de compensation de la hausse des prix de l’électricité par rapport aux prix de 2022. Les prix de l’énergie ne peuvent être éternellement stabilisés artificiellement par un recours aux finances publiques. Seule une politique énergétique ambitieuse pourra constituer une solution de long terme. Cette politique trouve sa traduction dans le Plan national intégré en matière d’énergie et de climat (PNEC). Le projet de budget 2025 prévoit à ce titre des investissements importants pour soutenir les programmes d’efficacité énergétique et de production d’énergies renouvelables.
\nEn matière d’efficacité énergétique, le Gouvernement annonce, dans l’exposé des motifs, mettre la priorité sur « la promotion accrue de la rénovation énergétique avec des mesures ciblées et la poursuite de projets pilotes, des améliorations de la productivité et de l’efficacité énergétique dans le domaine industriel et une amélioration du rendement énergétique dans le domaine des transports par la promotion de l’électromobilité. »
\nEn matière d’énergies renouvelables, « les actions prioritaires viseront notamment le développement de l’énergie éolienne, ainsi que la promotion plus soutenue de l’énergie solaire, de la biomasse durable et de la géothermie. Le Gouvernement mettra un accent particulier sur la simplification et la facilitation des procédures afin de faire participer tous les citoyens et acteurs économiques à la transition énergétique. »
\nCes orientations ne se lisent pas explicitement dans la documentation budgétaire, du moins pour le volet national. La ligne budgétaire « Projets d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique – volet national », après avoir progressé de 286% en 2024, va connaître une nouvelle croissance très modeste de 5% en 2025, puis rester quasiment stable jusqu’en 2028. https://www.cc.lu/avis-legislation/detail/projet-de-loi-relatif-au-financement-de-la-contribution-negative-dans-lecadre-du-mecanisme-de-compensation-pour-lannee-2025-6699mle 13 54 Tableau 25 : Evolution des dépenses du Fonds climat et énergie – Projets d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique En milliers d’euros
\nLa Chambre de Commerce invite notamment le Gouvernement à soutenir davantage les projets communaux, les communes ayant la capacité d’élaborer des projets participatifs susceptibles de faire l’objet d’une meilleure acceptation sociale et donc de se concrétiser beaucoup plus rapidement.
\nDa manière générale, afin d’accélérer le déploiement des énergies renouvelables dans le pays, la Chambre de Commerce estime qu’il est nécessaire de simplifier les procédures de demande d’autorisation et de co-financement.
\nMême si le Luxembourg accroît ses capacités de production, il restera encore longtemps dépendant des importations en matière d’énergie. Dans l’exposé des motifs, le Gouvernement indique ainsi œuvrer pour « un approvisionnement sûr, compétitif et durable ». C’est la raison pour laquelle le Gouvernement affiche des ambitions élevées concernant le volet international.
\nEn effet, la ligne budgétaire consacrée à ces actions, qui comprennent notamment les projets énergétiques bilatéraux ou internationaux, mais aussi l’alimentation des mécanismes de financement de l’Union européenne en matière d’énergies renouvelables, va progresser de 47,85% en 2025 pour ensuite atteindre 170 millions d’euros en 2028.
\n55 Tableau 26 : Evolution des dépenses du Fonds climat et énergie – Mesures internationales En milliers d’euros et variation en % B) Mesures internationales 2023 2024 2025 2026 2027 2028 105.250 155.600 150.300 154.240 162.000 170.300 47,84% -3,41% 2,62% 5,03% 5,12% 36.150 59.500 64.000 57.000 59.500 60.000 1.500 2.300 2.300 2.500 2.500 2.500 — 67.600 — 93.800 — 84.000 — 94.740 — 100.000 — 107.800 Variation
\nEnfin, la Chambre de Commerce rappelle sa position quant à un mix énergétique stratégique et efficient, en matière de coûts, d’accessibilité, et de disponibilité. Selon ces critères, l’énergie nucléaire devrait être considérée comme une énergie de transition, avant de disposer d’énergie renouvelable en quantité suffisante et à un prix compétitif. En effet, cette énergie pilotable, décarbonée et compétitive est aujourd’hui indispensable à la stabilité des réseaux électriques européens et à la stabilisation du prix de l’électricité en Europe. Les pays qui ont introduit le nucléaire dans leur mix énergétique procurent un avantage compétitif majeur à leurs entreprises électro-intensives à travers des Power Purchase Agreements (PPA). Une position systématiquement hostile au nucléaire pourrait exclure le Luxembourg de toute possibilité d’importer cette énergie et donc d’avoir accès à ces PPA, ce qui impacterait très négativement la compétitivité de son industrie. Dans les faits, le Luxembourg ne se passe pas de l’énergie nucléaire puisque le pays importe une grande partie de son énergie. Ainsi, en 2023, 9,4% de l’électricité consommée au Luxembourg était d’origine nucléaire.
\nLes considérations liées à la sûreté et la sécurité des installations nucléaires ne doivent pas être négligées pour autant. Mais dans une approche pragmatique, il serait préférable que le Luxembourg lève les doutes légitimes qui existent en soutenant les efforts de recherche et développement en la matière, plutôt que par une opposition systématique.
\n1.2 Renforcer la Place financière et diversifier l’économie 1.2.1 La Place financière Le secteur financier contribue à près d'un quart de la valeur ajoutée générée dans le pays. Directement ou indirectement, 30% des emplois sont liés aux activités financières. Bien que l'expertise de la Place financière soit incontestable, sa position n’est pas pour autant garantie. Dans un monde en constante évolution, l'avenir de la Place financière reposera sur sa capacité à faire preuve d'agilité et à s'emparer de nouveaux segments créateurs de valeur.
\n56 Aussi, le renforcement de la compétitivité de la Place financière constitue-t-il un enjeu majeur pour le pays et le Gouvernement précise, dans l’exposé des motifs 14, y avoir accordé une « attention particulière ». Par rapport au projet de budget 2024, ce sont donc 20 millions d’euros supplémentaires qui seront consacrés au développement de la Place financière, soit une augmentation de 235% en 2025.
\nTableau 27 : Evolution des dépenses consacrées au développement de la Place financière En milliers d’euros et variation en % Budget du Ministère des Finances Budget voté 2024 Budget 2025 Prévi.
\n2026 Prévi.
\n2027 Prévi.
\n2028 8.509 28.509 8.509 8.509 8.509 235,05% -70,15% 0,00% 0,00% 4.050 4.050 4.050 4.050 2,56% 0,00% 0,00% 0,00% 2.000 2.500 3.000 4.000 Développement de la place financière : dépenses diverses Variation Soutien au développement de la finance soutenable 3.949 Variation Budget du Projets, actions et mesures Fonds climat et visant la finance durable énergie 4.000 Variation -50,00% 25,00% 20,00% 33,33% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nAu-delà des dépenses budgétaires, la Chambre de Commerce ne peut que saluer l’exonération de la taxe d’abonnement pour les ETFs15 gérés activement. Une mesure qui accompagne l’évolution du marché des ETFs et qui ne pourra que renforcer les positions de la Place luxembourgeoise. Il s’agit surtout d’un signal positif à destination du marché international, la taxe d’abonnement constituant toujours une spécificité luxembourgeoise qui pénalise la Place financière. En 2025, elle va générer une recette de 1,35 milliard d’euros, en progression de 9,59% par rapport à 2024. Les recettes devraient atteindre 1,6 milliard en fin de période de la programmation, à savoir 2028. Afin de restaurer pleinement la compétitivité de la Place financière, la Chambre de Commerce demande une révision de cette taxe, voire son abrogation progressive.
\nTableau 28 : Recettes de la taxe d’abonnement sur les titres de société En milliers d’euros et variation en % Taxe d'abonnement sur les titres de société Budget 2024 Budget 2025 Prévi.
\n2026 Prévi.
\n2027 Prévi.
\n2028 1.231.000 1.349.000 1.431.000 1.528.000 1.624.000 9,59% 6,08% 6,78% 6,28% 4,56% 4,59% 4,68% 4,71% Variation Part du total des recettes de l'Administration centrale 4,48% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\n14 15 Page 17.
\nExchange-Traded Fund.
\n57 1.2.2 La diversification de l’économie La diversification économique du pays est essentielle pour renforcer sa capacité à faire face aux chocs potentiels. Ainsi, depuis vingt ans, le Luxembourg a adopté une stratégie visant à développer de nouveaux secteurs à fort potentiel de création de valeur : la logistique, l'industrie spatiale, la santé, le tourisme, l’économie circulaire et l’économie des données.
\nLa Chambre de Commerce regrette que la documentation budgétaire ne permette pas d’avoir une vue d’ensemble claire et cohérente des ressources allouées à ces secteurs de diversification, certains étant soutenus par plusieurs ministères et administrations. Une présentation synthétique permettrait de mieux évaluer l’effort fourni par le Gouvernement pour soutenir cette diversification économique.
\nUne analyse fine de la documentation budgétaire permet toutefois de mesurer l’effort consenti dans certains secteurs, comme la logistique, avec les crédits alloués au développement du terminal ferroviaire de Bettembourg (37,7 millions d’euros sur la période 2024-2028) ou encore le spatial, avec la ligne budgétaire « Développements, locations et acquisitions de services dans le domaine des technologies spatiales » qui va mobiliser plus de 113 millions entre 2024 et 2028. Dans le domaine du spatial, la Chambre de Commerce considère que le Luxembourg doit maintenir ses engagements financiers envers l'ESA conformément à la stratégie spatiale 2023-2027. Ces engagements sont essentiels pour soutenir la position du Luxembourg en tant que leader dans le secteur spatial.
\nLe Luxembourg, fort de sa stratégie spatiale ambitieuse et de son positionnement en tant que pionnier dans le domaine des technologies spatiales avancées, doit accélérer la mise en place d’un Space Campus. Ce campus serait un catalyseur clé pour consolider et renforcer la place du Luxembourg dans ce secteur stratégique. Il permettrait de regrouper entreprises, start-ups, institutions académiques, et centres de recherche, créant ainsi un véritable hub d’innovation et de collaboration. Par ailleurs, un Space Campus, bien équipé avec des infrastructures de pointe (laboratoires, équipements de test, simulateurs), permettrait d’attirer des talents internationaux, notamment des chercheurs, ingénieurs et innovateurs.
\nDe manière générale, la Chambre de Commerce rappelle que l’effort de diversification ne peut produire des résultats que s’il est accompagné d’une politique ambitieuse en matière de R&D. En ce sens, la R&D publique doit continuer à jouer un rôle central dans le soutien à l’innovation, avec un financement prioritaire pour des projets en lien avec la transition énergétique et la transformation numérique. Le soutien à la R&D privée est également crucial pour garantir une différenciation des produits luxembourgeois face aux importations à bas coût, tout en renforçant la compétitivité par l’innovation.
\n1.2.3 Les zones d’activités économiques Pour accueillir ces nouvelles activités issues de la diversification, mais aussi pour garantir le développement des activités historiques, comme l’industrie et les services, l’économie luxembourgeoise a besoin de nouveaux espaces. Le prix du foncier constitue un frein à la compétitivité du Luxembourg. Ainsi, dans le World Competitiveness Ranking, le Luxembourg figurait en 52ème position pour le critère « Location de bureaux » en 2021 58 (dernières données disponibles), signe d’une tension importante sur le marché de l’immobilier professionnel.
\nDans l’exposé des motifs du projet de budget 2025 16, il est précisé que « [l]e développement de certaines zones étant bloqué, il est prévu d’acquérir des superficies identiques localisées dans des sites plus appropriés, ceci afin d’améliorer la disponibilité de terrains dans les zones d’activités ». Une orientation que la Chambre de Commerce salue. Cette ambition se traduit par des moyens budgétaires concrets. Les crédits consacrés à l’acquisition et aux aménagements au sein des zones d’activités économiques nationales progressent notamment de 120% par rapport à 2024. En tout, d’après les informations communiquées par le Ministre des Finances au moment du dépôt du budget, ce sont 52 millions d’euros qui seront investis en 2025 pour le développement des zones d’activités.
\nLa Chambre de Commerce rappelle qu’il est essentiel d’adopter une gestion plus proactive et professionnelle des zones d’activités industrielles. Les incitations économiques pour les communes doivent être révisées, en particulier la réforme des finances communales de 2017, qui freine actuellement l'extension ou la création de zones. Une révision du système de contributions communales au Fonds pour l'emploi est nécessaire pour éliminer les freins au développement des terrains industriels. L’industrie libère de plus en plus de terrains (anciens sites à reconvertir) et le renouveau industriel exige une mise à disposition de nouveaux espaces aménagés pour favoriser la croissance économique.
\n1.3 Former et attirer des talents La compétitivité du Luxembourg de demain dépendra aussi de la capacité du pays à former et attirer des talents.
\n1.3.1 Formation En matière de formation initiale, le Gouvernement a engagé un important programme d’investissement que la Chambre de Commerce ne peut que soutenir. Ces investissements sont nécessaires pour accompagner la croissance démographique du pays sans altérer la qualité de l’enseignement.
\nL’analyse de la ventilation par domaine thématique des investissements publics permet de constater que le montant annuel des investissements en faveur de l’éducation va passer de 192 millions d’euros en 2024 à 330 millions d’euros en 2028.
\n16 Page 39.
\n59 Tableau 29 : Investissements directs et indirects de l’Administration centrale dans l’éducation En millions d’euros, en pourcentage du PIB et variation en pourcentage Education (enseignement public, privé, universitaire) 2024 2025 2026 2027 2028 192 232 232 292 330 Variation 20,83% 0,00% 25,86% 13,01% % du PIB 0,23% 0,27% 0,25% 0,30% 0,33% Investissements (directs et indirects) 3.773 3.948 4.206 4.166 4.655 % du PIB 4,61% 4,55% 4,61% 4,34% 4,60% Part relative Education 5,09% 5,88% 5,52% 7,01% 7,09% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nAinsi, la part des investissements dans l’éducation dans le total des dépenses d’investissement de l’Administration centrale va progresser de deux points entre 2024 et 2028, passant de 5,09% à 7,09%.
