CONSEIL D’ÉTAT =============== N° CE : 60.324 N° dossier parl. : 7650 Projet de loi portant 1° introduction du recours collectif en droit de la consommation, 2° transposition de la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs et abrogeant la directive 2009/22/CE, et 3° modification : - du Code de la consommation ; - de la loi modifiée du 11 avril 1983 portant réglementation de la mise sur le marché et de la publicité des médicaments ; - de la loi modifiée du 27 juillet 1991 sur les médias électroniques ; - de la loi modifiée du 27 juillet 1997 sur le contrat d’assurance ; - de la loi modifiée du 14 août 2000 relative au commerce électronique ; - de la loi modifiée du 24 mai 2011 relative aux services dans le marché intérieur ; - de la loi modifiée du 23 décembre 2016 sur les ventes en soldes et sur trottoir et la publicité trompeuse et comparative ; - de la loi du 26 juin 2019 relative à certaines modalités d’application et à la sanction du règlement (UE) 2018/302 du Parlement européen et du Conseil du 28 février 2018 visant à contrer le blocage géographique injustifié et d’autres formes de discrimination fondée sur la nationalité, le lieu de résidence ou le lieu d’établissement des clients dans le marché intérieur, et modifiant les règlements (CE) n° 2006/2004 et (UE) 2017/2394 et la directive 2009/22/CE Avis du Conseil d’État (20 juin 2023) Par dépêche du 4 août 2020, le Premier ministre, ministre d’État, a soumis à l’avis du Conseil d’État le projet de loi sous rubrique, élaboré par la ministre de la Protection des consommateurs. Le texte du projet de loi était accompagné d’un exposé des motifs, d’un commentaire des articles, d’une fiche financière, d’une fiche d’évaluation d’impact et d’un texte coordonné de la loi qu’il s’agit de modifier. Par dépêche du 26 janvier 2022, le Premier ministre, ministre d’État, a saisi le Conseil d’État d’une série de cinq amendements gouvernementaux au projet de loi sous rubrique, élaborés par la ministre de la Protection des consommateurs. Le texte desdits amendements était accompagné d’un exposé des motifs, d’un commentaire pour chaque amendement, d’une fiche d’évaluation d’impact, d’une fiche financière, d’un texte coordonné du projet de loi sous rubrique tenant compte desdits amendements, des textes coordonnés par extraits du Code de la consommation et de la loi modifiée du 27 juillet 1997 sur le contrat d’assurance, du texte de la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs et abrogeant la directive 2009/22/CE ainsi que d’un tableau de concordance entre la directive à transposer et le projet de loi sous rubrique. Dans la lettre de saisine pour ce qui est des amendements gouvernementaux, il était encore précisé « que ces amendements visent à transposer en droit national (transposition partielle) la directive (UE) 2020/1828 du 25 novembre 2020 dont l’échéance a été fixée au 25 décembre 2022 ». Une deuxième série d’amendements gouvernementaux au projet de loi sous rubrique, élaborés par la ministre de la Protection des consommateurs, est encore parvenue au Conseil d’État par dépêche du 16 septembre 2022, suite à une entrevue avec la ministre de la Protection des consommateurs en date du 12 juillet 2022. En date respectivement des 29 septembre, 7 et 21 octobre et 1 décembre 2020, les avis de l’Union luxembourgeoise des consommateurs, du Conseil de la concurrence, de la Chambre des fonctionnaires et employés publics et de la Chambre des salariés ont été communiqués au Conseil d’État. er En date des 25 janvier et 18 mars 2021, l’avis complémentaire de l’Union luxembourgeoise des consommateurs et les avis communs de la Chambre de commerce et de la Chambre des métiers sont parvenus au Conseil d’État. En date des 31 mai et 6 juillet 2021, le deuxième avis complémentaire de l’Union luxembourgeoise des consommateurs et l’avis de la Cour supérieure de justice ont été communiqués au Conseil d’État. En date du 21 février, l’avis complémentaire du Conseil de la concurrence et le troisième avis complémentaire de l’Union luxembourgeoise des consommateurs sont parvenus au Conseil d’État. En date des 14 avril et 13 juillet 2022, l’avis complémentaire de la Chambre des salariés et l’avis commun complémentaire de la Chambre de commerce et de la Chambre des métiers a été communiqué au Conseil d’État. 2 En date respectivement des 19 juillet, 28 et 30 septembre, 12 et 26 octobre 2022, l’avis complémentaire de la Chambre des fonctionnaires et employés publics, l’avis de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, le quatrième avis complémentaire de l’Union luxembourgeoise des consommateurs, les deuxièmes avis complémentaires du Conseil de la concurrence et de la Chambre des salariés ont été communiqués au Conseil d’État. L’avis de la Commission nationale pour la protection des données a été communiqué au Conseil d’État en date du 10 mai 2023. L’avis du Conseil supérieur des personnes handicapées, demandé selon les lettres de saisine, n’est pas encore parvenu au Conseil d’État au moment de l’adoption du présent avis. Considérations générales Le projet de loi sous avis a pour objet d’introduire, en droit de la consommation luxembourgeois, un mécanisme de recours collectif en réparation. En 2018, neuf États membres, dont le Grand-Duché de Luxembourg, ne disposaient pas encore d’un recours collectif en réparation d’un préjudice de masse en sus du recours en cessation ou en interdiction introduit suite à la directive 98/27/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 1998 relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs. Fort de ce constat, le Gouvernement a déposé, en août 2020, un projet de loi initial prévoyant un tel recours en réparation. Selon ses auteurs, le texte du projet de loi initial a été élaboré sur base des orientations retenues en 2019 dans le cadre des négociations en cours au sujet de l’adoption d’une directive européenne relative aux actions représentatives dans le domaine de la protection des intérêts collectifs des consommateurs. Le Conseil d’État note l’explication des auteurs selon laquelle le choix a été fait de ne pas attendre l’adoption définitive de la directive en vue d’impliquer au plus tôt les parties prenantes et les divers acteurs du processus législatif. Après le dépôt du projet de loi, deux séries d’amendements gouvernementaux ont été déposées (i) le 26 janvier 2022, pour transposer les dispositions de la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs et abrogeant la directive 2009/22/CE, ci-après la « directive (UE) 2020/1828 », et (ii) le 16 septembre 2022, pour apporter d’autres modifications de forme et de fond au projet de loi. L’objectif principal de la directive (UE) 2020/1828 que le projet de loi vise à transposer est de garantir qu’au moins un mécanisme procédural d’action représentative en réparation visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs soit disponible dans tous les États membres pour assurer un niveau élevé de protection des consommateurs, contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur et améliorer l’accès des consommateurs à la justice. 