« historique » précitée en 2020, avec +6,3%. Ce taux connaîtrait cependant une sensible décélération sur la période 2021-2023, en revenant à environ 4% par an.
\nLa Chambre de Commerce salue cette volonté affichée de maîtrise des dépenses à partir de 2021. Elle considère cependant que cet engagement aurait été plus crédible s'il n'avait été différé aux dernières années de la période 2019-2023 faisant l'objet du PLPFP. Elle constate par ailleurs qu'un tel ajustement « sur le tard » a été systématiquement annoncé dans les PLPFP successifs (pour l'Administration centrale, la progression des dépenses de l'ensemble des Administrations publiques étant indisponible dans les premiers PLPFP), mais qu'il ne s'est jusqu'à présent jamais matérialisé, comme l'illustre le graphique ci-dessous. Le graphique met bien en évidence une tendance récurrente à afficher un ralentissement différé des dépenses (toutes les courbes du graphique affichent un déclin au fil du temps), de même qu'une incapacité certaine à s'en tenir aux trajectoires initiales de dépenses. Ainsi, du PLPFP 20152019 au PLPFP 2019-2023, le taux de croissance des dépenses relatif à l'année 2019 a été initialement estimé à 3,7% (fin du premier PLPFP cité ; voir l'extrémité de la courbe orange) pour être successivement rehaussé jusqu'à 7,5% dans le PLPFP sous avis (voir le point de départ de la courbe verte).
\n54 Graphique 6 : Trajectoires d'évolution des dépenses totales de l'Administration centrale dans les PLPFP successifs En pourcentages 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 PLPFP 2014-2018 PLPFP 2015-2019 PLPFP 2016-2020 PLPFP 2017-2021 PLPFP 2018-2022 PLPFP 2019-2023 Sources : Projets de loi de programmation financière pluriannuelle successifs.
\nOr si le ralentissement, escompté dans le PLPFP sous avis, de la progression des dépenses de l'Administration centrale devait ne pas se matérialiser, et si en lieu et place ces dépenses continuaient à augmenter à leur rythme « naturel » de quelque 6% l'an'', l'Administration centrale afficherait, en 2023, non pas un excédent de 158 millions EUR comme anticipé dans le projet de budget pluriannuel, mais un déficit de quelque 1.179 millions EUR. En d'autres termes, le magistral basculement prévu dans le projet de budget sous avis d'un déficit de l'Administration centrale de 640 millions en 2020 à un surplus de 158 millions EUR en 2023 repose intégralement sur le ralentissement de la croissance des dépenses escompté de 2021 à 2023. Rappelons en outre que le niveau élevé des recettes observé en 2019 est le reflet d'une « divine surprise » du côté de l'impôt des sociétés. Une partie conséquente de ces ressources additionnelles pourrait cependant ne pas s'avérer durable. La conjonction d'une poursuite de la hausse des dépenses à un rythme de 6% l'an et d'un « dégonflement » graduel des récentes « plus-values » de recettes au titre des impôts des sociétés serait particulièrement redoutable, puisqu'elle pourrait se traduire par une impasse budgétaire excédant allégrement le milliard EUR en 2023. La Chambre de Commerce en appelle à une grande vigilance de ce double point de vue.
\nLa Chambre constate par ailleurs que le rythme d'augmentation des dépenses publiques totales est systématiquement et nettement plus élevé au Luxembourg que dans les pays limitrophes ou au sein de la zone euro. Ainsi, de 2000 à 2018, la progression moyenne des dépenses courantes hors charges d'intérêt s'est établie à 6,2% au Luxembourg, contre 2,5% en Allemagne, 4,2% en Belgique, 3,3% en France et 3,2% dans la zone euro. La croissance 17 Les dépenses totales de l'Administration centrale se sont en effet accrues en moyenne de 6,0% par an de 2000 à 2018 — soit un rythme extrêmement proche de celui des Administrations publiques dans leur ensemble.
