du PIB (autour des 8,5%) et de l’ensemble des dépenses de l’Administration centrale (autour de 24,5%). Tableau 4 : Evolution pluriannuelle des dépenses de rémunération des salariés En millions d’euros, en pourcentage du PIB et en pourcentage des dépenses de l’Administration centrale Rémunération des salariés 2015 2023 2024 2025 2026 2027 2028 3 216 6 333 7 072 7 549 7 845 8 206 8 589 11,7% 6,7% 3,9% 4,6% 4,7% Variation En % du PIB 6,4% 8,0% 8,6% 8,7% 8,6% 8,6% 8,5% En % des dépenses de l'Administration centrale 20,5% 23,3% 24,0% 24,5% 24,3% 24,6% 24,4% Sources : STATEC, Comptabilité nationale ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2025 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Sur l’horizon couvert par le projet de loi de programmation financière pluriannuelle (PLPFP), c’est-à-dire les trois années allant de 2026 à 2028, la progression des dépenses totales de l’Administration centrale devrait atteindre une moyenne annuelle de 4,4%. Sachant que le taux de progression moyen des dépenses au cours des 10 dernières années (entre 2014 et 2023) était de 6,4%, il s’agit d’un objectif ambitieux. Il est en effet devenu assez commun que les 26 prévisions soient revues à la hausse à travers les lois de programmation financière pluriannuelle successives. Cet exercice n’échappe pas à la règle par rapport à la loi de programmation financière pluriannuelle (LPFP) 2023-2027, même s’il faut reconnaitre que les variations sont faibles, et de moindre ampleur que dans le passé. De telles adaptations dans les années à venir ne sont toutefois pas à exclure, de l’aveu même des auteurs pour qui « […] des perspectives économiques incertaines [nécessitent] une prudence et un suivi rigoureux de l'exécution budgétaire ». Tableau 5 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration centrale selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2024 Administration centrale Dépenses variations budget 2024 - 2025 2025 2027 2026 2028 LPFP 23-27 PLPFP 24-28 LPFP 23-27 PLPFP 24-28 LPFP 23-27 PLPFP 24-28 LPFP 23-27 PLPFP 24-28 PLPFP 24-28 29 361 29 527 30 686 30 858 31791 32 228 33 027 33 359 35 146 +0,6% +0,6% +1,4% +1,0% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
38. Cette évolution pluriannuelle des dépenses est d’autant plus soumise aux incertitudes que le Gouvernement a présenté en juillet 2024 un « Entlaaschtungs-Pak », à savoir un paquet fiscal comprenant 16 mesures visant à renforcer le pouvoir d'achat et la compétitivité. Le « déchet fiscal » estimé s’élève à 421 millions d’euros en 2025 et devrait atteindre 536 millions d’euros en
39. De l’exactitude de ces montants dépendra donc également la réalisation des prévisions pluriannuelles des dépenses. Tableau 6 : Déchet fiscal en lien avec l’Entlaaschtungs-Pak En millions d’euros « Entlaaschtungs-Pak » Adaptation supplémentaire du barème d'imposition de 2,5 tranches indiciaires Adaptation au niveau de la classe d'impôt la Adaptation du crédit d’impôt salaire social minimum (CISSM) et introduction d'un crédit d’impôt heures supplémentaires (CIHS) Augmentation du crédit d'impôt monoparental (CIM) et augmentation des abattements pour charges extraordinaires en raison des enfants ne faisant pas partie du ménage Adaptation des primes : prime participative, régime des impatriés, prime jeune salarié Réduction de l'impôt sur le revenu des collectivités (IRC) Augmentation de la déductibilité des intérêts pour l'année de la fixation de la valeur locative et la suivante Total 2025 2026 2027 2028 225 275 300 300 55 70 75 75 20 20 20 20 2 7 7 7 23 23 23 23 56 63 70 70 40 40 40 41 421 498 535 536 Source : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice
40. A ce pack, s’ajoutent les mesures mises en place par le Gouvernement afin de répondre à la crise de la construction et du logement, qui comprennent notamment un vaste programme d'acquisition de logements, pour lequel un investissement pouvant atteindre presque un demimilliard d'euros sera mobilisé d'ici
41. 27 1.2 Du côté des recettes En 2024, d’après le projet de budget 2025, les recettes totales de l’Administration centrale atteindraient 28.106 millions d’euros (34,3% du PIB), soit 655 millions d’euros de plus que le montant voté, de 27.451 millions d’euros, une hausse de 2,4%. Cette évolution positive est tirée par la croissance des revenus des impôts courants sur le revenu et le patrimoine (+10,8%) ainsi que par les impôts sur la production et les importations (+8,8%). Selon les auteurs du budget 2025, ces impôts ont bénéficié du regain de l’activité économique (+155 millions d’euros pour les impôts retenus sur les traitements et salaires ; +56 millions d’euros pour la taxe d’abonnement sur les titres de sociétés ; +121 millions d’euros pour la taxe de la valeur ajoutée) et d’une surperformance de l’impôt sur le revenu des collectivités (+17%, soit +450 millions d’euros) due à des soldes d’impôts d’années antérieures. En 2025, les recettes devraient poursuivre leur progression et atteindre 29.570 millions d’euros, soit une hausse de 7,7% par rapport au budget voté pour l’année
42. Les prévisions en termes de recettes pour l’année 2024 ayant toutefois été revues à la hausse, une croissance plus modérée de 5,2% est attendue. Ces substantiels 1.464 millions d’euros de recettes supplémentaires proviendraient notamment d’une progression importante du rendement des impôts sur la production et les importations de +823 millions d’euros (+8,5%). Les impôts sur le revenu et le patrimoine connaîtraient eux une hausse de 570 millions d’euros, soit +4% en 2025, et ce malgré le déchet fiscal découlant des mesures fiscales du « Entlaaschtungs-Pak ». Tableau 7 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration centrale En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2024 2023 2025 compte prévisionnel budget voté prévisions prévisions 25 726 27 451 28 106 29 570 8,6% 6,7% 9,3% 2026 2027 2028 prévisions prévisions prévisions par rapport à 2024 budget voté par rapport à 2024 prévisions 7,7% 5,2% 31 145 32 675 34 478 5,3% 4,9% 5,5% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2025 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce. La matérialisation de ces anticipations reste toutefois la grande inconnue actuellement. En effet, comme précisé par les auteurs, « [i]l ne faut toutefois pas négliger les incertitudes entourant plus généralement les prévisions fiscales dans le cas d’une petite économie ouverte, surtout dans le cas des prévisions des recettes des impôts sur les bénéfices des sociétés dans le contexte de l’application de l’imposition minimale (Pilier 2) et au vu de la forte concentration et des comportements imprévisibles des contribuables ». Ils ajoutent qu’« […] une révision à la hausse structurelle […] a été réalisée par rapport au Budget 2024 afin de tenir compte d’une 28 part, de l’effet de base induit par les performances désormais prévues pour 2024 et d’autre part, pour réduire davantage le risque de sous-estimations à l’avenir »
