Projet de loi portant modification : 10 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ; 20 du Code pénal ; 3° de la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur l'aménagement communal et le développement urbain l. Texte du projet Chapitre ler. Modification de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 Art. 1". A la suite de l'article 4bis de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, est inséré un chapitre ler bis nouveau, libellé comme suit : « Chapitre 1er bis. — Principes déontologiques ». Art. 2. A la suite de l'article 4b1s, sous le chapitre 1er bis nouveau, de la même loi, sont insérés les articles 4ter à 4septies nouveaux, libellés comme suit : « Art. 4ter. Le conseiller communal accomplit ses fonctions dans un esprit d'impartialité, d'intégrité, de diligence, et d'honnêteté. Art. 4quater. (1) Dans le cadre de ses fonctions, le conseiller communal peut accepter des cadeaux ou avantages similaires d'une valeur maximale de 150 euros. Les cadeaux dont la valeur est supérieure à 150 euros sont remis à la commune qui en devient le propriétaire. (2) Est assimilée à l'acceptation de cadeaux, la prise en charge par un tiers de frais de voyage, de frais de repas, de billets d'entrée ou de frais similaires qui sont à la charge du conseiller communal. L'acceptation d'une prise en charge, visée à l'alinéa précédent, en relation directe avec la fonction de conseiller communal est interdite, sauf si elle est effectuée par des personnes ou entités publiques nationales, étrangères ou internationales et à condition qu'elle soit conforme aux usages et aux règles de courtoisie. (3) La prise en charge visée au paragraphe 2 doit être signalée au conseil communal. Art. 4quinquies. (1) Dans le délai d'un mois suivant sa prestation de serment, le conseiller communal transmet par écrit au secrétaire communal une déclaration d'intérêts, d'une part, qui renseigne sur ses activités professionnelles, politiques rémunérées ou non-rémunérées, ses participations à des organismes de droit privé, qu'elles soient rémunérées ou non et, d'autre part, une déclaration du patrimoine immobilier qui renseigne sur ses biens immobiliers ainsi que sur ceux appartenant à son conjoint ou son partenaire au sens de la loi modifiée du 9 juillet 2004 relative aux effets légaux de certains partenariats qui sont situés sur le territoire de la commune où le conseiller communal exerce son mandat. 1 Le secrétaire communal informe le conseil communal de la réception et, le cas échéant, de la nonréception des déclarations précitées afin que ce dernier puisse en informer ses membres lors de la plus prochaine séance du conseil communal. Le contenu de la déclaration respectivement d'intérêts et du patrimoine immobilier est déterminé par règlement grand-ducal. (2) La déclaration d'intérêts et du patrimoine immobilier peuvent être consultées à la maison communale par les membres du conseil communal et ne peuvent être copiées, reproduites, distribuées ou publiées, sans préjudice des dispositions du paragraphe 6. Par dérogation à l'alinéa ler, une copie peut être notifiée au référent déontologue ou au comité de déontologie du conseiller communal lorsqu'une demande en est faite dans le cadre de l'exercice de leurs missions consultatives. Le cas échéant, le référent déontologue ou le comité de déontologie du conseiller communal soumet la demande précitée au collège des bourgmestre et échevins qui dispose d'un délai de 8 jours pour y répondre. (3) Au cours de son mandat, le conseiller communal met ses déclarations respectives à jour lorsque son patrimoine immobilier ou ses intérêts déclarés ont subi des changements depuis sa déclaration initiale et ce dans un délai d'un mois suivant le changement visé. Endéans ce même délai, le conseiller communal transmet sa déclaration mise à jour au secrétaire communal qui en informe le conseil communal afin que ce dernier puisse en informer ses membres lors de la plus prochaine séance du conseil communal. A défaut de procéder à la mise à jour visée à l'alinéa 1er, et dans le cas où le conseil communal a connaissance de la survenance d'un changement dans le chef du conseiller communal, un constat de la violation de l'obligation de déclaration est dressé conformément au paragraphe 4. Le constat de violation est publié dans les conditions du paragraphe 4, alinéa 3. (4) A défaut de transmission des déclarations ou des mises à jour afférentes, visées respectivement aux paragraphes ler et 3, ou en cas de déclarations incomplètes, le conseil communal met le conseiller communal concerné en demeure, par courrier recommandé, de les transmettre ou de les compléter dans les quinze jours qui suivent la mise en demeure. A défaut des déclarations dans les quinze jours qui suivent la mise en demeure, un constat de violation de l'obligation de déclaration du conseiller communal est dressé par le conseil communal dans sa première séance qui suit l'expiration du délai visé à l'alinéa ler. Le constat de violation est publié dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités que celles applicables aux déclarations d'intérêts visées au paragraphe 6. La publication est retirée lorsque le conseiller communal procède à la déclaration faisant défaut ou à sa complétion. Dans le cas contraire, la publication du constat de violation est maintenue. (5) La commune publie, pendant toute la durée du mandat des conseillers communaux, la composition du conseil communal en indiquant les noms et prénoms des conseillers sur le site internet de la commune et par toute autre voie appropriée, de manière visible, transparente et aisément accessible pour le public. 2 (6) La commune publie la déclaration d'intérêt dans les conditions visées au paragraphe 5 endéans le délai d'un mois à partir de sa transmission par le conseiller communal au secrétaire communal. En cas d'une mise à jour de la déclaration d'intérêts d'un conseiller, la commune met à jour la publication afférente endéans une semaine à partir de la transmission par le conseiller communal au secrétaire communal de la déclaration précitée mise à jour. Art. 4sexies. Est désigné par le ministre ayant les Affaires communales dans ses attributions un référent déontologue parmi les fonctionnaires du ministère, dont la mission est de guider tout conseiller communal, qui en fait la demande par écrit, sur l'application des articles 4ter à 4septies, llter, llquater et 20. Le référent déontologue répond à la demande par écrit au plus tard dans le délai d'un mois. En cas d'absence ou d'empêchement du référent déontologue, le ministre procède à la désignation d'un remplaçant parmi les fonctionnaires du ministère. Art. 4septies. (1) 11 est créé un comité de déontologie du conseiller communal, ci-après dénommé le « comité ». La composition, l'organisation et le fonctionnement du comité sont déterminés par règlement grandducal. (2) Le comité peut être saisi par le référent déontologue ou par le ministre ayant les Affaires communales dans ses attributions. Il a comme mission de donner des avis sur l'application des articles 4ter à 4septies, llter, llquater et 20. (3) Si un manquement au respect des dispositions des articles 4ter à 4septies, llter, llquater et l'article 20 est constaté par le comité, l'avis est obligatoirement notifié au ministre ayant les Affaires communales dans ses attributions ainsi qu'au conseil communal concerné. (4) Les frais de fonctionnement du comité sont à charge du Fonds de dépenses