3 Le premier considérant de la directive rappelle que « [l]a mondialisation et la numérisation de l’économie ont augmenté le risque qu’un grand nombre de consommateurs soient lésés par la même pratique illicite ». Plusieurs affaires récentes attestent de la réalité de ce risque, dont celle du « dieselgate », qui a concrètement mis en exergue l’insuffisance des moyens collectifs de défense des droits des consommateurs en Europe, notamment par rapport aux États-Unis d’Amérique. La directive à transposer part également du constat que « [l]a directive 2009/22/CE du Parlement européen et du Conseil a permis aux entités qualifiées d’intenter des actions représentatives visant principalement à faire cesser ou à interdire des infractions au droit de l’Union qui portent atteinte aux intérêts collectifs des consommateurs [, mais] n’a pas apporté une réponse suffisante aux défis liés à l’application du droit de la consommation. » Le but de la directive à transposer est dès lors de mieux décourager les pratiques illicites et réduire le préjudice subi par les consommateurs en renforçant les mécanismes procéduraux visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs, afin de couvrir à la fois les mesures de cessation, mais aussi les mesures de réparation. En ce qui concerne le contenu, la directive (UE) 2020/1828 se distingue de directives européennes sectorielles portant sur le droit substantiel, en ce qu’elle impose un cadre procédural pour les recours collectifs, tout en laissant aux États membres une marge de manœuvre pour certaines modalités de mise en œuvre. Les auteurs expliquent dans l’exposé des motifs relatif aux amendements gouvernementaux du 26 janvier 2022, en ce qui concerne les choix de transposition, que le projet de loi amendé continue de privilégier le droit positif afin de respecter la tradition juridique luxembourgeoise. Le Conseil d’État note toutefois une innovation juridique majeure consistant dans un passage obligé des parties au recours collectif par une phase de médiation. Les auteurs indiquent que « dans l'intérêt des parties et des consommateurs concernés, la résolution amiable des litiges est encouragée notamment grâce à un nouveau mécanisme de règlement extrajudiciaire du litige collectif. » Plus précisément, le projet de loi sous revue instaure une obligation générale et automatique, c’est-à-dire sans intervention du juge, pour toutes les « parties » impliquées dans un litige collectif et pour tous les recours collectifs en droit de la consommation de quelque nature et envergure qu’ils soient, de participer à une réunion de médiation obligatoire avant tout autre progrès en cause. À ce titre, il est prévu qu’un médiateur doit être désigné d’office dès que le recours collectif est déclaré recevable pour « organiser » avec un ou plusieurs comédiateurs qu’il est loisible au médiateur de s’adjoindre - une réunion d’information, dont le contenu ou le déroulement ne sont cependant pas précisés par la loi en projet. Dans ce contexte, le Conseil d’État s’interroge tout d’abord sur l’articulation des dispositions sur la médiation du projet de loi sous revue avec celles résultant du projet de loi n° 7919 portant réforme de la médiation en matière civile et commerciale et portant modification : 1) du nouveau code de procédure civile et 2) de la loi modifiée du 10 août 1991 sur la profession 4 d’avocat, déposé antérieurement aux deux séries d’amendements gouvernementaux du projet de loi sous avis. Selon l’exposé des motifs, le processus de médiation prévu par le projet de loi constitue un mécanisme de règlement « extrajudiciaire » du litige collectif ad hoc spécialement adapté aux préjudices de masse. Il se pose néanmoins la question de la pertinence et de la cohérence du choix de ne pas insérer les dispositions sur la médiation du projet de loi sous revue au sein du titre II sur la médiation du Nouveau code de procédure civile consacré à cette matière, titre qui fait justement l’objet de modifications en vertu du projet de loi n° 7919 précité, notamment en vue de l’introduction d’une procédure de médiation obligatoire dans certaines matières et pour certaines d’affaires. S’y ajoute que l’introduction de dispositions spécifiques sur la médiation par le projet de loi sous revue crée une insécurité juridique quant à leur articulation avec les dispositions de droit commun sur la médiation du Nouveau Code de procédure civile. Les auteurs mettent en avant l’aspect, selon eux, volontaire des négociations amiables du processus dit « extrajudiciaire » de règlement du litige collectif prévu dans le projet de loi sous avis et affirment que ce « mécanisme proposé […] n’est pas exclusif des autres modes de règlement amiable des litiges ». Le Conseil d’État s’interroge néanmoins si le nouveau mécanisme de « règlement extrajudiciaire du litige collectif ad hoc spécialement adapté aux préjudices de masse » prévu par le projet de loi sous avis exclut - contrairement à ce que semblent affirmer les auteurs dans leur commentaire - l’application des autres dispositions de droit commun sur la médiation, en particulier celles concernant la médiation « conventionnelle » ou « extrajudiciaire » du titre du livre III, titre II, chapitre II, de la deuxième partie du Nouveau Code de procédure civile (dans sa version actuelle de même que dans celle proposée par le projet de loi n° 7919). Force est en effet de constater qu’en vertu des dispositions de droit commun du titre II précité du Nouveau Code de procédure civile (dans sa version actuelle de même que dans celle proposée par le projet de loi n° 7919), une médiation « conventionnelle » ou « extrajudiciaire » est un processus initié par les seules parties indépendamment de toute procédure judiciaire et qu’une médiation « judiciaire » est initiée par le juge. Or, les auteurs qualifient le dispositif de médiation prévu dans le projet de loi de processus « extrajudiciaire », alors qu’en réalité, il correspond, dans son fonctionnement, à une médiation « judiciaire » en vertu du droit commun. La nature en réalité « judiciaire » de la médiation proposée est d’ailleurs confirmée par le projet de loi n° 7919 à l’endroit de la section II du chapitre III du titre II précité de la deuxième partie du Nouveau Code de procédure civile. Dans le même cadre, il convient encore de souligner que l’article 11, paragraphe 1er, lettre a), de la directive (UE) 2020/1828 relatif aux accords sur la réparation prévoit que « l’entité qualifiée et le professionnel [doivent pouvoir] proposer conjointement à la juridiction […] un accord concernant la réparation pour les consommateurs concernés ». Lue conjointement avec la lettre b) de la disposition précitée de la directive (UE) 2020/1828 qui vise les accords entre parties obtenus sur invitation du tribunal, la lettre a) précitée exige aux yeux du Conseil d’État que des accords purement volontaires obtenus à la seule initiative des parties puissent être soumis à homologation. Il s’ensuit qu’un processus de médiation purement volontaire ne devrait en 5 tout état de cause pas être exclu par le projet de loi sous revue sous peine de transposition incorrecte de la directive précitée. En plus de l’incertitude concernant l’application des dispositions en matière de médiation conventionnelle, purement volontaire, se pose de la même manière la question si les dispositions du Nouveau Code de procédure civile sur la médiation judiciaire, ou du moins certaines d’entre elles, pourront s’appliquer en sus du régime spécifique de médiation ad hoc proposé par les auteurs du projet de loi. Dans ce cadre, il y a lieu de souligner le fait que les dispositions sur la médiation définies dans le projet de loi sous revue comportent des lacunes par rapport aux dispositions précitées du code. Il n’est ainsi notamment pas prévu par le projet de loi sous revue, à l’instar de l’article 1251-13, paragraphe 3, du Nouveau Code de procédure civile, que le tribunal reste saisi durant la médiation et peut, à tout moment, prendre toute mesure qui lui paraît utile. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil d’État doit s’opposer formellement, pour incohérence, source d’insécurité juridique, au dispositif de médiation dit « extrajudiciaire » du projet de loi et demande de préciser l’articulation entre les dispositions sur la médiation du projet de loi avec celles du Nouveau Code de procédure civile. Les observations suivantes du Conseil d’État en ce qui concerne les dispositions du projet de loi sur la médiation sont formulées sous réserve de cette opposition formelle. Par ailleurs, sans préjudice de ce qui précède, en ce qui concerne de manière plus générale la conformité de dispositifs de médiation non volontaires, la Cour de justice de l’Union européenne a eu l’occasion de se prononcer, dans l’affaire Rosalba Alassini1, sur une question préjudicielle concernant la conformité au droit à une protection juridictionnelle effective de dispositions de droit italien qui prévoyaient qu’un recours juridictionnel en matière de communications électroniques entre utilisateurs finaux et opérateurs ne pouvait pas être introduit tant qu’une tentative de conciliation obligatoire n’avait pas été engagée devant la commission compétente. La Cour a retenu dans cette affaire que l’instauration d’une obligation pour les parties à un litige de participer à une procédure de résolution amiable n’est pas prohibée per se, mais que les conditions de la mise en œuvre d’un tel dispositif déterminent sa conformité avec le « principe de protection juridictionnelle effective […] consacré par les articles 6 et 13 de la [Convention européenne des droits de l’homme (CEDH)], ce principe ayant d’ailleurs été réaffirmé à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne »2. Selon cette jurisprudence, la mise en œuvre d’une tentative de conciliation obligatoire en tant qu’étape supplémentaire pour l’accès au juge doit en effet être proportionnée à la poursuite d’objectifs d’intérêts généraux, c’est-à-dire répondre effectivement à de tels objectifs poursuivis par la mesure en cause et ne pas impliquer, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits garantis. Elle doit également ne pas entraver l’exercice des droits conférés aux justiciables par la directive à transposer en ne rendant pas pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice de ces droits. 1 2 Affaire C-317/08, CJUE, arrêt du 18 mars 2010, Rosalba Alassini c. Telecom Italia Spa. Affaire C-317/08, op. cit., § 61. 6 En ce qui concerne tout d’abord les objectifs d’intérêts généraux et la proportionnalité de la phase de médiation obligatoire prévue par la loi en projet, le Conseil d’État constate que certains pays européens ont introduit relativement récemment diverses formes de procédures de médiation obligatoire principalement afin de désengorger les tribunaux et de renforcer l’efficacité de la justice en permettant de tarir à la source un certain nombre d’affaires.3 Dans l’affaire Rosalba Alassini précitée, le gouvernement italien a invoqué le fait que « les dispositions nationales en cause visent un règlement plus rapide et moins onéreux des litiges en matière de communications électroniques, ainsi qu’un désencombrement des tribunaux, et […] poursuivent, par conséquent, des objectifs d’intérêt général légitimes ». Dans la plupart des pays européens, force est de constater que la mise en œuvre obligatoire d’une mesure de médiation préalable concerne des affaires de moindres complexité et envergure. Le concept sous-jacent d’une telle mesure est en effet que les tribunaux puissent surmonter le problème de la surcharge de travail en concentrant leurs efforts et moyens sur les affaires qui nécessitent une expertise accrue, tout en assurant la pleine protection des garanties procédurales juridictionnelles aux justiciables concernés notamment par de telles affaires plus complexes et moins propices à la médiation. Or, si les auteurs du projet de loi sous revue évoquent le fait que le dispositif de médiation obligatoire d’un recours collectif est dans « l’intérêt des parties et des consommateurs concernés », ils ne précisent pas les objectifs d’intérêts généraux poursuivis4. Il convient de souligner dans ce contexte que le projet de loi sous revue prévoit une réunion d’information obligatoire automatique dans toutes les affaires de recours collectifs, quelle que soit leur complexité ou envergure, sans avis du juge saisi en ce qui concerne la nature propice à la médiation de l’affaire en question. Il apparaît aux yeux du Conseil d’État que si les auteurs du projet de loi entendent poursuivre l’objectif d’intérêt général de désengorgement des tribunaux par l’instauration d’une phase obligatoire de médiation préalable, la poursuite de ce dernier objectif doit être proportionnée au droit à un recours judiciaire effectif et à la protection des consommateurs en matière de recours collectifs. En ce qui concerne la proportionnalité de la procédure de réunion d’information obligatoire prévue par le projet de loi sous avis, le Conseil d’État s’interroge sur le caractère automatique de la réunion de médiation obligatoire sans avis du juge et donc sans prise en compte de la nature et des circonstances de l’affaire concernée, y compris des éventuelles tentatives de résolution amiable préalables entre les parties. 3 Portail e-Justice européen - Médiation dans les pays de l’UE (europa.eu) Selon un auteur, le passage obligé par la médiation a été prévu « dans un souci de ménager les intérêts des entreprises », tout en notant par ailleurs, « au titre de l’honnêteté intellectuelle », que toutes les parties prenantes consultées semblent accueillir la mesure favorablement, cf. Les enjeux procéduraux de l’introduction d’un recours collectif en droit luxembourgeois, Thierry Hoscheit, Annales du droit luxembourgeois 2020, Tome 31, § 11, p. 301. 7 4 Dans ce cadre, il y a lieu de noter que le projet de loi n° 7919 précité prévoit une réunion d’information obligatoire sur la médiation dans les matières, en général juridiquement moins complexes, de divorce ou de séparation ainsi que de bail à loyer et de voisinage, mais cela uniquement si le juge est d’avis que l’affaire particulière dont il est saisi se prête à un tel règlement par médiation. Le Conseil d’État attire l’attention sur l’exposé des motifs du projet de loi n° 7919 précité, qui fait état du fait qu’un groupe de travail spécialement institué par le gouvernement pour étudier la question de la médiation préalable obligatoire est venu à la conclusion « [qu’une] réunion d’information obligatoire sur la médiation dans tous les dossiers d’une certaine matière est contreproductive », en notant toutefois qu’une telle réunion préalable peut être « utile dans certaines matières et dans certains cas particuliers dans lesquels les parties sont disposées à trouver un accord ». Le groupe de travail précité a dès lors préconisé de prévoir une réunion d’information obligatoire dans les matières précitées de divorce ou de séparation ainsi que de bail à loyer et voisinage uniquement si l’affaire en question s’y prête de l’avis du juge saisi. L’approche adoptée dans le présent projet de loi n’est donc pas en