43. Cela signifie-t-il qu’il existe une certaine rupture de série au niveau des données fiscales ? Dans tous les cas, les prévisions concernant le rendement de l’impôt sur le revenu des collectivités sont particulièrement interpellantes sachant qu’entre le budget voté pour 2024 et les prévisions pour 2025 c’est une hausse de plus de 19% qui est anticipée. La Chambre de Commerce rappelle en outre le caractère non-pérenne de certaines recettes, comme les taxes et accises sur les ventes de tabac et de carburant, lesquelles représentent 7,6% du total des recettes de l’Administration centrale au projet de budget
44. En effet, la transition vers la voiture électrique, déjà largement engagée au Luxembourg, va irrémédiablement entrainer une diminution très importante des volumes de carburant vendus dans le pays, ce qui amoindrira d’autant les recettes fiscales correspondantes. D’après les dernières estimations, à l’horizon 2030, entre 40 et 50% du parc automobile luxembourgeois serait composé de véhicules électriques. Concernant les ventes de tabac, les efforts entrepris par les acteurs de la Santé pour en diminuer la consommation pourraient également conduire à une perte de recettes fiscales dans les prochaines années. En conséquence, la Chambre de Commerce invite le Gouvernement à anticiper dès à présent ces évolutions importantes. S’agissant de l’évolution des recettes totales de l’Administration centrale escomptée au cours de la période 2026-2028, ces dernières progresseraient, en moyenne, de 5,3% l’an, ce qui reste ambitieux. Les différences entre les prévisions émanant de la LPFP 2023-2027 et celles du PLPFP 20242028 sont de l’ordre de 2,5% pour les années 2024 à 2026, et de 3% en
45. Tableau 8 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration centrale selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2024 Administration centrale 2025 2026 2027 2028 LPFP 23-27 PLPFP LPFP 23-27 PLPFP PLPFP 24-28 LPFP 23-27 PLPFP 24-28 LPFP 23-27 PLPFP 24-28 24-28 24-28 27 451 28 106 28 876 29 570 30 354 31 145 31734 32 675 34 478 En millions Recettes variations budget 2024 - 2025 +2,4% +2,4% +2,6% +3,0% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
46. 1.3 Du côté de l’effet ciseaux C’était une volonté affichée du nouveau Gouvernement : inverser l’effet ciseaux persistant depuis 2022, c’est-à-dire la variation annuelle des dépenses plus rapide que celle des recettes, qui creuse le déficit budgétaire. Et à la condition que les prévisions se concrétisent, cette intention devrait se matérialiser dès 2024, la progression des recettes étant supérieure (+2.380 millions d’euros, soit +9,3%) à celle des dépenses (+2.340 millions d’euros, soit +8,6%). 5 Passages soulignés ajoutés par la Chambre de Commerce. 29 Et cette tendance devrait se poursuivre sur tout l’horizon du PLPFP, c’est-à-dire jusqu’en
47. Il faut saluer ici le sens des responsabilités dont fait preuve le Gouvernement. Graphique 1 : Variation annuelle des dépenses et des recettes de l’Administration centrale Taux de progression en pourcentage 12,0% 11,0% 10,0% 9,0% 8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Variation annuelle des dépenses de l'Administration centrale Variation annuelle des recettes de l'Administration centrale 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Variation annuelle des dépenses de l'Administration centrale 11,3% 8,6% 4,5% 4,4% 3,5% 5,4% Variation annuelle des recettes de l'Administration centrale 8,6% 9,3% 5,2% 5,3% 4,9% 5,5% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
48. 1.4 Du côté du solde A la faveur des tendances précitées, les déficits de l’Administration centrale anticipés par le PLPFP 2024-2028 seront moindres qu’escomptés dans le budget voté pour 2024, sur tout l’horizon temporel, comme le montre le graphique
49. Budgétisé à un niveau de -1.910 millions d’euros (-2,3% du PIB), le solde pour l’année 2024 ne devrait atteindre « que » -1.421 millions d’euros (-1,7% du PIB), soit une amélioration substantielle de 489 millions d’euros. En 2025, cette tendance se poursuit, le solde anticipé passant de -1.810 millions d’euros (-2,0% du PIB) selon le projet de budget 2024 à -1.288 millions d’euros (-1,5% du PIB) selon les prévisions les plus récentes. Soit une amélioration cumulée de presque 2 milliards d’euros sur 4 ans. 30 Graphique 2 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration centrale selon les budgets 2024 et 2025 En millions d’euros Budget 2024 Budget 2025 § § O § -1.000 4«9 '■ s 608 -4.000 M 252 S||§ -5000 Hü en millions d'euros § -3.000 § en millions d euros § -zooo 2027 Source : Document distribué lors du discours de Gilles Roth devant la Chambre des Députés, le 9 octobre
50. Remarque : Les bâtons bleus représentent la différence entre les prévisions. Entre 2026 et 2028, la situation financière de l’Administration centrale devrait continuer à aller en s’améliorant, le déficit déclinant chaque année au cours de la période sous revue et repassant sous la barre symbolique du milliard de déficit dès 2027 pour atterrir à 667 millions en
51. Graphique 3 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration centrale En millions d’euros et en pourcentage du PIB en millions EUR 2023 -1 462 2024 -1 421 2025 -1 288 2026 -1 083 2027 -685 2028 -667 en % du PIB -1,8% -1,7% -1,5% -1,2% -0,7% -0,7% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
52. 2 Administrations de sécurité sociale 2.1 Du côté des dépenses D’après le projet de budget 2025, les dépenses des Administrations de sécurité sociale s’élèveraient à 16.312 millions d’euros en 2024, soit une légère progression de 0,5% (+75 millions d’euros) par rapport au montant budgétisé de 16.237 millions d’euros. En 2025, les dépenses devraient poursuivre leur tendance haussière, à un rythme soutenu, et ce malgré l’envolée des niveaux de dépenses des années antérieures. Les dépenses totales des Administrations de sécurité sociale devraient, selon le PLPFP, augmenter de 6% l’an en moyenne sur la période 2026-2028, ce qui s’avère équivalent à la moyenne historique des 10 dernières années. 31 Tableau 9 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations de sécurité sociale En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2024 2023 2025 2026 compte prévisionnel budget voté prévisions prévisions 15 104 16 237 16 312 17 394 8,3% 7,5% 2028 prévisions prévisions prévisions par rapport à 2024 budget voté par rapport à 2024 prévisions 7,1% 6,6% 8,0% 2027 18 436 19 515 20 744 6,0% 5,9% 6,3% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2025 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Environ 85% des dépenses sont des prestations sociales en espèces et en nature, et de leur évolution dépend donc également la croissance des dépenses totales. Le vieillissement démographique aura donc un impact important dans les années à venir. La Chambre de Commerce reviendra sur cette thématique dans sa partie