communales. (5) Les membres du comité perçoivent un jeton de présence pour chaque participation à une réunion dont le montant sera fixé par règlement grand-ducal. ». Art. 3. A l'article llter, paragraphe 2, de la même loi, le point 2 est remplacé comme suit : • 2. tout membre du personnel assurant respectivement l'enseignement ou l'encadrement socio-éducatif des élèves qui est affecté à cette commune ou à une école de cette commune, tel que défini à l'article 2, points 11, 12 et 16ter de la loi modifiée du 6 février 2009 portant organisation de l'enseignement fondamental, y compris les stagiaires en période de stage et les employés en période d'initiation du personnel enseignant et du personnel éducatif ; ». Art. 4. A l'article llquater de la même loi, point 1, sont insérés entre les termes « Etat, » et « si », les termes « de l'Administration de la gestion de l'eau, de l'Institut national pour le patrimoine architectural et de l'Institut national de recherches archéologiques ». Art. 5. Au titre 2, l'intitulé du chapitre 5 est remplacé par l'intitulé suivant : « Chapitre 5. — De l'institution d'une décharge pour activités politiques ». 3 Art. 6. A l'article 78 de la même loi, les termes « un congé politique » sont remplacés par les termes « une décharge pour activités politiques ». Art. 7. L'article 79 de la même loi est modifié comme suit : 1° L'alinéa 1er est remplacé comme suit « Un règlement grand-ducal déterminera, pour chacun des mandats et fonctions énumérés à l'article 78, les critères et conditions ainsi que le nombre maximum de jours de travail ou de parties de jours de travail par semaine pouvant faire l'objet d'une décharge pour activités politiques ». 2° A l'alinéa 2, les termes « ce congé » sont remplacés par les termes « cette décharge ». Art. 8. A la suite de l'article 80 de la même loi, est inséré un article 81bis nouveau avec la teneur suivante : « Art. 81bis. Le paiement de l'indemnité à l'agent et le remboursement à l'employeur sont effectués annuellement sur base d'une déclaration à présenter par voie postale ou électronique au ministre ayant les Affaires communales dans ses attributions au plus tard le 30 septembre de l'année qui suit celle pour laquelle l'indemnisation ou le remboursement sont demandés. Faute d'avoir présenté la déclaration complète à cette date, le droit à l'indemnisation pour l'année en question est déchu. Sur demande du ministre ayant les Affaires communales dans ses attributions, le Centre commun de la sécurité sociale lui envoie les données relatives à l'affiliation sur une année pour chaque demande présentée. ». Art. 9. A la suite de l'article 85 de la même loi, est inséré un article 85bis nouveau avec la teneur suivante : « Art. 85bis. La commune souscrit une assurance visant à couvrir sa responsabilité civile. ». Chapitre 2. Modification du Code pénal Art. 10. Au Livre l du Code pénal, l'intitulé du chapitre II-1 est remplacé par l'intitulé suivant : « Chapitre II-1. - Des peines applicables aux personnes morales, à l'exclusion de l'Etat ». Art. 11. A l'article 34 du même code, l'alinéa 4 est remplacé comme suit : « Les alinéas précédents ne sont ni applicables à l'Etat, ni aux communes, ni aux syndicats de communes et ni aux établissements publics placés sous la surveillance de la commune. ». Art. 12. A la suite de l'article 43 du même code, est inséré un article 43-1 nouveau avec la teneur suivante : « Art. 43-1. (1) Aux fins du présent article, on entend par « organes légaux » le conseil communal, le collège des bourgmestre et échevins et le bourgmestre pour ce qui concerne la commune, le comité, le bureau et le président pour ce qui concerne le syndicat de communes et finalement le conseil d'administration, le cas échéant, la commission administrative, et le président pour ce qui concerne l'établissement public placé sous la surveillance de la commune. (2) Sans préjudice de l'article 34, toute commune, tout syndicat de communes et tout établissement public placé sous la surveillance de la commune encourt une amende dans les conditions et suivant les modalités prévues par les articles 36 et 37, lorsqu'un crime ou un délit est commis par un de ses organes légaux, agissant soit individuellement soit collectivement au nom ou dans l'intérêt respectivement de la commune, du syndicat de communes ou de l'établissement public placé sous la surveillance de la commune. 4 Les personnes morales citées à l'alinéa 1er encourent également la confiscation spéciale conformément aux conditions et modalités de l'article 31. (3) Les personnes morales citées au paragraphe l er peuvent également être déclarées responsables et encourir les mêmes peines prévues par les articles 36 et 37 lorsqu'un défaut de surveillance ou de contrôle de la part respectivement du collège des bourgmestre et échevins, du bureau du syndicat de communes ou du président de l'établissement public placé sous la surveillance de la commune a rendu possible la commission d'un crime ou d'un délit au nom ou dans l'intérêt de la commune par une personne soumise à leur autorité. (4) La responsabilité pénale de la commune n'exclut pas celle des personnes physiques auteurs ou complices des mêmes infractions. L'article 35 n'est pas applicable ni aux communes, ni aux syndicats de communes et ni aux établissements publics placés sous la surveillance de la commune. ». Art. 13. A la suite de l'article 57-4 du même code, est inséré un article 57-5 nouveau avec la teneur suivante : « Art. 57-5. (1) Lorsqu'une commune, un syndicat de communes ou un établissement public placé sous la surveillance de la commune ayant été condamné à une peine criminelle au titre de l'article 36, engage sa responsabilité pénale par un nouveau crime, le taux maximum de l'amende applicable est égal au quadruple fixé par l'article 36, alinéas 1er et 2. Lorsqu'une commune, un syndicat de communes ou un établissement public placé sous la surveillance de la commune ayant été condamné à une peine criminelle pour l'une des infractions prévues à l'article 37, engage sa responsabilité pénale par un nouveau crime, le taux maximum de l'amende applicable est égal au quintuple de celui fixé à l'article 37. (2) Lorsqu'une commune, un syndicat de communes ou un établissement public placé sous la surveillance de la commune ayant été condamné à une peine criminelle, engage sa responsabilité pénale par un délit, le taux maximum de l'amende applicable est égal au quadruple de celui fixé à l'article 36, alinéa 3. Les peines prévues à l'alinéa précédent pourront être prononcées lorsqu'une commune, un syndicat de communes ou un établissement public placé sous la surveillance de la commune antérieurement condamné à une amende correctionnelle d'au moins 36.000 euros, engage sa responsabilité par un nouveau délit avant l'expiration de cinq ans depuis qu'elle a subi ou prescrit sa peine. ». Chapitre 3. Modification de la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur l'aménagement communal et le développement urbain Art. 14. A l'article 107 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur l'aménagement communal et le développement urbain, paragraphe l er, les termes « quelque manière que ce soit » sont remplacés par ceux de « manière volontaire ». 