CHAMBRE DE COMMERCE LUXEMBOURG Le quantitatif l'emporte toujours sur le qualitatif Avis de la Chambre de Commerce Projet de loi n°7500 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2020 (5363CCH/BMU) Projet de loi n°7501 relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2019-2023 (5364BMU/CCH) % Projet de loi n°7500 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2020 (5363CCH/BMU) Projet de loi n°7501 relatif à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2019-2023 (5364BMU/CCH) AVIS DE LA CHAMBRE DE COMMERCE Le quantitatif l'emporte toujours sur le qualitatif 21 novembre 2019 3 Résumé exécutif Le 14 octobre dernier, le Gouvernement a déposé non seulement le projet de budget proprement dit pour 2020, mais également un projet pluriannuel portant sur les années 2019 à 2023. La Chambre de Commerce salue une fois encore la présence d'un tel volet allant audelà du court terme. Elle souhaiterait cependant qu'au-delà des discours, les budgets successifs soient davantage l'occasion d'embrasser à bras le corps la problématique de l'évolution à long terme de l'économie et de la société luxembourgeoises. La dimension du long terme devrait tout d'abord davantage irriguer le projet de budget proprement dit, avec une véritable analyse de soutenabilité des finances publiques luxembourgeoises. Le projet de budget pluriannuel, en particulier, devrait constituer une « rampe de lancement » vers le long terme (avec notamment des réflexions sur le fonds souverain, les coûts du vieillissement, la planification à 10 ou 20 ans des investissements publics, etc.) plutôt qu'un simple prolongement du projet de budget de l'année à venir, reposant sur une liste assez disparate d'articles budgétaires ne répondant encore qu'imparfaitement aux exigences de la prometteuse « refonte budgétaire ». Qui dit vision à long terme dit également prise en compte dès maintenant, dans les politiques dont le budget ne constitue que l'un des supports, des exigences d'une croissance plus qualitative. Le Luxembourg a, ne serait-ce que pour assurer le financement de ses régimes sociaux, besoin d'une croissance soutenue. Cette dernière ne pourra cependant s'accompagner ad vitam aeternam d'une progression exponentielle de la main-d'œuvre, en raison notamment des tendances à la diminution future des personnes en âge de travailler au sein de la Grande Région. La croissance doit par ailleurs être économe en ressources naturelles et s'accompagner de capacités accrues de transport et de logement. La Chambre de Commerce se félicite du surplus enregistré par l'Administration centrale en 2018, à concurrence de 263 millions EUR — les entreprises ont largement contribué à ce résultat grâce à un impôt sur le revenu des collectivités particulièrement dynamique depuis 2016. Elle constate cependant que cet excédent est des plus vulnérables, du fait notamment de la fragilité des recettes. Les autorités prévoient d'ailleurs un retour aux déficits dès 2019 et surtout en 2020, avec quelque 640 millions EUR de déficit — soit un déficit qui, en dépit d'une croissance économique relativement soutenue, serait pratiquement aussi élevé que les impasses budgétaires enregistrées au cours de la période 2009-2012 (soit en plein cœur de la crise économique et financière et de celle des dettes souveraines). A la faveur d'une plus grande rigueur dans l'évolution des dépenses sur la période 2021 à 2023, l'Administration centrale renouerait cependant avec les surplus en 2023 (+158 millions EUR). Ce redressement dépend cependant de manière cruciale de la réalisation des perspectives de croissance. Dans un contexte de freinage des perspectives économiques mondiale, la Chambre de Commerce a calculé qu'en cas de diminution du taux de croissance du PIB de 1% par an de 2020 à 2023, le solde budgétaire de l'ensemble des Administrations publiques se réduirait à concurrence de 1.400 millions EUR en 2023, principalement au détriment de l'Administration centrale. En effet, le contexte économique mondial et européen se caractérise avant tout par la multiplication des risques et incertitudes. 4 La trajectoire gouvernementale vers l'équilibre dépend aussi de manière cruciale de l'encadrement accru des dépenses escompté sur la période 2020-2023, avec une progression annuelle ramenée à 4%. Or de 2000 à 2018, les dépenses courantes tant de l'Administration centrale que des Administrations publiques ont progressé de 6% par an en moyenne (et elles augmenteraient même de 6,8% l'an sur la période 2018-2020, à la faveur notamment de recettes d'IRC fort dynamiques depuis 2016). Par rapport aux pays limitrophes, le Luxembourg affiche de surcroît des dépenses per capita deux fois plus élevées et progressant deux fois plus rapidement. En l'absence d'une approche résolument nouvelle, basée notamment sur un examen « au cas par cas » des dépenses consistant à les évaluer au regard d'objectifs « qualitatifs » concrets pour nos citoyens et nos entreprises, un ralentissement durable de la hausse des dépenses pourrait rester lettre morte. D'autant que les dépenses « rigides » ou difficilement réversibles de l'Administration centrale représentent selon nos calculs les trois quarts de l'ensemble des dépenses de cette entité. La maîtrise des dépenses est pourtant la précondition absolue au renforcement de cet indispensable atout que constitue la stabilité et la prévisibilité fiscale au Luxembourg. Au-delà et dans un contexte de compétition fiscale exacerbée sur le plan international, le Luxembourg doit adopter une posture moins « défensive », notamment en favorisant la création et le développement de « jeunes pousses », en améliorant sa capacité à attirer des professionnels hautement qualifiés et en veillant à une convergence graduelle de son taux d'affiche de l'impôt des collectivités (près de 25% actuellement) vers le taux médian de l'Union européenne (qui est de l'ordre de 21%). L'avis de la Chambre de Commerce de cette année est abordé de manière plus détaillée cidessous, à travers 10 « grands messages ». L'avis de la Chambre de Commerce en 10 messages 1. Croissance économique : beaucoup de risques dans un environnement mondial incertain Le projet de budget table sur une augmentation du PIE de l'ordre de 2,8% par an sur la période 2019 à 2023. Selon la Chambre de Commerce, un décrochage de ce taux de croissance à raison de 1 point de pourcentage à partir de 2020 changerait cependant du tout au tout la situation budgétaire des Administrations publiques à l'horizon 2023. Or les risques ne font assurément pas défaut, avec la résurgence de tensions commerciales et géopolitiques, le ralentissement économique au sein de la zone euro, la volatilité intrinsèque des marchés financiers (un risque très présent pour les recettes fiscales luxembourgeoises), diverses initiatives fiscales internationales et les risques économiques liés au rehaussement de la fiscalité luxembourgeoise en cas de détérioration du solde budgétaire (particulièrement dans une économie très ouverte). Ces facteurs viennent se greffer sur divers risques dits « à moyen terme », qui commencent cependant à se matérialiser. Il s'agit en particulier du vieillissement tendanciel de la population — le Luxembourg serait le pays de l'Union européenne le plus exposé aux coûts associés selon les autorités européennes — ou encore de la bonne gestion des transports et du logement. 