ligne avec les conclusions claires du groupe d’experts consulté par le gouvernement dans le cadre du projet de loi n° 7919, sans que le Conseil d’État entrevoie le bien-fondé de cette différence d’approche. En outre, il convient de souligner que l’article 11, paragraphe 1er, lettre b), de la directive (UE) 2020/1828 à transposer, portant sur les accords concernant la réparation, dispose que les États membres doivent veiller à ce que - en dehors des accords volontaires qui doivent pouvoir être proposés conjointement par l’entité qualifiée et le professionnel pour la réparation des consommateurs concernés - « la juridiction […], après avoir consulté l’entité qualifiée et le professionnel, puisse inviter l’entité qualifiée et le professionnel à parvenir à un accord concernant la réparation dans un délai raisonnable ». La directive à transposer prévoit donc de manière générale dans le cadre des accords sur la réparation que l’entité qualifiée et le professionnel doivent 1° être consultés au préalable par le tribunal saisi, 2° que le tribunal doit inviter les parties à parvenir à un accord et 3° qu’il doit fixer un délai raisonnable pour parvenir à un tel accord. Le tableau de correspondance contenu dans la deuxième série d’amendements du projet de loi du 16 septembre 2022 semble indiquer que cet article de la directive serait, de l’avis des auteurs, transposé par la disposition sur la réunion d’information obligatoire sur la médiation et par la fixation d’un délai de huit jours pour permettre aux parties d’indiquer si elles entendent poursuivre la procédure de médiation suite à cette réunion d’information. Or, tel n’est pas le cas, puisque les parties ne sont pas consultées au préalable par le tribunal, le tribunal ne décide pas des cas dans lesquels il invite les parties à parvenir à un accord et il ne fixe pas le délai raisonnable pour parvenir à un accord. Outre la question du délai raisonnable sur lequel le Conseil d’État reviendra ci-dessous, le processus de médiation obligatoire doit donc être précédé d’une intervention du juge qui doit consulter les parties et être en mesure de se prononcer sur les affaires qui se prêtent à une invitation à la médiation. Le Conseil d’État demande par conséquent, sous peine d’opposition formelle pour transposition incorrecte de la directive, de modifier les dispositions concernant le processus de résolution « extrajudiciaire » du litige en tenant compte des observations qui précèdent. 8 En ce qui concerne ensuite le principe de recours judiciaire effectif et la condition de l’effectivité de l’exercice des droits conférés aux justiciables par une directive, la Cour a retenu dans l’affaire Rosalba Alassini précitée que plusieurs éléments permettaient de conclure que les modalités de la procédure obligatoire de conciliation extrajudiciaire concernée dans ce litige n’étaient pas de nature à rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits tirés de la directive visée. Parmi ces éléments, le Conseil d’État en retient trois, à savoir le fait qu’une procédure de conciliation obligatoire ne doit pas entraîner de retard substantiel pour l’introduction d’un recours juridictionnel, la nécessité de pouvoir imposer des mesures provisoires en cas d’urgence et le fait que les modalités pratiques d’accès à la procédure de conciliation ne doivent pas constituer un obstacle excessif pour le justiciable. Compte tenu des modalités de la procédure de médiation obligatoire prévue par le projet de loi au regard des critères précités, le Conseil d’État estime tout d’abord que le délai maximal du processus de médiation n’est pas suffisamment encadré par la loi en projet, étant donné notamment qu’aucun délai n’est prévu pour la désignation du médiateur ni pour la tenue de la réunion d’information préalable obligatoire. Les dispositions du projet de loi ne semblent pas non plus régler la possibilité pour le tribunal saisi du recours collectif de prononcer des mesures provisoires en cas d’urgence au cours du processus de médiation. Par ailleurs, le Conseil d’État constate que la loi en projet ne définit pas avec la précision requise les modalités d’organisation et de participation (ni d’ailleurs le contenu) de la réunion de médiation obligatoire, qui sont laissées à l’entière appréciation du médiateur. Le Conseil d’État reviendra sur les modalités du processus de médiation obligatoire dans ses observations à l’endroit des articles concernés dans le cadre desquels il est amené à formuler des oppositions formelles pour cause d’insécurité juridique sur base des critiques énoncées ci-dessus. Au-delà de la phase de médiation obligatoire, une autre particularité importante introduite par le projet de loi sous revue consiste en la possibilité conférée à un consommateur individuel qui fait partie du groupe d’exercer un recours collectif et de devenir « représentant du groupe » des consommateurs lésés. Les auteurs expliquent de manière sommaire que l’ouverture de l’action aux consommateurs individuels est censée éviter les écueils du monopole des associations critiqué dans certains pays et permettre l’exercice de l’initiative citoyenne. Or, le projet de loi dispose que le représentant du groupe endosse les responsabilités d’un mandat de représentation et d’exécution forcée avec pouvoir d’accomplir au nom du consommateur tous les actes de procédure et diligences en vue d’obtenir réparation du préjudice individuel subi par ce dernier. D’après la lecture du Conseil d’État, les auteurs entendent conférer au représentant du groupe un mandat général de représentation dans le cadre du recours collectif. La loi en projet précise notamment que la décision de poursuivre ou non une médiation « extrajudiciaire » après la réunion d’information obligatoire ainsi que celle d’exercer les voies de recours appartiennent au représentant du groupe. Elle ne contient pas de dispositions particulières en ce qui concerne la responsabilité pour la désignation et les instructions données à l’avocat du groupe, qui reviendra donc en principe également au consommateur individuel qui agit en tant que représentant du groupe. 9 Dans ce contexte, au-delà des observations formulées dans l’examen des articles quant à la compatibilité de cette option avec le régime de la procédure prévu par le projet de loi et par la directive à transposer, le Conseil d’État estime que le choix opéré par les auteurs du projet de loi de permettre à un consommateur individuel de devenir représentant du groupe n’est pas sans risque pour le consommateur concerné. En effet, notamment, ce dernier doit non seulement avancer tous les frais de la procédure, mais il pourrait en tout état de cause voir sa responsabilité engagée par les autres consommateurs du groupe pour une faute de gestion dans l’exécution de son mandat de représentant du groupe, et ce nonobstant son inexpérience et le fait qu’il ne dispose à l’évidence pas d’une infrastructure matérielle et humaine comparable à celle d’une entité qualifiée. Un autre sujet à souligner dans le cadre du projet de loi sous avis est celui du financement des recours collectifs. L’article 20, paragraphe 1er, de la directive (UE) 2020/1828 dispose que « [l]es États membres prennent des mesures visant à garantir que les frais de procédure liés aux actions représentatives n’empêchent pas les entités qualifiées d’exercer effectivement leur droit de demander les mesures visées à l’article 7 ». Le paragraphe 