5 Chapitre 4. Dispositions finales Art. 15. La dénomination « congé politique » est à remplacer dans tous les textes de loi et de règlement par la dénomination « décharge pour activités politiques ». Art. 16. La présente loi entre en vigueur le ler jour du mois qui suit celui de sa publication au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg. 6 11. Exposé des motifs A) Contexte Le gouvernement formé en décembre 2018, s'est engagé, à travers l'accord de coalition, d'adapter le rôle du ministère de l'Intérieur aux attentes des autorités communales pour ne plus être seulement un contrôleur, mais aussi un partenaire-conseil, et à entamer « la refonte générale de la loi communale qui sera adaptée aux temps modernes tout en respectant les principes de la proportionnalité, de la subsidiarité et de la connexité »1. « matenee fir eng modern Gemeng » : Le processus de la refonte de la loi communale Des réflexions approfondies sur loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ont été menées, notamment au cours des années 20002, mais sans que ces travaux n'aient abouti à une réforme en profondeur de la loi communale de 1988, et ce malgré différentes modifications qui ont été opérées de manière ponctuelle. Dans le cadre de la refonte de la loi communale, il a été décidé de prioriser le volet de l'allègement de tutelle administrative, une des limites essentielles de l'autonomie communale, afin de renforcer et réaffirmer cette dernière, tout en misant sur une responsabilisation accrue des communes dans le cadre de l'exercice de leurs missions. Ainsi, a été déposé le 15 janvier 2020 le projet de loi portant modification : 1° de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ; 2° de l'article 2045 du Code civil ; 3° de la loi du 11 juillet 1957 portant réglementation du camping ; 4° de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux ; 5° de loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif ; 6° de la loi modifiée du 23 février 2001 concernant les syndicats de communes ; 7° de la loi électorale modifiée du 18 février 2003 ; 8° de la loi modifiée du 8 avril 2018 sur les marchés publics ; 9° de loi modifiée du 24 juin 2020 portant introduction de mesures temporaires relatives à la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 et à la loi modifiée du 27 mars 2018 portant organisation de la sécurité civile dans le cadre de la lutte contre le Covid-193 . Ce projet a pour objet l'allègement, la simplification et la digitalisation des procédés de surveillance de la gestion communale par l'Etat. Un grand nombre d'approbations tutélaires auxquelles sont soumises certaines décisions du conseil communal ou du collège des bourgmestre et échevins ont été supprimées ou remplacées par un procédé de surveillance simplifié, la transmission obligatoire de certaines délibérations des autorités communales, au titre de laquelle les décisions visées sont exécutoires dès qu'elles sont parvenues au ministre. Acteurs majeurs de la vie économique, sociale et culturelle, les communes constituent des entités de plus en plus ouvertes sur leurs environnements. Dès lors, à côté de l'allégement de la tutelle administrative, le cadre légal communal doit être modernisé davantage : approfondir la simplification administrative par l'introduction d'une certaine digitalisation des différentes démarches administratives, reconnaître au Accord de coalition 2018-2023, p.36 2 Débat d'orientation sur la réorganisation territoriale du Luxembourg, Rapport de la commission spéciale « réorganisation territoriale du Luxembourg » du 19 juin 2008 3 Dossier parlementaire n° 7514 7 mandat de l'élu local une valeur statutaire, impliquant la reconnaissance de droits et devoirs ou encore accorder aux communes les moyens nécessaires afin de prendre mieux en compte les besoins des citoyens, notamment par le développement de moyens de participation citoyenne. Pour entamer cette vaste refonte de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, il a été décidé de procéder par plusieurs étapes successives, notamment par thème, en considérant les besoins les plus urgents des communes. Pour déterminer les différentes matières sujettes à une modernisation, des réunions régionales et des ateliers ont été organisés auxquels ont participé des citoyens, quelque 300 représentants du secteur communal ainsi que des élus locaux. A l'issue de ces échanges nombre de sujets ont été évoqués. Lesdits sujets peuvent être catégorisés en trois domaines distincts : la redéfinition de l'organisation communale administrative et de certains rôles et missions, la participation citoyenne, afin de renforcer l'intégration démocratique de la population dans le système juridique et politique du pays, et finalement les droits et devoirs des élus locaux, consistant notamment en la définition de principes déontologiques et l'adaptation de certaines dispositions légales existantes afin de rendre le mandat de l'élu local plus attrayant et conciliant avec la réalité sociétale4. Droits et devoirs de l'élu local Le présent projet de loi concerne plus précisément le dernier domaine : les droits et devoirs de l'élu local. Reconnaître ou renforcer légalement les droits et devoirs des élus confirme la volonté politique d'offrir aux mandataires locaux les moyens nécessaires pour l'accomplissement des missions dont ils sont investis. Les élus locaux bénéficient aujourd'hui déjà d'un certain nombre de droits, les uns sont liés à leur statut d'élu et les autres à l'exercice de leur mandat. Les premiers visent notamment la perception d'indemnités de fonction ou le droit au congé politique, qui permet aux différents élus, qu'ils soient bourgmestre, échevin ou conseiller, d'être dispensés par leur employeur pour qu'ils puissent s'acquitter de leurs tâches politiques conciliant ainsi vies professionnelle et personnelle avec leur mandat d'élu local. Par ailleurs, en tant que dépositaires de l'autorité publique, les élus sont pénalement protégés dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions contre l'outrage par paroles, faits, gestes, menaces, écrits ou dessins' et les violences' faits à leur encontre. Les droits de l'élu dans l'exercice de leur fonction sont notamment le droit à l'information ; en effet tout élu, qu'il soit de la majorité ou de l'opposition, a le droit d'accéder aux informations nécessaires à la 'Refonte de la loi communale: Résultats du processus participatif. Rapport phase 1 Code pénal, Art. 276. L'outrage par paroles, faits, gestes, menaces, écrits ou dessins, dirigé, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions, contre un officier ministériel, un agent dépositaire de l'autorité ou de la force publique, ou contre toute autre personne ayant un caractère public, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à un mois et d'une amende de 251 euros à 2.000 euros. 6 Code pénal, Art. 280. Quiconque aura frappé, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions, un officier ministériel, un agent dépositaire de l'autorité ou de la force publique ou toute autre personne ayant un caractère public, sera puni d'un emprisonnement d'un mois à un an et d'une amende de 500 euros à 3.000 euros. 