5 2. La révolution de l'architecture budgétaire : on en a beaucoup parlé, on l'a aussitôt un peu oubliée Une nouvelle gouvernance budgétaire a été annoncée et même amorcée à l'occasion du projet de budget 2014. Au moins 5 années plus tard, la Chambre de Commerce constate que des pas dans la bonne direction ont été effectués, par exemple la réduction de l'écart entre la comptabilisation suivant les règles de la comptabilité européenne standardisée, d'une part, et la loi luxembourgeoise sur la comptabilité de l'Etat d'autre part, ou encore une présentation plus complète des comptes des Administrations publiques et des pouvoirs locaux. Est à saluer également la présentation de projets de budget pluriannuels. La Chambre de Commerce regrette cependant l'absence de véritables plafonds pluriannuels de dépenses ou de normes de progression soutenable, elle constate que la surveillance de la soutenabilité à terme des finances publiques est largement perfectible et note l'absence à ce jour d'une budgétisation par objectifs (sur la base notamment d'indicateurs concrets de performance). Elle plaide ainsi pour l'adoption d'une véritable norrne d'encadrement des dépenses de l'Administration centrale, qui devrait dès que possible faire l'objet d'une discussion générale. 3. Recettes des Administrations publiques dynamiques, mais est-ce durable ? Les recettes des Administrations publiques ont augmenté de quelque 15% de 2017 à 2019. Le Gouvernement peut remercier les entreprises, l'impôt sur le revenu des collectivités (IRC) ayant bondi de 60% de 2016 à 2019. Il s'y ajoute une vive progression de l'impôt commercial communal, de l'impôt sur la fortune et de la taxe d'abonnement. Mais cette flambée est-elle durable ? Elle reflète en partie un phénomène spécifique, à savoir la montée en puissance des soldes d'IRC liés aux années fiscales antérieures résultant de l'introduction en 2017 de la déclaration électronique obligatoire. Ce facteur crucial ne peut malheureusement être étayé par des chiffres précis, la répartition de l'IRC entre avances et soldes antérieurs étant diffusée avec plusieurs années de retard. Un autre élément ayant pu étoffer la base d'imposition est la mise en œuvre des recommandations BEPS (« Base erosion and profit shifting »). Dans ce contexte incertain, la Chambre de Commerce considère que le Luxembourg doit dès que possible mieux appréhender l'évolution future des impôts directs sur les sociétés et ses déterminants — toute l'expertise disponible ne sera pas de trop pour ce faire. Elle met par ailleurs en garde contre le financement de dépenses souvent incompressibles au moyen de recettes fragiles, qui devraient plutôt être canalisées vers le fonds souverain intergénérationnel, actuellement sous-financé. Il conviendrait dès lors de prévoir une montée en puissance graduelle de la dotation au fonds souverain, qui irait de pair avec un ralentissement de la progression des dépenses. 4. Niveau et croissance des dépenses des Administrations publiques : « deux fois deux » au Luxembourg Le Luxembourg dispose d'une marge de manœuvre évidente pour financer la canalisation vers le fonds souverain de recettes additionnelles, à savoir un meilleur encadrement des dépenses. Le Projet de loi relatif à la programmation financière pluriannuelle (PLPFP) annonce une décélération marquée de la progression des dépenses de l'Administration centrale sur la période 2021 à 2023, avec une croissance de 4% l'an contre 6% de 2000 à 2018. La Chambre 6 de Commerce salue cette intention, mais elle rappelle que l'annonce de telles décélérations relève désormais d'un véritable rituel : tous les PLPFP successifs ont jusqu'à présent laissé miroiter un ralentissement de la hausse des dépenses au fil des horizons temporels successifs couverts par ces lois, sans succès jusqu'à présent. Le Luxembourg continue à se distinguer de ses voisins, tant en termes de niveau absolus des dépenses publiques par tête (le double approximativement, quel que soit le domaine d'activité concerné) qu'en ce qui concerne le taux de progression des dépenses depuis 2000 (le double également en termes de dépenses nominales, avec +6% l'an contre +3% environ dans les trois pays limitrophes). Le fait que les dépenses publiques revêtent un caractère de plus en plus rigide ne contribue assurément pas à améliorer la situation. 5. Dépenses courantes rigides, une fatalité ? La Chambre de Commerce a examiné de près les dépenses dites rigides de l'Administration centrale, à savoir la rémunération des employés publics, les dépenses à caractère social et divers transferts courants (orientés essentiellement vers les communes et la sécurité sociale). La rémunération des salariés de l'Administration centrale est un poste particulièrement dynamique, avec une augmentation de quelque 73% entre 2010 et 2020 sur laquelle viendrait se greffer un nouvel accroissement de 16% entre 2020 et 2023. Bon an mal an, la rémunération des employés s'établirait à 24% de l'ensemble des dépenses de l'Administration centrale. Ces évolutions ne surprennent guère, compte tenu notamment des engagements supplémentaires prévus dans les documents budgétaires. A ces engagements, qui détournent du secteur privé une main-d'œuvre très qualifiée, s'ajoutent des rémunérations publiques élevées en comparaison internationale. Autres dépenses « rigides », les dépenses sociales de l'Administration centrale progresseraient quant à elles de 10% entre 2020 et 2023, pour atteindre 8,5% des dépenses totales de cette entité. Enfin, les « Autres transferts courants » augmenteraient de 15% entre 2020 et 2023, pour se monter à 42% des dépenses de l'Administration centrale. Au total, les trois dépenses « rigides » précitées représenteraient 75% des dépenses de l'Administration centrale en 2023. 6. Investissements publics : pas si mal, mais peut toujours mieux faire Les investissements publics totaux passeraient de 2.593 millions EUR en 2019 à 3.214 millions en 2023 (comptabilité harmonisée « SEC 2010 »), une hausse remarquable en apparence mais assez contenue en pourcentage du PIB (soit l'indicateur reflétant le mieux les besoins en investissements). A cette aune, les investissements publics s'établiraient à 4,25% du PIB en 2023, soit à peine plus que le niveau moyen de 4,13% enregistré de 2000 à 2018 (avec des pointes à 5%). Un tel niveau de 4% paraît certes élevé par rapport à des pays voisins comme l'Allemagne et la Belgique, mais ces deux pays sont tous sauf des modèles en la matière, leurs investissements annuels permettant à peine de maintenir à flot leurs « stocks de capital » publics. La France et les Pays-Bas investissent pour leur part autant que le Grand-Duché par rapport au PIB, alors que ce dernier présente un taux de croissance tendanciel nettement plus élevé, qui justifierait par rapport à ces deux pays des investissements publics additionnels. Compte tenu du risque accru de « goulets d'étranglement » en matière de transport ou de logement (notamment) dans une économie à forte croissance, la Chambre de Commerce 7 recommande la mise en place d'une commission nationale des investissements publics. Composée d'experts et d'autres parties prenantes, elle permettrait d'identifier les besoins d'investissement de manière cohérente sur un horizon d'au moins 10 années. 