53. Tableau 10 : Evolution pluriannuelle des principaux postes de dépenses des Administrations de sécurité sociale En millions d’euros et taux de progression en pourcentage Dépenses totales Prestations sociales en espèces Prestations sociales en nature Ensemble des prestations sociales en millions EUR en % de croissance en millions EUR en % de croissance en millions EUR en % de croissance en millions EUR en % des dépenses 2023 2024 2025 2026 2027 2028 15 104 16 312 17394 18 436 19 515 20 744 8,3% 10 540 9,3% 2 184 1,6% 12 724 84,2% 8,0% 11 363 7,8% 2 491 14,1% 13 854 84,9% 6,6% 12 114 6,6% 2 662 6,9% 14 776 84,9% 6,0% 12 904 6,5% 2 828 6,2% 15 732 85,3% 5,9% 13 599 5,4% 3 021 6,0% 16 620 85,2% 6,3% 14 397 5,9% 3 183 5,4% 17 580 84,7% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Les prévisions des dépenses n’ont que très marginalement évolué entre la LPFP 2023-2027 et le PLPFP de 2024-
54. 32 Tableau 11 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations de sécurité sociale selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2024 Sécurité sociale 2025 2026 2027 2028 LPFP 23-27 PLPFP 24-28 LPFP 23-27 PLPFP 24-28 LPFP 23-27 PLPFP 24-28 LPFP 23-27 PLPFP 24-28 PLPFP 24-28 16 237 16 312 17 478 17 394 18 437 18 436 19 544 19 515 20 744 En millions Dépenses +0,5% variations budget 2024 - 2025 -0,0% -0,5% -0,1% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
55. 2.2 Du côté des recettes Alors que le budget voté pour l’année 2024 prévoyait des recettes des Administrations de sécurité sociale à hauteur de 17.099 millions d’euros, le projet de budget 2025 les estime à 17.249 millions d’euros, soit une hausse d’un peu moins de 1% (+150 millions d’euros) entre les deux prévisions. Tableau 12 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations de sécurité sociale En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2024 2023 2025 2026 2027 2028 compte prévisionnel budget voté prévisions prévisions prévisions prévisions prévisions 16 277 17 099 17 249 18 051 18 914 19 743 20 729 4,8% 4,4% 5,0% 8,7% 5,1% 6,0% par rapport à 2024 budget voté par rapport à 2024 prévisions 5,6% 4,6% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2025 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Sachant que la plus grande partie des recettes est constituée par les cotisations sociales ainsi que par les contributions de l’Etat aux assurances maladie et pension, fixées en fonction des cotisations, l’évolution globale des recettes est largement marquée par l’évolution de l’emploi et de la conjoncture économique. Ainsi, en 2025, la progression des recettes devrait rester endeçà de sa moyenne historique constatée au cours des 10 dernières années, qui dépassait les 5,5%, sous l’effet notamment d’une révision à la baisse de l’estimation de croissance de l’emploi salarié : 1,5% contre 2,1% dans le projet de budget pour
56. Entre 2026 et 2028, les recettes des Administrations de sécurité sociale enregistreraient une progression annuelle moyenne de 4,7%. Rythme qu’il conviendra de maintenir afin de compenser un tant soit peu la vigueur des dépenses sur la période en question. Au niveau des principaux postes de recettes, les revenus de la propriété devraient passer de 597 millions d’euros en 2023 à 701 millions d’euros en 2028, soit une augmentation annuelle 33 moyenne de 3,3%. Ces revenus proviennent pour l’essentiel du revenu net d’exploitation du Fonds de compensation SICAV-FIS et sont donc largement tributaires de l’évolution des marchés financiers, ce qui les rend volatils. Les autres transferts courants versés à la sécurité sociale, c’est-à-dire des contributions de l’Etat aux différents systèmes de protection sociale, progressent en moyenne annuelle de +4,8%. Quant aux cotisations sociales, le poste de recettes majeur, la hausse de la masse salariale contribue à son évolution marquée en
57. Tableau 13 : Evolution pluriannuelle des principaux postes de recettes des Administrations de sécurité sociale En millions d’euros et taux de progression en pourcentage Recettes totales Revenus de la propriété Cotisations sociales Autres transferts courants en millions EUR 2023 2024 2025 2026 2027 2028 16 277 17 249 18 051 18 914 19 743 20 729 en % de croissance 8,7% 6,0% en millions EUR 597 661 en % de croissance 16,2% 10,6% en millions EUR 8 984 en % de croissance en millions EUR 668 1,1% 9 125 10,0% 6 285 en % des dépenses 4,6% 9 894 1,6% 8,4% 7 016 5,7% 7 034 11,6% 0,3% 4,8% 4,4% 682 696 2,0% 5,0% 701 2,1% 10 400 10 841 5,1% 0,8% 11 369 4,2% 7 324 7 608 4,1% 4,9% 7 935 3,9% 4,3% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Comme évoqué ci-avant, les recettes sont tributaires de la dynamique économique et du marché de l’emploi, qui sont actuellement moins porteurs. En raison de l’actualisation en septembre 2024 par le STATEC du scénario macroéconomique de court et moyen termes, les prévisions de recettes ont donc été revues légèrement à la baisse entre la LPFP 2023-2027 et le PLPFP de 2024-2028 pour les années 2025-
58. Tableau 14 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations de sécurité sociale selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2024 S é c u r i t é sociale 2025 2026 2027 2028 LPFP PLPFP LPFP PLPFP LPFP PLPFP LPFP PLPFP PLPFP 23-27 24-28 23-27 24-28 23-27 24-28 23-27 24-28 24-28 17 099 17 249 18 106 18 0 5 1 18 932 18 914 19 805 19 743 20 729 En m i l l i o n s Recettes v a r i a t i o n s b u d g e t 2024 - 2025 +0,9% -0,3% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
59. -0,1% -0,3% 34 2.3 Du côté du solde Alors que l’effet ciseaux devrait s’inverser au niveau de l’Administration centrale, avec des recettes qui surpassent les dépenses, la situation est tout autre au niveau des Administrations de sécurité sociale, avec des dépenses plus dynamiques que les recettes dès 2024, et sur tout l’horizon temporel. Graphique 4 : Variation annuelle des dépenses et des recettes des Administrations de sécurité sociale Taux de progression en pourcentage 10,0% 9,0% 8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Variation annuelle des dépenses des Administrations de SS Variation annuelle des recettes des Administrations de SS 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Variation annuelle des dépenses des Administrations de SS 8,3% 8,0% 6,6% 6,0% 5,9% 6,3% Variation annuelle des recettes des Administrations de SS 8,7% 6,0% 4,7% 4,8% 4,4% 5,0% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