\nLes dépenses courantes en matière d’éducation, elles, semblent bien maîtrisées. Si elles vont progresser de manière importante en 2025 (+8,24%), elles devraient ensuite être contenues, passant de 4,81% du PIB en 2024 à 4,59% en 2028.
\nTableau 30 : Total des dépenses courantes du Ministère de l’Education nationale, de l’Enfance et de la Jeunesse En millions d’euros, en pourcentage du PIB et variation en pourcentage 2024 Dépenses courantes du Ministère de l’Education nationale, de l'Enfance et de la Jeunesse 2026 2027 2028 3.938.607 4.263.206 4.320.233 4.477.954 4.651.964 Variation % du PIB 2025 4,81% 8,24% 1,34% 3,65% 3,89% 4,92% 4,74% 4,67% 4,59% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\n1.3.2 Activation de la main-d’œuvre disponible La deuxième réponse au défi des talents, en complément de l'éducation, repose sur la capacité du pays à mobiliser la main-d'œuvre déjà présente au Luxembourg. Cette démarche s'inscrit dans un contexte marqué par une hausse du taux de chômage (lequel a atteint 5,8% en août 2024), après plusieurs années de baisse significative.
\n60 Graphique 18 : Evolution du taux de chômage mensuel au Luxembourg En % 7,50 7,00 6,50 6,00 5,50 5,00 4,00 janv. 2015 mai 2015 sept. 2015 janv. 2016 mai 2016 sept. 2016 janv. 2017 mai 2017 sept. 2017 janv. 2018 mai 2018 sept. 2018 janv. 2019 mai 2019 sept. 2019 janv. 2020 mai 2020 sept. 2020 janv. 2021 mai 2021 sept. 2021 janv. 2022 mai 2022 sept. 2022 janv. 2023 mai 2023 sept. 2023 janv. 2024 mai 2024 4,50 Source : STATEC.
\nL’analyse des prévisions budgétaires concernant le Fonds pour l’emploi permet d'évaluer les efforts que le Gouvernement envisage de déployer dans ce domaine.
\nTableau 31 : Evolution des dépenses du Fonds pour l’emploi En millions d’euros, en pourcentage du PIB et variation en pourcentage 2024 Dépenses totales Fonds pour l'emploi dont 1) Indemnités chômage 0,54% 1,76% 1,41% 1,37% 1,34% 1,29% 1,24% 525.500 511.200 532.800 518.200 511.900 -2,72% 4,23% -2,74% -1,22% 15.900 16.300 16.600 16.900 2,58% 2,52% 1,84% 1,81% 576.090 620.600 633.850 652.850 679.100 7,73% 2,14% 3,00% 4,02% 37.891 41.700 43.600 45.550 47.050 15.500 Variation dont 4) Section spéciale (formation) 2028 3,12% Variation dont 3) Actions en faveur de l'emploi 2027 2,98% Variation dont 2) Actions pour combattre le chômage des jeunes 2026 1.155.031 1.189.450 1.226.600 1.233.250 1.255.000 Variation En % du PIB 2025 Variation 10,05% 4,56% 4,47% 3,29% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nLa Chambre de Commerce note la progression modérée des dépenses du Fonds pour l’emploi. Celles-ci vont représenter 1,37% du PIB en 2025 et vont progressivement baisser proportionnellement pour atteindre 1,24% du PIB en 2028.
\nLe retour à l’emploi passe fréquemment par des actions de formation. Le budget alloué à ces actions connaîtra une augmentation de 10,05 % en 2025. Entre 2024 et 2028, cette enveloppe annuelle devrait passer de 37,9 à 47,1 millions d’euros. Cela représente un signal très positif en faveur de la formation, ce que la Chambre de Commerce salue. Dans ce 61 contexte, la modernisation du cofinancement de la formation professionnelle continue en entreprise constitue un élément clé pour répondre à l'augmentation et à la diversification des besoins en compétences de l'économie. Parmi ses propositions, la Chambre de Commerce recommande une hausse du taux de cofinancement de base de l'accès à la formation professionnelle continue en entreprise, de 15% à 20%, ainsi qu'un taux ciblé de 40% pour soutenir la formation dans les compétences digitales et environnementales17.
\n1.3.3 Attraction des talents internationaux Le pays doit également impérativement être plus attractif pour les talents internationaux, la pénurie de main-d’œuvre constituant une des principales préoccupations des chefs d’entreprises. Dans le Baromètre de l’Economie de la Chambre de Commerce du second semestre 2024, 58,7% de entrepreneurs interrogés ont cité « le manque de maind’œuvre qualifiée » parmi les principaux défis pour le développement de leur entreprise en 2025. Il s’agit de la réponse la plus donnée.
\nUne attention particulière doit être portée aux travailleurs frontaliers. En effet, le Luxembourg semble éprouver de plus grandes difficultés à attirer de nouveaux talents frontaliers. Comme le montre le graphique ci-dessous, la dynamique frontalière s’est enrayée ces derniers mois.
\nEntre 2022 et 2023, l’emploi frontalier n’a progressé que de 1,63% alors que la progression annuelle était autour de 4% avant la pandémie de Covid-19. La situation est particulièrement préoccupante concernant les frontaliers belges et allemands, dont le nombre ne progresse quasiment plus. Selon les dernières données trimestrielles disponibles, le nombre de frontaliers allemands a même baissé au cours des deux premiers trimestres de l’année 2024 18. Cela avait déjà été le cas pour les frontaliers Belges au troisième trimestre 2023. La Chambre de Commerce invite le Gouvernement à surveiller de très près ces évolutions.
\nGraphique 19 : Evolution annuelle de l’emploi frontalier par nationalité En % 16,00% 14,00% 12,00% 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% -2,00% -4,00% Total frontaliers Belgique France Allemagne Source : STATEC ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\n17 Chambre du Commerce, Eco News Flash n°3 : « Quelles aides à la formation pour relever le défi en matière de skills et soutenir une économie compétitive, résiliente et durable ? ».
\n18 STATEC, Emploi salarié intérieur par lieu de résidence et nationalité.
\n62 Renforcer l’attractivité du Luxembourg en tant que destination pour les travailleurs étrangers et frontaliers est essentiel pour remédier au déséquilibre croissant entre les offres d'emploi disponibles et les candidatures. Cela passe inévitablement par une révision avantageuse de la fiscalité afin d’attirer davantage de talents internationaux. L’OCDE a régulièrement souligné le manque de compétitivité du Luxembourg en matière d’imposition des personnes physiques, en particulier pour les contribuables de la classe 1, où une personne percevant 100% du salaire médian est imposée à un taux supérieur de 5 points de pourcentage à la moyenne de l'OCDE.
\nA ce titre, le « Entlaaschtungs-Pak », présenté en juillet 2024, comporte un certain nombre d’éléments positifs, notamment l’ajustement du barème fiscal de deux tranches et demie d’indexation supplémentaires au 1er janvier 2025. Le paquet propose également plusieurs mesures fiscales ciblées susceptibles de bénéficier aux talents internationaux et frontaliers : une prime participative plus avantageuse pour les salariés, une simplification du régime d'impatrié, une nouvelle prime pour les jeunes salariés ainsi qu’un crédit d'impôt pour les heures supplémentaires des frontaliers.
\nLa Chambre de Commerce accueille positivement les modifications proposées qui contribuent à créer un environnement plus attractif pour les salariés performants. Toutefois, elle estime que les changements proposés ne sont pas suffisants pour renforcer durablement la compétitivité de la mesure, notamment au regard des mesures similaires existant en France et en Belgique. En effet, le régime de la prime participative devrait être davantage adapté dans le futur afin de permettre à certaines sociétés, aujourd’hui exclues du champ d’application de la mesure, de pouvoir en faire bénéficier leurs salariés19.
\nAu-delà des aspects fiscaux, concernant le point particulier des travailleurs frontaliers, l’attractivité du pays passera nécessairement par une amélioration des conditions de mobilité transfrontalière. A ce titre, la Chambre de Commerce prend note des investissements importants prévus au Luxembourg sur la période (mise à 2x3 voies de l’A3, nouvelle ligne ferroviaire Bettembourg-Luxembourg, nouveaux aménagements sur l’autoroute A6, etc.).
\nPour l’ensemble des considérations de la Chambre de Commerce, se référer aux avis 6688GKA (Projet de loi n°8414 portant modification : de la loi modifiée du 17 avril 1964 portant réorganisation de l’administration des contributions directes ; de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l’impôt sur le revenu ; de la loi modifiée du 11 mai 2007 relative à la création d’une société de gestion de patrimoine familial (« SPF ») ; de la loi modifiée du 17 décembre 2010 concernant les organismes de placement collectif) et 6689GKA (1. Projet de règlement grand-ducal portant modification du règlement grand-ducal modifié du 12 juillet 1968 concernant la fixation de la valeur locative de l’habitation occupée en vertu du droit de propriété ou occupée à titre gratuit ou en vertu d’un droit de jouissance viager ou légal. 2. Projet de règlement grand-ducal portant modification du règlement grand-ducal modifié du 19 décembre 1969 concernant la fixation de la valeur locative de l’habitation faisant partie du domaine agricole ou forestier de l’exploitant agricole ou forestier. 3. Projet de règlement grand-ducal portant publication des barèmes de la retenue d’impôt sur les pensions et précisant les modalités de la retenue d’impôt. 4. Projet de règlement grand-ducal portant publication des barèmes de la retenue d’impôt sur les salaires et précisant les modalités de la retenue d’impôt. 5. Projet de règlement grand-ducal déterminant la composition, les missions et les modalités de fonctionnement du comité d’accompagnement consultatif du directeur de l’Administration des contributions directes. 6. Projet de règlement grand-ducal relatif aux modalités d’octroi de la prime jeune salarié et de calcul de l’exemption prévues à l’article 115, numéro 13d, de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l’impôt sur le revenu. 7. Projet de règlement grand-ducal portant modification du règlement grand-ducal modifié du 26 mars 2014 portant exécution de l’article 145 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l’impôt sur le revenu (décompte annuel)).
\n19 63 Le Gouvernement rappelle dans l’exposé des motifs que « [l]e Luxembourg cofinance des travaux en France […] visant le renforcement de la capacité en termes de nombre de trains par heure et le prolongement des quais dans toutes les gares du sillon lorrain jusqu’à Metz. »
\nLa Chambre de Commerce salue le cofinancement de ces projets. Cependant, elle regrette les difficultés rencontrées pour passer de la phase projet à la phase opérationnelle et invite le Gouvernement à s’impliquer davantage dans le suivi opérationnel des projets co-financés.
\n2 L’accroissement démographique Du fait de ses caractéristiques spécifiques, notamment une forte croissance tendancielle de sa population et surtout de l’emploi, le Luxembourg a besoin d’un renouvellement et d’une extension de ses infrastructures, qui doivent être plus dynamiques qu’à l’étranger.
\nSelon le plan budgétaire et structurel national à moyen terme, transmis à la Commission européenne en octobre, « le Gouvernement s’engage à maintenir les investissements publics à un niveau élevé tout au long de la période législative afin de pouvoir répondre adéquatement aux défis structurels ».
\nLes investissements directs et indirects de l’Administration centrale 20 connaissent une évolution moyenne +7,4% entre 2024 et 2028. Une nette croissance des investissements est prévue en 2028 en raison de plusieurs projets de grande envergure (p.ex. tram rapide, A4 multimodal, CHL, Südspidol). Il reste toutefois à voir si les impulsions annoncées vont se concrétiser. En effet, l’exposé des motifs du PLPFP 2024-2028 indique qu’il s’agit des montants prévus « sans tenir compte d’éventuels délais ou décalages temporels dans l’exécution de projets ». Or comme il sera démontré dans la suite de l’analyse, ces délais et décalages sont coutumes.
\nEn pourcentage du PIB, la vigueur des investissements est moins flagrante. Alors qu’ils s’élèveraient à 4,6% du PIB en 2025, ils devraient stagner à ce niveau à l’horizon 2028, avec toutefois une baisse en 2027. Si le niveau projeté des investissements publics paraît appréciable, il n’est nullement exceptionnel puisque ce ratio est historiquement (depuis 1995) autour de 4% en moyenne.
\nTableau 32 : Evolution pluriannuelle des investissements de l’Administration centrale En millions d’euros, sauf si indiqué différemment Administration centrale 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Investissements directs (formation de capital) 2 002 2 263 2 489 2 710 2 567 2 876 Investissements indirects (transferts en capital) 1280 1510 1460 1496 1599 1778 Investissements directs et indirects en millions 3 282 3 773 3 948 4 206 4 166 4 655 variation .16,8% +14,9% +4,7% +6,5% ■1,0% ♦11,7% en%du PIB 4,1% 4,6% 4,6% 4,6% 4,3% 4,6% en % des dépenses totales 12,1% 12,8% 12,8% 13,1% 12,5% 13,2% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028.
\n20 Les investissements au niveau de l’Administration centrale se composent d’investissements directs et d’investissements indirects sous forme de transferts aux Administrations locales, à la Sécurité sociale ainsi qu’au reste de l’économie nationale et internationale.
\n64 La Chambre de Commerce invite également le Gouvernement à mener des analyses prospectives concernant d’éventuels projets de grande envergure qui nécessiteraient des investissements majeurs.
\n2.1 Le défi du logement La question du logement demeure depuis des années un sujet très délicat au GrandDuché, encore plus lors des deux dernières années, avec la crise inflationniste et l’augmentation brutale des taux d’intérêt. La crise était toutefois préexistante. Elle se caractérisait alors par une augmentation rapide des prix de l’immobilier, de l’ordre de 3,4% par an, essentiellement liée au manque de logements, en particulier de logements abordables.