7. La situation des « fonds » : un patrimoine public important, mais géré de façon trop atomisée La situation financière des Administrations publiques luxembourgeoises est objectivement bonne, avec des actifs financiers totaux de 78% du PIB faisant face à des engagements financiers de l'ordre de 30% du PIB — les avoirs financiers nets se montant dès lors à quelque 48% du PIB à la fin 2018. Cependant, ces avoirs nets ont stagné, voire même légèrement diminué depuis 2000, malgré la montée en puissance de cette importante composante que constitue le Fonds de compensation du régime général de pension (32% du PIB à la fin 2018). Or selon l'IGSS (bilan technique de 2016), les actifs du Fonds de compensation vont en pourcentage du PIB atteindre leur point culminant en 2020 et commencer à décliner de manière substantielle par la suite. Le Luxembourg est donc parvenu à un point de basculement, qui l'oblige à gérer au mieux ses comptes sociaux mais également ses actifs financiers. Or le projet de budget met en relief une « atomisation » des véhicules d'investissement, a priori peu propice à une gestion « en bon père de famille » (fonds de compensation, fonds de rééquilibrage, fonds souverain intergénérationnel, etc.). 8. Fiscalité : qui a parlé d'un « paradis fiscal » ? Le Luxembourg est loin de répondre à l'image d'Epinal d'un « paradis fiscal », comme le résument deux chiffres : un taux global standard d'imposition des entreprises de près de 25% en 2019 (contre une médiane de 21% au sein de l'Union européenne) et un taux marginal maximal d'imposition des ménages de 45,8% (contre 42,6% en zone euro selon Eurostat). Le Luxembourg devrait au plus vite et selon un calendrier annoncé à l'avance (« roadmap ») effacer ces handicaps, et atténuer (sinon supprimer) ces « onéreuses singularités » que constituent l'impôt sur la fortune et la taxe d'abonnement. Devrait s'ajouter une stratégie coordonnée de développement de la recherche et développement (auprès des PME notamment) et des « jeunes pousses » (qui figurent parmi les « chevilles ouvrières » de la croissance qualitative) et visant à attirer au Luxembourg des professionnels hautement qualifiés. 9. Un contraste saisissant entre une situation « instantanée » favorable et des perspectives « plombées » Il est difficile de sensibiliser le grand public et même les décideurs aux problèmes à moyen et long termes du Luxembourg, étant donné le « grand écart » entre la situation économique actuelle et la situation prévisible sur un horizon de moyen terme. Ainsi et à titre d'exemple, le Luxembourg présentait en 2018 le solde des Administrations publiques le plus favorable au sein de l'UE, mais par ailleurs selon le Groupe de travail européen sur le vieillissement démographique, le Grand-Duché est le pays de l'UE qui devra faire face à la « facture du vieillissement » la plus lourde au sein du l'Union. Le biais de perception favorisé par une telle situation est néfaste, tant une gestion d'ensemble cohérente s'impose dans un pays comme le Luxembourg. 8 Le Grand-Duché est en effet en bute à un dilemme : il a besoin d'une croissance soutenue, mais d'autre part cette dernière est déjà confrontée à divers obstacles, chaque jour plus redoutables — le logement, la voirie, le transport, etc. D'où la question (centrale) de la « croissance qualitative », traitée dans notre ultime message. 10. Plaidoyer pour une croissance soutenue et qualitative Le Luxembourg a impérativement besoin d'une croissance soutenue, ne serait-ce que pour assurer le financement de ses régimes sociaux. Une telle croissance doit aller de pair avec une plus grande efficacité, se traduisant par une moindre consommation de ressources (naturelles notamment) et avec une franche accélération de la progression de la productivité, le tout en veillant à ce que les trois piliers qui composent la croissance — l'économique, l'environnemental et le social, sous-tendent chaque mesure mise en œuvre, avec une évaluation ex ante des coûts et des bénéfices. La stratégie économique du Luxembourg doit conjuguer attractivité économique, cohésion sociale et transition environnementale afin de tendre vers un modèle agile et qualificatif. Un délicat équilibre, que menacent certaines tendances lourdes actuelles. La Chambre de Commerce attire en particulier l'attention sur le logement et sur la mobilité. Selon le second volet du récent « Politmonitor », le logement est d'ailleurs en tête des préoccupations des Luxembourgeois. Seule une offensive tous azimut, assise sur une large panoplie de mesures et cessant de subsidier massivement la demande, permettra d'étoffer l'offre et ainsi de freiner la hausse des prix immobiliers. La mobilité est la seconde préoccupation des Luxembourgeois selon le Politmonitor. Les phénomènes de congestion actuellement observés sont nocifs pour l'environnement, le bien-être social et le développement des activités économiques. L'Etat doit dans ce contexte veiller à une adéquation spatiale accrue entre l'habitat et les lieux du travail et à une meilleure cartographie des activités. * * * * * La Chambre de Commerce appelle le Luxembourg à opter pour une véritable « stratégie d'avenir », consistant dans la foulée du processus « Troisième révolution industrielle » à identifier clairement les différents défis à long terme auxquels il devra faire face et à les aborder comme un ensemble pleinement intégré. Qui dit croissance purement extensive dit pressions sur la voirie, les transports, le coût du logement, etc. En l'absence d'une réaction politique décisive, ces facteurs ne peuvent qu'entamer l'attractivité du Grand-Duché pour les différents « stakeholders » (citoyens, travailleurs non-résidents et entreprises, notamment). Avec à terme autant d'hypothèques pour notre économie, la cohésion sociale, l'environnement ou nos régimes sociaux. 9 TABLE DES MATIERES Partie l : L'environnement conjoncturel 13 1 2 3 4 14 15 16 17 Un ralentissement généralisé Des politiques commerciales et nationales qui pèsent sur tous Pays voisins : des évolutions contrastées Luxembourg : les premières alertes d'un ralentissement Partie II : La situation des Administrations publiques en quelques grands chiffres 21 1 Administration centrale 1.1 Les dépenses de l'Administration centrale 22 22 1.2 Les recettes de l'Administration centrale 24 1.3 Le solde de l'Administration centrale 26 2 3 4 5 Administrations de sécurité sociale 2.1 Les dépenses des Administrations de sécurité sociale 27 27 2.2 Les recettes des Administrations de sécurité sociale 28 2.3 Le solde des Administrations de sécurité sociale 29 Administrations locales Administration publique Dette publique Partie Ill : L'avis de la Chambre de Commerce en 10 grands messages 30 33 35 37 1 Croissance économique : beaucoup de risques dans un environnement mondial incertain 38 2 Révolution de l'architecture budgétaire : on en a beaucoup parlé, on l'a aussitôt un peu oubliée 42 3 Recettes des Administrations publiques dynamiques, mais est-ce durable ? 46 4 Niveau et croissance des dépenses des Administrations publiques : « deux fois deux » au Luxembourg 53 5 Dépenses courantes rigides, une fatalité ? 57 6 Investissements publics : pas si mal, mais peut toujours mieux faire 62 7 Situation des « fonds » : un patrimoine public important, mais géré de façon trop « atomisée » 67 Fiscalité : qui a parlé d'un « paradis fiscal » ? 