8 préparation des réunions du conseil communal. En vertu de l'article 13 de la loi communale', chaque élu a le droit de consulter tous les documents, actes et pièces afférentes aux points de l'ordre du jour. Ensuite, la loi précitée prévoit aussi que chaque membre du conseil communal a le droit de poser des questions au collège des bourgmestre et échevins concernant les affaires communales' offrant ainsi aux élus un droit d'expression et de contrôle avec une certaine étendue leur permettant ainsi de mettre leurs idées et valeurs politiques en avant au niveau local. Quant aux devoirs, il s'agit essentiellement du respect des dispositions légales et réglementaires auquel les élus locaux sont soumis, comme tout autre personne de droit privé ou de droit public, notamment celles relatives aux incompatibilités et à leurs missions ayant trait à l'intérêt communal, des principes déontologiques faisant actuellement défaut. Pour répondre aux différentes lacunes identifiées, le présent projet modifie la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 et y procède aux adaptations suivantes : Des principes déontologiques seront définis afin de guider l'action des élus locaux, tout en leur offrant les moyens utiles pour éviter les situations donnant lieu à des conflits d'intérêts, par analogie aux autres mandataires politiques au niveau des institutions nationales ; Les dispositions relatives aux incompatibilités seront adaptées de manière ponctuelle pour tenir compte de certaines évolutions ; Le congé politique sera adapté afin de permettre aux élus de disposer de plus de temps pour exercer leur fonction élective, eu égard à la complexité de leurs missions, ceci notamment afin de contrecarrer le fait que le mandat du bourgmestre ne se prête pas à être une profession à part entière ; Plus encore, il sera également procédé à une modification ponctuelle du Code pénal afin de supprimer l'immunité pénale des communes en tant que personnes morales de droit public. Ce changement offrira à l'élu de bénéficier d'une meilleure protection dans le cadre de l'exercice de son mandat électif tout en évitant sa surexposition. B) Objet du présent projet de loi I. Instauration de principes déontologiques Le présent projet de loi a pour objet d'arrêter les règles déontologiques applicables aux conseillers communaux dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions, dans l'objectif de renforcer la démocratie locale et la transparence dans l'exercice de la politique et de l'administration locale. Le terme « déontologie » trouve son origine dans un ouvrage de Jeremy Bentham, publié en 18349. Le terme associe deux mots grecs : « deon » (ce qui convient) et « logos » (la science, l'explication, le discours). Dans le champ de l'action publique, la déontologie peut être définie comme l'ensemble des 7 Art. 13. (...) Pour chaque point à l'ordre du jour, les documents, actes et pièces afférents peuvent être consultés, sans déplacement, par les membres du conseil à la maison communale durant le délai prévu à l'alinéa ler du présent article. Il peut en être pris copie, le cas échéant contre remboursement. 8 Art. 25. Les membres du conseil ont le droit de poser au collège des bourgmestre et échevins des questions relatives à l'administration de la commune. Il y est répondu par écrit dans le mois ou oralement lors de la première réunion utile du conseil communal, le tout dans la forme et de la manière prévues au règlement d'ordre intérieur. 9 Jeremy BENTHAM, Deontology or science of morality, 1834. 9 principes qui guident les comportements des acteurs publics, dont notamment ceux des élus communaux dans l'exercice de leurs mandats. Ainsi, les règles déontologiques que le projet de loi se propose d'introduire aspirent à constituer une véritable valeur ajoutée pour les conseillers communaux en précisant à la fois leurs droits et leurs obligations liés à la déontologie, tout en aboutissant à une standardisation des règles de déontologie applicables à l'ensemble des conseillers communaux à travers le pays. Tel était d'ailleurs aussi le souhait exprimé par le Syndicat des villes et communes luxembourgeoises (Syvicol). Des dispositions imposant un certain nombre de règles de comportement aux conseillers communaux existent d'ores et déjà dans le droit luxembourgeois, plus précisément à l'article 20 de la loi communale modifiée du 13 décembre 198810 . Par ailleurs, les dispositions du Code pénal s'appliquent aux élus communaux, dont particulièrement celles relatives aux crimes et délits commis contre l'ordre public. Ainsi, les infractions telles que la prise illégale d'intérêts, la corruption, la concussion, le trafic d'influence et le détournement peuvent trouver application en cas de comportement fautif émanant d'un élu communal. Cependant, force est de constater que ces dispositions n'appréhendent pas davantage certains aspects « moraux » ou « éthiques » liés à la fonction même de l'élu communal. Or, il est indispensable d'introduire de telles règles pour que l'exercice des mandats électifs locaux soit réalisé dans des conditions de moralité et d'éthique adaptées aux attentes de la population. Bien que des règles déontologiques existent pour les mandataires à d'autres niveaux de représentation de l'Etat (Gouvernement, Chambre des députés et Conseil d'Etat), des règles déontologiques destinées exclusivement aux conseillers communaux font actuellement défaut. Les règles déontologiques applicables aux membres du Gouvernement sont consignées dans l'arrêté grand-ducal modifié du 14 novembre 2014 fixant les règles déontologiques des membres du gouvernement et leurs devoirs et droits dans l'exercice de la fonction et celles à destination des conseillers qui sont adjoints au Gouvernement dans l'arrêté grand-ducal du 14 mars 2022 fixant les règles déontologiques des conseillers qui sont adjoints au Gouvernement. Les règles déontologiques applicables aux députés figurent au règlement de 10 Art. 20. Il est interdit à tout membre du corps communal, au secrétaire et receveur : 1° d'être présent aux délibérations du conseil communal et du collège des bourgmestre et échevins sur des objets auxquels il a un intérêt direct, soit personnellement, soit comme chargé d'affaires ou fondé de pouvoir ou auxquels ses parents ou alliés jusqu'au troisième degré inclusivement ont un intérêt personnel et direct. Cette interdiction s'applique tant aux discussions qu'au vote ; 2° d'intervenir comme avocat, avoué ou chargé d'affaires dans les procès dirigés contre la commune. Il ne pourra, en la même qualité, servir la commune, si ce n'est gratuitement ; 3° de prendre part, directement ou par personne interposée, à aucun marché de travaux, de fournitures ou de services pour la commune. Cette interdiction s'applique également aux sociétés civiles, en nom collectif, en commandite simple ou à responsabilité limitée dans lesquelles le membre du corps communal, le secrétaire ou le receveur est associé, gérant ou mandataire salarié ainsi qu'aux sociétés par actions ou coopératives dans lesquelles il est administrateur chargé de la gestion courante ou employé dirigeant. Cette interdiction s'applique encore aux sociétés par actions et sociétés coopératives dans lesquelles un membre du collège des bourgmestre et échevins appartient au conseil d'administration. L'interdiction visée aux alinéas qui précèdent sub 3° ne s'applique pas aux fournitures et prestations urgentes de faible envergure faites par un commerçant ou artisan, lorsqu'aucune autre entreprise de la même branche n'existe dans la commune ou dans le voisinage. Elle ne s'applique pas non plus aux sociétés visées à l'article 13 de la loi modifiée du 14 février 1900 concernant la création de syndicats de communes. 