\nAvec plus de 10.000 nouveaux habitants par an, la croissance démographique du Luxembourg est parmi les plus importantes sur le territoire européen. Pour y répondre, le besoin de nouveaux logements se situe entre 6.000 et 7.500 logements par an. Or, entre 2001 et 2019, le Grand-Duché n’a réussi à mettre sur le marché que 3.300 logements en moyenne par an. Cela correspond à peine à la moitié du besoin.
\nCe déficit en logements est particulièrement alarmant et s’est donc aggravé au cours des deux dernières années, avec la montée des taux d’intérêt qui a encore freiné la construction et les transactions en impactant très négativement le nombre de crédits immobiliers au cours des trois dernières années. La baisse la plus marquée s'est produite entre le deuxième trimestre 2022 et le deuxième trimestre 2023, avec une diminution de plus de 30% des crédits immobiliers. Depuis le quatrième trimestre 2023, le nombre de crédits a commencé à remonter, principalement pour des travaux de rénovation ou l'achat de logements existants.
\nEn 2024, cette reprise se poursuit, avec une augmentation de 21,5% des crédits entre le premier et le deuxième trimestre. Toutefois, il convient de noter que les crédits immobiliers ont diminué de 31% entre le deuxième trimestre 2021 et le deuxième trimestre 2024.
\nLa demande pour les ventes en l'état futur d'achèvement (VEFA) a nettement diminué également, principalement en raison de prix au mètre carré bien plus élevés que ceux des logements existants. Au troisième trimestre 2023, 172 VEFA ont été enregistrées, soit une baisse de 63% par rapport à la même période en 2022. Au deuxième trimestre 2024, 154 ventes VEFA ont été recensées, représentant une baisse de 10,4% par rapport au même trimestre en 2023. Contrairement aux VEFA, les ventes du stock actuel commencent à retrouver leur niveau initial. Les ventes ont augmenté de 30,4% entre le deuxième trimestre 2024 et le deuxième trimestre 2023. Concernant l’évolution des prix des deux catégories de logements, on note une baisse de 15,3% du stock actuel et 7,7% des VEFA entre le troisième trimestre 2022 et le deuxième trimestre 2024.
\nCe recul de l’activité a inévitablement eu un grand impact sur les entreprises. En 2023, 160 faillites ont été enregistrées dans le secteur de la construction, ce qui équivaut à une augmentation de 35% par rapport à l’année 2022.
\nCette crise de logement impacte très négativement l’attractivité du Luxembourg, notamment sa capacité à attirer des talents.
\n65 Le Gouvernement a fait adopter un premier paquet de mesures pour stimuler le marché du logement le 22 mai 2024. Ces mesures, qui comprennent notamment l’augmentation du « Bëllegen Akt », l’augmentation du plafond déductible des intérêts débiteurs ou encore l’introduction d’une exemption partielle des primes versées par les entreprises à des fins de location de logements, avaient fait l’objet d’une évaluation à l’occasion de la présentation du projet de budget 2024. Pour 2025, le « déchet fiscal » était estimé à 76,6 millions d’euros.
\nDans le cadre de ce projet de budget 2025 (article 5), le Gouvernement introduit une réduction de moitié de la base imposable des droits d’enregistrement et de transcription sur les acquisitions. La Chambre de Commerce accueille favorablement cette mesure par laquelle le Gouvernement se donne les moyens de redynamiser rapidement le secteur de l’immobilier. Alors que l’on observe une légère reprise des ventes de logements depuis le mois de mars 2024, le Luxembourg n’a pas encore retrouvé les niveaux de ventes d’avant-crise. Malgré le fait qu’habituellement, les actes notariés connaissent une baisse de l’ordre de 20% au mois de septembre, le recul du nombre des actes entre août et septembre 2024 reste toutefois significatif. Alors qu’au mois d’août de cette année, on comptait 1.316 actes notariés pour la vente de biens immobiliers, il n’y a eu que 897 au cours de septembre 2024, soit une baisse de 32%.
\nGrâce à la réduction de moitié de la base imposable pour les droits d'enregistrement et de transcription sur les acquisitions, les acheteurs potentiels bénéficient d'une mesure supplémentaire, en complément des incitations fiscales introduites en début d'année et expirant à la fin de l'année. A cela s'ajoutent la baisse des taux d'intérêt et la diminution significative des prix des logements.
\nLa Chambre de Commerce s’étonne toutefois que cette mesure n’ai fait l’objet d’aucune évaluation en termes de « déchet fiscal ». Devant les parlementaires, le Ministre des Finances a évoqué le chiffre de 100 millions d’euros, qu’il a nuancé par la suite 21, estimant que le volume de transactions pourrait limiter l’impact financier de la mesure. La Chambre de Commerce observe cependant que malgré l’application de cette mesure sur six mois en 2025, les recettes liées aux droits d’enregistrement sont attendues en hausse de 15,72% sur cette même année. Une telle augmentation, alors que la recette moyenne par transaction sera nettement moins importante, suppose une augmentation très importante du nombre de transactions. Elle regrette que la documentation budgétaire ne présente pas des projections détaillées de l’impact budgétaire de cette mesure selon différents scénarii.
\nTableau 33 : Evolution des recettes fiscales issues des droits d’enregistrement En milliers d’euros et variation en % Droits d'enregistrement Variation 2024 2025 2026 2027 2028 220.700 255.400 332.800 426.400 462.100 15,72% 30,31% 28,13% 8,37% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\n21 https://www.chd.lu/fr/node/2565 66 Au-delà du soutien au secteur de l’immobilier, l’Etat opère lui-même un certain nombre d’investissements dans le domaine du logement. Selon la présentation de la ventilation des investissements publics par domaine thématique, il va consacrer 386 millions d’euros aux investissements dans le logement en 2025, une enveloppe en progression de 18,4% par rapport à 2024. Le Gouvernement a décidé d’engager un maximum de moyens à court terme pour sortir de la crise. Les investissements dans ce domaine vont encore progresser jusqu’à 432 millions d’euros en 2026, avant de se stabiliser autour de 400 millions d’euros par an par la suite.
\nTableau 34 : Investissements directs et indirects de l’Administration centrale dans le logement En millions d’euros et variation en % 2024 Logement 326 Variation 2025 2026 2027 2028 386 432 409 408 18,40% 11,92% -5,32% -0,24% % du PIB 0,40% 0,45% 0,47% 0,43% 0,40% Investissements (directs et indirects) 3.773 3.948 4.206 4.166 4.655 % du PIB 4,61% 4,55% 4,61% 4,34% 4,60% Part relative Logement 8,64% 9,78% 10,27% 9,82% 8,76% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nL’Etat intervient plus particulièrement dans le domaine du logement abordable à travers le Fonds spécial pour le logement abordable. Pour 2025, les dépenses de ce dernier sont estimées à 460,7 millions d’euros, en progression de 39,3% par rapport à 2024. Cette progression potentielle est toutefois à nuancer et à mettre en relation avec l’enveloppe budgétaire qui était prévue au moment du vote du budget 2024 : 443,2 millions. Celle-ci a donc été sérieusement revue à la baisse, traduisant les difficultés à mettre en œuvre les projets de logement abordable. De manière générale, la Chambre de Commerce note que les moyens budgétaires alloués au Fonds dans le cadre de ce PLPFP sont très nettement inférieurs à ceux qui avaient été votés dans le cadre de la LPFP précédente. On note un écart de 172,3 millions d’euros pour l’année 2025, de 163,9 millions pour l’année 2026 et de 188 millions pour l’année 2027.
\n67 Tableau 35 : Evolution des dépenses du Fonds spécial pour le logement abordable entre le budget voté pour 2024 et le projet de budget 2025 En milliers d’euros et variation en % Dépenses du Fonds spécial pour le logement abordable selon le budget déposé en mars 2024 Dépenses du Fonds spécial pour le logement abordable selon le budget déposé en octobre 2024 2023 2024 2025 2026 2027 2028 177.350 443.286 633.013 680.599 690.820 / 183.930 330.718 460.706 516.737 502.783 494.978 79,81% 39,30% 12,16% Variation Ecart -2,70% 6.580 -112.568 -172.307 -163.862 -188.037 -1,55% / Sources : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nL’écart est beaucoup moins important si l’on prend en compte les « dépenses ajustées » qui sont réévaluées « afin de tenir compte des aléas de chantier ou d’éventuels retards dans l’avancement des projets de logements abordables ». Pour 2025, il n’est plus que de 47,7 millions d’euros.
\nTableau 36 : Evolution des dépenses ajustées du Fonds spécial pour le logement abordable entre le budget voté pour 2024 et le projet de budget 2025 En milliers d’euros et variation en % 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Dépenses ajustées du Fonds spécial pour le logement abordable 177.350 281.295 358.911 384.715 406.384 / selon le budget 2024 déposé en mars 2024 Dépenses ajustées du Fonds spécial pour le logement abordable 183.930 273.768 311.178 353.361 327.009 325.546 selon le budget 2025 déposé en octobre 2024 Variation Ecart 48,84% 6.580 13,66% 13,56% -7,46% -7.527 -47.733 -31.354 -79.375 -0,45% / Sources : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nLa différence entre les dépenses prévues au budget déposé en mars 2024et celles, ajustées par le budget d’octobre 2024 varie entre 32 et 35% selon les années considérées. Ceci, alors que les dépenses inscrites correspondent à des projets réels et détaillés. Ces écarts traduisent une défaillance opérationnelle. La tension qui existe sur le marché du logement au Luxembourg devrait au contraire conduire le Gouvernement à renforcer les moyens opérationnels des acteurs du logement abordable afin que les projets puissent se concrétiser dans les calendriers initialement prévus.
\n68 Tableau 37 : Différences entre les dépenses et les dépenses ajustées du Fonds spécial pour le logement abordable En milliers d’euros et en % 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Dépenses du Fonds spécial pour le logement abordable 183.930 330.718 460.706 516.737 502.783 494.978 Dépenses — ajustées du Fonds spécial pour le logement abordable 183.930 273.768 311.178 353.361 327.009 325.546 Différence en milliers d'euros Différence en % 0 56.950 149.528 163.376 175.774 169.432 0,0% -17,22% -32,46% -31,62% -34,96% -34,23% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nA ce titre, la Chambre de Commerce considère qu’il serait utile d’inclure davantage les acteurs privés dans le marché de la location et de la vente de logements abordables. Le champ d’action des promoteurs privés demeure encore trop restreint concernant le logement abordable. Elle accueille donc très favorablement le nouveau modèle de partenariat public-privé (PPP) pour le logement abordable en cours d’élaboration par le Ministre du Logement.
\n2.2 Le défi de la mobilité Depuis plusieurs années, les enjeux liés à la mobilité et aux conditions de transport au Luxembourg sont devenus une préoccupation centrale, impactant négativement l'attractivité du pays et la qualité de vie de ses habitants et ses travailleurs. Le temps perdu dans les embouteillages, aussi bien pour les trajets domicile-travail que pour les déplacements professionnels, impacte négativement la compétitivité du pays.
\nLa congestion routière trouve principalement son origine dans une répartition territoriale déséquilibrée, caractérisée par une faible mixité fonctionnelle des espaces et une nette séparation entre les zones résidentielles et les lieux de travail. Le Programme directeur de l'aménagement du territoire (PDAT) 2023 souligne que seulement 26% des actifs travaillent dans leur commune de résidence, une tendance en déclin depuis plusieurs décennies, entraînant l'allongement des trajets domicile-travail. Ce constat est exacerbé par l’importance du travail frontalier, puisque ce sont désormais plus de 230.000 salariés qui franchissent la frontière quotidiennement pour venir travailler au Grand-Duché.
\nCette problématique est appelée à s'intensifier dans les années à venir. Selon les projections du Plan national de mobilité, pour soutenir la croissance économique et démographique du pays, il sera nécessaire de permettre 2,8 millions de déplacements quotidiens d'ici 2035, contre 2 millions en 2017.
\nDans l’exposé des motifs, le Gouvernement indique vouloir engager les investissements prévus : « Le programme Gouvernemental confirme le Plan national de mobilité (PNM 2035) comme processus cadre qui anticipe continuellement la demande de mobilité au niveau national et transfrontalier sur un horizon de quinze ans, évalue l'adéquation des projets étatiques dans le domaine des transports avec cette demande future, veille à la cohérence intermodale de ces projets et identifie d'éventuelles lacunes dans l'offre de mobilité qu'il 69 conviendra de combler avec de nouveaux projets. À cet effet, le programme Gouvernemental prévoit de renforcer l’Observatoire digital de la mobilité, ce qui se traduit par une progression de 20% du budget (+200.000 euros). »
\nLa mise en œuvre du Plan national de mobilité se traduit par des investissements très importants sur l’année 2025. L’analyse de la ventilation des investissements par domaine thématique permet de constater que les investissements concernant l’infrastructure du pays (dont les infrastructures de mobilité représentent la partie la plus importante) vont progresser de 3,90% en 2025 (640 millions d’euros), avant de connaître une nouvelle progression très importante en 2026 (+13,75%) puis en 2027 (+14,70%) avant d’atteindre 849 millions d’euros en 2028. Ainsi, on va passer de 16,21% du total des investissements en 2025 à 18,24% en 2028. La Chambre de Commerce salue la prise en compte de la nécessite d’accompagner la croissance démographique d’une amélioration conséquente des infrastructures de mobilité.
\nTableau 38 : Part des investissements dans les infrastructures investissements totaux En millions d’euros, en pourcentage du PIB et variation en pourcentage Infrastructures publiques (routes, etc.) dans les 2024 2025 2026 2027 2028 616 640 728 835 849 Variation 3,90% 13,75% 14,70% 1,68% % du PIB 0,75% 0,74% 0,80% 0,87% 0,84% Investissements (directs et indirects) % du PIB 3.773 3.948 4.206 4.166 4.655 4,61% 4,55% 4,61% 4,34% 4,60% Part relative Infrastructures 16,33% 16,21% 17,31% 20,04% 18,24% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nDans le détail, deux fonds sont principalement mobilisés pour financer l’infrastructure de mobilité au Luxembourg : le Fonds du rail et le Fonds des routes. A travers le tableau cidessous, on peut voir la progression de l’effort national en la matière d’une année sur l’autre, mais aussi par rapport à ce qui avait été prévu au moment du vote du budget 2024.