2 de l’article précité prévoit encore que de telles mesures peuvent, par exemple, prendre la forme d’un financement public, y compris un soutien structurel aux entités qualifiées ou la limitation des frais de justice ou administratifs applicables, ou d’un accès à l’aide juridictionnelle. Le considérant 70 de la directive à transposer explique que « [c]ompte tenu du fait que les actions représentatives servent l’intérêt public en protégeant les intérêts collectifs des consommateurs, les États membres devraient maintenir ou adopter des mesures visant à garantir que les entités qualifiées ne sont pas empêchées d’intenter des actions représentatives au titre de la présente directive en raison des coûts associés aux procédures. Ces mesures pourraient notamment consister à limiter les frais de justice ou administratifs applicables, à accorder aux entités qualifiées l’accès à l’aide juridictionnelle, si nécessaire, ou à fournir aux entités qualifiées un financement public pour intenter des actions représentatives, y compris un soutien structurel ou d’autres moyens d’appui. Les États membres ne devraient toutefois pas être tenus de financer les actions représentatives. » Dans l’exposé des motifs, les auteurs de la première série d’amendements gouvernementaux déposés le 26 janvier 2022 indiquent que ces derniers « permettent la transposition fidèle de la directive, mis à part l’article 20 [précité] relatif à l’assistance des entités qualifiées, le financement méritant une étude approfondie en collaboration avec d’autres ministères et [fera] l’objet d’un projet parallèle ». Toutefois, les auteurs de la seconde série d’amendements gouvernementaux du 16 septembre 2022 reviennent sur ce point en retenant finalement « [qu’il] a été conclu qu’à ce stade des mesures positives de financement du recours collectif ne sont pas nécessaires en vue de la transposition de cet article [20] », en invoquant les trois séries d’arguments suivants. Premièrement, il est fait état de la gratuité de l’accès à la justice au Luxembourg ainsi que du fait que certains frais tels que l’assignation et les frais d’huissier sont relativement peu élevés, tandis que d’autres frais plus 10 élevés, à savoir les frais d’experts et d’avocat, pourraient, en fonction des critères existants applicables, être pris en charge par la partie qui succombe. Deuxièmement, les auteurs indiquent que les parties peuvent renoncer à choisir la procédure écrite - et donc aussi à la représentation par avocat devant les tribunaux siégeant en matière commerciale, et qu’il appartiendrait en toute logique aux parties de supporter les frais d’avocats occasionnés par le choix de la procédure écrite, et donc également par celui de l’assistance par un conseil juridique. Troisièmement, sous réserve de l’absence de conflit d’intérêts, il serait loisible aux parties de recourir au financement par un tiers, tel par exemple un fonds d’investissement. Parallèlement, les auteurs du projet de loi mettent en évidence le fait que « [l]a gratuité pour les parties du recours au règlement extrajudiciaire du litige collectif est enfin une mesure positive à mettre en évidence dans ce contexte vu que ces frais sont pris en charge par le budget de l’État. Ainsi, les consommateurs ayant subi un préjudice disposent d’une alternative efficace au procès en recourant à un médiateur afin d’être indemnisés sans frais et de manière plus rapide. » S’il est vrai que les entités qualifiées ne sont pas, dans l’absolu, empêchées d’agir en l’absence de dispositif de financement et que les frais de justice et les dépens sont relativement peu élevés au Luxembourg, les arguments avancés par les auteurs du projet de loi n’emportent pas la conviction du Conseil d’État sur la question du bon encadrement du financement des entités qualifiées en l’absence de réglementation spécifique en matière de recours collectifs. En effet, le fait que les frais d’avocats et d’experts pourraient in fine être mis à charge de la partie qui succombe n’enlève rien au fait que toutes les dépenses et frais devront en principe être avancés par le représentant du groupe. Le fait de devoir avancer de tels frais potentiellement élevés en fonction de la nature du recours collectif concerné peut constituer un obstacle à l’introduction d’un tel recours en l’absence de mise en place d’autres mesures, telles que préconisées par l’article 20, paragraphe 2, précité de la directive à transposer, comme par exemple le soutien structurel aux entités qualifiées ou l’accès à l’aide juridictionnelle. Le problème est exacerbé par le fait que les frais d’avocats ne sont pas systématiquement et intégralement mis à la charge de la partie qui succombe. Ensuite, l’argument selon lequel il serait loisible aux parties d’économiser des frais en se dispensant de la représentation par avocat par le choix de la procédure orale (pourtant inusuel dans des affaires complexes), et donc de l’assistance d’un conseil juridique, ne semble pas pertinent et n’est pas sans risque dans des affaires de recours collectifs - potentiellement complexes sur le plan juridique et technique – qui plus est en matière de protection des droits des consommateurs considérés comme étant des parties faibles en relation avec le professionnel. En l’absence de précisions des auteurs à ce sujet, le Conseil d’État s’interroge par ailleurs sur le mode de rémunération de parties tierces qui pourraient financer un recours collectif d’après les explications des auteurs dans l’exposé des motifs de la seconde série d’amendements 11 gouvernementaux du 16 septembre 2022. Le Conseil d’État se demande si le tiers finançant le recours collectif est censé se rémunérer sur les dommages et intérêts perçus par les consommateurs, ce qui résulterait in fine en une réparation partielle des préjudices subis par les consommateurs lésés après déduction de la rémunération à percevoir par le tiers. Se pose également la question du caractère réaliste du financement par un tiers de recours en matière du droit de la consommation, au vu, dans un tel cas, de l’application inévitable d’une logique de gestion financière des aléas juridiques et compte tenu de la probabilité de la taille relativement limitée des groupes de consommateurs dans un pays tel que le Luxembourg. Dans ce contexte, il y a lieu de noter également que l’absence de cadre réglementé sur le financement des recours collectifs juridictionnels, notamment par le biais d’un soutien structurel aux entités qualifiées tranche avec la disposition du projet de loi prévoyant une prise en charge intégrale des coûts de la médiation « extrajudiciaire » par le budget de l’État, indépendamment d’ailleurs de critères de revenus des parties, sur base d’un budget (révisable) sans mise en concurrence. Le Conseil d’État s’interroge sur la raison d’une telle divergence d’approche dans le financement, qui crée une forte distorsion en faveur de la procédure alternative de règlement des recours collectifs, qui n’est pas entourée des mêmes garanties procédurales de protection des droits des consommateurs. En ce qui concerne l’argument du financement public de l’intégralité des procédures de médiation avancé par les auteurs, il convient de noter que ce dernier est par ailleurs étranger à la question du financement du recours collectif judiciaire dont il s’agit de garantir l’effectivité. Au-delà de ce constat, la fiche financière jointe au projet de loi sous avis indique