8 70 9 Contraste saisissant entre une situation « instantanée » favorable et des perspectives « plombées » 74 10 Plaidoyer pour une croissance soutenue et qualitative 77 Annexe 81 Position relative à certaines dispositions fiscales 82 10 SOMMAIRE DES TABLEAUX 22 Tableau 1 : Dépenses 2019 et 2020 de l'Administration centrale 24 Tableau 2 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l'Administration centrale Tableau 3 : Recettes 2019 et 2020 de l'Administration centrale 25 Tableau 4 : Evolution pluriannuelle des recettes de l'Administration centrale 25 27 Tableau 5 : Evolution pluriannuelle du solde de l'Administration centrale Tableau 6 : Dépenses 2019 et 2020 des Administrations de sécurité sociale 27 Tableau 7 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations de sécurité sociale 28 28 Tableau 8 : Recettes 2019 et 2020 des Administrations de sécurité sociale Tableau 9 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations de sécurité sociale 29 30 Tableau 10 : Evolution pluriannuelle du solde des Administrations de sécurité sociale 32 Tableau 11 : Evolution pluriannuelle des dépenses des Administrations locales 32 Tableau 12 : Evolution pluriannuelle des recettes des Administrations locales 33 Tableau 13 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations locales Tableau 14 : Evolution pluriannuelle des recettes, des dépenses et des soldes des 33 Administrations publiques Tableau 15 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations publique, centrale, locales 34 et de sécurité sociale Tableau 16 : Impact d'une croissance moindre du PIB de 1% sur le solde des Administrations 39 publiques Tableau 17 : Exemples de recettes « vulnérables » susceptibles de constituer des sources 50 d'alimentation du fonds souverain intergénérationnel Tableau 18 : Evolution pluriannuelle des dépenses de rémunération des salariés de 57 l'Administration centrale Tableau 19 : Evolution pluriannuelle des dépenses de rémunération des salariés des 58 Administrations publiques Tableau 20 : Evolution pluriannuelle des dépenses « sociales » de l'Administration centrale 60 Tableau 21 : Evolution pluriannuelle des dépenses « rigides » de l'Administration centrale 61 75 Tableau 22 : « Grand écart » luxembourgeois SOMMAIRE DES GRAPHIQUES Graphique 1 : Evolution pluriannuelle des soldes des Administrations publique, centrale, 34 locales et de sécurité sociale 36 Graphique 2 : Evolution de la dette publique Graphique 3 : Impôts sur le revenu des personnes morales : un vif accroissement de 2016 à 46 2019 48 Graphique 4 : Produit de l'IRC — avances et arriérés Graphique 5 : Evolution des actifs totaux du FSIL en fonction du montant de la dotation 52 annuelle Graphique 6 : Trajectoires d'évolution des dépenses totales de l'Administration centrale dans 54 les PLPFP successifs Graphique 7 : Dépenses courantes hors charges d'intérêt des Administrations publiques 55 Graphique 8 : Dépenses totales des Administrations publiques par habitant 56 Graphique 9 : Ratio entre la population résidente et le nombre de fonctionnaires et employés 59 publics Graphique 10 : Ratio entre les dépenses de rémunération des salariés et la population 59 résidente Graphique 11 : Ratios d'investissement au Luxembourg et dans les quatre pays 63 « avoisinants » Graphique 12 : Evolution des avoirs et engagements financiers des Administrations publiques 67 luxembourgeoises 11 Graphique 13 : Actifs financiers totaux dans les pays de l'Union européenne et en Norvège 68 Graphique 14 : Taux nominaux globaux d'affiche d'imposition des sociétés dans l'UE en 2018 71 76 Graphique 15 : Effet ciseau des recettes et des dépenses de l'Administration centrale SOMMAIRE DES ENCADRES 51 Encadré 1 : Pour un fonds souverain disposant de réelles marges de manœuvre Encadré 2 : Organismes chargés de planifier à long terme les infrastructures au Royaume65 Uni, en Australie, en Ontario, en Nouvelle-Zélande et à Singapour 12 13 PARTIE I L'environnement conjoncturel 14 1 Un ralentissement généralisé Depuis la fin de l'année 2018, les signes de décélération de la croissance mondiale deviennent tangibles. Le taux de croissance de l'année 2019 a été une nouvelle fois révisé à la baisse, par le Fonds Monétaire International (FMI) dans ses perspectives pour l'économie mondiale en octobre 2019, et n'est plus attendu au-delà des 3%. Si cette prévision se matérialise, il s'agirait du plus faible taux de croissance observé sur les trois dernières années. Il était, en effet, encore de 3,8% en 2017. Les nombreuses alertes de ces derniers mois rendent toutefois ces prévisions du FMI peu surprenantes. En effet, de nombreux pays connaissent des tensions géopolitiques et industrielles et de nombreux freins au commerce ont été mis en place, autant d'événements qui impactent la dynamique mondiale. Les taux de croissance anticipés pour les années 2018 et 2019 étaient encore de plus de 3,7% en octobre 2018. Alors que la croissance devrait se situer autour des 3% pour l'année 2019, il semble qu'une diminution plus franche de celle-ci ne soit pas à l'ordre du jour puisque les prévisions pour 2020 remontent aux alentours de 3,4%. Ces prévisions ont toutefois été revues à la baisse, puisque pour l'année 2020, elles avoisinaient encore les 3,6% lors des anticipations d'avril 2019. Elles semblent en outre moins homogènes (1,7% pour 2019 et 1,7% en 2020 en ce qui concerne les économies avancées ; 3,9% en 2019 et 4,6% de taux de croissance anticipé pour 2020 pour les pays émergents). Le fléchissement de la croissance de 2019 est largement dû à l'atonie de l'industrie manufacturière et du commerce mondial. Les indicateurs de la production industrielle et du commerce mondial sont en chute libre depuis la deuxième moitié de l'année 2018 et la production industrielle diminue pour les Etats-Unis, la Chine et l'Allemagne au premier semestre 2019. La croissance de 1% du volume des échanges commerciaux sur la première moitié de l'année 2019 est qualifiée de « plus faible niveau enregistré depuis 2012 » par le FMI. La hausse des droits de douane introduite par les Etats-Unis et la Chine, mais aussi l'incertitude relative aux politiques commerciales mondiales, ont eu un impact à la fois sur les investissements et sur la demande de biens. Les préoccupations internationales en termes de lutte contre les changements climatiques ont aussi eu un impact sur le secteur industriel, et notamment sur le secteur de l'automobile. En parallèle, la pénurie de main-d'œuvre continue de se manifester dans les pays avancés du fait du secteur des services qui, contrairement, au commerce mondial ou au secteur manufacturier n'accuse pas (encore) de ralentissement. Un dernier point vient corroborer un ralentissement synchronisé inquiétant : si le commerce mondial ralentit en même temps que l'industrie, les politiques monétaires peuvent déjà, de façon généralisée, être qualifiées de très accommodantes. Les banques centrales ont réagi à la baisse de la croissance et à la faible inflation (1,5% dans les économies avancées) et le FMI estime que « sans cette relance monétaire, la croissance mondiale serait inférieure de 0,5 point de pourcentage en 2019 et en 2020 ». 