10 la Chambre des députés'. Quant aux membres du Conseil d'Etat, elles sont fixées dans une annexe au règlement d'ordre intérieur du Conseil d'Etat relative aux règles déontologiques pour les membres du Conseil d'Etat. Il est à noter que les conseillers communaux, en tant qu'élus directement par la population, sont investis d'une confiance de la part des électeurs qu'il convient d'honorer. Cependant, l'aspect de confiance et de responsabilisation morale et éthique des élus communaux n'a, pour l'heure, pas une place dans le droit luxembourgeois, alors que cela s'avère être plus que nécessaire dans l'intérêt d'une politique locale démocratique respectant les valeurs essentielles qui en découlent. En effet, les citoyens ont confiance dans les élus locaux et dans la politique communale que lorsqu'ils savent que les charges publiques sont exercées dans l'intérêt général, mais aussi communal. La question de la déontologie s'inscrit dans ce contexte qui nécessite de valoriser et d'encadrer éthiquement la fonction d'élu communal. Ainsi, le présent projet de loi a pour objet de combler à ces lacunes et de renforcer tant les obligations des conseillers communaux que la confiance dont ils sont investis. Pour l'élaboration du projet de loi, le Syvicol a été consulté à plusieurs reprises et a notamment adressé une proposition de code de conduite du conseiller communal au ministère de l'Intérieur. Le présent projet de loi instaure donc des normes de comportement que les conseillers communaux doivent adopter dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions et que les citoyens sont en droit d'espérer de la part de leurs représentants. Cet esprit est d'ailleurs largement répandu au sein des collectivités territoriales dans nos pays voisins. En France, la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique pose le principe selon lequel les personnes titulaires d'un mandat électif local exercent leur fonction avec dignité, probité et intégrité et veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêts. De plus, ces normes de comportement sont désormais formalisées sous la forme d'une « charte de l'élu local », qui pose des règles déontologiques essentielles applicables aux élus locaux. A côté de ce document, qui est lu et distribué aux élus locaux français lors de leur prestation de serment, il existe un guide détaillé à l'attention des élus locaux auquel ceux-ci peuvent se référer dans le cadre de l'exercice de leur fonction d'élu local, dénommé « statut de l'élu local ». En Belgique, la loi charge chaque conseil communal d'arrêter lui-même des règles de déontologie et d'éthique dans son propre règlement d'ordre intérieur, alors que la loi se borne à énoncer une liste nonexhaustive des principes qui sont à consacrer. Comme préconisé par le Conseil d'Etat', les auteurs du projet de loi renoncent à la lecture obligatoire complète du code de déontologie lors de la prestation de serment des élus communaux en ce qu'elle risque de dégénérer en une formalité trop lourde. S'agissant du contenu du code de déontologie, les auteurs du projet de loi se sont majoritairement basés sur le cadre déontologique tel qu'il existe pour les députés luxembourgeois. Néanmoins, vu la spécificité 11 Code de conduite des députés luxembourgeois en matière d'intérêts financiers et de conflits d'intérêts 12 Avis du Conseil d'Etat du 16.7.2021 relatif au projet de loi portant modification : 1°de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ; 2°de l'article 2045 du code civil ; 3°de la loi du 11 juillet 1957 portant réglementation du camping ; 4°de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux ; 5°de la loi modifiée du 23 février 2001 concernant les syndicats de communes ; 6°de la loi électorale modifiée du 18 février 2003 ; 7°de la loi modifiée du 8 avril 2018 sur les marchés publics, document parlementaire n° 7514/03. 11 du secteur communal, ces dispositions ont fait l'objet d'une adaptation plus ou moins importante afin de refléter la situation des élus au niveau communal. En effet, le code de déontologie a pour objet d'instaurer une prise de conscience du risque de conflit d'intérêt par chaque conseiller communal ainsi que d'assurer une transparence accrue envers les citoyens, renforçant ainsi la confiance que ces derniers sont appelés à avoir dans la politique et la démocratie locale. Ceci dit, le code de déontologie et notamment la déclaration d'intérêts qu'elle comporte, constitue, d'une part, un moyen de prévenir activement des conflits d'intérêts tout en préservant la vie privée des conseillers et, d'autre part, également un moyen pour le conseiller communal de se mettre à l'abri de rumeurs ou spéculations éventuelles qui peuvent surgir au sujet de ses intérêts, mais aussi de se mettre à l'abri de reproches non fondés de trafic d'influence ou de conflit d'intérêts dont il peut faire l'objet. Pour ces raisons, et étant donné que les règles du code de déontologie ont avant tout une portée morale, elles ne sont pas accompagnées de sanctions. Toutefois, le présent projet prévoit une sorte de sanction politique dans le chef du conseiller communal lorsqu'il n'aura pas rempli son devoir de déclaration. En effet, dans tel cas, un constat de violation de déclaration des intérêts est publié par la commune. Selon les auteurs du projet de loi, cette publicité ainsi que les conséquences éventuelles qui peuvent en résulter comportent un effet dissuasif suffisant de telle sorte qu'une sanction additionnelle n'a pas été jugée nécessaire. Néanmoins, la responsabilité pénale des conseillers communaux peut de toute évidence toujours être engagée. Ainsi, il convient de préciser qu'en cas de caractérisation d'une infraction pénale dans le chef du conseiller communal, les sanctions prévues pour ces infractions, notamment dans le Code pénal, restent d'application. La prévention des conflits d'intérêts est également un but recherché par le présent projet de loi. En France, la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, suggérait « d'identifier et traiter les conflits d'intérêts par la mise en place de mécanismes préventifs pour les fonctions qui le requièrent »13. Dans le même sens, la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique en France, a proposé, dans son rapport rendu public le 9 novembre 2012, le dépôt d'une déclaration d'intérêts et d'activités qui devrait être rendue publique estimant que « la transparence peut en effet contribuer à la prévention des conflits d'intérêts ». Ainsi, la création en France en 2013, de la « Haute Autorité pour la transparence de la vie publique » est l'aboutissement de ce mouvement de renforcement progressif des exigences de transparence qui incombent aux responsables politiques. La transparence joue un rôle prépondérant dans la prévention des conflits d'intérêts qui peuvent surgir dans le chef des conseillers communaux. Sur ce point, il y a lieu de conclure que le présent projet entend pallier les lacunes déontologiques soulevées ci-avant par la mise en place d'un cadre cohérent et homogène pour le paysage communal en édictant des règles de comportement dans l'intérêt des élus communaux, mais surtout dans celui de leurs citoyens, qui leur offre leur confiance. 