\n55 démographique certes plus élevée au Luxembourg ne couvre qu'une partie de cet écart comme le montre le second panneau du graphique ci-dessous\".
\nGraphique 7 : Dépenses courantes hors charges d'intérêt des Administrations publiques En base 2000=100 Dépenses totales 300 280 260 24 0 220 200 180 160 140 120 100 e e, ,c) f (12 ffeff - Luxembourg Allemagne b 99 r c9 fc9 (-19 Belg igue France e Zone euro Dépenses par tête 22 0 200 180 160 14 0 120 100 çp, e Q,tx 19 19 e Luxembourg e Allemagne e ffeeefff ff Belgique France Zone euro Sources : Base de données AMECO de la Commission européenne ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\n1 8 Avec une croissance de la population de l'ordre de 1,9% en moyenne au Luxembourg de 2000 à 2018, contre 0,4% environ pour la moyenne arithmétique des pays voisins et la zone euro.
\n56 A cette différence en termes de taux de progression des dépenses courantes s'ajoute un niveau absolu des dépenses également fort élevé en comparaison internationale, comme le révèle le graphique suivant et ce pour toutes les catégories de dépenses (et même après déduction des prestations sociales versées à des non-résidents).
\nGraphique 8 : Dépenses totales des Administrations publiques par habitant En euros par résident Dépenses par habitant (2016) 35000 30000 25000 20000 15000 10000 0 Dépenses totales dont protection soirate et dont affaires économiques santé Luxembourg Allemagne Belgique dont enseignement dont services généraux France i Zone euro Sourc IGSS, STATEC, Eurostat et cokuls IDEA Sources : Eurostat ; IGSS ; STATEC Remarque : Après déduction des prestations sociales versées à des non-résidents.
\nOn pourrait dès lors parler à juste titre d'une situation « deux fois deux » au Luxembourg se caractérisant par deux fois plus de dépenses par habitant, ainsi que par des dépenses augmentant à un rythme deux fois plus élevé que la moyenne des pays limitrophes ou de la zone euro.
\nLa Chambre de Commerce constate in fine que sur la période comprise entre 2019 et 2023, le rythme de progression des dépenses de l'Administration publique dépasse, avec une progression annuelle moyenne de 5,4%, celui des recettes (5%). Ceci montre que même pendant des années « d'abondance » supposée des recettes et de persistance de sources de revenus potentiellement volatiles ou incertaines à moyen terme et pendant une période où les effets du vieillissement sur les comptes sociaux sont encore très limités, les nouveaux moyens d'actions ne parviennent pas à compenser les nouvelles dépenses. Un état de fait aggravé par la « rigidité » des dépenses, comme nous le montrons dans le point suivant.
\n57 5 Dépenses courantes rigides, une fatalité ?
\nLe caractère rigide et difficilement réversible de nombreuses dépenses courantes est mis en évidence de façon récurrente par la Chambre de Commerce : la rémunération des salariés de l'Etat, les dépenses sociales et familiales ou encore les transferts à la sécurité sociale en sont les exemples les plus saisissants. Et au vu des évolutions, les années 2020 et suivantes ne feront pas exception à la règle.
\nS'agissant de la rémunération des employés publics Au niveau de l'Administration centrale, l'accroissement des dépenses en termes de rémunération des salariés entre les prévisions pour 2019 et 2020 s'élève à +7,7%, soit quelque 349 millions EUR. A titre comparatif, il s'agit quasiment du double du montant alloué à la recherche et à l'innovation par le Ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche.
\nCes dépenses de rémunération représenteraient 23,3% des dépenses totales de l'Administration centrale et 7,5% du PIB en 2020.
\nEn à peine 10 ans, soit entre 2010 et 2020, la hausse des dépenses en lien avec la rémunération des salariés au niveau de l'Administration centrale attendrait +73%, passant de 2,8 milliards EUR à 4,9 milliards EUR, selon les prévisions.