'World Economic Outlook, Octobre 2019 15 2 Des politiques commerciales et nationales qui pèsent sur tous La croissance des économies avancées devrait se maintenir à un niveau relativement réduit (1,7%, soit le même taux qu'en 2011) en 2019 et en 2020 et celle des économies émergentes ralentir en 2019 pour se relancer en 2020 (3,9% en 2019 contre 4,5% en 2018 et 4,6% prévu en 2020). Aux Etats-Unis, les incertitudes sont nombreuses, en commençant par une instabilité des politiques commerciales qui commence à peser sur l'investissement. Le taux de croissance devrait diminuer pour atteindre 2,4% en 2019, et 2,1% en 2020. Un repli des exportations est également observé. En parallèle, la consommation des ménages et l'emploi restent dynamiques. Dans le classement de compétitivité mondial 2019 de l'institut IMD (International lnstitute for Management Development), les Etats-Unis restent dans le top 3 des pays les plus compétitifs sur 63 autres pays étudiés, mais perdent leur première place au profit de Singapour (1er) et de Hong Kong (2ème). Singapour n'avait pas été premier de ce classement depuis 2010. En comparaison, dans le classement global de compétitivité du World Economic Forum (WEF), Singapour figure également à la première place, suivi des Etats-Unis et de Hong Kong qui clôture ce top 3. En parallèle, parmi les ralentissements de croissance les plus marqués, Hong Kong, la Corée du Sud et Singapour accusent respectivement une décélération de 3, 0,7 et 2,6 points de pourcentage de PIB en 2019, pour frôler la croissance nulle en ce qui concerne Hong-Kong et Singapour. Ces territoires ont en commun d'être dépendants de la croissance de la Chine, qui devrait elle-même tourner autour des 6% en 2019 et 5,8% en 2020, des taux jamais envisagés ces dernières décennies pour l'Empire du Milieu. La guerre des droits de douane tout comme la baisse de la demande intérieure, mais aussi les tensions régionales ne devraient que renforcer ces anticipations pour la fin de l'année. La croissance du Japon ne semble pas, quant à elle, prête à redécoller puisque les prévisions pour 2019 (0,9%) ne sont pas plus réjouissantes que celles de 2018 (0,8%), tandis que 2020 s'annonce tout aussi maussade avec 0,5% anticipé. D'autres grandes économies émergentes n'échappent pas à cette faible croissance. Ainsi l'Afrique du Sud, le Brésil, l'Inde, le Mexique ou encore la Russie subissent une baisse de croissance plus ou moins prononcée, mais qui devrait toujours être suivie d'une reprise en 2020. A l'inverse, d'autres pays en voie de développement resteront dynamiques, à l'instar du Vietnam et du Bangladesh, ou continueront à croître progressivement comme le Nigeria. Malgré une nouvelle année placée sous le signe de la croissance pour l'Union européenne, un affaiblissement est notable du fait d'exportations en décélération et d'incertitudes de nature notamment commerciale en raison du Brexit : cet événement s'avère chronophage et source d'incertitudes continues pour les entreprises, celles-ci concentrant leurs efforts sur la préparation aux conséquences de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, plutôt que sur la croissance de leur activité économique. Le niveau de croissance du Royaume-Uni, qui s'est pourtant longtemps maintenu, a lui aussi commencé à en pâtir. Encore proche de 2% en 2017, le taux de croissance devrait diminuer à 1,3% en 2019, pour se stabiliser à 1,4% en 2020. D'après la Commission européenne2, le marché du travail européen devrait pourtant 2 European Commission — Automn 2019 Economic Forecast 16 résister et le chômage continuerait à décroître en 2019 et en 2020. Le secteur manufacturier est le secteur le plus affecté par l'environnement extérieur et par les incertitudes. Quant à l'inflation, celle-ci devrait demeurer faible et se stabiliser à +1,5% en 2019 et en 2020. Globalement, les combats d'intérêts nationaux, le ralentissement du commerce international et les risques plus ciblés tels que ceux liés au Brexit, rendent les anticipations difficiles et fluctuantes. De simples alertes risquent dès lors de se concrétiser rapidement et d'envenimer la situation constatée jusqu'à présent. La confiance mondiale n'est pas en péril, mais face à des situations telle que celle vécue par les Européens face au Brexit, elle pourrait être rapidement ébranlée et pénaliser tant les investissements que la demande intérieure. 3 Pays voisins : des évolutions contrastées La conjoncture économique des trois pays limitrophes, et en premier lieu de l'Allemagne, est affectée par le ralentissement mondial et la détérioration anticipée des perspectives de croissance. Le World Economic Outlook d'octobre 2019 du FMI prévoit ainsi une faible croissance du PIB pour cette année en France (1,2%) et en Belgique (1,2%), mais surtout en Allemagne (0,5%). La croissance allemande devrait, en 2020, atteindre 1,2% et se rapprocher du rythme français et belge de 1,3%. Ces projections restent néanmoins en-deçà des taux de croissance vécus ces dernières années et notamment en 2017. Sur le plan de la compétitivité telle qu'elle est appréhendée par le WEF (voir ci-dessus), l'Allemagne décroche la 7ème place, la France la 15ème, et Belgique la 22ème : la France monte de deux places pour se rapprocher de l'Allemagne, qui quitte quant à elle le top 5 mondial tout en étant confrontée à un dynamisme économique moindre. L'Allemagne serait ainsi l'un des pays les plus affectés par les tensions commerciales internationales. En effet, l'économie allemande est fortement dépendante de la bonne santé de son industrie exportatrice, et plus particulièrement de l'industrie automobile. Cette importante exposition va, du moins provisoirement, être un handicap pour la conjoncture allemande. Le secteur automobile représentant près d'un quart de l'industrie allemande en termes de revenu, la faiblesse de la demande automobile mondiale est une des causes principales des incertitudes économiques allemandes. Son positionnement industriel était auparavant l'un des grands atouts de l'Allemagne pour afficher de bonnes performances économiques. Le pays a ainsi été durant des années l'un des moteurs de l'économie européenne, avec une croissance significativement supérieure à celle de la zone euro sur la dernière décennie (2,0% contre 1,4%). Le FMI estime que ce ne sera plus le cas cette année (0,5% contre 1,2%), l'an prochain (1,2% contre 1,4%) ni à l'horizon 2024 (1,2% contre 1,3%). Cette moindre performance est essentiellement due à l'industrie, dont la valeur ajoutée a reculé de 3,8% sur un an, moindre performance qui pourrait se propager aux autres secteurs par le biais de l'emploi. Ces perspectives moins porteuses à court terme sont illustrées dans l'enquête IFO3 du climat des affaires. L'Institut privé d'études économiques français Rexecode a par ailleurs mesuré les degrés de dépendance économique de différents pays au « débouché Allemagne » à partir des consommations intermédiaires et finales et de l'investissement en provenance d'Allemagne en proportion de la valeur de production totale du pays. Il en ressort qu'en 2014, l'économie luxembourgeoise était dépendante de l'Allemagne pour 5,4% de sa production totale, ce qui était notablement inférieur à la Hongrie 3 indice calculé mensuellement par l'institut de recherche économique allemand institut Für Wirtschaftsforschung. 