13 14 Rapport rendu en janvier 2011 par ladite Commission Par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique 12 2. Adaptation des cas d'incompatibilités avec le mandat de conseiller communal Le deuxième aspect du présent projet de loi concerne les incompatibilités. Il s'agit de remédier à des lacunes au niveau des fonctionnaires et employés de certaines administrations de l'Etat et d'adapter la loi précitée du 13 décembre 1988 au niveau des incompatibilités du personnel intervenant dans l'enseignement fondamental qui ont donné lieu à des difficultés d'application dans le passé. a) Les agents intervenant dans l'enseignement et l'encadrement des élèves de l'enseignement fondamental. Depuis la loi du 3 avril 1843 sur l'organisation communale et des districts, la fonction d'instituteur est incompatible avec celle de conseiller communal. Le législateur avait établi cette incompatibilité en mentionnant explicitement la fonction de l'« Instituteur »15. Cette incompatibilité perdure jusqu'à nos temps bien que la base légale ait changée avec la loi du 31 juillet 1924 concernant la modification de la loi électorale' concernant la modification de la loi électorale. Depuis lors, ne peuvent faire partie du conseil communal les personnes qui reçoivent « un traitement ou une indemnité ou un subside de la commune »17 . Le législateur de 2003 est revenu à une désignation explicite en visant « le personnel enseignant ». Depuis la loi du 13 février 2011 portant modification de: 1. la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, 2. la loi électorale modifiée du 18 février 2003 sont visées : « toute personne intervenant dans l'enseignement et l'encadrement des élèves, y compris les chargés de cours de religion et de formation morale et sociale dans l'enseignement fondamental de la commune. ». En ce qui concerne les personnes intervenant dans l'encadrement des élèves, il y a lieu de préciser d'abord qu'il s'agit de l'encadrement périscolaire, tel que prévu par la loi modifiée du 6 février 2009 portant organisation de l'enseignement fondamental et de l'accueil socioéducatif, ainsi que de tous les autres services d'éducation et d'accueil gérés par la commune en régie propre ou pris en charge par un organisme pour le compte de la commune. Dans ce domaine, même si elles sont moins nombreuses, des interférences sont possibles comme pour les enseignants, notamment en ce qui concerne l'établissement et la gestion des infrastructures consacrées à l'accueil et à l'encadrement ainsi que l'établissement et le suivi du plan d'encadrement périscolaire de sorte que la même conclusion s'impose. Par conséquent, l'article llter de la loi communale précitée doit être adapté à l'article 2 de la loi modifiée du 6 février 2009 concernant le personnel de l'enseignement fondamental qui est susceptible de servir de référence objective pour déterminer les personnes qui sont effectivement concernées par les incompatibilités. Plus encore, l'article llter doit également être adapté à l'article 7 de la loi précitée du 6 février 2009 alors que le cours de religion et de formation morale et sociale dans l'enseignement fondamental de la commune n'existe plus et a été remplacé par un enseignement à la vie en commun et 15 Mémorial n°A17, 1843, a été abrogée par la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 Mémorial n°A42 du 5 septembre 1924, a été abrogée par la loi électorale modifiée du 18 février 2003 17 Loi du 31 juillet 1924 concernant la modification de la loi électorale, ancien art. 156. Ne peuvent faire partie des conseils communaux : 1° les membres du Gouvernement; 2° les commissaires de district et leurs secrétaires et employés ainsi que les contrôleurs de la comptabilité communale; 3° les militaires en activité de service; 4° les ministres d'un culte salarié comme tels par l'Etat; 5° tout entrepreneur d'un service communal, tel que l'éclairage public, les transports funèbres etc., ainsi que toute personne qui reçoit un traitement ou une indemnité fixe ou variable, ou un subside de la commune ou d'un établissement subordonné à l'administration de la commune, sauf toutefois que le cumul des fonctions de bourgmestre avec celles de secrétaire de la commune pourra être autorisé à titre provisoire par le Grand-Duc; 6° les fonctionnaires et employés de l'administration forestière, dans les communes qui possèdent des propriétés boisées. 16 13 les valeurs à travers le cours « vie et société » dispensé par les instituteurs ou leurs remplaçants qui ont effectué la formation requise, donc par des membres du personnel intervenant incompatibles avec la fonction de conseiller communal. Par ailleurs, il y a lieu d'introduire dans la loi communale la notion d'encadrement périscolaire afin que les personnes qui en sont en charge soient visées par les incompatibilités au même titre que celles du personnel intervenant dans l'enseignement fondamental. b) L'incompatibilité des fonctions de bourgmestre ou d'échevin avec la qualité de fonctionnaire ou d'employé de certaines administrations Des incompatibilités en ce qui concerne les fonctions d'agents de certaines administrations de l'Etat sont prévues depuis 2011 pour les fonctions de bourgmestre et d'échevin. Les agents visés sont déterminés en fonction de leur appartenance à certaines administrations de l'Etat et à condition que la commune de leur résidence fasse partie du ressort territorial de leur activité. Ce sont notamment l'Administration des Ponts et Chaussées, l'Administration des Services techniques de l'Agriculture, l'Administration des Bâtiments publics, l'Administration de l'Environnement, l'Administration de la Nature et des Forêts, l'Inspection sanitaire, l'Inspection du Travail et des Mines ainsi que les administrations fiscales de l'Etat'. Cette approche paraissait suffisante au Conseil d'Etat pour parer à des abus et pour « prévenir un sentiment portant sur l'existence possible, mais non démontrée, d'un risque de partialité »19 . Aujourd'hui, une actualisation de la liste des administrations s'avère nécessaire alors que certaines administrations qui entrent en contact avec les communes au même titre que celles qui sont actuellement énoncées à l'article llquater doivent être mises sur un pied d'égalité avec ces-dernières : l'Administration de la gestion de l'eau, l'Institut national pour le patrimoine architectural et l'Institut national de recherches archéologiques. 3. Adaptation et augmentation du congé politique Conformément à ce que l'accord de coalition 2018-2023 prévoit, les dispositions relatives à la réglementation concernant le congé politique des bourgmestres, échevins, conseillers communaux et des représentants au sein des syndicats intercommunaux ont également été analysées" et seront adaptées par le présent projet de loi. Afin d'augmenter la disponibilité des élus locaux, eu égard à la diversification et complexité de leurs missions, il convient d'augmenter les heures au titre de congé politique. En effet, bien que les discussions de l'instauration d'un bourgmestre professionnel à temps plein aient eu lieu dès 2008, lors de l'analyse des échanges qui ont eu lieu lors des réunions et ateliers participatifs et lors desquels les participants ont pu s'exprimer sur leurs besoins, la mise en place d'un bourgmestre professionnel n'était pas unanime considérant qu'il s'agit d'une fonction élective, qui quant à son statut n'est pas compatible avec une profession telle quelle (que se passe-t-il en cas de non réélection ?). Toutefois, le constat qui était unanime était que les élus ont besoin de plus de temps pour se consacrer à l'exercice de leurs missions, et ce dans l'intérêt communal. Pour répondre à ce besoin, il est procédé par voie réglementaire à l'augmentation Doc. parl. 5858-4. Doc parl. 5858-6. 