\nEt aucun ralentissement notable n'est prévu sur l'horizon du PLPFP puisque le taux de croissance annuel moyen s'établirait à 5,2%, soit une hausse cumulée de plus de 16,3% entre 2020 et 2023. Entre 2019 et 2023, soit à peine 5 ans, les dépenses en termes de rémunération des salariés auront de nouveau augmenté de 1,1 milliard EUR, soit l'équivalent de plus de trois fois le budget du Ministère de l'Economie dans son ensemble en 2020.
\nTableau 18 : Evolution pluriannuelle des dépenses de rémunération des salariés de l'Administration centrale En millions EUR et en pourcentage 2019 Dépenses totales de l'Administration centrale 2020 2021 2022 2023 Prévisions Projet da budget Prévisions Prévisions Prévisions 19 651 20 935 21 804 22 701 23 597 7.5% 6.5% 4,2% 4,1% 3,9% 4 537 4 886 5 151 5 408 5 681 7,3% 7.7% 5,4% 5,0% 5, 1% part dans dépenses totales 23.1% 23,3% 23.6% 23,8% 24,1% part du PIB 7,3% 7,5% 7,5% 7,5% 7,5% Rémunération des salaries Taux de croissance annuel moyen entre 2020 et 2023 Taux de croissance total entre 2020 et 2023 4,1% 12,7% 5.2% 16,3% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nLorsque sont prises en compte les dépenses de rémunération de l'ensemble des Administrations publiques (Etat, communes, sécurité sociale), les chiffres sont d'une ampleur encore plus conséquente : + 1,4 milliard EUR sur 5 ans, et une variation moyenne de presque 5% chaque année. En termes de poids dans les dépenses totales, 0,1 point de pourcentage s'ajoute chaque année entre 2019 et 2023.
\n58 Tableau 19 : Evolution pluriannuelle des dépenses de rémunération des salariés des Administrations publiques En millions EUR et en pourcentage 2019 Dépenses totales des Administrations publiques 2020 2021 2022 2023 Prévisions Projet de budget Provisions Previsions Prévisions 26 988 28 eu 30 018 31 281 32 705 7,1% 6,3% 4,6% 4,2% 4,5% 5 749 6 144 6 462 6 765 7 100 7.4% 5,9% 5.2% 4,7% 5,0% pan dans dépenses totales 21,3% 21,4% 21,5% 21,6% 21,7% paft du PlB 9,2% 9,4% 9,4% 9,3% 9,4% Rémunération des salariés Taux de croissance annuel moyen entre 2020 et 2023 Taux de croissance total entre 2020 et 2023 4,5% 14,0% 4,9% 15,6% Source : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nDe telles évolutions ne sont guère surprenantes, compte tenu notamment des engagements supplémentaires prévus dans les documents budgétaires, portant sur 1.800 unités pour la seule année 2020. En effet, selon l'exposé des motifs du projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2020, « ple Gouvemement entend ainsi répondre aux besoins de recrutement entre autres en relation avec l'évolution démographique [...] Dans un premier temps, bien que la Chambre de Commerce soit consciente que l'ensemble des postes demandé ne sont généralement pas effectivement pourvus chaque année, il n'en reste pas moins qu'une telle évolution attire vers le secteur public, au détriment du secteur privé, une part très significative de travailleurs et notamment de jeunes diplômés, maîtrisant l'ensemble des langues usuelles du pays. En outre, la Chambre de Commerce s'inquiète des possibles « effets de second tour » sur le secteur parapublic et conventionné de la mise en œuvre des accords salariaux dans la fonction publique. Elle estime de plus que cette hausse constitue un regrettable signal pour le secteur privé. Enfin, il est improbable qu'en absence d'une ouverture plus marquée de la fonction publique aux ressortissants étrangers, cet important besoin en ressources humaines additionnelles puisse être satisfait.