\nAinsi, en 2025, les dépenses du Fonds du rail vont progresser de 6,95% par rapport à 2024 et seront 10,85% supérieures à ce qui avait été prévu lors de la précédente loi budgétaire. En 2028, le Fonds du rail sera doté d’une enveloppe de dépenses annuelles de 817,3 millions d’euros.
\nLes dépenses du Fonds des routes, elles, sont moins importantes que ce qui avait été prévu au printemps. Elles seront limitées à 486,8 millions d’euros en 2025 alors qu’au moment du projet de budget 2024, une enveloppe de 520,6 millions avait été prévue 2025. Les crédits budgétaires ont, en fait, été décalés dans le temps puisqu’ils devraient augmenter de manière significative en 2027 et 2028.
\n70 Tableau 39 : Evolution des dépenses du Fonds du rail et du Fonds des routes En milliers d’euros et variation en % 2023 Dépenses du Fonds du rail selon le budget déposé en mars 2024 2024 2025 2026 2027 2028 574.901 610.282 642.554 678.158 642.178 Dépenses du Fonds du rail selon le budget déposé en octobre 2024 Variation Ecart Dépenses du Fonds des routes selon le budget déposé en mars 2024 547.807 619.947 687.242 726.390 786.706 817.299 -27.094 13,17% 10,85% 9.665 44.688 5,70% 8,30% 48.232 144.528 -4,71% 1,58% 7,11% 22,51% 6,95% 3,89% 373.817 447.057 520.586 619.934 685.676 Dépenses du Fonds des routes selon le budget déposé en octobre 2024 Variation 374.907 400.430 486.773 608.589 710.244 716.977 6,81% 21,56% 25,03% 16,70% 1.090 -46.627 -33.813 -11.345 24.568 0,29% -10,43% -6,50% -1,83% 3,58% Ecart 0,95% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nLa poursuite du développement du réseau de tramway est également une priorité politique.
\nAu total, sur la période 2024-2028, ce sont 454,8 millions d’euros qui sont inscrits à la programmation financière pluriannuelle pour financer les investissements dans l’extension du réseau de tramway.
\nTableau 40 : Evolution des crédits d’investissement consacrés à l’extension du réseau de tramway En millions d’euros Budget 2024 Projet 2025 Prévi.
\n2026 Prévi.
\n2027 Prévi.
\n2028 Total 20242028 Participation aux frais d'investissement liés à l'extension du tramway de la Gare Centrale vers la Cloche d'Or 14.000 9.000 9.000 2.000 — 34.000 Participation aux frais d'investissement liés à l'extension du tramway du Circuit de la Foire Internationale au Kirchberg vers l'aéroport du Findel 39.000 20.000 8.000 20.500 — 87.500 Participation aux frais d’investissement liés aux extensions futures du tramway — 2.000 30.667 53.333 159.333 245.333 Participation aux frais d’investissement liés aux extensions du tramway entre Rout Bréck – Pafendall et Laangfur, et entre Gare Centrale et Hollerich 4.000 15.333 24.000 23.334 21.333 88.000 TOTAL 57.000 46.333 71.667 99.167 180.666 454.833 Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\n71 La Chambre de Commerce salue l’importance des moyens consacrés à l’amélioration des infrastructures de mobilité au Luxembourg.
\n2.3 Le défi de l’aménagement du territoire L'aménagement du territoire au Luxembourg fait face à un défi majeur lié à un déséquilibre spatial marqué par la concentration des emplois dans la capitale et une croissance démographique significative dans les communes rurales, comme indiqué ci-avant. Cette situation crée de grandes distances entre les zones résidentielles et les lieux de travail, renforçant la dépendance à la voiture et aggravant les problèmes de mobilité. Pour y remédier, des stratégies d'aménagement telles que la « déconcentration concentrée » sont au centre des politiques territoriales depuis une vingtaine d'années. Ces stratégies visent à répartir plus équitablement les emplois et les logements sur l'ensemble du territoire, en développant des centres de développement et d'attraction (CDA) régionaux.
\nLe Gouvernement entend ainsi mettre en œuvre les orientations du Programme directeur d’aménagement du territoire (PDAT) adopté en 2023. Selon l’exposé des motifs, pour 2025, il s’agira de « passer à la phase d’opérationnalisation du PDAT à travers la réalisation de projets de développement urbain qui s’inscrivent dans la nouvelle culture de planification territoriale voulue par le PDAT. Ces travaux se poursuivront dans le cadre du processus participatif instauré par l’aménagement du territoire ».
\nParmi les grandes orientations, il y a le développement de la Nordstad comme troisième pôle de développement du pays. Pour ce faire, la documentation budgétaire prévoit des moyens pour le renforcement de l’opérationnalité de la Nordstad Entwécklungsgesellschaft Sàrl.
\n2.4 Le défi de la coopération transfrontalière La politique d’aménagement du territoire doit être transversale et pensée au-delà des frontières nationales. Aussi, la Chambre de Commerce se félicite que le Gouvernement affirme sa volonté d’accélérer « la mise en œuvre des zones fonctionnelles transfrontalières définies dans le cadre du programme Interreg VI Grande Région avec la mise en place de gouvernances propres et l’opérationnalisation de ces zones à travers la réalisation de projets concrets » 22.
\nLa Chambre de Commerce rappelle l’importance de la coopération transfrontalière pour penser un aménagement du territoire cohérent à l’échelle de la Grande Région. Au regard des liens économiques étroits qui unissent le Luxembourg et les pays voisins, notamment les flux de travailleurs frontaliers indispensables à la vitalité économique du Luxembourg, la Chambre de Commerce considère qu’il est dans l’intérêt du pays de travailler au renforcement de cette coopération.
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\n72 3 Le vieillissement démographique D’ici 2070, la population en âge de travailler, c’est-à-dire, la part des 15 à 64 ans par rapport à la population totale, passera de 69,3% à 57,3%, soit une baisse de 12 points de pourcentage par rapport à 2022. Le ratio inactifs/actifs (les plus de 65 ans par rapport aux 15-64 ans) grimpera de 21,4% à 51,0%, près de 30 points de pourcentage de hausse. La part des 55-64 ans parmi l’ensemble des actifs de 15 à 64 ans, aussi appelée « coefficient de dépendance démographique » passera, quant à elle, de 18,3% à 21,7%. Issues du rapport 2024, ces projections au sein du groupe de travail « Ageing working group » (AWG) du Comité de politique économique auprès du conseil ECOFIN, illustrent parfaitement le vieillissement démographique auquel le Luxembourg va faire face.
\nTableau 41 : Hypothèses selon le rapport 2024 du « Ageing working group »
\nHypothèses AR 2024 •) 2022 2070 productivité du travail -0,7 1,2 2070-2022 2,0 croissance économique 1,5 1,2 -0,4 Population (en millions) 0,7 1,0 0,3 population en âge de travailler (15-64/tota1) 69,3 57,3 -12,0 ratio inactifs/actifs (65+/15-64) 21,4 51,0 29,6 ratio actifs agés/actifs (55-64/15-64) 18,3 21,7 3,3 taux de chômage (15-64) 4.6 5,7 1,1 Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028.
\nPar conséquence, les dépenses totales liées au vieillissement, listées dans le tableau cidessus, augmenteront de plus de 10 points de pourcentage d’ici 2070. Les dépenses de pension doubleront quasiment, tandis que celles liées aux soins de santé et aux soins de longue durée poursuivront leur hausse.
\nTableau 42 : Projections des dépenses liées au vieillissement selon le rapport 2024 du « Ageing working group »
\nAR 2024 •) ( e n % d u PIB) 2022 2070 2070-2022 Dépenses liées au vieillissement 17,2 27,9 10,7 dont dépenses de pension 9,2 17,5 8,3 dont dépenses soins de santé 3,9 5,1 1,2 dont dépenses soins de longue durée 1,1 2,7 1,6 dont dépenses pour éducation 3,0 2,6 -0,4 dont dépenses pour chômage ■ - - 31,4 0,0 Réserve de compensation Fonds de pension Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028.
\nSi l’horizon temporel de 2070 peut sembler lointain et incertain, les premiers signes de ces évolutions sont déjà bien visibles dans les budgets étatiques, en raison du ralentissement de l’emploi associé à une accélération des départs à la retraite. Ainsi, le solde des Administrations de sécurité sociale devrait connaitre son premier déficit en 2028.
\nA politique inchangée, lorsque le vieillissement démographique s’accélèrera et viendra ajouter une pression supplémentaire sur le système déjà largement sous tension, c’est 73 la pérennité même du modèle social luxembourgeois et, par extension, du contrat social, qui sera menacée.
\n3.1 Assurance pension En matière de sécurité sociale, l’Etat participe, via son budget de l’Administration centrale, aux différents régimes. Ces participations financières sont ancrées dans le Code de la sécurité sociale et sont directement liées à l’évolution du nombre de personnes assurées. Ainsi, pour 2025, les contributions à l’assurance pension représentent 2,7 milliards d’euros en vertu des articles 239 et suivants du Code de la sécurité sociale. Entre 2025 et 2028, une croissance moyenne de 4,6% est attendue.
\nTableau 43 : Evolution des contributions de l’Etat à l’assurance pension En euros et variations en pourcentage
\n42.000 Participation des pouvoirs publics dans le financement de l'assurance pension : cotisations. (Crédit non limitatif et sans distinction d'exercice) Variation 2024 2025 2026 2027 2028 budget voté projet de budget prévisions prévisions prévisions 2 581 404 2 708 068 2 838 453 2 953 798 3 095 836 4,9% 4,8% 4,1% 4,8% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nAu niveau du régime général d’assurance pension lui-même, sous l’effet de départs de plus en plus massifs en retraite et le ralentissement du marché du travail, les dépenses progressent bien plus rapidement au cours de la période 2023-2028 (+7,2% selon l’exposé des motifs du PLPFP 2024-2028) que les recettes (+4,7% en moyenne), avec pour conséquence des excédents qui fondent. Rien que pour l’année 2024, les dépenses de prestations en espèces augmentent de 8,0% par rapport aux prévisions budgétaires datant pourtant du mois de mars 2024. Il s’agit d’un effet ciseaux qu’il conviendrait également d’inverser rapidement, à l’instar de ce qui a été réalisé au niveau de l’Administration centrale.
\nConséquence directe de ces évolutions, la prime de répartition pure, c’est-à-dire le rapport entre les dépenses annuelles et la masse cotisable, atteindrait prévisiblement 24,3% déjà en 2026, ce qui signifie que les cotisations (3 fois 8% donc 24%) ne permettront plus de couvrir les dépenses. Cela activera le mécanisme prévu à l’article 225bis du Code de la sécurité sociale : lorsque le taux dépasse les 24%, le Gouvernement est dans l’obligation de soumettre à la Chambre des Députés un rapport accompagné d’un projet de loi portant refixation du « modérateur de réajustement ». En pratique, cela signifie que la Caisse nationale d’assurance pension (CNAP) ne transférera déjà plus d’excédents vers le Fonds de compensation à partir de 2026, mais au contraire les premiers transferts devront avoir lieu en sens inverse afin de garantir le financement des pensions. Par ailleurs, le niveau relatif de la réserve poursuit sa diminution progressive, de 4,25 fois le montant des prestations annuelles de pensions en 2023, à prévisiblement 3,50 fois à l’horizon 2028.
\nEt les perspectives à plus long terme semblent préoccupantes. Selon le récent « cahier statistique » de l’IGSS, qui comprend les projections démographiques et financières du régime 74 général d’assurance pension les plus récentes23, les dépenses vont passer de 7,2% du PIB en 2022 à 10,9% du PIB en 2050 et 15,8% en 2070. Quant aux recettes, elles se stabiliseraient à 8,5% du PIB dès 2050. Les surplus vont considérablement s’étioler et le régime général devient déficitaire en 2033. La réserve diminue rapidement. Le seuil légal de 1,5 fois le montant des prestations annuelles24 est dépassé en 2041, et en 2047, la réserve est épuisée.
\nGraphique 20 : Evolution du solde et de la réserve du régime général d’assurance pension entre 2022 et 2070 En % du PIB Source : IGSS, Cahier statistique n°18, Projections démographiques et financières du régime général d’assurance pension, juillet 2024.
\nLa non-soutenabilité du système apparait donc clairement. Ce constat est d’ailleurs partagé tant par les organisations internationales, que ce soit le FMI, l’OCDE ou la Commission européenne, notamment dans ses recommandations adressées au Luxembourg le 19 juin 2024, que par les experts nationaux de la Banque centrale du Luxembourg (BCL) ou encore du Conseil national des finances publiques (CNFP). Actuellement, le Luxembourg offre le système de pension le plus généreux de tous les pays de l’OCDE, notamment en ce qui concerne l’âge effectif de départ à la retraite, le taux de remplacement et le montant de la pension, la prise en considération de périodes complémentaires, l’indexation des pensions à l’inflation, la revalorisation des pensions grâce à l'évolution des salaires réels des actifs, etc.
\nIl appartient donc au Gouvernement d’élaborer et de présenter une stratégie pour tendre vers un système durable et respectueux du principe d’équité intergénérationnelle, sans perdre de vue que c’est d’abord le dynamisme économique qui permettra de financer ce modèle social. Si une large consultation de la société civile a été annoncée et est à saluer, elle doit être menée à bien dans des délais rapprochés afin de laisser rapidement place à l’action.
\nAyant participé activement aux travaux au sein du Conseil économique et social (CES) en lien avec la thématique, la Chambre de Commerce se rallie à la position patronale décrite dans l’avis publié en juillet 2024. Par conséquent, elle estime que la future réforme du régime général d’assurance pension doit reposer sur les principes suivants :
\n23 24 https://igss.gouvernement.lu/fr/publications/apercus-et-cahiers/cahiers-statistiques/202407no18.html.