60. Conséquence directe : le solde des Administrations de sécurité sociale se dégrade progressivement, passant d’un excédent de 1.173 millions d’euros en 2023 à un déficit de 15 millions d’euros en
61. La crise sanitaire et la crise inflationniste ont successivement pesé sur le marché du travail. Le ralentissement de l’emploi associé à une accélération des départs à la retraite a donc un impact considérable sur le solde des Administrations de sécurité sociale. L’impact graduel du vieillissement démographique devra être considéré au plus vite, le statu quo n’étant plus une option, comme la Chambre de Commerce le montre dans sa partie
62. Tableau 15 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale En millions d’euros et en pourcentage du PIB en millions EUR 2023 1 173 2024 937 2025 657 2026 478 2027 228 en % du PIB 1,5% 1,1% 0,8% 0,5% 0,2% 2028 -15 0,0% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
63. Autre évolution inquiétante : les soldes prévus pour la période pluriannuelle à venir sont inférieurs à ceux prévus dans la LPFP 2023-2027, hormis pour les exercices 2024 et
64. 35 Graphique 5 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 En millions d’euros 937 -15 Source : Document distribué lors du discours de Gilles Roth devant la Chambre des Députés, le 9 octobre
65. L’impact d’une évolution du contexte économique et du marché de l’emploi est considérable sur les dépenses et les recettes des Administrations de sécurité sociale, et donc in fine sur le solde. Ce constat est largement partagé par les auteurs des documents budgétaires qui indiquent qu’« [a]u vu du grand degré d’ouverture de l’économie luxembourgeoise et des révisions récurrentes aux projections, l’élaboration des prévisions pour la Sécurité sociale s’avère également périlleuse. Par conséquent, il peut être utile d’apprécier son évolution suivant différents scénarios ». Le PLPFP 2024-2028 présente donc une analyse de sensibilité, avec comme hypothèses +0,5 ou -0,5 point de pourcentage au niveau du dynamisme de l’emploi par rapport au scénario central actuel du STATEC qui prévoit une croissance annuelle moyenne de l’emploi salarié de +1,7% entre 2024 et
66. Il apparait qu’indépendamment du taux de progression de l’emploi, le solde des Administrations de sécurité sociale maintient sa tendance de fond, à savoir une orientation à la baisse structurelle, à politique inchangée. Avec toutefois un déficit qui se matérialise plus ou moins tard. 36 Graphique 6 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale selon l’analyse de sensibilité Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
67. 3 Administrations locales Alors que l’année 2023 était marquée par une évolution des dépenses plus dynamique que l’évolution des recettes, et que ces dernières étaient inférieures en volume, le solde des Administrations locales6 était dans le rouge, à hauteur de -0,3% du PIB. Cette tendance s’inverse toutefois dès 2024 : l’effet ciseaux est nettement à la faveur des recettes, ce qui entraine une amélioration continue des soldes sur tout l’horizon temporel. Tableau 16 : Evolution pluriannuelle des dépenses, des recettes et du solde des Administrations locales En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2023 Dépenses Recettes Solde 2024 2025 2026 2027 2028 en millions EUR 4 479 4 689 4 784 4 918 5 113 5 285 variation 15,2% 4,7% 2,0% 2,8% 4,0% 3,4% en millions EUR 4 216 4 709 4 851 5 063 5 281 5 519 variation 13,0% 11,7% 3,0% 4,4% 4,3% 4,5% en millions EUR -264 20 68 145 168 234 en % du PIB -0,3% 0,0% 0,1% 0,2% 0,2% 0,2% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
68. Les prévisions du secteur des Administrations locales ont été établies sur base d’une estimation globale, par catégories SEC des recettes et dépenses, des évolutions antérieures, adaptées en fonction de l’incidence des facteurs modificatifs escomptés de même qu’en tenant compte de prévisions obtenues des plans pluriannuels de financement des communes. 6 37 Tant les dépenses que les recettes ont été révisées à la hausse par rapport à la LPFP 20232027, notamment pour des raisons méthodologiques7, avec un impact divers sur le solde : il est revu à la baisse pour les années 2024 et 2025, mais à la hausse pour les années 2026 et
69. Tableau 17 : Evolution pluriannuelle des agrégats des Administrations locales selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2024 Administrations locales En millions Recettes variation budget 2024 - 2025 Dépenses variation budget 2024 - 2025 Solde 2025 2027 2026 2028 LPFP PLPFP LPFP PLPFP LPFP PLPFP LPFP PLPFP PLPFP 23-27 24-28 23-27 24-28 23-27 24-28 23-27 24-28 24-28 4 851 +5,1% 4 784 +6,0% +68 4 780 5 063 +5,9% 4 918 +5,3% +145 4 949 5 281 +6,7% 5 113 +5,7% +168 5 519 4 432 4 370 ±62 4 709 +6,2% 4 689 +7,3% +20 4 614 4 513 +101 4 672 +108 4 838 +111 5 285 +234 Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
70. 4 Administration publique 4.1 Du côté des dépenses L’année 2023 se caractérise par une hausse extrêmement dynamique des dépenses totales de l’Administration publique 8 puisque c’est un taux de croissance de 11,7% qui est prévu. En 2024, ces dépenses s’élèveraient à 40.814 millions d’euros, soit 495 millions d’euros de plus que le montant budgétisé de 40.319 millions d’euros. Cette réévaluation de 1,2% résulte essentiellement d’une augmentation des rémunérations (+168 millions d’euros), des prestations en espèces (+138 millions d’euros) et des investissements directs (+58 millions d’euros), selon les documents budgétaires. Par rapport à 2023, l’exercice 2024 est caractérisé par une progression des dépenses de +7,5%, certes un taux nettement inférieur à celui de 2023, mais qui reste dynamique en raison des différents facteurs qui induisent à la hausse les dépenses des trois sous-secteurs, comme évoqué ci-avant. En 2025, les dépenses de l’Administration publique devraient garder un rythme de croissance de 5,8% par rapport aux prévisions les plus récentes pour l’année 2024, soit 2,4 milliards d’euros de plus en à peine un an, et 5,2 milliards d’euros en deux ans. 7 Par exemple, en ce qui concerne le mode de financement du CGDIS, les recettes du produit de l’augmentation de la TVA attribuées au CGDIS seront désormais considérée comme étant une contribution des communes. 8 D'après le Protocole sur la procédure des déficits excessifs, annexé au Traité sur l'Union européenne, le déficit ou excédent - public est défini comme le besoin - ou la capacité - de financement de l'ensemble de l’Administration publique. Sous ce terme générique, il y a lieu de comprendre la consolidation des trois sous-secteurs précédemment passés en revue, à savoir l’Administration centrale (laquelle constitue déjà, pour rappel, une notion plus large que le concept d’ « Etat central » sous-jacent à la comptabilité budgétaire luxembourgeoise), la sécurité sociale, ainsi que les Administrations locales. 38 Tableau 18 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration publique En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2023 2024 2026 2025 compte prévisionnel budget voté prévisions prévisions 37 968 40 319 40 814 43 194 11,7% 6,2% 7,5% 2027 2028 prévisions prévisions prévisions par rapport à 2024 budget voté par rapport à 2024 prévisions 7,1% 5,8% 45 286 47 202 49 795 4,8% 4,2% 5,5% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2025 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Une certaine modération des dépenses devrait se matérialiser entre 2026 à 2028, une croissance moyenne des dépenses de 4,9% étant anticipée. Toutefois, ces dernières ont été revues à la hausse par rapport à la LPFP 2023-