\nEnsuite, s'il est évident que l'accroissement démographique nécessite un développement continu des services publics, le ratio entre la population d'une part, et le nombre de fonctionnaires et employés publics d'autre part, est relativement stable.
\n59 Graphique 9 : Ratio entre la population résidente et le nombre de fonctionnaires et employés publics 72,0 70,0 68,0 0 CsI 0 Csi 0 C\") 0 0 Cvl rN (NI U, 0 C•1 CO 0 (NI 0 CJ Source : STATEC ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nIl n'existe donc pas, jusqu'à présent, de décrochage significatif entre l'évolution démographique et le nombre d'agents publics. Pour sa part, le ratio rapportant les dépenses de rémunération des salariés à la population connait une évolution relativement favorable, qui équivaut à un quasi-doublement entre 2000 et 2017.
\nGraphique 10 : Ratio entre les dépenses de rémunération des salariés et la population résidente 9,0 8,0 7,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 e, O CJ 0 tJ tJ tc, 0 tJ 0 C•1 0 (N!
\nLc Cb p- 0 C•1 0 C•.1 0 Source : STATEC ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nEn 2016, la rémunération des agents publics s'est élevée à 7.930 EUR par habitant au Luxembourg, contre 2.900 EUR en Allemagne, 4.700 EUR en Belgique, 4.200 EUR en France et 3.200 EUR dans l'ensemble de la zone eur019.
\n19 COFOG.
\n60 Enfin, le modèle extensif luxembourgeois sans gains de productivité notables requiert mécaniquement un nombre toujours croissant de fonctionnaires et employés publics. Pourtant, une gouvernance publique plus efficiente, une architecture et une politique budgétaires basées sur les retombées (outcomes) et non sur les entrants financiers (inputs, soit les crédits budgétaires), l'abolition de procédures anachroniques ou superflues, un recours accru à la digitalisation ou à la formation professionnelle continue auprès du secteur public, etc. seraient autant de moyens qui pourraient permettre d'augmenter l'efficience et la productivité du secteur public.
\nCar un tel rythme de croissance n'est pas soutenable : un ralentissement du rythme de progression des recettes ou de la croissance, via un choc interne ou externe, une hausse inattendue des dépenses, et c'est l'équilibre des finances publiques qui pourrait être mis à mal.
\nS'agissant des dépenses à caractère social Les dépenses courantes liées aux prestations sociales prises en charge par l'Administration centrale et aux « autres transferts courants », c'est-à-dire notamment les transferts aux communes20, à l'assurance dépendance, maladie-maternité ou aux régimes de pensions, constituent près de la moitié des dépenses totales de l'Administration centrale et autour de 33% du PIB au cours de la période 2019-2023. En 5 ans à peine, c'est une hausse de plus de 2 milliards EUR qui est enregistrée pour ces seuls deux postes.
\nTableau 20 : Evolution pluriannuelle des dépenses « sociales » de l'Administration centrale En millions EUR et en pourcentage 2019 2020 Prévisions Projet de budget 2021 2022 2023 Prévisions Prévisions Prévisions 1 750 1 829 1 896 1 955 2 004 4,6% 4.5% 3,7% 3,1% 2.5% part dans dépenses totales de rAc 8,9% 8,7% 8, 7% 8,6% 8,5% part du Pl8 2,6% 28% 28% 2,7% 26% 2019 2020 2021 2022 2023 Prévisions Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions Prestations sociales en espèces de rPciministration centrale Autres transferts courants de l'Administration centrale 8 211 8 701 9 187 9 579 10 001 5,4% 6,0% 5.7% 4,2% 4,4% part dans dépenses totales de l'AC 41,8% 41,6% 42,2% 42,2% 42,4% part du MB 30,4% 30,3% 30,6% 30,6% 30,6% Taux de croissance annuel moyen entre 2020 et 2023 Taux de croissance total entre 2020 et 2023 3,1% 9,6% Taux de croissance annuel moYen entre 2020 et 2023 Taux de croissance total entre 2020 et 2023 4,8% 14,9% Source : Projet de loi de programmation financière pluhannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nOr, cette évolution que nous pouvons qualifier de soutenue ne devrait pas connaitre de ralentissement à l'avenir. A l'instar des autres pays européens, le Luxembourg devrait en effet être massivement touché par le vieillissement de sa population à moyen terme : entre 2016 et 2017, la part des 65 ans et plus passera de 14% à 28% et la part des 80 ans et plus, de 4% à 20 Les versements de la participation des communes au produit des principaux impôts de l'Etat au Fonds communal de dotation financière.