20 Accord de coalition 2018-2023, p.6 18 19 14 des heures individuelles auxquelles les membres du conseil communal ont droit ainsi que du contingent d'heures par conseil communal qui est à répartir. Le présent projet de loi, quant à lui, procède à un changement de dénomination du congé politique, considérant qu'il ne s'agit pas d'un congé proprement dit, pour devenir « décharge pour activités politiques ». Par ailleurs, certaines dispositions du règlement grand-ducal modifié du 6 décembre 1989 concernant le congé politique des bourgmestres, échevins et conseillers communaux sont élevées au rang légal pour renforcer leur sécurité juridique. Finalement, est introduit dans la loi la possibilité pour le ministère de l'Intérieur de demander directement auprès du Centre commun de la sécurité sociale les données relatives à l'affiliation des élus, dans le strict respect des règles relatives à la protection des données. Il s'agit ici d'une mesure de simplification administrative. 4. Abolition de l'immunité pénale des communes Le présent projet de loi a finalement encore pour objet de protéger les membres des organes légaux des communes et des entités assimilées qui se voient engager leur responsabilité pénale pour des faits commis dans le cadre de l'exercice de leurs fonctions en tant que mandataires publics. La responsabilité pénale est une responsabilité subjective basée sur l'intention de commettre un acte punissable par la loi et concerne la plupart du temps un fait volontaire, ou non, qui trouble l'ordre public. Elle suppose, pour être engagée à l'encontre d'une personne physique ou morale, la réunion d'un élément légal, d'un élément matériel et d'un élément intentionnel (moral). Il s'agit des éléments constitutifs d'une infraction dont la réunion elle-même constitue l'infraction proprement dite permettant l'application de la loi. L'élément légal concerne simplement la prévision légale d'un comportement litigieux et sa sanction, il s'agit du texte d'incrimination qui définit pour chaque infraction les éléments matériel et moral. Le premier constitue l'élément constitutif de l'infraction. Il s'agit de la partie visible et extériorisée, de l'infraction qui se manifeste par la réalisation d'un acte ou par une omission. Le deuxième concerne l'intention de l'auteur qui fait référence à l'attitude psychologique de celui-ci. Ce dernier peut agir avec intention (dol) ou par imprudence ou négligence. En principe, les crimes et délits sont des infractions intentionnelles. A l'égard d'une personne morale, l'élément intentionnel est caractérisé lorsqu'une imprudence ou négligence lui est imputable. La responsabilité pénale des personnes morales a été introduite par le projet de loi n° 5718, qui a été déposé en date du 20 avril 2007. Par l'introduction d'un tel régime, l'intention des auteurs était de voir une personne morale engager sa responsabilité pénale lorsqu'un crime ou un délit est commis en son nom et dans son intérêt par un de ses organes légaux ou par un ou plusieurs des membres de ses organes légaux. En effet, la loi admettait que seules les personnes physiques impliquées dans la commission d'une infraction étaient susceptibles d'engager leur responsabilité pénale. L'introduction de la responsabilité pénale des personnes morales avait également comme objet de répondre à des obligations internationales auxquelles le Luxembourg s'était engagé au niveau de l'Union européenne et autres organisations internationales, dont le Conseil de l'Europe (Convention pénale sur la corruption du 27 15 janvier 1999 ou encore la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financement du terrorisme du 16 mai 2005). Il convient de noter que l'introduction d'un tel régime au Luxembourg ne constituait pas une nouveauté dans la Grande Région, étant donné que nos voisins belges et français avaient d'ores et déjà introduit un régime de responsabilité pénale à l'égard des personnes morales, bien que les solutions adoptées ne soient pas les mêmes. Ainsi, les auteurs du projet de loi n° 5718 se sont inspirés d'un côté de la législation française et de l'autre côté de la belge, tout en tenant compte des spécificités de la législation pénale luxembourgeoise. Le projet de loi précité a abouti à la loi du 3 mars 2010 : 1. introduisant la responsabilité pénale des personnes morales dans le Code pénal et dans le Code d'instruction criminelle ; 2. modifiant le Code pénal, le Code d'instruction criminelle et certaines autres dispositions législatives'. Ainsi l'article 34 du Code pénal en vigueur à ce jour vise à incriminer les personnes morales de droit privé, englobant ainsi les personnes morales à but lucratif et celles à but non lucratif, ainsi que les personnes morales de droit public qui sont investies d'une mission d'intérêt général, tel que c'est notamment le cas des établissements publics ou encore des ordres professionnels. Toutefois l'Etat et les communes, également des personnes morales, sont expressément exclus du champ d'application. L'exclusion de l'Etat a été justifiée par les auteurs du projet de loi visé en faisant référence au fait que l'auteur de la poursuite et de la répression ne peut pas en même temps faire l'objet de la poursuite et de la répression. En effet, l'État étant le seul dépositaire du droit de punir, ne peut se sanctionner lui-même. Quant aux communes, leur exclusion a été justifiée notamment par la considération qu'en tant que dépositaires d'une parcelle de la puissance publique, elles ne sauraient être placées sous le contrôle des juridictions répressives'. Dans son avis du 19 janvier 2010, le Conseil d'Etat a soulevé que l'exclusion générale des communes posait problème au regard du principe d'égalité devant la loi. Il estimait qu'on « pourrait envisager une solution consistant soit à exclure toutes les personnes morales de droit public, ce qui ne serait pas sans causer de nouveaux problèmes au niveau de l'égalité de traitement par rapport aux personnes morales de droit privé, soit à englober dans le champ d'application de la loi en projet toutes les personnes morales de droit public, au moins pour les activités qui ne relèvent pas de l'exercice de prérogatives de puissance publique. Le Conseil d'Etat marque sa préférence pour cette dernière solution (...). »23. Il s'agit de la solution qui a été retenue par le Code pénal français. Face aux observations du Conseil d'Etat, la commission juridique avait précisé dans son rapport que dans la législation luxembourgeoise aucune « ligne de séparation » n'existait entre les activités exercées par certaines personnes morales de droit public et qui relevaient ou non de l'exercice de prérogatives de puissance publique et que l'introduction d'un telle distinction se révélait être malaisée'. 