\nD’après l’article 238 du Code de la Sécurité sociale.
\n75 o Agir sur les dépenses. C’est l’évolution attendue des dépenses qui constitue la principale source de la non-soutenabilité du régime des pensions. Ainsi, augmenter les recettes, via une hausse des cotisations notamment, serait une solution de facilité aux impacts toutefois importants : cette mesure risquerait d’affecter la réputation du pays en tant que destination attractive pour les entreprises et les talents internationaux. Le Luxembourg doit envoyer un signal clair qu’il est un pays responsable, prévisible, stable et qui est capable de poser les réformes nécessaires. En outre, avec la hausse spectaculaire du coût de la main-d’œuvre, la faiblesse des contributions sociales, tant pour les employeurs que pour les salariés, demeure le seul avantage en termes de compétitivité-coût pour les entreprises luxembourgeoises. De plus, une hausse de ces cotisations aurait un impact également important sur le budget de l’Etat, pourtant déjà sous pression. Il s’agit donc plutôt de viser une réduction des dépenses, tout en maintenant les taux de cotisations actuels. o Sauvegarder, voire renforcer le caractère social du régime, tout en respectant l’équité intergénérationnelle. Le Luxembourg est aujourd’hui le seul pays de l’Union européenne dans lequel les résidents à la retraite ont des revenus supérieurs aux résidents qui travaillent. En outre, les cotisants d’aujourd’hui qui supportent des pensions élevées recevront des prestations de pension nettement plus limitées si le régime général n’est pas réformé. Cette spécificité porte atteinte à la cohésion sociale. Une réduction des pensions les plus élevées doit être visée pour préserver les plus petites pensions. o Viser l’augmentation de l’âge effectif de départ à la retraite pour le rapprocher de l’âge légal de 65 ans. En effet, en 2022, l’âge effectif de départ en retraite au Luxembourg est tout simplement le plus faible de tous les pays de l’OCDE : les hommes luxembourgeois partent en moyenne 4 ans plus tôt que leurs semblables des pays de l’OCDE. Le taux d’activité des 55-64 ans est également au Luxembourg le plus faible de tous les pays de l’OCDE.
\n3.2 Assurance dépendance La Chambre de Commerce alerte également sur l’évolution attendue des dépenses en matière de dépendance, lesquelles vont inévitablement croître avec la progression de l’espérance de vie et le vieillissement de la population. Du côté des recettes, le financement de l'assurance dépendance est pour rappel, assuré par trois ressources :
\nEn ce qui concerne la participation de l’Etat dans le financement de l’assurance dépendance, en vertu de l’article 375 du code de la sécurité sociale, celle-ci progresse en 2025 de +9,1%, en raison notamment de la croissance du nombre de bénéficiaires estimée à +3% (alors qu’elle s’approchait des 4% en 2021 et en 2022) ainsi que de l’échelle mobile des salaires. La contribution s’élèvera donc à 437,5 millions d’euros.
\n76 Tableau 44 : Evolution des contributions de l’Etat à l’assurance dépendance En euros et variations en pourcentage
\n42.007 Participation de l'Etat au financement de l'assurance dépendance (Crédit non limitatif et sans distinction d'exercice) 2024 budget voté 2025 projet de budget 2026 prévisions 2027 prévisions 2028 prévisions 401 046 437 477 457 250 485 649 502 276 9,1% 4,5% 6,2% 3,4% Variation Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nSelon l’exposé des motifs du PLPFP 2024-2028, le taux de progression annuel moyen des dépenses de l’assurance dépendance sera de +6,8% sur la période 2023-2028.
\nSi le solde des opérations courantes de l’assurance dépendance est positif et que les réserves restent confortables, atteignant presque 520 millions d’euros en 2024 selon les estimations, il s’agit de consolider cette tendance et d’anticiper toute évolution moins favorable à venir.
\n3.3 Assurance maladie-maternité Les dépenses courantes du régime d'assurance maladie-maternité, étant constituées principalement des prestations en nature et en espèces, connaissent depuis quelques années des hausses très soutenues en raison notamment de la pandémie, de l’élargissement du cadre des prestations prises en charge par l’assurance maladie-maternité, de la progression soutenue des dépenses du secteur hospitalier, etc. Les recettes, elles, faiblissent avec le ralentissement économique, et donc un marché de l’emploi et un revenu cotisable moyen évoluant de manière moins dynamique que par le passé.
\nSi le solde des opérations courantes redevient positif en 2023, contrairement aux années 2021 et 2022, c’est toutefois un résultat à considérer comme exceptionnel en raison des événements non récurrents de l'année, selon le rapport annuel 2023 de la Caisse nationale de santé (CNS). Quant à la réserve globale, elle se composait de la réserve minimale légale 25 de 420,4 millions d'euros et de l'excédent cumulé de 541,4 millions d'euros, soit près de 1 milliard d’euros en 2023. Cette seule année 2023 ne donne toutefois pas une image fidèle des tendances à venir et ne doit pas à elle-seule justifier l’inaction.
\nEn effet, selon l’exposé des motifs du PLPFP 2024-2028, les dépenses devraient augmenter de +6,2% en moyenne chaque année au cours de la période 2023-2028, tandis que la croissance annuelle moyenne estimée des cotisations, et donc des recettes, s’élève à +5,0%.
\nL’assurance maladie-maternité ferait face à un nouveau déficit en 2024, et qui irait en s’aggravant puisqu’il passerait de 46 millions d’euros pour ladite année à 190 millions d’euros à l’horizon 2028. Si en 2024, les réserves estimées à quelques 915 millions d’euros permettent de couvrir le déficit ainsi que la dotation à la réserve minimale, la réserve passerait en-dessous de son seuil légal de 10% dès 2027.
\nSelon l’article 28 du Code de la sécurité sociale, la réserve ne peut être inférieure à 10% du montant annuel des dépenses.
\n25 77 En ce qui concerne les contributions de l’Etat à l’assurance maladie-maternité, leur évolution dépend largement de celle de la masse cotisable. Ainsi, pour 2025, la participation de l’Etat aux cotisations pour prestations en nature s’élève à 1,78 milliards d’euros et celles pour prestations en espèces à 94,7 millions d’euros.
\nTableau 45 : Evolution des contributions de l’Etat à l’assurance maladie-maternité 2024 2025 2026 2027 2028
\nbudget voté projet de budget prévisions prévisions prévisions 42.003 Participation de l'Etat au financement de l'assurance maladie : cotisations pour prestations en nature. (Crédit non limitatif et sans distinction d'exercice) 1 683 990 1 781 547 1 874 834 1 958 048 2 057 162 5,8% 5,2% 4,4% 5,1% 94 740 99 223 103 297 108 318 4,5% 4,7% 4,1% 4,9% Variation 42.004 Participation de l'Etat au financement de l'assurance maladie : cotisations pour prestations en espèces. (Crédit non limitatif et sans distinction d'exercice) Variation 90 656 Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nLa Chambre de Commerce estime que la qualité du système de santé luxembourgeois doit être l’objectif ultime et que cette excellence ne sera atteinte que si son financement est assuré sur le long terme et que la filière médicale est attractive. Elle appelle donc le Gouvernement à engager une réforme au plus vite.
\nAutre facteur qui pèse sur le financement du système : la hausse de l’absentéisme. Entre 2019 et 2023, ce taux d’absentéisme au travail26 est passé de 3,9% à 4,6%, avec un pic à 5,2% en 2022. Le coût direct de l'absentéisme (à charge de l’employeur et de la CNS) atteignait 1.178,4 millions d’euros en 2023, ce qui représente certes une réduction de 3,0% par rapport à 2022, mais une hausse de 26,3% par rapport à 2021. A cela, s’ajoutent les coûts indirects tels que la perte de productivité, le remplacement de l’absent(e), et la réorganisation interne, etc. Selon la Baromètre de l’Economie du 1er semestre 2024, 42% des répondants affirment que l’absentéisme a augmenté dans leur entreprise et parmi eux, 64% indiquent que cette augmentation a eu un fort impact sur leur activité. Face à ce constat, les entreprises appellent à un renforcement des dispositifs de lutte contre l’absentéisme abusif, à travers des contrôles administratifs (67%), des contre-examens médicaux (57%), ou encore l’introduction d’un jour de carence (39%), sans toutefois négliger l’importance de la qualité de vie au travail (37%). Dès lors, la Chambre de Commerce se réjouit que l’exposé des motifs du projet de budget 2025 prévoit que « [l]a situation actuelle sera analysée et des discussions avec les parties prenantes auront lieu afin de rechercher des solutions ».
\n26 Hors pandémie du Covid-19.
\n78 4 Les transformations environnementales Au Luxembourg, la loi sur le climat a été adoptée en 2020 27, confirmant l'objectif de neutralité climatique d'ici 2050 au niveau national, ainsi qu'un objectif intermédiaire pour 2030 de réduction de 55% des émissions par rapport à 2005 pour les secteurs non-SEQE (industries de l’énergie et manufacturières, construction).
\nDans l’exposé des motifs, le Gouvernement dit conduire une « politique climatique et environnementale ambitieuse, pragmatique et socialement équitable ». Le Gouvernement affirme donc sa volonté de conduire une politique environnementale ambitieuse, mais sans idéologie. La Chambre de Commerce salue cette philosophie et rappelle que la transition environnementale ne doit pas se faire contre les entreprises, mais avec elles.
\nPour 2025, le Gouvernement décline sa politique environnementale selon quatre priorités :
\nEn tout, selon la ventilation des investissements par domaine thématique, les investissements publics dans l’environnement et le climat (y compris la mobilité) sont évalués à plus d’un milliard d’euros pour 2025, en progression de 19,5% par rapport à 2024. Cet effort représente 1,2% du PIB et n’a jamais été aussi élevé. La Chambre de Commerce note que le Gouvernement envisage de stabiliser cet effort dans les prochaines années.
\n27 Le texte de loi : https://legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/2020/12/15/a994/jo 79 Tableau 46 : Evolution des dépenses d’investissement consacrées à l’environnement et au climat En millions d’euros, en pourcentage du PIB et variation en pourcentage Environnement et climat (y compris mobilité) 2024 2025 2026 872 1.042 1.047 Variation 2027 941 2028 1086 19,50% 0,48% -10,12% 15,41% % du PIB 1,07% 1,20% 1,15% 0,98% 1,07% Investissements (directs et indirects) % du PIB 3.773 4,61% 3.948 4,55% 4.206 4,61% 4.166 4,34% 4.655 4,60% Part relative Environnement et climat 23,11% 26,39% 24,89% 22,59% 23,33% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nUne partie de ces investissements correspondent à la mise en œuvre des mesures du PNEC.
\nEn 2025, les dépenses liées au PNEC représentent 2,6 milliards d’euros selon les calculs de l’Inspection générale des finances (IGF). Les crédits consacrés au volet « Décarbonation » constituent la majorité de cette enveloppe. Ceux-ci comprennent notamment les dotations annuelles aux sociétés chargées d’opérer les services de transport public (CFL, Luxtram et réseau RTGR). Pour une meilleure lisibilité budgétaire et une transparence totale, la Chambre de Commerce aimerait que les grands chapitres de dépenses du PNEC présentées dans la documentation budgétaire fassent l’objet d’une présentation beaucoup plus détaillée, afin notamment de pouvoir distinguer l’impact des nouveaux choix politiques.
\nTableau 47 : Evolution des dépenses du PNEC En millions d’euros Dimensions des dépenses PNEC Décarbonisation 2025 2026 2027 2028 2 566,9 2 601,5 2 503,5 2 778,1 Efficacité énergétique 47,1 57,0 66,4 70,3 Marché intérieur de l'énergie 0,2 0,2 0,2 0,2 Recherche, innovation et compétitivité 8,0 8,6 9,3 9,4 Total 2 622,2 2 667,3 Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028.
\n2 579,4 2 858,0 Les principaux investissements en matière de politique climatique transitent à travers les fonds spéciaux de l’Etat gérés par le Ministère de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité à savoir :
\nSelon l’exposé des motifs, « le Gouvernement mettra l’accent sur la mise en œuvre des mesures se basant sur la nature (nature based solutions, NBS), notamment les renaturations de cours d’eau et la désignation des zones de protection de ressources d’eau potable et la mise en œuvre des programmes de mesures y afférents. Dans le domaine de la gestion des risques d’inondation, l’action Gouvernementale se concentre sur la mise en œuvre d’actions sur les 17 cours d’eau retenus en tant que prioritaires en termes de risques d’inondation ainsi que sur les projets liés à la gestion des risques d’inondation liés aux pluies torrentielles ».
\nDans le projet de budget 2025, les dépenses du Fonds pour la gestion de l’eau s’élèvent à 116,9 millions d’euros, en progression de 14,8% par rapport à l’année précédente. Ce montant est toutefois inférieur à ce qui avait été prévu au mois de mars dans le cadre du projet de budget 2024. La programmation financière pluriannuelle prévoyait alors une dépense de plus de 120 millions d’euros pour l’année 2025.
\nC’est principalement le volet « assainissement des eaux usées » qui va mobiliser les crédits du Fonds dans les prochaines années : plus de 68 millions d’euros en 2025 et 85 millions d’euros en 2028. La construction de plusieurs bassins d’orage est notamment prévue.
\nLa Chambre de Commerce salue ces investissements.
\nTableau 48 : Evolution des dépenses du Fonds de la gestion de l’eau entre le budget voté pour 2024 et le projet de budget 2025 En milliers d’euros et variation en % 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Dépenses du Fonds pour la gestion de l'eau 52.670 120.506 120.328 118.552 119.141 selon le budget déposé en mars 2024 Dépenses du Fonds pour la gestion de l'eau 52.523 101.820 116.875 119.801 125.871 123.187 selon le budget déposé en octobre 2024 Variation Ecart 93,86% 14,79% 2,50% 5,07% -18.686 -3.453 1.249 6.730 -0,28% -15,51% -2,87% 1,05% 5,65% -147 -2,13% Sources : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\n4.2 Le Fonds pour la protection de l’environnement Le Fonds pour la protection de l’environnement a notamment vocation à financer les actions dans les domaines de la prévention et de la lutte contre la pollution, le bruit et le changement climatique, de la gestion des déchets et de la protection de la nature.