\n61 11%. Ces changements auront un impact non négligeable sur les dépenses dites « sociales », en tout cas à politique inchangée.
\nAinsi, selon les projections du Groupe de travail européen sur le vieillissement démographique (GTV), d'ici à 2070, le ratio des dépenses de pension doublerait par rapport au PIB, passant de 9% du PIB en 2016 à 18%. S'ajouterait, selon le GTV, un triplement des dépenses de l'assurance dépendance si elles sont mesurées par rapport au PIB, qui dans son scénario central passeraient de 1,3% du PIB en 2016 à 4,1% en 2070, ainsi qu'une hausse de 1,2 point de pourcentage du ratio des dépenses de santé au PIB. Au total, les dépenses liées au vieillissement pourraient atteindre 30,9% en 2070, alors qu'elles avoisinaient les 18% en 2016.
\nCette hausse serait la plus forte parmi les 28 pays de l'UE.
\nS'agissant de la somme de ces trois postes de dépenses En agrégant ces trois postes de dépenses, ce n'est pas moins de 73% des dépenses de l'Administration centrale, soit quelque 3 euros sur 4 dépensés, que nous pouvons qualifier de « rigides » vu qu'elles sont relativement « subies » et reconduites dans le temps, sans que l'Etat ne puisse aisément décider d'y mettre un terme.
\nTableau 21 : Evolution pluriannuelle des dépenses « rigides » de l'Administration centrale En millions EUR et en pourcentage 2019 2020 2021 2022 2023 Prévisions Projet de budget Prévisions Prévisions Prévisions Dépenses totales dont :
\n19 651,0 20 935,0 21 804.0 22 701,0 23 597,0 Rémunération des salariés 4 537 4 886 5 151 5 408 5 681 part dans dépenses totales de l'AC 23,1% 23,3% 23,6% 23.8% 24,1% 2 004 Prestations sociales en espèces 1 750 1 829 1 896 1 955 part dans dépenses totales de l'AC 8.9% 8,7% 8,7% 8.6% 8,5% Autres transferts courants 8 211 8 701 9 197 9 579 10 001 part dans dépenses totales de IAC 41,8% 41.6% 42.2% 42,2% 42.4% 73,8% 73.8% 74,5% 74,6% 75,0% part dans dépenses totales de rAC des 3 postes Source : Proiet de loi de proarammation financière pluriannuelle 2019-2023 : Ca culs de la Chambre de Commerce Ces dépenses récurrentes, et surtout en hausse, laissent de moins en moins de moyens budgétaires à dédier à des actions proactives ou accompagnatrices (par exemples les transitions digitale et environnementale), et les marges de manœuvre pour mener une politique volontariste se rétrécissent chaque année.
\n62 6 Investissements publics : pas si mal, mais peut toujours mieux faire Les investissements publics de l'ensemble des Administrations publiques (« formation de capital ») passeraient de 2.593 millions EUR en 2019 à 3.214 millions EUR en 2023 selon le projet de budget pluriannuel. Il s'agit là de l'indicateur le plus complet, calculé pour l'ensemble des acteurs publics et conformément à la comptabilité européenne standardisée SEC 2010.