71. Tableau 19 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l’Administration publique selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2024 Administrations publiques 2025 2026 2027 2028 LPFP PLPFP LPFP PLPFP LPFP PLPFP LPFP PLPFP PLPFP 23-27 24-28 23-27 24-28 23-27 24-28 23-27 24-28 24-28 40 319 40 814 42 783 43 194 44 5 6 1 45 286 46 595 47 202 49 795 En m i l l i o n s Dépenses v a r i a t i o n s b u d g e t 2024 - 2025 +1,2% +1,0% +1,6% +1,3% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
72. 4.2 Du coté des recettes Le compte prévisionnel pour 2023 prévoit une hausse de 9,6% pour les recettes totales de l’Administration publique. Elles augmenteraient de +7,8% en 2024 pour atteindre 40,4 milliards d’euros. Une révision à la hausse significative par rapport au budget voté qui tablait sur des recettes de l’ordre de 39,3 milliards d’euros. Plus d’un milliard d’euros en sus qui résulte principalement, et comme expliqué ci-avant, de recettes plus élevées en matière d’impôts courants sur le revenu (impôts sur le revenu des collectivités, impôts sur traitements et salaires, etc.) et en matière d’impôts sur la production (accises, TVA, taxe d’abonnement, etc.). En 2025, la croissance des recettes sera prévisiblement de 5,7%, pour ensuite atteindre une croissance annuelle moyenne de 5% entre 2026 et
73. 39 Tableau 20 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration publique En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2024 2023 2025 compte prévisionnel budget voté prévisions prévisions 37 416 39 333 40 350 42 631 9,6% 5,1% 2026 2028 prévisions prévisions prévisions par rapport à 2024 budget voté par rapport à 2024 prévisions 8,4% 5,7% 7,8% 2027 44 826 46 913 49 347 5,1% 4,7% 5,2% Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2025 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Pour rappel, les prévisions de recettes fiscales ont également été révisées à la hausse pour les exercices 2025 à 2027 par rapport aux prévisions contenues dans la LPFP 2023-2027 afin de tenir compte d’une part, de l’effet de base induit par les performances désormais prévues pour 2024 et d’autre part, pour réduire le risque de sous-estimations à l’avenir. Ainsi, les recettes totales anticipées dans le PLPFP 2024-2028 sont en hausse. Tableau 21 : Evolution pluriannuelle des recettes de l’Administration publique selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 En millions d’euros et taux de progression en pourcentage 2024 Administrations p u b l i q u e s 2025 2026 2027 2028 LPFP PLPFP LPFP PLPFP LPFP PLPFP LPFP PLPFP PLPFP 23-27 24-28 23-27 24-28 23-27 24-28 23-27 24-28 24-28 39 333 40 350 41701 42 631 43 728 44 826 45 674 46 913 49 347 En millions Recettes variations budget 2024 - 2025 +2,6% +2,2% +2,5% +2,7% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
74. 4.3 Du côté du solde nominal En 2024, le déficit des Administrations publiques s’élèverait à 464 millions d’euros (0,6% du PIB). Par rapport à l’exercice 2023, le solde s’améliorerait en raison d’un taux de croissance des dépenses inférieur à celui des recettes. Il se creuserait légèrement en 2025 pour atteindre -563 millions d’euros (-0,6% du PIB), en raison d’une baisse du surplus des Administrations de sécurité sociale. Son amélioration pour les années 2026 et 2027 s’explique par la baisse significative des déficits de l’Administration centrale. En 2028, cette dernière n’est toutefois pas suffisante pour compenser la dégradation du solde des Administrations de sécurité sociale, qui entre en déficit. 40 Graphique 7 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration publique et de ses entités En millions d’euros et en pourcentage du PIB 2023 Administration publique Administration centrale Administration locale Sécurité sociale 2024 2025 2026 2027 2028 en millions d'euros -552 -464 -563 -460 -289 -448 en % du PIB -0,7% -0,6% -0,6% -0,5% -0,3% -0,4% en millions d'euros -1 462 -1 421 -1 288 -1 083 -685 -667 en % du PIB -1,8% -1,7% -1,5% -1,2% -0,7% -0,7% en millions d'euros -264 20 68 145 168 234 en % du PIB -0,3% 0,0% 0,1% 0,2% 0,2% 0,2% en millions d'euros 1 173 937 657 478 228 -15 en % du PIB 1,5% 1,1% 0,8% 0,5% 0,2% 0,0% Administration publique Administration centrale Administration locale Sécurité sociale 1 500 1 000 500 0 -500 -1 000 -1 500 -2 000 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2025 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
75. Dans ce PLPFP 2024-2028, les déficits des exercices 2024 à 2027 ont été substantiellement revus à la baisse par rapport à la LPFP 2023-
76. L’amélioration du solde s’élève à 523 millions d’euros pour l’exercice 2024 et atteint même près de 632 millions d’euros en
77. Car si les prévisions de dépenses ont été revues à la hausse, les prévisions de recettes ont été réévaluées de manière plus importante encore sur toute la période. 41 Graphique 8 : Evolution pluriannuelle du solde de l’Administration publique selon la LPFP 2023-2027 et le PLPFP 2024-2028 En millions d’euros Budget 2024 Budget 2025 sojna.p suo*||Ku ua Source : Document distribué lors du discours de Gilles Roth devant la Chambre des Députés, le 9 octobre
78. 4.4 Du côté du solde structurel Le solde structurel des Administrations publiques correspond au solde nominal corrigé de l’impact du cycle conjoncturel et de certains effets ponctuels et temporaires. L’objectif à moyen terme (OMT) est le solde minimal qui doit être atteint au niveau du solde structurel. Il est de +0,0% du PIB au Luxembourg pour la période 2024-
79. La trajectoire établie par le PLPFP 2024-2028 aboutit à un solde structurel de +0,2% en
80. De ce fait, l’Administration publique respectera son objectif en 2025, ainsi que jusqu’en 2027 selon les prévisions actuelles. Il devrait toutefois être inférieur à la cible de 0,0% en