que l’impact budgétaire du financement public intégral de la médiation devrait être limité, « notamment car la médiation permettrait de résoudre de manière définitive 60% des cas ». Les auteurs du projet de loi mentionnent également le fait que, selon eux, il devrait y avoir peu de recours collectifs à l’avenir, en prenant appui sur les chiffres disponibles dans les pays voisins. Les auteurs estiment ainsi que les montants financiers en jeu (calculés sur base d’un seul recours collectif de grande envergure par an et de plusieurs recours d’envergure plus modeste) seraient de l’ordre de 92 000 euros par an pour garantir la gratuité de la médiation tout en soulignant, dans ce contexte, les effets positifs du traitement « extrajudiciaire » des plaintes sur l’image de marque du Luxembourg. Le Conseil d’État s’interroge néanmoins sur la pertinence des chiffres des pays voisins, compte tenu de l’absence de processus similaire de médiation obligatoire dans ces pays et de l’absence d’information sur le fait de savoir si la médiation y est également gratuite pour les parties impliquées. Compte tenu, par ailleurs, de la complexité, de l’envergure, mais aussi du nombre futur probable des recours collectifs que la directive à transposer vise justement à encourager, il se pose la question du caractère réaliste des montants avancés dans la fiche financière en ce qui concerne le financement de la médiation. L’examen du Conseil d’État portera sur le texte coordonné du projet de loi issu de la seconde série des amendements gouvernementaux du 16 septembre 2022. 12 Examen des articles Article 1er Sans observation. Article 2 Points I à V Sans observation. Point VI Le point sous examen insère, au titre 2 du Code de la consommation, les chapitres 1er et 2. Les dispositions concernant l’agrément et les dispenses des articles L. 321-3 et L. 321-4 du chapitre 1er du titre 2 sous revue concernent deux types d’actions distinctes, à savoir d’une part les recours en cessation et en interdiction qui font l’objet du titre 2 nouveau du livre 3 du Code de la consommation et, d’autre part, les recours collectifs visés quant à eux par le livre 5 nouveau du Code de la consommation. Il s’ensuit que ces articles ne trouvent donc pas leur place dans un chapitre dédié aux seules actions en cessation et en interdiction. Le Conseil d’État estime qu’il convient d’insérer ces dispositions à un endroit adéquat du texte de loi contenant les dispositions communes en veillant à assurer la cohérence et la lisibilité de ces dispositions de droit de la consommation. De manière générale, le Conseil d’État note dans le même contexte que les deux types de recours, à savoir les actions en cessation ou en interdiction du titre 2 précité du livre 3 et les recours collectifs du livre 5 nouveau, ont trait aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs visés par la directive (UE) 2020/1828 à transposer. Le Conseil d’État s’interroge sur la pertinence du choix des auteurs du projet de loi d’introduire les dispositions sur les actions en cessation et en interdiction et celles sur les recours collectifs dans deux livres 3 et 5 séparés, au lieu, dans un souci de meilleure lisibilité de ce texte de loi en matière de protection des consommateurs, de les insérer dans un seul livre, tout en regroupant les dispositions communes aux deux types de recours au sein d’un titre séparé de ce même livre. Article L. 321-1 L’article L. 321-1 définit le champ d’application matériel des actions en cessation ou en interdiction par renvoi à d’autres articles contenus dans un autre titre du Code de la consommation, voire dans une autre loi. Le Conseil d’État recommande d’omettre de telles références qui rendent le texte difficilement lisible et d’insérer les dispositions sur le champ d’application matériel dans l’article sous revue. Pour ce qui est du champ d’application matériel, le Conseil d’État renvoie à ses observations formulées à l’égard du nouvel article L. 511-2 auquel il est fait référence. 13 Article L. 321-2 L’article L. 321-2 délimite le cercle des personnes (physiques ou morales) pouvant intenter une action en cessation ou en interdiction. La lettre a de l’article sous revue vise « toute personne ». Aucune limite n’est posée et n’importe quelle personne physique ou morale peut donc intenter une action en cessation ou en interdiction. Le Conseil d’État note toutefois dans ce contexte que l’article sous revue prévoit uniquement la nécessité de justifier d’un intérêt à agir pour deux catégories d’entités introduisant une action en cessation ou en interdiction, à savoir les ministres et le Collège médical ou tout autre ordre professionnel en vertu des lettres g et h de l’article sous revue. Par application d’une lecture a contrario des dispositions précitées, il y a lieu de déduire que les autres « personnes », « groupements » ou entités visés par l’article sous revue ne doivent pas démontrer d’intérêt à agir. Or, si toute personne physique ou morale, même sans démontrer d’intérêt à agir, peut intenter une action en cessation ou en interdiction, les autres catégories d’entités énumérées dans l’article sous revue deviennent superflues. Le Conseil d’État demande par conséquent, sous peine d’opposition formelle pour incohérence, source d’insécurité juridique, de préciser la définition sous revue par rapport aux autres catégories d’entités énumérées par l’article et de clarifier les dispositions applicables à chaque catégorie en ce qui concerne l’intérêt à agir. Pour ce qui est des « groupements professionnels » figurant à la lettre b, les auteurs de la seconde série d’amendements gouvernementaux du 16 septembre 2022 expliquent que ce concept est issu du droit de la concurrence en se référant au règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 1974 concernant la concurrence déloyale (entretemps abrogé). Toujours selon les auteurs, cette notion « est définie ponctuellement par la jurisprudence » et « semble devoir être interprétée de manière large et regrouper autant les organisations patronales institutionnalisées, comme celles siégeant au Conseil de la consommation, que des associations de professionnels d’un secteur, par exemple la Confédération luxembourgeoise du commerce (CLC) et la Chambre des Métiers, ou des ordres professionnels comme le Barreau ou l’Ordre des Architectes et des Ingénieurs-Conseils (OAI) ». Les auteurs indiquent qu’il appartiendra au juge de déterminer « au cas par cas » si un demandeur « constitue ou non un « groupement professionnel » ». Le Conseil d’État constate dès lors que cette notion n’est pas définie avec la précision requise et note qu’il n’appartient pas à un juge de suppléer aux lacunes d’un texte légal. Les auteurs indiquent notamment que les ordres professionnels, tels que les barreaux des avocats ou l’OAI, peuvent être considérés comme des « groupements professionnels », alors que les ordres professionnels sont d’ores et déjà directement visés par la lettre h de l’article sous revue. Il s’y ajoute, comme mentionné ci-dessus à propos des dispositions sur l’intérêt à agir, que l’absence pour un « groupement professionnel » d’une obligation de devoir prouver un intérêt à agir, contrairement à d’autres entités comparables telles que les ordres professionnels, viole le principe de l’égalité devant la loi. À titre d’exemple, une association regroupant des avocats pénalistes pourrait ainsi intenter une action en cessation