\nL'évolution à la hausse suggérée par ces montants est particulièrement bienvenue compte tenu des besoins en infrastructures de logement, de transport, de voiries requis dans une économie affichant une croissance économique (et quantitative) et surtout démographique assez soutenue. Tout accroissement des investissements publics dans une proportion plus importante que la progression des dépenses courantes contribue de ce fait à renforcer la « qualité » des dépenses publiques.
\nIl s'agit cependant de montants nominaux, intégrant par exemple l'incidence de l'inflation, qui ne peut être assimilée à un réel effort de développement des infrastructures. La croissance économique génère par ailleurs « automatiquement » des besoins en infrastructures nouvelles, de sorte que l'indicateur le plus pertinent de la capacité à satisfaire les besoins en infrastructures est le ratio des investissements publics au PIB, et non un quelconque montant absolu.
\nOr le ratio en question passerait, si on en croit les paramètres figurant dans les documents budgétaires, de 4,16% du PIB en 2019 à 4,25% du PIB en 2023 — la hausse paraissant bien moins spectaculaire qu'en termes nominaux21.
\nLe graphique ci-dessous, reprenant le niveau des investissements publics « sur longue période », permet de mettre en perspective ce niveau de l'ordre de 4% du PIB, par rapport à l'évolution passée de même que sur une base géographique.
\n21 Ces chiffres pour 2023 pourraient certes être rehaussés par la mise en œuvre de nouveaux projets non prévus au moment de l'élaboration du projet de budget. Une telle évolution serait cependant « à double tranchant », car elle aurait pour inévitable contrepartie une évolution moins favorable qu'anticipée dans ce projet des soldes budgétaires des Administrations publiques.
\n63 Graphique 11 : Ratios d'investissement au Luxembourg et dans les quatre pays « avoisinants »
\nEn % du PIB 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% e é> e éP' e e e e ce ,:=' ,:' ,:k i>' e 1(\\ e cb 0 '• rl, n) d9 49 49 49 49 49 49 f f f 49 49 49 49 49 49 49 49 19 cl, cl, (1, cl, cl, --Luxembourg Allemagne Belgique France Pays-Bas Sources ; Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 ; Base de données AMECO de la Commission européenne.
\nCe graphique montre clairement que si l'effort d'investissement planifié par le Luxembourg sur l'horizon 2019-2023, qui serait uniformément égal à 4,2% du PIB environ22, est appréciable il est loin de constituer un « record historique ». Sur la période 2000-2018, les niveaux atteints de 2001 à 2005, en 2009 et en 2010 étaient en effet supérieurs à ce taux de 4,2%. Par ailleurs, la moyenne sur cette période 2000-2018 s'est établie à 4,13%, soit un niveau pratiquement égal. A cette aune, les investissements demeureraient donc, sur l'horizon couvert par le PLPFP sous avis, tout à fait dans le prolongement des années passées, ni plus ni moins.
\nLa comparaison internationale délivre également un message assez nuancé. Le Luxembourg affiche certes des niveaux d'investissement public fort élevés par rapport à la Belgique ou à l'Allemagne, mais ces pays sont tout sauf des « modèles du genre », comme l'indiquent tant l'expérience « anecdotique » que des données aussi objectives que les investissements nets, pratiquement nuls dans ces deux pays23.
\n22 Le ratio serait un peu plus élevé en 2020 (4,43% du PIB), mais uniquement du fait de l'imputation au cours de cette année de la livraison de l'avion militaire A400M, pour 200 millions EUR.
\n23 Les investissements nets sont les investissements bruts (c'est-à-dire les montants d'investissement généralement commentés et illustrés au graphique) moins les amortissements (en d'autres termes l'usure « naturelle » du stock de capital des Administrations publiques). Un investissement net nul signifie que le capital physique public stagne au fil du temps, les investissements bruts permettant à peine de compenser l'usure de ce dernier. En 2018, les investissements publics nets étaient respectivement égaux 0,1 à et 0,2% du PIB en Allemagne et en Belgique.