81. Tableau 22 : Evolution pluriannuelle du solde structurel et de l’OMT En pourcentage du PIB 2024 2025 2026 2027 2028 Solde structurel 0,7% 0,2% 0,3% 0,2% -0,2% OMT 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
82. 5 Dette publique Ce qui fait la force du Luxembourg et qui séduit les investisseurs, c’est sa stabilité politique et financière. Le Luxembourg appartient toujours au cercle de plus en plus fermé des pays notés AAA par les différentes agences. Notation à conserver impérativement. Toutefois, ces dernières années, pour soutenir les ménages et les entreprises dans les crises, le pays a eu massivement recours à l’endettement. C’est ainsi que la dette publique est passée de 7,8% du PIB en 2004 à 25,5% en
83. Alors qu’en termes absolus la dette continuerait d’augmenter « de manière contrôlée » selon les auteurs, sur l’horizon temporel, son évolution relative serait décroissante au fil des années. 42 Ainsi, la dette publique devrait se stabiliser à 27,5% du PIB en 2024 et 2025 avant de se réduire graduellement et atteindre 26% du PIB à la fin de la période sous revue, s’éloignant ainsi du seuil gouvernemental des 30%. Le coût de la dette publique augmentera toutefois au cours des années à venir, les intérêts échus passant de 171 millions d’euros en 2024 à 442 millions d’euros en 2028 étant donné que des emprunts émis à des taux historiquement bas, voire à taux zéro, viennent progressivement à échéance et devront être refinancés à des taux désormais plus élevés. Si cet inversement de tendance est à saluer, il convient maintenant de le concrétiser. En effet, l’analyse de sensibilité qui suit montre qu’en cas de matérialisation d’un scénario macroéconomique moins favorable, la trajectoire de la dette publique serait négativement impactée. Graphique 9 : Evolution pluriannuelle de la dette publique En millions d’euros et en pourcentage du PIB millions EUR % du PIB 2023 20 262 25,5% 2024 22 545 27,5% 2025 23 795 27,5% 25,0% 2026 24 845 27,2% 24,5% 2027 25 595 26,7% 2028 26 345 26,0% 30 000 28,0% 25 000 27,5% 20 000 15 000 10 000 5 000 0 riilll 2023 2024 2025 millions EUR 2026 2027 % du PIB 2028 27,0% 26,5% 26,0% 25,5% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
84. 6 Analyse de sensibilité Le contexte international est tendu et soumis à de nombreux risques, et le Luxembourg, petit pays ouvert, n’est pas à l’abri d’un choc et d’une révision des prévisions macroéconomiques. L’analyse de sensibilité contenue dans les documents budgétaires établit donc des trajectoires alternatives pour les finances publiques suivant différentes simulations techniques. Ce sont 4 scénarii qui sont illustrés au total : une évolution plus favorable de la croissance du PIB versus une évolution plus défavorable d’une part et, d’autre part, une hausse ainsi qu’une baisse additionnelle des taux d’intérêt de l’ordre de 100 points de base par rapport à l’évolution des taux retenue dans le scénario de référence. En cas de choc permanent de -0,5 point de pourcentage de croissance pendant les années 2025-2028, le marché du travail se détériorait par rapport au scénario central et les finances publiques seraient impactées : le déficit se creuserait, et ce d’autant plus que l’horizon temporel avance. La dette publique augmenterait plus rapidement, atteignant 28,7% du PIB en 2028, contre 26,0% du PIB dans le scénario central. En cas de choc positif de +0,5 point de pourcentage de croissance, l’activité sur le marché du travail rebondirait, et le solde des Administrations publiques deviendrait positif dès
85. La dette publique baisserait continuellement, pour atteindre 23,3% du PIB en
86. 43 Graphique 10 : Evolution pluriannuelle des agrégats en cas de choc sur la croissance En millions d’euros et en pourcentage du PIB Choc sur la c r o i s s a n c e - É v o l u t i o n d u s o l d e C h o c sur la c r o i s s a n c e - É v o l u t i o n de la des A d m i n i s t r a t i o n s p u b l i q u e s dette p u b l i q u e -1500 20 2024 2025 2026 Scénario central 2027 2028 2024 Scénario négatif 2025 2026 Scénario central Scénario positif 2027 2028 Scénario négatif Scénario positif Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
87. Une hausse supplémentaire des taux d’intérêt à court terme de 100 points de base par rapport à la trajectoire prévue dans le scénario central aurait un impact négatif sur la croissance, le marché du travail et les soldes budgétaires. Le déficit de l’Administration publique et la dette publique se creuseraient légèrement. Une baisse de 100 points de base des taux d’intérêt aurait, quant à elle, un impact positif sur la croissance économique et le marché de travail, du moins à court terme. Cet effet positif se répercuterait également sur les finances publiques puisque le solde des Administrations publiques deviendrait positif à partir de l’année 2027 et que le ratio d’endettement resterait inférieur au scénario de base. Graphique 11 : Evolution pluriannuelle des agrégats en cas de choc sur les taux d’intérêt En millions d’euros et en pourcentage du PIB C h o c sur le t a u x d ’ i n t é r ê t - E v o l u t i o n d e C h o c sur le t a u x d ’ i n t é r ê t - É v o l u t i o n d u la d e t t e p u b l i q u e s o l d e des A d m i n i s t r a t i o n s p u b l i q u e s 32 500 -1 100 22 2024 2025 Scénario central Baisse taux d'intérêt 2026 2027 2028 Hausse taux d'intérêt 2024 2025 Scénario central 2026 2027 2028 Hausse taux d'intérêt Baisse taux d'intérêt Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-
88. 44 45 PARTIE III Le Luxembourg face aux grandes transformations 46 1 La baisse de la compétitivité et l’attractivité sous pression La compétitivité, c’est la capacité d’une économie à générer de façon durable des niveaux de revenus, d’emploi et de cohésion sociale relativement élevés, tout en étant exposée à la concurrence internationale
89. Il s’agit là d’un concept particulièrement important au Luxembourg, petit pays à l’économie très ouverte et donc particulièrement exposée à la concurrence internationale. Longtemps, l’économie luxembourgeoise, avec son haut niveau de productivité, tirait son épingle du jeu sur la scène internationale. Au World Competitiveness Ranking, un classement mondial de référence réalisé annuellement par l’institut IMD 10, le Luxembourg figurait très régulièrement dans le top 10 jusqu’au milieu des années
90. Depuis, il ne cesse de perdre des positions. La dégradation de son classement est particulièrement spectaculaire ces dernières années. Alors que le Grand-Duché figurait encore en 13ème position en 2022, il se situe à la 20ème position en 2023 et pointe à la 23ème place en