\nLes dépenses du Fonds vont connaître une progression importante sur la période de programmation financière pluriannuelle, passant de 71,2 millions d’euros en 2024 à 83,1 81 millions en 2028. En analysant la manière dont le Fonds a été utilisé par le passé, on notera toutefois des écarts importants entre les montants budgétés et les dépenses finalement réalisées. Ainsi, au moment du dépôt du budget 2024, les dépenses pour 2023 étaient estimées à plus de 63 millions d’euros. Elles ont finalement été de 32 millions d’euros. La Chambre de Commerce invite donc à assurer un pilotage budgétaire plus précis.
\nDe manière générale, la Chambre de Commerce salue les moyens alloués aux politiques publiques en matière de gestion des déchets, lesquelles contribuent à renforcer la résilience environnementale du pays. La montée en puissance des centres de ressources, dotés d’une enveloppe de 6 millions d’euros en 2025, y contribue. Le Gouvernement devra cependant veiller à ne pas imposer des règles plus contraignantes que celles des pays voisins, lesquelles pourraient dégrader la compétitivité des entreprises luxembourgeoises. Cela passera notamment par la mise en œuvre des futures dispositions prévues dans la nouvelle réglementation européenne sur l'emballage nommée PPWR (Packaging and Packaging Waste Regulation), sans aller au-delà.
\nDe même, la Chambre de Commerce salue les moyens alloués à la création de circuits d’économie circulaire. Elle note avec satisfaction, à la lecture de l’exposé des motifs, que le Gouvernement ambitionne d’élaborer une stratégie sur le développement d’une économie circulaire.
\nTableau 49 : Evolution des dépenses du Fonds pour la protection de l’environnement entre le budget voté pour 2024 et le projet de budget 2025 En milliers d’euros et variation en % 2024 Dépenses du Fonds pour la protection de l'environnement selon le budget déposé en mars 2024 63.455 70.878 75.878 81.884 84.270 Dépenses du Fonds pour la protection de l'environnement selon le budget déposé en octobre 2024 32.033 71.198 77.680 83.807 87.137 83.131 Variation -31.422 Ecart -49,52% 2025 2026 2027 2028 2023 122,26% 9,10% 7,89% 3,97% 320 1.802 1.923 2.867 -4,60% 0,45% 2,37% 2,35% 3,40% Sources : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\n4.3 Le Fonds climat et énergie Le Fonds climat et énergie est, de loin, le plus important des Fonds sous tutelle du Ministère de l’Environnement, du Climat et de la Biodiversité. Il a pour objet de « de contribuer au financement des mesures nationales qui sont mises en œuvre pour lutter contre le changement climatique et pour promouvoir les énergies renouvelables. Il a également pour objet de contribuer au financement des mesures de lutte contre le changement climatique dans les pays en développement. Enfin, il contribue au financement des mécanismes de flexibilité créés par le protocole de Kyoto et par l’Accord de Paris, ainsi que ceux prévus par la législation communautaire en la matière. »
\n82 Ce Fonds est en partie alimenté par les recettes de la taxe CO2, à hauteur de 127,8 millions d’euros pour 2025. Pour mémoire, le Gouvernement s’est engagé à respecter la trajectoire de la taxe CO2 définie dans le PNEC qui prévoit une augmentation annuelle de 5 euros au moins jusqu’en 2026, ce qui lui permettra d’atteindre le montant de 45 euros la tonne de CO2 à cette échéance. Ainsi, en 2025, le produit attendu de la taxe CO2 s’élève à 286,2 millions d’euros contre 282,1 millions d’euros en 2024. En 2026, les recettes liées à cette taxe atteindront un plafond de 308,7 millions d’euros, avant de baisser progressivement sous l’effet de la diminution des volumes de carburant vendus.
\nNous ne reviendrons pas ici, sur l’analyse des moyens engagés dans le domaine de l’efficacité énergétique et de la promotion des énergies renouvelables, traitée dans le chapitre 1.1.3 de cette partie III.
\nLa baisse importante du volume de dépenses du Fonds (-90 millions d’euros par rapport à 2024) est essentiellement liée à la diminution du versement au mécanisme de compensation, mis en place pour limiter l’augmentation du prix de l’électricité.
\nTableau 50 : Evolution des dépenses du Fonds climat et énergie entre le budget voté pour 2024 et le projet de budget 2025 En milliers d’euros et variation en % 2023 2024 2025 2026 2027 2028 Dépenses du Fonds climat et énergie selon le budget déposé en mars 2024 290.790 557.150 375.350 376.090 395.650 Dépenses du Fonds climat et énergie selon le budget déposé en octobre 2024 302.257 557.650 447.400 432.840 442.900 460.200 Variation Ecart 11.467 3,94% 84,50% -19,77% -3,25% 2,32% 500 72.050 56.750 47.250 3,91% 0,09% 19,20% 15,09% 11,94% Sources : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2023-2027 ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nParmi les dépenses les plus importantes imputées au Fonds, il y a la promotion des véhicules routiers à zéro ou faible émission du CO2. Ainsi, l’enveloppe consacrée aux subsides pour l’achat de voitures électriques va passer de 73,3 millions d’euros en 2024 à 48 millions d’euros en 2025.
\nLa Chambre de Commerce rappelle qu’en 2023, le secteur des transports (à l'exclusion du transport aérien et maritime) a représenté 59,3% des émissions totales de gaz à effet de serre (GES) hors ETS, faisant de ce secteur le plus grand émetteur de GES au Luxembourg 28.
\nL’électrification du parc automobile constitue donc un levier majeur pour permettre au Luxembourg d’atteindre ses objectifs climatiques.
\n28 Cette proportion élevée s'explique en partie par la part importante de carburant vendu à des non-résidents (frontaliers et personnes en transit, comme les bus, les transporteurs et les touristes), qui représente 72,7% du volume total de carburant vendu pour le transport routier au Luxembourg et dont les émissions associées sont comptabilisées dans le bilan d’émission luxembourgeois. En effet, les émissions de GES sont attribuées au pays où les produits pétroliers sont vendus.
\n83 La Chambre de Commerce se félicite de la poursuite d’une politique d’aide à l’achat, nécessaire à la stimulation des ventes de voitures électriques et donc à l’accomplissement des objectifs environnementaux nationaux et européens. Elle salue également le caractère plus ciblé et sélectif du nouveau régime d’aide, ce qui traduit une volonté de gestion responsable des finances publiques et rappelle que cette politique d’aide doit être transitoire, jusqu’à ce que le marché des voitures électriques ait atteint une certaine maturité.
\nElle note toutefois que le montant des primes est fortement revu à la baisse par le projet de règlement grand-ducal modifiant le règlement grand-ducal modifié du 7 mars 2019 portant introduction d’une aide financière pour la promotion des véhicules routiers à zéro ou à faibles émissions de CO229, ce qui explique la diminution importante du budget global. Alors que l’écart de prix entre les voitures électriques et les voitures thermiques demeure important, la Chambre de Commerce s’interroge sur les conséquences de cette baisse rapide. Cela pourrait avoir un effet très négatif sur les ventes de voitures électriques, déjà insuffisamment dynamiques au regard des objectifs du PNEC 30.
\nTableau 51 : Evolution des dépenses du Fonds énergie et climat consacrées à la promotion des véhicules routiers à zéro ou à faibles émission de CO2 En milliers d’euros et variation en % Promotion des véhicules routiers à zéro ou à faibles émissions de CO2 2023 2024 2025 2026 2027 2028 40.023 80.700 53.800 51.800 46.800 47.300 101,63% -33,33% -3,72% -9,65% 1,07% 10.535 3.600 1.000 500 — — 27.839 73.300 48.000 44.000 40.000 40.000 — 800 800 800 300 300 3.000 4.000 6.500 6.500 7.000 Variation dont vélos / pedelecs / vélos cargo dont voitures électriques dont quadricycles / motocycles / cyclomoteurs dont bornes électriques / infrastructures de charge dans les résidences 1.649 Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\n4.4 La décarbonation de l’industrie La décarbonation représente un enjeu économique majeur pour l’industrie. La Chambre de Commerce fait remarquer que la décarbonation significative actuelle des grandes installations industrielles luxembourgeoises couvertes par le SEQE (-14% entre 2021 et 2023) s'explique principalement par des réductions de capacités, elles-mêmes dues à un environnement économique défavorable (prix élevés de l'énergie, insécurité législative, surrèglementation, hausse des taux d'intérêt).
\nVoir l’avis de la Chambre de Commerce sur ce point : https://www.cc.lu/avis-legislation/detail/projet-dereglement-grand-ducal-modifiant-le-reglement-grand-ducal-du-7-mars-2019-portant-introduction-dune-aidefinanciere-pour-la-promotion-des-vehicules-routiers-a-zero-ou-a-faibles-emissions-de-coz-modifiant-larrete-grandducal-modifie-du-23-novembre-1955-portant-reglement-de-la-circulation-sur-toutes-les-voies-publiques-6671 30 Objectif de 49% de voitures électriques ou hybrides rechargeables d’ici 2030 dans le parc automobile national.
\n29 84 En même temps, selon le récent bilan des émissions de gaz à effet de serre de l’année 2023 31, le secteur non-SEQE (industries de l’énergie et manufacturières, construction) dépasse de 30,7% les quotas d’émissions qui lui étaient attribués pour cette année. Ce taux est toutefois à relativiser au vu des nouvelles projections des émissions sectorielles présentées dans la mise à jour du PNEC en juillet 2024 32 (cf. tableau 63 du PNEC mis à jour), incluant les mesures additionnelles prévues, et réallouant les efforts et potentiels de décarbonation entre les secteurs. Ainsi, le secteur industriel non-SEQE a émis 1% de moins que présenté dans ces projections.
\nLa Chambre de Commerce estime qu’il convient de répartir de manière équilibrée les coûts additionnels systémiques liés à la décarbonation (l’extension, le renforcement, la digitalisation et l’équilibrage des réseaux électriques, le développement des énergies renouvelables, etc.). Imputer la majorité de ces coûts aux consommateurs d’électricité alourdit considérablement leur facture et décourage la décarbonation, qui dépend principalement de l'électrification dans la plupart des cas.
\nElle considère qu’il est indispensable de se doter des moyens d'une politique climatique européenne réellement compétitive si l’on souhaite saisir les opportunités offertes par la transition énergétique et éviter qu'elle n’accentue notre dépendance à des pays comme la Chine, tout en affaiblissant la compétitivité de l'industrie à forte intensité énergétique. En ce sens, elle partage les recommandations du rapport Draghi.
\nA l’échelle nationale, des moyens significatifs doivent être mobilisés pour combler l’écart croissant entre les ambitions nationales de réduction des émissions de GES et la capacité du secteur industriel à y répondre. La Chambre de Commerce formule donc les propositions suivantes :
\nEnfin, la Chambre de Commerce alerte le Gouvernement sur la progression inquiétante des coûts liés aux obligations en matière de reporting environnemental notamment. Les objectifs généraux de ces procédures sont louables, mais leur lourdeur génère un désavantage compétitif majeur pour les entreprises européennes engagées dans une compétition mondiale.
\n5 Le virage digital et de l’intelligence artificielle L’intégration de l’intelligence artificielle (IA) constitue pour le Luxembourg un enjeu majeur.
\nAlors que la productivité stagne depuis des années, l’IA pourrait déclencher une véritable vague de productivité, qui permettrait au pays de conserver l’avantage compétitif bâti au cours des décennies passées, et qui constitue le socle du modèle social. Dès lors, la Chambre https://environnement.public.lu/fr/klima-an-energie/changement-climatique/inventaire-ges0/bilan-provisoire2023.html 32 https://gouvernement.lu/dam-assets/documents/dossier/pnec/2024-pnec-mise-jour.pdf 31 85 de Commerce rejoint la position des auteurs que « [l]’intelligence artificielle (IA) et l’économie des données sont devenues des domaines cruciaux pour innover et rester compétitif ».
\nDe nombreux rapports et experts tentent de chiffrer l’impact et les retombées économiques qui découleraient de cette intégration de l’IA à l’échelle du pays. S’ils sont à nuancer parfois en raison de leur méthodologie, ils permettent toutefois d’entrevoir toutes les promesses de l’IA. Ainsi, un récent rapport, commandé par Google à Implement Consulting Group, estime que le Luxembourg pourrait espérer six à huit milliards d’euros de PIB en plus par rapport à 2022 (+9%), entre 2028 et 2034, si et seulement si la GenAI33 est totalement intégrée. Cette dernière permettrait également une hausse de la productivité des salariés fulgurante. Un des enjeux majeurs sera toutefois la formation des salariés.
\nEtroitement liée au développement de l’IA : la digitalisation de l’économie. S’il ne s’agit pas d’un enjeu nouveau, elle se doit toutefois d’être poursuivie. Avec des points forts au niveau de sa bonne connectivité (haut débit, couverture 5G) et de son capital humain (compétences numériques de base, spécialistes en informatique), l’adoption des technologies numériques par les acteurs privés et publics reste un point faible du Luxembourg.
\nSelon les documents budgétaires, « [l]e Gouvernement dispose d’un budget conséquent pour le développement d’une Administration publique et des services publics numériques ainsi que pour développer et mettre en œuvre des stratégies nationales et pour soutenir des projets d’envergure en relation avec la transformation digital ». Ainsi, à titre d’exemple, les dépenses du Centre des technologies de l'information de l'Etat (CTIE) vont atteindre environ 780 millions d’euros entre les années 2025 et 2028.