17 (10,5%) ou aux Pays-Bas (8,8%), du même ordre de grandeur qu'en Belgique (5,6%) et bien supérieur à la France (1,9%). Ainsi, une baisse de 5% des importations en provenance de l'Allemagne pourrait exercer un effet négatif direct d'environ 0,25 point sur le PIB luxembourgeois. Quand l'Allemagne tousse, un rhume guette le Luxembourg. L'économie française devrait légèrement ralentir elle aussi, passant d'un taux de croissance du PIB de 2,3% en 2017 et 1,7% en 2018, à 1,2% et 1,3% estimés respectivement pour 2019 et 2020. Les performances prévues pour l'année en cours et celles à venir sont toutefois supérieures à celles qu'a connu l'Hexagone de 2012 à 2016. L'économie française pourraitelle, de fait, reprendre en partie à l'Allemagne son rôle de moteur économique européen ? Si une telle affirmation peut être considérée comme impudente, il est à noter que la France ne subirait que modérément le ralentissement allemand et devrait dès lors pouvoir continuer à participer à la dynamique économique européenne, soutenue en 2019 par les investissements des entreprises et relayée en 2020 par la consommation des ménages. Sur le plan des finances publiques, la France n'ayant pas entrepris d'efforts particuliers, le déficit devrait égaler les 2,5% en 2020, selon Rexecode, et la dette publique demeurer autour de 100%. L'heure n'est pas encore venue, du côté des pouvoirs publics français, de résorber une dette qui amputera nécessairement son économie, et notamment son potentiel de croissance, à moyen terme. Le taux de croissance de l'économie belge pour 2019 (1,2%) et 2020 (1,3%) devrait être en adéquation avec celui de 2018 (1,4%). Ces chiffres du FMI sont en accord avec ceux de la Banque Nationale de Belgique (BNB). Celle-ci anticipe une augmentation sensible du pouvoir d'achat - de l'ordre de 3,5% par habitant d'ici à 2021 - et, en conséquence, de la consommation des ménages au cours des trois prochaines années. De fait, et malgré un taux d'ouverture élevé, les échanges de biens et de services représentant près de 80% du PIB, la Belgique devrait être l'un des pays les plus robustes face au ralentissement. Un déficit des Administrations publiques estimé par la BNB à 2,1% du PIB pour 2021 ne laisse pas espérer une diminution significative d'une dette publique atteignant 102% du PIB en 2018. 4 Luxembourq : les premières alertes d'un ralentissement Le Luxembourg fait figure de cas à part, puisque comme l'énonçait le dernier Baromètre de l'Economie de la Chambre de Commerce à l'automne 2019, 4 selon les entrepreneurs, l'activité reste dynamique, mais un climat d'incertitude les amène à un certain immobilisme en matière de d'activité, d'emploi ou encore d'investissements pour l'année à venir. Dans le même temps, les entreprises font toujours face à des défis majeurs tels que le manque de main-d'œuvre qualifiée ou le coût du travail, et donc des coûts de production élevés. Des indices quant à une croissance instable se font donc sentir, bien qu'un ralentissement franc de l'économie luxembourgeoise ne soit pas anticipé à ce stade. De plus, en termes de compétitivité, le pays se classe à une honorable 12ème position, mais recule d'un rang par rapport à 2018 d'après le classement IMD. Dans le classement WEF, il se situe en leme position, soit un rang gagné par rapport à 2018, mais encore à trois enjambées de la France (15ème ) et à 11 places de l'Allemagne Fème). Si l'on se réfère à ces classements, le Grand-Duché est ainsi loin d'être un leader européen de la compétitivité. 4 https://www.cc.1u/actualites/detail/un-attentisme-qui-annonce-larrivee-dune-rneteo-plus-perturbee/ 18 D'après la Commission européenne et ses dernières anticipations, si la croissance de 2018 s'est stabilisée autour des 3%, elle devrait tourner autour de 2,6% en 2019 et en 2020. Le taux de chômage à 5,5% en fin d'année 2018, devrait continuer sur sa tendance baissière et se stabiliser autour des 5,3% en 2019 et en 2020. En 2019, la croissance de l'emploi devrait poursuivre la tendance de 2018 et diminuer très légèrement pour atteindre les 3,4% en 2020. La croissance de l'emploi serait supérieure à la croissance économique dans le pays concernant les trois années à venir. La croissance de la productivité apparente du travail continue dès lors à se faire attendre. Dans le même temps, l'inflation devrait rester sous la barre des 2%, comme pour l'ensemble de l'Union européenne. La croissance du PIB luxembourgeois sur l'année 2018 et le début de l'année 2019 (3,7% sur un an au 2ème trimestre 2019) s'explique notamment par les résultats du secteur des services et en particulier ceux des services aux entreprises, de l'information et de la communication et du commerce. Le secteur financier apporte également sa pierre à l'édifice au deuxième trimestre 2019, contrairement aux deux trimestres précédents. Mais si ces chiffres sont rassurants, il est à noter que 2,6% de croissance pour le PIB luxembourgeois, comme anticipés pour 2019 et 2020 par la Commission européenne, reste assez faible relativement à la croissance de la population, de l'ordre de 2% par an. Le P1B par habitant n'augmente dès lors pas plus vite que dans les pays limitrophes. De plus, les données du PIB du pays ont été récemment révisées5 concernant les années antérieures et les chiffres sont plus optimistes que précédemment annoncés. Ces révisions du PIB sont davantage en accord avec les autres indicateurs macroéconomiques tels que l'emploi, les recettes fiscales ou même les enquêtes de conjoncture de l'époque. Pourtant des signaux de méfiance sont observables à la mi-2019, notamment pour le secteur industriel, ce que corrobore le Baromètre de l'Economie de la Chambre de Commerce du second semestre. Au début du 3ème trimestre de l'année 2019, un ralentissement de l'inflation s'est fait sentir au Luxembourg, tout comme au sein de la zone euro. Cette tendance au recul s'explique par la baisse des prix de l'énergie qui contribuait jusqu'alors positivement au phénomène inflationniste, et cette inclination devrait se confirmer sur les prochains mois. Mais là où le pays se différencie de la zone euro, c'est que l'inflation sous-jacente (excluant les prix plus volatiles comme ceux du pétrole) ralentirait au Luxembourg contrairement à une tendance passive pour le reste de la zone à la mi-2019. Ces observations s'expliqueraient davantage par la tendance haussière de l'année précédente que par un réel recul, puisqu'une nouvelle indexation devrait avoir lieu en fin d'année. Enfin, le pays dispose encore de marges de manœuvre pour agir en faveur des grands défis actuels que sont pour l'ensemble des économies, les tensions commerciales et géopolitiques et les effets d'un Brexit qui se fait attendre, mais aussi le changement climatique, la fiscalité intemationale et la digitalisation. Cependant, les premières alertes de la faiblesse du secteur manufacturier et du commerce se font sentir sur le deuxième semestre de l'année en cours et témoignent d'une instabilité et d'un ralentissement général de l'économie mondiale qui pourra dans les mois à venir avoir un impact plus ou moins important sur l'économie luxembourgeoise. Le Baromètre de l'Economie du 2ème semestre 2019 met déjà en garde sur 5 Procédure annuelle effectuée par le STATEC. 19 le climat d'incertitude poussant les entrepreneurs à une certaine retenue concernant les perspectives d'avenir et les indices d'un ralentissement économique. 