91. Graphique 12 : L’évolution du Competitiveness Ranking d’IMD classement du Luxembourg dans le World Source : IMD World Competitiveness Center. Plusieurs facteurs expliquent la perte de compétitivité du Luxembourg. D’abord la stagnation de sa productivité. Le Luxembourg ne parvient plus à générer de nouveaux gains de productivité, l’acquis de croissance des dernières années est essentiellement lié au recours accru au travail. Si la productivité demeure très élevée au Luxembourg, le pays voit cet avantage compétitif fondre à mesure que l’écart de productivité avec les économies concurrentes se résorbe. 9 Définition reprise par le Conseil économique et social. https://www.imd.org/centers/wcc/world-competitiveness-center/rankings/world-competitiveness-ranking/ 10 47 Graphique 13 : Evolution de la productivité du travail par heure travaillée au Luxembourg et dans l’Union européenne Base 100 en 2000 130 125 120 115 110 105 100 95 Union européenne Luxembourg Source : Eurostat ; Calculs de la Chambre de Commerce. Outre la panne de productivité, d’autres facteurs contribuent à dégrader la compétitivité du Luxembourg, notamment le coût du travail, critère pour lequel le pays pointe à la 44e place du classement mondial d’IMD. Autres problèmes parfaitement identifiés : le manque de disponibilité de la main-d’œuvre qualifiée et la faiblesse des dépenses de Recherche & Développement (R&D) qui représentent seulement 0,5% du PIB au Luxembourg, contre 2,21% en Belgique ou encore 1,78% au Danemark 11 : Des faiblesses inquiétantes à l’heure de la double transition. 1.1 Agir sur la compétitivité-coûts 1.1.1 Coût de la fiscalité La compétition fiscale est de plus en plus rude à l’échelle internationale. Selon l’OCDE, sur la période 2000-2022, le taux d’imposition sur les sociétés a été réduit dans 97 juridictions à travers le monde, est resté stable dans 14 et a augmenté dans
92. Le taux légal moyen au sein des pays de l’OCDE a ainsi baissé de 8,1 points de pourcentage entre 2000 et
93. Avec un taux global d’imposition (issu de l’addition de l’impôt sur le revenu des collectivités, de l’impôt commercial communal et de l’impôt de solidarité) légèrement inférieur à 25%, le Luxembourg se situe bien au-dessus de la médiane des pays de l’Union européenne et très au-dessus des taux appliqués dans des économies directement concurrentes comme l’Irlande (12,5%). 11 Données
94. 48 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Malte Portugal Allemagne Italie France Pays-Bas Belgique Espagne Luxembourg Autriche Danemark Grèce Slovénie Tchéquie Suède Estonie Finlande Lettonie Pologne Croatie Roumanie Lituanie Irlande Bulgarie Hongrie Graphique 14 : Taux légal de l’impôt sur les bénéfices des sociétés en 2024 En % Taux légal de l'impôt sur les bénéfices des sociétés Médiane UE Source : OCDE ; Calculs de la Chambre de Commerce. A ce titre, la réduction d’un point de l’impôt sur le revenu des collectivités (IRC) constitue un premier signal très encourageant pour restaurer la compétitivité fiscale du Luxembourg. Le taux de l’IRC passera donc de 17% à 16% pour les entreprises disposant d’un revenu imposable dépassant les 200.000 euros et de 15% à 14% pour les petites entreprises dont le revenu imposable ne dépasse pas 175.000 euros. Le « déchet fiscal » de cette mesure est estimé à 56 millions d’euros pour 2025, 63 millions en 2026 puis 70 millions les deux années suivantes. Il faut toutefois noter qu’il semble difficile d’évaluer de manière précise le montant des recettes de cet impôt. Pour rappel, dans le projet de budget de mars, les recettes de l’IRC pour 2024 étaient estimées à 2,7 milliards d’euros. Six mois plus tard, dans la documentation budgétaire du projet sous avis, le compte prévisionnel est désormais de 3,1 milliards. Ceci alors que la croissance pour 2024 a été réévaluée à la baisse (1,5% contre 2% en mars). Et malgré la baisse des taux, les recettes de l’IRC devraient encore progresser en 2025 pour atteindre 3,16 milliards d’euros. 49 Tableau 23 : Evolution des recettes de la fiscalité des entreprises En milliers d’euros Budget voté 2024 Projet 2025 Prévisions 2026 Prévisions 2027 Prévisions 2028 Impôt général sur le revenu : impôt sur le revenu des collectivités (IRC) Produit de l'impôt de solidarité prélevé moyennant une majoration de l'impôt sur le revenu des collectivités (IRC) Total IRC 2.650.000 3.160.000 3.260.000 3.370.000 3.490.000 199.462 237.849 245.376 253.656 262.688 2.849.462 3.397.849 3.505.376 3.623.656 3.752.688 Produit de l'impôt commercial communal (ICC) Total IRC + ICC 1.250.000 1.500.000 1.550.000 1.600.000 1.660.000 4.099.462 4.897.849 5.055.376 5.223.656 5.412.688 19,48% 3,22% 3,33% 3,62% 5,65% 5,54% 5,45% 5,35% Progression annuelle % du PIB 5,01% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Toutefois, sous l’effet de la baisse des taux, les recettes de l’impôt des entreprises devraient augmenter de manière moins dynamique que le PIB dans les prochaines années. Alors qu’elles devraient représenter 5,54% du PIB en 2025, elles ne pèseraient plus que 5,35% du PIB en
95. La Chambre de Commerce salue ces dispositions qui vont contribuer à améliorer la compétitivité fiscale du Luxembourg, mais aussi à restaurer la rentabilité des entreprises. Elle rappelle que d’autres instruments peuvent également être actionnés de manière ciblée, notamment des crédits d’impôts et des bonifications. Etant donné que le Gouvernement s’est engagé dans l’accord de coalition pour la législature 2023-2028 « à adapter à moyen terme les taux de l’impôt sur le revenu des collectivités et de l’impôt commercial communal de manière à les rapprocher à la moyenne applicable dans les pays de l’OCDE », il doit continuer à diminuer le taux global d’impôt sur les sociétés de manière progressive, et ce jusqu’à atteindre un taux de 20 ou de 21% de sorte à s’assurer d’un cadre compétitif au niveau européen et international. Une réflexion sur une possible fusion de l’IRC et de l’ICC devrait être entreprise à cette occasion. La préservation de la compétitivité fiscale est d’autant plus importante que des évolutions réglementaires importantes sont en cours de négociation ou de mise en œuvre à l’échelle internationale. Dans l’exposé des motifs du projet de budget 2025, le Gouvernement indique assurer le suivi « de l’implémentation du Pilier 2 (taxation minimale effective), des travaux à l’OCDE en matière de Pilier 1 (Réallocation de certains profits des entreprises multinationales vers les Etats où leurs consommateurs sont situés), de même que des nombreuses propositions en matière de fiscalité directe et indirecte qui sont actuellement en cours de négociation (entre autres « Unshell », « BEFIT », « HOT », taxation de l’énergie) ». La 50 Chambre de Commerce estime qu’à l’échelle nationale, les effets de ces évolutions doivent être anticipés. Elle plaide donc pour l’élaboration d’une feuille de route fiscale pluriannuelle précise, laquelle offrirait aux entreprises la prévisibilité dont elles ont besoin pour leurs décisions d’investissement. Par ailleurs, en matière fiscale, la Chambre de Commerce souligne l’importance d’introduire des mesures de sécurité juridique et de simplification administrative qui sont un facteur clé pour la compétitivité fiscale. 1.1.2 Coût de la main-d’œuvre Le coût de la main-d’œuvre pèse lourd sur la compétitivité des entreprises. Si la fièvre inflationniste semble enfin retomber, elle a laissé des traces dans les entreprises, lourdement impactées par la succession de tranches indiciaires au Luxembourg, cinq tranches indiciaires en deux ans, entre octobre 2021 et septembre