ou en interdiction en tant que « groupement professionnel » en l’absence d’intérêt à agir, tandis qu’un ordre des avocats devrait prouver un intérêt à agir en vertu de la lettre h du même article. Par 14 conséquent, le Conseil d’État doit s’opposer formellement à cette disposition pour cause d’insécurité juridique et de violation du principe de l’égalité devant la loi et demande que la définition de « groupement professionnel » soit omise ou précisée. Au-delà de ce qui précède, le Conseil d’État se pose aussi la question de savoir si cette catégorie d’entités ne risque pas de donner lieu à de potentiels conflits d’intérêts, en notant qu’une telle situation ne fait pas l’objet d’un encadrement par le texte de loi sous revue. À la lettre c de l’article sous revue, le Conseil d’État a du mal à comprendre le bien-fondé et la nécessité de prévoir que les actions en cessation ou en interdiction peuvent être intentées par les associations agréées au sens de l’article L. 321-3 du Code de la consommation « y compris celles qui représentent les membres de plusieurs États membres ». Il propose soit de supprimer le dernier bout de phrase soit de préciser les éventuels critères d’agrément d’un tel type d’association à l’endroit de l’article L. 321-3 en ligne avec la directive (UE) 2020/1828 à transposer. La lettre d, qui a été ajoutée par les amendements gouvernementaux du 16 septembre 2022, prévoit que le juge compétent peut « désigner ad hoc » une association pour lui permettre d’introduire une action en cessation ou en interdiction si cette association remplit les critères d’agrément prévus à l’article L. 321-3, et quand bien même cette dernière n’est pas agréée au titre de cette même disposition. L’article 4, paragraphe 6, de la directive (UE) 2020/1828, que cette disposition est censée transposer, prévoit que « [l]es États membres peuvent désigner une entité en tant qu’entité qualifiée sur une base ad hoc aux fins de l’introduction d’une action représentative nationale particulière, à la demande de cette entité, si elle satisfait aux critères pour être désignée en tant qu’entité qualifiée prévus par le droit national. » En outre, bien que le considérant 28 de la directive prévoie que - sans vouloir encourager la désignation d’entités qualifiées sur une base ad hoc - une telle désignation « devrait pouvoir être effectuée par la juridiction saisie, y compris par voie d’acceptation, le cas échéant », le Conseil d’État note qu’aucune procédure de désignation ad hoc par un juge n’est définie dans la loi en projet. Le Conseil d’État comprend qu’une association devra introduire une demande auprès du juge compétent. Il se pose néanmoins des questions en ce qui concerne la procédure applicable. La demande est-elle introduite par voie d’une simple requête ? S’agit-il d’une procédure unilatérale ou d’autres parties peuvent-elles intervenir afin de contester le bien-fondé de cette désignation ad hoc ? Est-ce que le professionnel attaqué en justice pourra contester cette désignation dans le cadre de la recevabilité de l’action ? Le Conseil d’État demande dès lors, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique, de préciser la procédure de désignation ad hoc d’une association par le juge en ligne avec les dispositions de la directive à transposer. En ce qui concerne les lettres g et h de l’article sous revue, le Conseil d’État renvoie à ses observations sous les lettres a et b concernant l’intérêt à agir et demande aux auteurs d’aligner le texte des dispositions sous revue avec les modifications à apporter. Par ailleurs, en ce qui concerne la lettre h, le Conseil d’État s’interroge sur la notion d’ordre professionnel : s’agit-il des ordres professionnels 15 institués par la loi ou cette catégorie vise-t-elle également d’autres associations professionnelles à but syndical ou autre, à moins que ces dernières ne soient visées par la notion de « groupement professionnel » ? Par ailleurs, pour quelle raison le Collège médical est-il spécifiquement énuméré séparément d’autres ordres professionnels ? Le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique, que la définition de cette catégorie d’entité soit clarifiée en tenant notamment compte des modifications apportées à l’endroit de la lettre b. La lettre i, qui donne au conseil d’administration de la Caisse nationale de santé le pouvoir d’intenter des actions en cessation ou en interdiction interpelle. Tout d’abord, la question se pose de savoir pourquoi la Caisse nationale de santé est désignée comme ayant qualité à agir. Par ailleurs, la formulation est erronée. En vertu de l’article 396, paragraphe 4, du Code de la sécurité sociale, la Caisse nationale de santé est représentée en justice par le président de l’organe directeur. En vertu de l’article 397, paragraphe 1er, du même code, « [l]e président de l’institution de sécurité sociale représente l’institution de sécurité sociale judiciairement et extrajudiciairement. » Il est donc demandé, sous peine d’opposition formelle pour incohérence, source d’insécurité juridique, de supprimer, à la lettre i), les termes « le Conseil d’administration de », la représentation en justice de la Caisse nationale de santé en justice étant réglée à suffisance par les dispositions précitées du Code de la sécurité sociale. Article L. 321-3 L’agrément visé à l’article L. 321-3 concerne tant les actions en cessation ou en interdiction que les recours collectifs. Or, cette disposition se retrouve au chapitre 1er d’un titre 2, qui vise les seules actions en cessation ou en interdiction. Le Conseil d’État réitère ses observations sous le point VI de l’article 2 du projet de loi sous revue en ce qui concerne sa demande de réagencement des dispositions en question dans l’intérêt de la cohérence et de la lisibilité du texte de loi. Le paragraphe 1er, lettre b, prévoit que l’objet statutaire d’une association soumise à agrément doit démontrer qu’elle a un « intérêt légitime à protéger les intérêts des consommateurs auxquels il a été porté atteinte », alors que la directive (UE) 2020/1828 à transposer fait référence à un « intérêt légitime à protéger les intérêts des consommateurs comme le prévoient les dispositions du droit de l’Union visées à l’annexe I ». Le Conseil d’État demande d’aligner la disposition sous revue sur le texte de la directive. Le paragraphe 3 fait un amalgame entre les différentes listes d’entités ainsi qu’entre les recours collectifs nationaux et les recours collectifs transfrontières et fait par ailleurs abstraction des demandes de désignation présentées par des entités qualifiées. En effet, l’article 5 de la directive (UE) 2020/1828 distingue entre les litiges nationaux et les litiges transfrontières. L’article 4 de la directive définit encore les critères applicables aux demandes de désignation des entités qualifiées aux fins d’intenter des recours collectifs nationaux et transfrontières. Ce n’est que la liste des entités qualifiées désignées à l’avance pour intenter une action en cessation ou en interdiction ou un recours collectif transfrontière, établie conformément aux prescrits de l’article 4 précité de la directive, qui doit être communiquée à la Commission européenne. Il appartient, par contre, à l’État membre d’assurer la publicité des listes à portée uniquement nationale qui sont également à établir sur base 16 des conditions de la directive à transposer. Le texte sous examen ne reflète ainsi pas