\nGraphique 21 : Evolution des dépenses du CTIE En millions d’euros Source : Document distribué lors du discours de Gilles Roth devant la Chambre des Députés, le 9 octobre 2024.
\nToutefois, « [l]es initiatives à entreprendre [en matière de digitalisation et d’intelligence artificielle] seront transversales et seront appliquées dans divers secteurs tels qu’à l’industrie, l’Administration publique, la santé, la mobilité, l’éducation, la culture, le tourisme ainsi qu’à la recherche, la formation continue et les finances ». Pour cette raison, il est difficile, voire impossible, de chiffrer de façon précise les moyens globaux alloués à ces deux Generative AI, ou IA Générative en français. Cela désigne des algorithmes d'intelligence artificielle et de machine learning qui utilisent des contenus existants au service de leur apprentissage pour en générer de nouveaux.
\n33 86 thématiques phares pour l’avenir du pays. Chaque ministère, chaque administration, chaque service de l’Etat à gestion séparée portera des projets en la matière. C’est donc sur ces derniers que l’analyse qui suit se centrera. Elle rappelle toutefois qu’il est primordial qu’un pilotage global soit effectué, au risque de ne pas atteindre l’interopérabilité souhaitée et de voir se développer une digitalisation de l’Administration à plusieurs vitesses.
\n5.1 Au niveau de l’Etat Selon les documents budgétaires, l’Etat entend intégrer la digitalisation dans son fonctionnement interne et vis-à-vis des citoyens et des entreprises.
\nLa transition digitale étant une démarche incrémentale, de nombreux projets ne sont pas nouveaux et étaient déjà présents dans les documents budgétaires précédents. En effet, selon le plan budgétaire et structurel national à moyen terme, transmis à la Commission européenne, « [l]e Gouvernement entend poursuivre le développement d’un Etat moderne au service des citoyens, au cœur duquel se trouve la transition numérique avec la numérisation et la simplification des procédures administratives de l’Etat et le soutien à l’essor d’une économie basée sur la donnée ».
\nLa Chambre de Commerce se réjouit que la simplification des procédures soit au cœur de l’exercice de digitalisation, car il s’agit d’une sollicitation récurrente de la part des entreprises.
\nDès lors, le développement d’un portefeuille digital pour les entreprises et les citoyens, dit eWallet, va dans le bon sens, mais sa mise en œuvre doit être accélérée. Le principe du « Once only », qui consiste à renseigner une seule fois ses données, est souvent cité, mais peu appliqué. Dès lors, le dépôt d’un projet de loi en juin 2024, qui impose sa mise en œuvre entre les administrations étatiques et les communes, laisse entrevoir une avancée concrète, très attendue. L’objectif, selon le plan budgétaire et structurel national à moyen terme, est de digitaliser toutes les démarches administratives, les rendant plus accessibles, même pour les personnes moins familières avec le digital. L’intelligence artificielle doit être au cœur de ces développements.
\nL’accord de coalition annonçait la volonté du Gouvernement de maintenir les investissements dans les infrastructures de communication à un niveau élevé, via la stratégie nationale d’investissement dans le développement des réseaux à haut et ultra-haut débit et dans les centres de données. Le financement de projets ayant trait aux infrastructures de communication quantique et de « superordinateurs », ainsi que le soutien au « cloud » souverain luxembourgeois seront également poursuivis, selon les documents budgétaires. Le Gouvernement continuera également d’investir dans la sécurisation des infrastructures de technologies de l’information et de la communication de l’Etat, afin de lutter efficacement contre les cyber-attaques. Il est toutefois impératif d’intensifier les investissements dans ces infrastructures critiques.
\nUne nouvelle stratégie IA, établie conjointement avec l’ensemble des ministères, est en cours de préparation. La Chambre de Commerce estime que le Luxembourg doit concentrer des ressources stratégiques sur des secteurs où le pays peut devenir un centre d'excellence en IA, notamment dans les domaines de l’espace, de la finance, et de la santé.
\n87 La mise en œuvre du règlement européen sur l’IA, dit AI Act, est également selon la Chambre de Commerce une occasion à ne pas manquer afin de positionner le Luxembourg comme hub de l’intelligence artificielle et de faire de cette réglementation une opportunité pour les entreprises luxembourgeoises. Si ce règlement est contraignant et, à la différence d’une directive, ne donne pas de marge de manœuvre au législateur national pour adapter ses dispositions, il en existe une pour la désignation et le fonctionnement des régulateurs qui interviennent au niveau national. L’autorité désignée devrait, ainsi que prévu dans l’AI Act, disposer en permanence d'un personnel en nombre suffisant, dont les compétences et l'expertise comprennent une connaissance approfondie des technologies de l'IA.
\nEn outre, le Luxembourg pourrait choisir une position ambitieuse au niveau des sandboxes, les bacs à sable, au-delà de l’obligation qui existe dans l’AI Act, en devenant un « testing hub », offrant aux entreprises des bacs à sable aux conditions attractives. Il y a lieu de noter à cet égard l’analyse récente de l’OCDE34 sur le potentiel de ce type d’environnements de tests pour l’ensemble de l’économie d’un pays. Selon cette étude, les avantages des bacs à sable réglementaires incluent notamment la facilitation du financement des entreprises et l’accélération de la mise sur le marché des produits innovants, en réduisant les coûts administratifs.
\nDe plus, l’application rapide et clair des dispositions obligatoires serait un signal fort pour le marché. De même, en fixant les règles en matière de sanctions applicables aux infractions de l’AI Act, une attention particulière devrait être apportée à leur proportionnalité tout en tenant en compte le besoin de ne pas restreindre l'innovation dans le domaine d’IA.
\n5.2 Au niveau des entreprises Selon le Baromètre de l’Economie 35 du 2ème semestre 2024, l’intelligence artificielle est perçue comme la technologie qui devrait avoir le plus grand impact sur les entreprises36, tous secteurs confondus. Plus la taille de l’entreprise est grande, plus l’impact serait important. L’IA devrait particulièrement affecter le business model des services financiers, des services non financiers, du commerce et des transports. En termes d’investissements, l’IA est une priorité, particulièrement pour les services financiers et hors finance.
\nLa question de l’adoption de l’IA au sein des entreprises est donc primordiale. Car c’est bien cet élément en particulier qui pèche en ce qui concerne la digitalisation. Par conséquent est salué le lancement d’un nouveau programme « Fit 4 Digital – AI », qui permettra aux entreprises, dès cet automne, de faire réaliser un diagnostic des capacités et opportunités d’adoption de solutions d’intelligence artificielle et de définir un plan d’action de mise en œuvre détaillé et chiffré des solutions identifiées dans cet état des lieux. Ce diagnostic sera effectué par un consultant spécialisé et agréé par Luxinnovation.
\nOCDE (2023), « Regulatory sandboxes in artificial intelligence », Documents de travail de l'OCDE sur l'économie numérique, n°356, Éditions OCDE, Paris.
\n35 Cette 12ème édition du Baromètre de l’Economie repose sur des résultats obtenus auprès de 617 entreprises de 6 salariés et plus, représentatives de l’économie luxembourgeoise. L’enquête a été menée sur la période du 16 septembre au 4 octobre 2024.
\n36 Selon vous, quelles technologies émergentes vont impacter votre business model dans les 3 prochaines années ?
\n34 88 En parallèle, la Chambre de Commerce se réjouit que les SME Packages soient étendus à la cybersécurité et à l’intelligence artificielle. Car en matière d’adoption de l’IA, les aides au financement sont un point crucial. Il faut éviter à tout prix que de jeunes entreprises innovantes ne se délocalisent car elles n’ont pas accès, ni accès assez rapidement, aux financements, parfois très importants, dont elles ont besoin. De plus, lorsque ces aides existent, la partie administrative des dossiers est souvent très lourde, complexe et chronophage. Au moment où les aides sont octroyées, il est souvent trop tard par rapport à la timeline initiale, en particulier en ce qui concerne les aides européennes.
\nAu-delà des financements publics, les projets d’IA doivent pouvoir être soutenus par l’investissement privé. Cela doit donc devenir une priorité :
\nUn véritable cercle vertueux pourrait voir le jour si, en plus d’aider les entreprises déjà présentes au Luxembourg, le développement de ces outils permettait d’attirer au Luxembourg de nouvelles entreprises actives dans le secteur de l’IA, générant ainsi de nouvelles recettes fiscales, et complétant un écosystème en pleine expansion.
\nLa présence de talents suffisants sera une condition sine qua non à l’établissement de cet écosystème. La Chambre de Commerce renvoie à sa partie dédiée à la formation et à l’attraction de talents pour cette thématique, mais salue la création d’un brevet de technicien supérieur (BTS) « Applied artificial intelligence » au Lycée des Arts et Métiers, à partir de la rentrée 2024/2025. Elle invite également à développer des programmes de formation en IA à tous les niveaux (écoles, entreprises, particuliers) pour favoriser une montée en compétences généralisée et rapide.
\nEnfin, doit voir le jour un centre unique d’information permettant aux entreprises, en particulier les PME, d'accéder à l’ensemble des informations nécessaires sur l’écosystème IA : cadre législatif et réglementaire, solutions disponibles, aides et subventions, infrastructures d’accueil, et environnements d’expérimentation. Ce centre servirait de « onestop shop » pour l’innovation et l’adoption de l'IA.
\n6 Les risques géopolitiques 6.1 L’engagement vis-à-vis de l’OTAN Selon la théorie développée par Mancur Olson et Richard Zeckhauser37, l’OTAN (Organisation du Traité de l’Atlantique Nord) est une alliance qui produit un bien collectif : chaque fois qu’un pays investit dans sa défense, il contribue à améliorer la sécurité de tous les Etats membres.
\nMancur Olson, Jr. and Richard Zeckhauser, An economic theory of alliances, The Review of Economics and Statistics, Vol. 48, No. 3 (Aug, 1966), pp. 266-279.
\n37 89 Cette défense collective est garantie par l’article 5 du Traité de Washington 38 (charte fondatrice de l’OTAN) qui stipule qu’une attaque contre un allié est considérée comme une attaque dirigée contre tous les alliés. Un bien collectif ne peut être viable dans le temps que si chaque Etat membre y contribue à la hauteur de ses moyens. Depuis la création de l’OTAN en 1949, au gré des évolutions géopolitiques, cette question du financement a toujours été au cœur des débats.
\nEn 2006, lors du sommet de Riga, les pays de l’Alliance ont affirmé leur volonté de mieux répartir l’effort que représente la défense de l’Europe au sein de l’OTAN, jusqu’alors supporté de manière disproportionnée par les Etats-Unis, en fixant comme objectif de porter les dépenses nationales de chaque pays à 2% de leur PIB. Une manière de quantifier précisément ce que doit être le fameux « burden-sharing », le partage du fardeau, évoqué par les Américains. En 2014, à la suite de l’invasion de la Crimée par la Russie, les chefs d’Etats et de Gouvernements des pays membres de l’OTAN ont réaffirmé cet objectif et en ont fait un engagement lors du sommet de Vilnius en 2023.
\nUn engagement que le Luxembourg a bien l’intention d’honorer39. Il s’agit, selon le vocabulaire utilisé par la Ministre de la Défense, d’« un investissement dans notre défense et notre sécurité, il est le garant de la solidarité et de la crédibilité de notre contribution à l'effort collectif ». Le pays a toutefois fait valoir que la barre des 2% du PIB paraissait beaucoup trop élevée au regard de ses spécificités économiques, notamment l’apport de la main-d’œuvre frontalière dans la création de richesse. Ainsi, en juillet 2023, le pays a négocié un régime d’exception, s’engageant à porter son effort non pas à 2% de son PIB, mais à 2% de son revenu national brut (RNB). Depuis cette date, et uniquement pour le Luxembourg, c’est cette donnée statistique qui apparaît dans les documents communiqués par l’OTAN.
\nEn juin 2024, le Premier Ministre a précisé que le Luxembourg s’engageait à atteindre les 2% du RNB à l’horizon 2030. Une accélération du calendrier qui répond à une pression internationale. Ainsi, dans l’exposé des motifs, le Gouvernement précise que « cet engagement, dont la mise en œuvre sera suivie non seulement par l’OTAN mais également par les Alliés, en premier lieu les Etats-Unis, est reflété dans l’accord de coalition, tel que complété par la décision du Gouvernement de juin 2024, avec l’objectif d’atteindre sur base d’une trajectoire adaptée un effort de défense de 1% du PIB avant 2028 et de 2% du RNB en 2030. »
\nPour le seul budget 2025, ce changement de trajectoire va nécessiter un effort additionnel de 27,7 millions d’euros. Cet effort sera encore plus important en 2027 (86,4 millions) et en 2028 (69,5 millions).
\n38 « Les parties conviennent qu'une attaque armée contre l'une ou plusieurs d'entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d'elles, dans l'exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l'article 51 de la Charte des Nations Unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d'accord avec les autres parties, telle action qu'elle jugera nécessaire, y compris l'emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l'Atlantique Nord. […] ».
\n39 Pour une analyse de l’effort de défense du Luxembourg sur le temps long et ses implications géopolitiques, lire notamment E. Mennicken et F. Spirinelli, « L’effort de défense du Grand-Duché de Luxembourg », Luxembourg, Cellule scientifique de la Chambre des Députés, 22 mai 2024.
\n90 Il faut noter que le Luxembourg n’est pas le seul pays à produire un tel effort de défense sur une période aussi courte. Sous l’effet du retour des tensions géopolitiques, de nombreux pays ont réinvesti dans leurs moyens de défense au cours des dernières années pour se rapprocher ou dépasser la barre des 2% du PIB40.
\nGraphique 22 : Evolution des dépenses de défense des pays membres de l’OTAN en entre 2014 et 2024 En % du PIB (RNB pour le Luxembourg) 2014 2019 2024 Objectif Albanie États-Unis 4 Belgique Royaume-Uni Bulgarie Turquie Canada 3 Suède Croatie Espagne Slovénie Slovaquie Roumanie Tchéquie 2 Danemark 1 Estonie 0 Finlande Portugal France Pologne Allemagne Norvège Macédoine du Nord Pays-Bas Monténégro Luxembourg Grèce Hongrie Italie Lettonie Lituanie Source : OTAN.