96. Ainsi, dans le Baromètre de l’Economie du second semestre 2024 de la Chambre de Commerce, 57% des entrepreneurs interrogés considèrent que le coût de la main-d’œuvre va représenter un défi pour le développement de leur entreprise en
97. Le projet de budget 2025 porte encore la trace de cet emballement des salaires, à travers la mesure tripartite destinée à atténuer l’effet de la troisième tranche indiciaire de 2023 pour les entreprises, par la baisse du taux de cotisation des employeurs à la Mutualité des employeurs sur trois exercices budgétaires. En 2024, l’Etat a compensé la Mutualité des employeurs à hauteur de 310,5 millions d’euros. Pour 2025, ce sont encore 24,5 millions d’euros. Il faudra encore ajouter 5,6 millions d’euros en
98. Ainsi, le budget de l’Etat aura-il été amputé de 340,6 millions d’euros pour compenser le déclenchement d’une tranche indiciaire. Depuis février 2024, ce sont les entreprises qui supportent ces coûts. Tableau 24 : Evolution de la contribution de l’Etat au financement de la Mutualité des employeurs En milliers d’euros et variation annuelle en % Contribution de l’Etat au financement de la Mutualité des employeurs (Crédit non limitatif et sans distinction d'exercice) dont compensation de la baisse du taux de cotisation des employeurs dans le cadre de la mesure tripartite Variation Budget voté 2024 467.500 Projet 2025 250.800 Prévi. 2026 247.400 310.500 24.500 5.600 -46,35% -1,36% Prévi. 2027 250.400 Prévi. 2028 263.100 1,21% 5,07% Source : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice
99. La progression du coût du travail a été plus rapide au Luxembourg que dans les économies voisines. En 2023, le coût horaire de la main-d’œuvre (salaire + taxes – subsides) y a atteint 51 53,90 euros contre 47,10 euros en Belgique, 42,20 euros en France et 41,30 euros en Allemagne. Graphique 15 : Evolution du coût horaire du travail moyen entre 2008 et 2023 En euros (salaires + taxes – subsides) 60,00 € 53,90 € 55,00 € 50,00 € 47,10 € 45,00 € 42,20 € 40,00 € 41,30 € 35,00 € 30,00 € 25,00 € 'V5 Belgique Allemagne O/5 'v’ France Luxembourg Source : Eurostat. Désormais, l’écart de coût horaire moyen de la main-d’œuvre atteint 6,80 euros avec la Belgique, 11,70 euros avec la France et 12,60 euros avec l’Allemagne. Une situation hautement problématique pour les activités à forte intensité de main-d’œuvre évoluant sur le marché grand-régional. Graphique 16 : Evolution de l’écart entre le coût salarial moyen luxembourgeois et celui des pays voisins En euros (salaires + charges - subsides) 14,00 € 12,00 € 10,00 € 8,00 € 6,00 € 4,00 € 2,00 € - € -2,00 € 2008 2012 2016 2020 2021 Allemagne France -4,00 € Belgique Source : Eurostat. 2022 2023 52 Pour ne pas creuser encore davantage le handicap compétitif du Luxembourg en matière de coût du travail, il est donc urgent de réformer le système d’indexation automatique et généralisé des salaires. La Chambre de Commerce plaide pour une réforme selon trois piliers :  Un pilier économique, avec une limitation à une seule indexation par an pour offrir de la visibilité aux employeurs.  Un pilier social, qui garantirait une indexation intégrale aux salariés gagnant jusqu’à 1,5 fois le revenu médian. Les salariés touchant entre 1,5 fois et 4 fois le revenu médian auraient une indexation plafonnée. L’augmentation deviendrait ensuite dégressive jusqu’à 5 fois le revenu médian.  Un pilier environnemental, en basant l’indexation sur un panier durable. Par ailleurs, la Chambre de Commerce s’inquiète de lire, dans l’exposé des motifs, que « le Gouvernement propose d’accorder un temps partiel familial, d’élargir le champ d’application du congé d’aidant, d’introduire des nouvelles dispositions légales concernant le congé pour raisons familiales […] ». Cette multiplication du nombre de congés spéciaux, bien que louable, est susceptible de perturber l’organisation des entreprises, notamment les PME. 1.1.3 Coût de l’énergie Le rapport de Mario Draghi sur l’avenir de la compétitivité européenne a mis en lumière, si c’était encore nécessaire, l’ampleur du désavantage compétitif que subissent les entreprises européennes en raison du coût de l’énergie. Selon les données compilées par l’auteur, les prix de l’électricité pour l’industrie en Europe sont 158% supérieurs à ceux pratiqués aux EtatsUnis. Pour le gaz, l’écart est même de 345%. Graphique 17 : Ecart de prix de l’énergie pour l’industrie En euros/MWh et taux de variation en % Industrial retail power priées Industrial gas priées EUR/MWh EUR/MWh Source : The future of European competitiveness, Mario Draghi, 2024 ; Commission européenne,
100. Données issues de Eurostat (EU), EIA (US) et CEIC (China),
101. La restauration de la compétitivité en matière d’énergie est donc cruciale pour garantir un avenir à l’industrie européenne dans la compétition internationale. Cette réflexion doit être déclinée au Luxembourg, petit pays aux ressources naturelles très limitées, qui a importé 77,7% de l’électricité consommée en 2023
102. 12 Source : Institut luxembourgeois de la régulation (ILR). 53 Il est notamment impératif de baisser les coûts de l’électricité par des allégements significatifs des coûts de réseau sur la haute et la moyenne tension pour : - les entreprises SEQE (système d'échange de quotas d'émission), intensives en énergie afin de rétablir leur compétitivité ; - les entreprises non-SEQE porteuses de projet de décarbonation par l’électrification. Le Gouvernement a mis en place un mécanisme pour protéger les particuliers de la hausse des prix de l’électricité. Ainsi, en 2025, il va injecter 66 millions d’euros supplémentaires au mécanisme de compensation, pour limiter à 30% la hausse du prix de l’électricité, sans quoi elle aurait été de 60% selon le STATEC. Dans son avis sur le projet de loi n°8428 relatif au financement de la contribution négative dans le cadre du mécanisme de compensation pour l’année 2025 13, la Chambre de Commerce avait salué le « phasing-out » progressif amorcé depuis 2023 par le Gouvernement en matière de compens