20 21 PARTIE 11 La situation des Administrations publiques en quelques grands chiffres i 22 1 Administration centrale 1.1 Les dépenses de l'Administration centrale D'après le projet de budget 2020, les dépenses totales de l'Administration centrale (soit 20.935 millions EUR) augmenteraient, en 2020, de : - 6,8% par rapport au budget voté au titre de l'année 2019 (2e colonne dans le tableau 1) , - 6,5% par rapport aux dernières prévisions, pour 2019, établies par le projet de budget 2020 sous avis (3e colonne dans le tableau 1). Les dépenses de l'Administration centrale devraient donc dépasser, pour la première fois, la barre des 20 milliards EUR en 2020, soit un doublement depuis 2010 (avec un PIB nominal qui n'a progressé que de 50%, donc deux fois moins vite que les dépenses) et plus qu'un triplement depuis 2000. Quant au rythme de croissance des dépenses entre 2019 et 2020, il est proche des évolutions historiques, à savoir 6,2% sur la période 2000-2018. Tableau 1 : Dépenses 2019 et 2020 de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2019 selon budget 2020 2019 selon projet de selon prévisions budget en millions EUR en millions EUR Dépenses totales 19 611 en millions EUR Variation projet budget 2020 ! Variation projet de budget 20201 budget 2019 prévisions 2019 en millions EUR en % en millions EUR en % 19 651 20 935 1 284 6,5% 1 324 6,8% 1 641 1 735 sa 5,7% 156 9,9% Consommation intermédiaire 1 579 Formation de capital 1 596 1 563 1 801 238 15,2% 205 12,8% Rémunération des salariés 4 584 4 537 4 886 349 7,7% 302 6,6% Subventions 701 715 733 18 2,5% 32 4,6% Intérêts de la dette publique 161 165 151 -14 -8,5% -10 -6,2% Prestations sociales en espèces 1 738 1 750 1 829 79 4,5% 91 5,2% Autres transferts courants 8 201 8 211 8 701 490 6,0% 500 6,1% 962 957 1 015 58 6,1% 53 5,5% Transferts en capital Sources : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2019 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2020. Remarque : Les postes « Variation sur actifs non financiers non produits » (en raison de sa forte volatilité) ainsi que « Prestations sociales en nature » (en raison de sa moindre importance en termes de montants) n'ont pas été repris dans le tableau. 23 En particulier, dans le budget de l'Etat centraI6, les postes de dépenses qui, selon les prévisions, connaîtront de fortes progressions entre 2019 et 2020 sont : Rémunération des agents de l'Etat +203,9 millions Participation dans le financement de l'assurance pension +133,7 millions Alimentation du fonds de dotation globale des communes (dotation complémentaire) +87,9 millions Participation dans le financement de l'assurance maladie +86,7 millions Versement au fonds pour l'emploi des produits des impôts de solidarité +56,6 millions Services publics d'autobus et ferroviaire assurés par les CFL +43,1 millions Services publics d'autobus assurés par des entreprises privées +26,2 millions Participation aux frais d'investissements liés à la ligne du tramway à Luxembourg entre +25,1 millions la Gare centrale et la Cloche d'Or Alimentation du fonds de dotation globale des communes : participation dans le produit +20,7 millions de la taxe sur la valeur ajoutée Contribution à l'Union européenne, assise sur le produit national brut provenant de la taxe sur la valeur ajoutée +20,6 millions Participation dans le cadre du chèque-service accueil +16,0 millions Participation de l'État aux frais concemant le fonctionnement de services d'éducation et +15,4 millions d'accueil pour enfants Aides aux entreprises industrielles et de prestation de services ayant une influence motrice sur le développement et la diversification économiques +14,0 millions Aide de l'État concernant les bourses pour études supérieures +11,0 millions Participation aux frais d'investissements liés à la ligne du tramway à Luxembourg entre +9,5 millions la Gare centrale et le Circuit de la foire Dotation dans l'intérêt du fonctionnement du CT1E +7,5 millions Aide à la construction d'ensembles : participation étatique aux frais, versée aux communes et organismes agre'és +7,2 millions TOTAL +785,1 millions Source : Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2020. Sur l'horizon couvert par le projet de loi de programmation financière pluriannuelle (PLPFP), c'est-à-dire la période 2020-2023, la progression des dépenses totales de l'Administration centrale, définies en conformité avec le système comptable européen SEC 2010, devrait atteindre une moyenne annuelle de 4,1%, comme le montre le tableau 2, alors qu'elle était encore de 6,8% entre 2018 et 2020. Cette décélération supposée, certes bienvenue, sera toutefois difficile à matérialiser alors que ni la réforme fiscale, ni le paquet « Climat » n'ont été budgétisés. L'atteinte de ce niveau de progression moindre requerra une exécution rigoureuse des documents budgétaires, ce qui n'a pas toujours été le cas dans le passé. 6 Outre les recettes et les dépenses des Ministères, Administrations et services de l'Etat renseignés dans le budget de l'Etat central tel qu'établi conformément à la législation sur la comptabilité de l'Etat, l'Administration centrale comprend également les recettes et les dépenses réelles des fonds spéciaux de l'Etat (au-delà des simples dotations budgétaires de l'Etat à ces fonds), des établissements publics qui font partie de son périmètre, des fondations et de certains GIE, des institutions de l'Etat ainsi que des services de l'Etat à gestion séparée. La liste n'est pas exhaustive. 24 Tableau 2 : Evolution pluriannuelle des dépenses de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage Consommation Intermédiaire Formation de capital (Invest. direct) Rémunération des salariés Subventions à payer Revenus de la propriété (dont Intérêts de la dette) Prestations sociales en espèces Prestations sociales en nature Autres transferts courants Transferts en capital à payer (Invest Indirect) Dépenses totales 2020 2021 2022 2023 Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions 1 735 1 726 1 786 1 821 5.7% -05% 3.5% 2,0% 1 944 1 801 1 766 1 867 15.2% 4.904 5.2% 4.1% 4 886 5 151 5 408 5 681 7,7% 5,4% 5,0% 5,0% 733 757 768 779 2. 5% 3.3% /.5% 1,4% 151 120 128 127 -8,5% -20,5% 6, r4 -0.8% 1 829 1 896 1 955 2 004 4,5% 3,7% 3,1% 2.5% 74 75 75 75 -26% 1.4% 0.0% 0,0% 8 701 9 197 9 579 10 001 6,0% 5.7% 4,2% 4,4% 1 015 1 066 1 080 1 114 6.1% 5.1".r4 20 935,0 21 804,0 4,2% 1.3% 22 701,0 4.1% 3.1% 23 597,0 3.9% 6.5% Taux de croissance annuel moyen entre 2020 et 2023 Taux de croissance total entre 2020 et 2023 Taux de croissance annuel moyen entre 2008 et 2018 1,6% 5,0% 5 5% 2.6% 7,9% 4,6% 5.2% 16,3% 5,7% 2 1% 6,3% 5,0% -4,9% -15,9% 4.3% 3,1% 9,6% 5.7% 0,5% 1,4% 5,1% 4,8% 14,9% 4,8% 3,2% 9,8% 3,2% 4,1% 12.7% 5,1% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce. Remarque : Les postes « Variation sur actifs non financiers non produits » (en raison de sa forte volatilité) ainsi que « Prestations sociales en nature » (en raison de sa moindre importance en termes de montants) n'ont pas été repris dans le tableau. 1.2 Les recettes de l'Administration centrale D'après le projet de budget 2020, les recettes de l'Administration centrale (soit 20.295 millions EUR) augmenteront, en 2020, de : - 7,0% par rapport au budget voté au titre de l'année 2019 (2e colonne dans le tableau 3) , 3,7% par rapport aux plus récentes prévisions, pour 2019, établies par le projet de budget 2020 sous avis (30 colonne dans le tableau 3). La Chambre de Commerce reviendra par la suite sur le caractère exceptionnel, et sans doute non récurrent, de certaines des recettes, dans son message n°3. 