la directive (UE) 2020/1828, de telle sorte que le Conseil d’État doit s’opposer formellement au paragraphe sous examen, pour transposition incorrecte de la directive. Article L. 321-4 La disposition sous examen désigne « [les] entités régulatrices sectorielles instituées qui peuvent intenter des actions en cessation ou en interdiction ou un recours collectif », sans toutefois préciser s’il s’agit d’actions nationales ou transfrontières. Dans ce contexte, l’article 4, paragraphe 7, de la directive (UE) 2020/1828 prévoit que les États membres peuvent désigner des organismes publics en tant qu’entités qualifiées. Les paragraphes 1er à 4 de l’article précité de la directive prévoient encore que les États membres veillent à ce que les entités qualifiées, donc y compris le cas échéant les organismes publics, soient éligibles aux fins d’intenter des actions représentatives nationales, des actions représentatives transfrontières, ou les deux. Dans ce cadre, le paragraphe 3 prévoit en particulier que les États membres doivent désigner une entité qualifiée, donc y compris le cas échéant un organisme public, qui remplit les critères fixés par la directive et qui a présenté une demande de désignation aux fins d’intenter des actions représentatives transfrontières. Le Conseil d’État constate que les entités régulatrices sectorielles visées par la disposition sous revue sont désignées en tant qu’entités qualifiées selon l’article L. 511-4, paragraphe 1er, lettre b. La disposition sous revue prévoit que les entités régulatrices sectorielles peuvent intenter des « actions en cessation ou en interdiction ou un recours collectif », sans toutefois préciser s’il s’agit d’actions nationales ou transfrontières. L’article L. 321-3, paragraphe 3, alinéa 1er, dans la formulation actuellement proposée, dispose que le ministre ayant la Protection des consommateurs dans ses attributions procède à l’inscription sur une liste des seules « associations agréées » qui, en vertu d’une telle inscription, pourront intenter une action en cessation ou en interdiction ou un recours collectif national ou transfrontière. Les autres entités qualifiées sont inscrites par le ministre sur une liste ne permettant d’intenter que des actions nationales, et non transfrontières. Dans ce contexte, le Conseil d’État rappelle son opposition formelle formulée à l’égard de l’article L. 321-3, paragraphe 3, pour transposition incorrecte de la directive, qui impacte également la question de savoir quels recours nationaux ou transfrontières les entités régulatrices sectorielles pourront intenter. Il souligne en tout état de cause que la désignation des entités régulatrices sectorielles en tant qu’entités qualifiées pour intenter des recours collectifs nationaux et transfrontières doit être conforme aux prescrits de la directive. Article L. 322-1 Au paragraphe 1er de l’article sous revue, les termes « [l]orsque les conditions prévues [à] l’article L. 311-1 du présent Code sont réunies, » sont superfétatoires et dès lors à supprimer, étant donné que la disposition visée énonce les conditions dans lesquelles le livre 3 s’applique. Le paragraphe 1er fait encore référence à « tout acte ou omission contraire aux dispositions relevant du champ d’application du présent titre ». 17 Le Conseil d’État suggère de s’en tenir à la formulation plus précise employée à l’article L. 321-1, qui vise les actes ou omissions contraires « aux dispositions relevant du champ d’application de l’article L. 511-2 et à l’article 62-11 de la loi modifiée du 27 juillet 1997 sur le contrat d’assurance ». Au paragraphe 2, le Conseil d’État se pose la question de savoir pour quelle raison les auteurs font une référence au champ d’application de l’article L. 511-2 qui est déjà visé par l’article L. 321-1. En tout état de cause, il suggère de remplacer les termes « a été » par « est ». Le paragraphe 7, alinéa 2, oblige le demandeur à fournir des informations, en particulier sur un site internet, concernant l’action en cessation qu’il a décidé d’intenter, leur état d’avancement et les résultats obtenus. Au vu du choix des auteurs de mélanger les dispositions sur les actions en cessation ou en interdiction individuelles et collectives, le Conseil d’État s’interroge tout d’abord sur le bien-fondé d’une telle disposition dans le cas où l’action concerne uniquement la cessation ou l’interdiction d’un manquement affectant un seul demandeur personne physique. En outre, il donne à considérer qu’il peut s’agir d’une contrainte assez lourde pour une personne physique introduisant une telle action à titre de représentant du groupe. Quel site internet serait visé dans ces deux derniers cas ? Que faut-il entendre par « résultats obtenus » ? S’agit-il de la publication de la décision juridictionnelle, y compris dans le cas d’une action individuelle ? Le Conseil d’État se pose par ailleurs la question de l’articulation du paragraphe 7, alinéa 2, avec l’alinéa 3 du même paragraphe qui prévoit une publication du jugement en cessation ou en interdiction après écoulement des voies de recours par le ministre ayant la Protection des consommateurs dans ses attributions sur le site internet du ministère. Le paragraphe 7, alinéa 3, prévoit que le greffe communique « immédiatement, le cas échéant après l’expiration du délai de recours » le jugement en cessation ou en interdiction au ministre pour publication sur le site internet du ministère. Tout d’abord, la signification des termes « le cas échéant » manque de clarté. En outre, cette disposition pose problème puisque le greffe n’est pas informé de l’expiration du délai de recours d’un jugement en cessation ou en interdiction. Il ne peut dès lors pas communiquer le jugement au ministre immédiatement après l’expiration de ce délai. Le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle pour incohérence, source d’insécurité juridique, que la disposition sous revue soit amendée. Le paragraphe 11, qui concerne les manquements pouvant faire l’objet d’un recours en cessation ou en interdiction, est à intégrer dans le paragraphe 1er, qui porte sur le champ d’application. Article L. 322-2 Le Conseil d’État s’interroge sur la question de savoir qui peut intenter une action en matière de publicité trompeuse ou de publicité comparative illicite compte tenu de la restructuration des dispositions de la loi en projet par la seconde série d’amendements gouvernementaux. Est-ce que la procédure de l’article L. 322-1 est applicable à une telle action en cessation ou en interdiction ? Le Conseil d’État demande, sous peine d’opposition formelle pour insécurité juridique, de préciser la disposition sous revue, par exemple en procédant par une référence à la procédure de l’article L. 322-1. 18 Article L. 322-3 Sans observation. Article 3 L’article sous examen entend insérer, dans le Code de la consommation, un nouveau livre 5, qui traite du recours collectif. Article L. 511-1 L’article sous revue concerne les définitions applicables aux recours collectifs dans le cadre du livre 5 du Code de la consommation. Tout d’abord, le Conseil d’État constate que les définitions des points (1) à (4) ne figurent pas dans la directive (UE) 2020/1828 à transposer. Le Conseil d’État souhaite formuler les observations suivantes. Le point (1) contient une définition de la notion de « groupe » qui se réfère à « l’ensemble des consommateurs lésés, à titre individuel, par le manquement invoqué …