21 Mémorial A36 Déposé du projet de loi n° 5718, exposé des motifs p. 13 'Avis du Conseil d'Etat du 19 janvier 2010 relatif au projet de loi n° 5718 24 Rapport de la commission juridique du 3 février 2010, projet de loi n° 5718 22 16 Il convient de préciser qu'en 2010 la législation française (article 121-2 du Code pénal français') prévoyait d'ores et déjà une responsabilité pénale des collectivités territoriales, encadrée par certaines limites matérielles (bien qu'originellement exclue du projet de loi initial). Ainsi les organes des collectivités territoriales ne peuvent engager leur responsabilité pénale que pour les infractions commises dans l'exercice d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public. Une collectivité territoriale peut dès lors voir sa responsabilité pénale engagée lorsqu'une infraction aura été commise par un de ses organes (maire ou conseil municipal) ou un représentant pour le compte de la collectivité (dans l'intérêt de celle-ci ou en lien avec son activité). La législation belge, quant à elle, l'a exclue dans un premier temps à l'occasion de l'introduction de la responsabilité pénale des personnes morales par une loi du 4 mars 1999 en raison du fait notamment que les communes exécutent une mission essentiellement politique et que leurs organes étaient directement élus ou relèvent d'un contrôle politique direct. Toutefois, voulant mettre fin aux situations dans lesquelles un bourgmestre ou un échevin étaient poursuivis à cause de l'exercice normal de leurs missions, le législateur belge a décidé de l'introduire en 2018 par la loi du 11 juillet 2018 modifiant le Code pénal et le titre préliminaire du Code de procédure pénale en ce qui concerne la responsabilité des personnes morales (entrée en vigueur le 30 juillet 2018)26. Depuis, l'Etat belge peut également être reconnu coupable d'infractions pénales. Nous constatons donc que depuis l'introduction de la responsabilité pénale des personnes morales au Luxembourg, les législations voisines ont connu des évolutions en ce qui concerne la responsabilité des personnes morales de droit public comme l'Etat ou les communes. En ce qui concerne les communes, il y a lieu de relever que les discussions relatives à la suppression de leur immunité pénale sont anciennes et reviennent régulièrement. Notamment en 2008, à l'occasion de la commission spéciale « réorganisation territoriale du Luxembourg », le ministre de l'Intérieur de l'époque avait été appelé à revoir la législation en la matière afin de ne plus faire supporter personnellement aux élus locaux les conséquences pénales des actes imputables aux communes. En 2011, le sujet concerné a été ravivé à cause d'une affaire judiciaire qui avait mis la responsabilité pénale des membres du collège des bourgmestre et échevins d'une commune en cause pour des faits qui ne leur étaient pas personnellement imputables'. Plus récemment, dans une affaire en matière d'autorisations de construire, la responsabilité du bourgmestre avait été mise en cause pour non-respect des dispositions de l'article 37 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur l'aménagement communal et le développement urbain'. En effet, en l'état actuel de la législation, il est admis qu'en matière d'urbanisme un bourgmestre 25 « Art. 121-2. Les personnes morales, à l'exclusion de l'Etat, sont responsables pénalement, selon les distinctions des articles 121-4 à 121-7, des infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants. Toutefois, les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans l'exercice d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public. La responsabilité pénale des personnes morales n'exclut pas celle des personnes physiques auteurs ou complices des mêmes faits, sous réserve des dispositions du quatrième alinéa de l'article 121-3. » Loi du 11 juillet 2018 modifiant le Code pénal et le titre préliminaire du Code de procédure pénale en ce qui concerne la responsabilité des personnes morales 27 Arrêt N°327/11 X du 22 juin 2011 'Cour de cassation, 11 juin 2020, n'CAS-2019-00097 du registre 26 17 risque de commettre et de répondre des infractions commises à chaque fois qu'il accorde ou refuse d'accorder, en sa qualité de mandataire politique communal, une autorisation de construire. Tenant compte de la responsabilité pesant sur les élus locaux, impactant également fortement l'attractivité des mandats locaux, il devenait de plus en plus pressant de créer un régime spécial de responsabilité pénale des élus locaux afin qu'ils n'aient plus à répondre des faits commis personnellement et de ceux commis par autrui sous leur responsabilité politique. Ainsi, en 2015, a été déposé le projet de loi n° 6887 dont l'objet a été de supprimer du système législatif luxembourgeois la théorie de l'unicité des fautes civile et pénale'. Cette théorie est une construction jurisprudentielle signifiant que la faute pénale involontaire est identique à la faute civile issue de l'article 1382 du Code civil. L'unicité des fautes civile et pénale a souvent été critiquée comme étant un danger pour la démocratie locale. Plus encore, combiné au principe de l'autorité de la chose jugée au pénal sur le civil tel que prévu à l'article 3 du Code de procédure pénale, l'unicité des fautes civile et pénale amenait souvent le juge pénal à ne pas acquitter un individu pour ne pas priver la victime d'une réparation civile'. La France avait déjà rompu avec l'unicité des fautes civile et pénale en 2000 en introduisant par la même occasion la dualité des fautes. Le projet de loi n° 6887, ayant abouti à la loi du 27 juin 2017 portant modification de l'article 3 du Code de procédure pénale, visait notamment à répondre aux difficultés qu'éprouvaient les élus locaux dans le cadre de l'exécution de leur mandat politique. La loi précitée du 27 juin 2017 correspondait en outre également à une proposition soulevée par le Syvicol dans une prise de position du 26 mai 2014' pour mieux encadrer la responsabilité pénale que les élus locaux étaient susceptibles d'encourir. Malheureusement, pour ce qui concerne les élus locaux, la loi précitée du 27 juin 2017 n'a pas eu les effets escomptés, de sorte qu'elle n'a contribué que partiellement à la protection des élus locaux face aux éventuelles responsabilités pénales, étant donné que la commune bénéficie à ce jour toujours d'une immunité pénale. Ainsi, une victime n'a que les élus contre qui se retourner. Plus encore, nombreuses sont les lois spéciales qui prévoient des sanctions pénales et qui peuvent potentiellement frapper les élus communaux en raison de leurs fonctions. Ceci concerne plus spécialement des domaines techniques comme l'urbanisme et la protection de l'environnement. Pour répondre à l'inquiétude grandissante du secteur communal à l'aube des prochaines élections communales, dans l'intention de promouvoir le mandat politique local et la démocratie locale, et suite à des échanges avec le Syvicol, le ministère de l'Intérieur souhaite y remédier avec le présent projet de loi. Le présent projet de loi entend, d'une part, modifier le Code pénal pour supprimer purement et simplement l'immunité pénale des communes, considérant qu'elles accomplissent des actes de nature économique, pour autant que ces activités rentrent dans leur compétences légales, de sorte qu'une distinction entre personnes morales de droit privé et de droit public ne se conçoit plus en droit pénal, et d'autre part, modifier la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 et la loi modifiée du 19 juillet 2004 sur l'aménagement communal et le développement urbain. 29 Déposé du projet de loi n° 6887 3° Déposé du projet de loi n° 6887, exposé des motifs p. 2 Responsabilité pénale des élus communaux, Prise de position du Syvicol du 26 mai 2014 18 Après une comparaison de la législation applicable en France et en Belgique, et tenant compte des attributions et du fonctionnement des communes luxembourgeoises, l'approche a été choisie de s'inspirer des dispositions légales existantes en Belgique. Finalement, il y a lieu de préciser que le présent projet n'a pas d'impact sur le budget de l'Etat. 111. Commentaire des articles Ad art. ler Le Conseil d'Etat considère dans son avis du 16 juillet 2021 relatif au projet de loi n° 7514 que la déontologie des membres du conseil communal relève de la matière de l'organisation des conseil …