\n6.2 L’évolution de l’effort de défense En tout, selon le décompte présenté par le Ministre des Finances au moment du dépôt du budget 2025 à la Chambre des Députés, l’effort de défense luxembourgeois pour 2025 s’élève à 792 millions d’euros, en progression de 94 millions par rapport à l’an dernier. Et cet effort va encore s’intensifier dans les prochaines années pour atteindre 1,461 milliard dès 2030. Au cours des six prochaines années, l’effort de défense luxembourgeois est donc destiné à doubler.
\n40 Eco News Flash n°17, Dépenses de défense : le Luxembourg va doubler son effort en six ans, Chambre de Commerce, 2024, https://www.cc.lu/toute-linformation/actualites/detail/eco-news-flash-n17-depenses-de-defensele-luxembourg-va-doubler-son-effort-en-six-ans 91 Graphique 23 : Projection de l’effort de défense luxembourgeois d’ici 2030 1 600 2 1 400 1,8 1,6 1 200 1,4 1 000 1,2 800 1 600 0,8 0,6 400 0,4 200 0,2 0 0 Millions d'euros (échelle de gauche) Millions d'euros (projection, échelle de gauche) % du RNB (échelle de droite) % du RNB (projection, échelle de droite) Source : Ministère de la Défense ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nCette progression sera essentiellement alimentée par des dépenses en capital, lesquelles vont progresser de 40% en 2025 par rapport à 2024. La diminution qui apparaît pour 2026 est trompeuse car elle correspond à la non-inscription des crédits d’aide à l’Ukraine, lesquels ne seront plus imputés au Fonds d’équipement militaire. Une nouvelle progression de 34,5% est prévue pour 2027 puis une autre de 96% en 2028 pour atteindre des dépenses en capital de 588 millions d’euros.
\nLa Chambre de Commerce note qu’il existe une différence notable entre les sommes inscrites au budget et les évaluations faites par l’OTAN. Cette différence s’explique probablement par la prise en compte d’autres dépenses, inscrites au budget d’autres ministères, dans le cadre du calcul de l’OTAN. Pour une meilleure analyse de la trajectoire de l’effort de défense luxembourgeois, la Chambre de Commerce aurait aimé trouver dans la documentation budgétaire une présentation consolidée et complète de toutes les dépenses de défense du pays.
\n92 Tableau 52 : Evolution des dépenses de la direction de la Défense et de la Défense nationale Milliers d’euros et variation en % Budget 2024 Projet 2025 Prévi.
\n2026 Prévi.
\n2027 Prévi.
\n2028 Dépenses courantes de la Direction de la défense 144.864 152.651 176.236 159.586 177.698 Dépenses en capital de la Direction de la Défense 306.659 429.943 399.680 537.743 588.638 40,20% -7,04% 34,54% 9,46% 260.000 390.000 360.000 460.000 460.000 139.398 161.349 154.642 161.544 181.140 4.958 9.876 8.751 5.123 5.845 595.879 753.819 739.309 863.996 953.321 Variation Dont alimentation du Fonds d'équipement militaire Dépenses courantes de la Défense nationale Dépenses en capital de la Défense nationale Total Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nL’analyse des dépenses du Fonds d’équipement militaire, principal outil pour l’acquisition des équipements, permet de comprendre comment seront fléchés ces investissements. On observe que c’est de très loin la composante « Land » qui va bénéficier de cet effort en termes d’investissements sur la période. Les dépenses en la matière vont passer de 97,5 millions d’euros en 2023 à 322,5 millions d’euros en 2028, soit une progression de 230%. C’est essentiellement lié à la création du bataillon de reconnaissance de combat belgoluxembourgeois, lequel va mobiliser 844 millions d’euros entre 2025 et 2028.
\nLa composante « Air » bénéficie aussi d’une progression importante de ses crédits entre 2023 et 2028 (+124%). Cela est essentiellement lié à la mise en œuvre du programme « Alliance Future Surveillance and Control » (AFSC), doté d’un budget de 40 millions d’euros en 2027 et de 42 millions en 2028.
\nLa diminution du budget « Space » s’explique par l’achèvement du programme de lancement du satellite d’observation NAOS. La Chambre de Commerce regrette qu’un nouveau projet capacitaire de grande envergure dans le domaine du spatial, pour lequel un retour économique géographique maximal est possible, ne soit pas prévu à ce stade.
\nLa Chambre de Commerce salue en revanche l’augmentation des moyens alloués au « Cyber », lesquels sont susceptibles de produire un retour économique au Luxembourg.
\n93 Tableau 53 : Evolution des dépenses du Fonds d’équipement militaire par domaine de défense En milliers d’euros et variation en % 2023 Dépenses du Fonds d'équipement militaire 34.938 Variation Dont Space 58.931 -0,13% 32,63% 29.288 82.292 2027 2028 Variation Variation 28,78% 0,42% 33.419 71.290 78.290 9,82% 63.302 39.343 40.600 43.600 43.600 7,42% -37,85% 3,19% 7,39% 0,00% 2.535 535 535 535 535 100,08% -78,90% 0,00% 0,00% 0,00% 9.503 14.121 21.003 50.599 10.927 170,13% 48,60% 48,74% 140,91% -78,40% 3.518 Dont Cyber -8,52% -59,39% 113,32% 1.267 Dont Services 97.508 116.386 169.017 256.937 287.920 322.499 Variation Dont Nouveaux projets 2026 -16,17% 180,98% Variation Dont Land 2025 290.899 290.523 385.307 352.493 453.944 455.851 Variation Dont Air 2024 19,36% Variation 2023-2028 56,70% 124,08% -26,02% -57,77% 210,60% 230,74% 45,22% 52,02% 12,06% 12,01% 94.737 — — — — — — — 80.000 — — — — Variation Dont Support Ukraine 69.510 Variation 15,09% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2024-2028 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\n6.3 La nécessité d’élaborer une stratégie économique La Chambre de Commerce note avec satisfaction, à la lecture de l’exposé des motifs41, que « dans le cadre du développement capacitaire, le Gouvernement veillera à créer des synergies avec d’autres secteurs en privilégiant les projets ayant des retombés positives au Luxembourg, tant au niveau sociétal qu’économique ». Elle réitère en effet sa position, selon laquelle l’intensification de l’effort de défense luxembourgeois doit être accompagné d’une véritable stratégie économique. Il s’agit de maximiser les retours sur investissement en soutenant en priorité les projets « Dual use », susceptibles de trouver une utilité à la fois civile et militaire. L’enjeu est bien de faire de cette dépense « contrainte » une source d’opportunité de développement économique.
\nDe nombreuses entreprises luxembourgeoises fournissent déjà des équipements et services de haute technologie à l'Armée luxembourgeoise ainsi qu'à ses partenaires de l'Alliance Atlantique. Il est essentiel de soutenir et d'accroître cet écosystème afin de le préparer à répondre aux exigences futures des donneurs d'ordre. Le Luxembourg possède une expertise avérée dans certaines niches, notamment dans les domaines de l'industrie spatiale et de la cyberdéfense, qu'il convient de renforcer. Par ailleurs, le savoir-faire de la Place financière luxembourgeoise peut être mobilisé à cet effet, notamment à travers la création d'un fonds d'amorçage, similaire au Digital Tech Fund.
\n41 Page 41.
\n94 95 PARTIE IV Commentaire d’articles 96 Dispositions sur la comptabilité de l’Etat
\nla trésorerie de l’État L’article 10 prévoit en son point 1°, la modification de l’article 9, paragraphe 1er, de la loi du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l'Etat (ci-après la « loi du 8 juin 1999 ») dans le but de réduire la période d’ordonnancement des dépenses, passant « dernier jour du mois de février » au « 31 janvier » de l’année suivante. Au paragraphe 2, il est proposé de réduire le délai des opérations relatives aux paiements des dépenses et au recouvrement des recettes du « 31 mars » au « dernier jour du mois de février » de l’année suivant l’exercice.
\nLes commentaires du projet de loi budgétaire précisent notamment : « Dans son avis du 29 mars 2024 relatif au projet de loi portant sur le budget des recettes et des dépenses de l’État pour l’exercice 2024, le Conseil d’État recommande de procéder à des modifications des articles 9, 18, 72 et 73 de la loi modifiée du 8 juin 1999 sur le budget, la comptabilité et la trésorerie de l’État, afin d'y modifier de façon permanente des dispositions liées à la période dite « complémentaire » et aux transferts de crédits, lesquelles, en raison de dérogations répétées au fil des années, ont acquis un caractère pérenne. ».
\nSi des dérogations répétées ont pu être constatées au fil des années, il convient cependant de relever que de telles dérogations n’ont pas toujours eu pour objet de réduire les délais d’ordonnancement de dépenses et des opérations relatives aux paiements des dépenses. En effet, jusqu’à récemment, les différentes lois votant le budget de l’Etat ont prévu des dérogations à cet article 9 paragraphes (1) et (2) de la loi de 1999, mais en allongeant les délais. Ainsi, dans les différentes lois concernant les budgets 2018 à 2023, il était prévu que : - les opérations relatives à l’ordonnancement des dépenses pouvaient se prolonger jusqu’au 31 mars de l’année suivante. - les opérations relatives au paiement des dépenses pouvaient se prolonger jusqu’au 30 avril de l’année suivante.
\nLa loi du 26 avril 2024 concernant le budget des recettes et des dépenses de l’Etat pour l’exercice 2024 a prévu, quant à elle, une dérogation venant raccourcir les différents délais susmentionnés. Ainsi et concernant l’exercice 2024, il est prévu que : - les opérations relatives à l’ordonnancement des dépenses peuvent se prolonger jusqu’au 31 janvier de l’année suivante. - les opérations relatives au paiement des dépenses peuvent se prolonger jusqu’au 28 février de l’année suivante.
\nIl semble donc que le projet de loi budgétaire pour l'exercice 2025 vienne entériner les délais dérogatoires applicables pour l’exercice 2024.
\nDe tels changements ne sont cependant pas sans conséquence pour les entreprises, lesquelles vont se trouver contraintes de devoir introduire toute facture concernant un exercice N au cours du mois de janvier de l’année N+1, voire parfois même au cours des premières semaines dudit mois, ce qui s’avère en pratique très compliqué, si ce n’est impossible.
\n97 A titre d’exemple et concernant l’exercice comptable 2024, les entreprises de transport de personnes ont été informées en septembre 2024 de la date limite d’introduction des factures se rapportant à l’exercice 2024, laquelle a été fixée au 3 janvier 2025. En octobre 2024, le Ministère de la Mobilité et des Travaux publics a informé les entreprises que pour certaines prestations et notamment celles effectuées au cours de la dernière quinzaine de décembre 2024, la date limite d’introduction des factures était étendue au 14 janvier 2025. A défaut d’introduction des factures dans ledit délai, les entreprises ont été informées que le paiement dans le cadre de l’exercice budgétaire 2025 ne pourrait être garanti.
\nSe présente donc le risque, pour les entreprises qui ne parviendraient pas à respecter les délais, d’un report du paiement des prestations exécutées au cours de l’année N à l’année N+2, impactant négativement la trésorerie des entreprises, les obligeant à trouver d’autres sources de financement pour combler ce manque à gagner temporaire, voire, dans le pire des cas, remettant en question leur viabilité.
\nDispositions concernant la sécurité sociale et la santé
\nlaboratoires d’analyses médicales et de biologie clinique L’article 35 mentionne une réduction de la valeur de la lettre-clé des laboratoires d'analyses médicales et de biologie clinique de 10%, et ce sans information ni négociation préalable des acteurs, selon ces derniers. Or, l'article 67 du Code de la Sécurité Sociale (CSS) prévoit que la revalorisation des lettres-clés des professionnels de santé doit être négociée tous les deux ans entre les parties signataires des conventions avec la CNS.
\nLes négociations conformément à l’article 67 du CSS ont été déclarées en échec le 9 octobre 2024, date du dépôt de projet de loi budgétaire. Il est ainsi demandé l’abrogation de l’article 35 du projet de loi afin que puisse être négociée la valeur de la lettre-clé des laboratoires d’analyses médicales et de biologie clinique conformément à cet article 67.
\nAbsence de provision pour une augmentation des lettres-clés pour actes infirmiers et soins palliatifs En ce qui concerne le secteur des aides et des soins, il est constaté qu’il n’est pas budgétisé de provision pour une augmentation des lettres-clés pour actes infirmiers et soins palliatifs audelà de la limite fixée par l'article 67 du CSS, dans le cadre de la mise en œuvre de la convention collective de travail pour les salariés du secteur d’aide et de soins et du secteur social (CCT SAS) 2025-2028. En effet, les lettres-clés « actes infirmiers » et « soins palliatifs » sont plafonnées selon l’article 67 du CSS. En ce qui concerne le tarif d'un acte, celui-ci est obtenu en multipliant le coefficient de l'acte défini dans la nomenclature par la lettre-clé. Selon l'article 67 du CSS, la lettre-clé est négociée pour deux exercices et son taux de progression est limité par la variation du revenu moyen cotisable tel que déterminé par l’IGSS. En raison de cette limite imposée par l'article 67 du CSS, un écart s'est creusé depuis de nombreuses années entre le taux d'augmentation des salaires réels des infirmiers et les limites législatives.
\nCet écart a obligé le législateur à fixer par le passé la lettre-clé infirmier et la lettre-clé soins palliatifs à une valeur supérieure au maximum prévu par le CSS, en relation avec l'augmentation des coûts générés par la CCT, et ainsi déroger par une loi au taux de 98 progression prévu par le CSS. Ces augmentations sont indispensables pour garantir une rémunération juste et équitable des prestations infirmières, assurer la pérennité des services de soins à domicile et maintenir l'attractivité du secteur des soins.