25 Tableau 3 : Recettes 2019 et 2020 de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2019 selon budget 2019 selon prévisions 2020 .. selon projet s'e budget Variation projet budget 2020 / Variation projet de budget 2020 l prévisions 2019 budget 2019 en milhons EUR en millions EUR en millions EUR en millions EUR Recettes totales en % en millions EUR en % 18 962 19 568 20 295 727 3,7% 1 333 7,0% Production marchande 131 118 132 14 11,9% 1 0,8% Production pour usage final propre 300 292 320 28 9,6% 20 6,7% Paiements au titre de rautre production non marchande 670 654 696 42 6,4% 26 3,9% 7 172 7 198 7 572 374 5,2% 400 5,6% 311 307 295 -12 -3,9% -16 -5,1% 8 974 159 1,7% 812 9,0% Impôts sur la production et les importations Revenus de la propriété Impôts courants sur le revenu, le patrimoine, etc. 9 627 9 786 Cotisations sociales 984 952 1 030 78 8,2% 46 4,7% Autres transferts courants 215 193 222 29 15,0% 7 3,3% Transferts en capital a recevoir 206 227 242 15 6,6% 36 17,5% Sources : Projet de loi concemant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2019 ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2020. S'agissant de leur évolution escomptée au cours de la période 2020-2023, les recettes totales de l'Administration centrale progresseraient, en moyenne, de 5,4% l'an, soit légèrement plus que la croissance annuelle moyenne entre 2008 et 2018, qui s'élève à 5,2%. Une hausse de près de 17% se matérialiserait entre 2020 et 2023. Tableau 4 : Evolution pluriannuelle des recettes de l'Administration centrale En millions EUR et taux de progression en pourcentage Production marchande Production pour irae final propre Paiements pour autre production non marchande Impôts sur la production et les importations Revenus de la propriété Impôts courants sur le revenu. le patrimoine, etc. Cotisations sociales Autres transferts courants Transferts en capital à recevoir Recettes totales 2020 2021 2022 2023 Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions 132 11.9% 320 9.6% 698 6,4% 7572 132 132 138 ace% 348 6.3% 770 10,6% 7977 0,0% 360 5,9% 747 _3,09 8415 3.0% 380 5,6% 744 -0.4% 8840 5,2% 5.3% 55% el% 295 -39% 9788 1,7% 1030 8,2% 222 301 2,0% 10312 56% 1077 4.69 234 5,4% 201 -0,4% 302 0 3% 11035 303 6.8% 15.0% 242 6,6% 20 295 21 403 1128 4, ni. 241 3,0% 233 -33% 22 593 3.79 5.59 Sie 03% 11717 6.3% 1160 2.6% 248 2.1% 230 -1,3% 23 755 Taux de croissance annuel moyen entre 2320 et 2023 T d i t l Taux de croissance annuel aux a cro ssance to a moyen entre MO et 2023 entre 2008 et 2018 1.6% 3.39. 2.2% 5.916 18.6% 8.6% 5,5% 2,4% 6,9% 5,3% 16,7% 4,29 0.916 2,716 -0,8% 6,2% 19,7% 6,6% 4,09 12,69 5,4% 3,516 10,6% -1,2% -1.7% -5,0% 10,7% 5,4'. 17,0% 5,29 Source : Projet de loi de programmation financiere pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce. La Chambre de Commerce rappelle que des incertitudes planent sur les rendements des recettes, en général, et des recettes fiscales en particulier, surtout dans le contexte actuel, en raison du rendement extrêmement élevé de l'IRC et de l'ICC. En effet, en 2017 et 2018, le produit de l'impôt sur le revenu des collectivités (IRC) a augmenté de respectivement 20% et 19% selon les comptes nationaux. Les estimations pour 2019 figurant au projet de budget font 26 état d'une nouvelle flambée du montant de cet impôt, de quelque 13% par rapport au compte 2018. Soit une hausse cumulée de 60% en trois ans, qui équivaut à 1 milliard EUR environ. Ces derniers sont toutefois influencés directement par les accélérations ou décélérations successives de l'encaissement des soldes d'impôt relatifs aux années antérieures, ainsi que par la conjoncture, qui par nature reste volatile en particulier dans une économie comme le Luxembourg, comme le précise d'ailleurs l'exposé des motifs du projet de budget 2020. Un décrochage du PIB ou un « dégonflement » brutal de certaines recettes pourrait affecter de manière substantielle le solde budgétaire. Pour ces raisons, le volet « recettes » du budget se doit d'être élaboré avec d'autant plus de prudence et le volet « dépenses » doit être adapté en conséquence. 1.3 Le solde de l'Administration centrale Fait assez rare que pour être relevé, le solde nominal de l'Administration centrale était en excédent en 2018, à hauteur de 263 millions EUR (0,4% du PIB), grâce notamment à des recettes exceptionnelles et probablement en partie non récurrentes'. Mais cette situation favorable ne dure pas et dès 2019, l'Administration centrale vit à nouveau au-dessus de ses moyens. En 2020, le solde plonge puisque les dépenses de l'Administration centrale (20.935 millions EUR) surpassent ses recettes (20.295 millions EUR). Une dégradation substantielle du solde, de 557 millions EUR, en un an seulement porte le déficit à 640 millions EUR en 2020, soit 1,0% du PIB. Selon le PLPFP, entre 2021 et 2023, la situation financière de l'Administration centrale devrait aller en s'améliorant, le solde déficitaire se réduisant chaque année et repassant même en positif en 2023, avec un excédent de 158 millions EUR ou 0,2% du PIB. La Chambre de Commerce ne pourrait que se réjouir de la matérialisation de cette prévision. Toutefois, elle appelle à une certaine prudence car, comme le précise très justement l'exposé des motifs, « Nes risques concernant la prévision actuelle proviennent principalement d'un environnement international devenant de plus en plus hostile ». Le retour à un excédent dépend par ailleurs d'un effort de maîtrise des dépenses, dont la mise en oeuvre pourrait s'avérer difficile. La Chambre de Commerce reviendra par la suite sur ces risques bien présents et leurs conséquences non négligeables. 7 La Chambre de Commerce renvoie à son avis relatif au projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2019 et au projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2022, pour davantage de détails. 27 Tableau 5 : Evolution pluriannuelle du solde de l'Administration centrale En millions EUR et en pourcentage du PIB 2019 2020 2021 2022 2023 Dépenses 19 651 20 935 21 804 22 701 23 597 Recettes 29 568 20 295 21 403 22 593 23 755 -83 -640 -401 -108 158 -0,1% -1,0% -0,6% -0,1% 0,2% Solde en millions EUR Solde en % du PIB Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce. 2 Administrations de sécurité sociale 2.1 Les dépenses des Administrations de sécurité sociale D'après le projet de budget, les dépenses des Administrations de sécurité sociale s'élèveront à 11.635 millions EUR en 2020, ce qui représente une progression de 5,8% par rapport aux prévisions budgétaires les plus récentes pour 2019. Si en raison des réserves existantes et des excédents actuels, l'accroissement des dépenses n'est pas actuellement considéré comme le problème le plus important, il pourrait vite le devenir dans le contexte du vieillissement démographique, qui plus est si le marché du travail ne conserve pas son dynamisme, avec à la clef dans ce cas une hausse des dépenses sans accroissements concomitants des recettes. En effet, la caractéristique marquante sur le versant des dépenses de la sécurité sociale est la domination sans partage des prestations sociales qui représentent 96% des dépenses totales. Il s'agit d'une part de prestations en nature — des dépenses de santé ou d'assurance dépendance pour l'essentiel — et d'autre part de prestations en espèces, avec un poids déterminant des pensions du régime général et des prestations familiales. Tableau 6 : Dépenses 2019 et 2020 des Administrations de sécurité sociale En millions EUR et taux de progression en pourcentage 2019 selon prévisions 2020 selon projet de budget en millions EUR en millions EUR Variation projet budget 2020 / prévisions 2019 en millions EUR en % Dépenses totales 10 999 11 635 636,0 5,8% Prestations sociales en espèces 7 724 8 186 462,0 6,0% Prestations sociales en nature 2 832 2 983 151,0 5,3% 443 466 23 5,2% Autres dépenses Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 Les dépenses totales d …