\n64 La France et les Pays-Bas offrent une meilleure base de comparaison. Or ces pays investissent bon an mal an de l'ordre de 4% du PIB. Le Luxembourg ne « marque donc pas de points » à cette aune. On pourrait même légitimement se demander s'il n'est pas en retrait de ces deux pays pour ce qui est de sa capacité à couvrir ses besoins en infrastructures, tout simplement parce que le Luxembourg connaît une croissance de son PIB en volume (ou de sa démographie) nettement plus élevée que dans ces deux pays, ce qui génère des besoins spécifiques d'investissement. Les projets d'investissement étant forcément mis en œuvre sur une période assez longue — une dizaine d'années par exemple et davantage encore dans certains cas spécifiques — le PIB qui serait le plus approprié pour jauger la capacité d'un Etat à honorer ses besoins en infrastructures serait non pas le PIB contemporain (utilisé par facilité, y compris dans le graphique ci-dessus), mais le PIB qui sera enregistré lors de la mise en service de la nouvelle infrastructure (10 années plus tard dans notre exemple). Cet « effet d'écrasement » de l'effort d'investissement dû au décalage dans le temps ne porte guère à conséquence dans un pays à faible croissance, mais il revêt une grande importance dans une économie « à la luxembourgeoise », caractérisée par une croissance soutenue (qui va certes de pair avec une forte progression tendancielle de la population). A titre d'exemple, un effort de 4% du PIB une année donnée ne représente en termes réels que 2,98% du PIB enregistré 10 années plus tard dans le cas d'une croissance annuelle de 3% l'an (contre 3,62% en cas de croissance limitée à 1% l'an).
\nEn raison de l'importance cruciale des investissements publics et de la nécessité absolue de les sélectionner et de les planifier au mieux en évitant toute tendance au « court termisme », tout en assurant un suivi professionnel et intégré des différents projets, la Chambre de Commerce recommande la mise en place d'une commission nationale des infrastructures indépendante du Gouvernement. Elle identifierait les besoins d'investissement prioritaires à moyen ou long terme (au moins 10 années) compte tenu de divers scénarios économiques et démographiques, et assurerait le monitoring des projets d'investissement à toutes les phases d'un projet (évaluation ex ante des impacts socioéconomiques des projets importants, contrôle de l'exhaustivité économique des inscriptions budgétaires relatives aux investissements publics, analyse selon des critères précis des différents stades de mise en œuvre et possibilité de réclamer une réévaluation du projet en cas de dépassement significatif des coûts initiaux).
\nLes programmes d'investissement détaillés des autorités devraient idéalement se conformer aux priorités établies par la Commission d'experts précitée. Le Gouvemement aurait toujours le dernier mot en matière d'investissements publics, mais tout écart par rapport aux recommandations de la Commission pourrait faire l'objet d'explications publiques, conformément au traditionnel principe « comply or explain », en vertu duquel les autorités s'en tiendraient aux recommandations de la Commission ou, à défaut, expliqueraient les raisons les amenant à s'en écarter.
\nUne telle commission existe dans divers pays étrangers (voir l'encadré ci-joint).
\n65 Encadré 2 : Organismes chargés de planifier à long terme les infrastructures au Royaume-Uni, en Australie, en Ontario, en Nouvelle-Zélande et à Singapour Les organismes présentés brièvement ci-dessous ont pour membres des experts dans le domaine des infrastructures, provenant non seulement du secteur public, mais aussi du secteur privé, et ils tirent leur crédibilité de cette expertise. Ils jouent souvent un rôle consultatif et sont chargés d'établir des plans stratégiques définissant les besoins et priorités futurs et à long terme des pays concernés. L'un des objectifs majeurs de ces organismes consiste à arrimer sur des indications et anticipations solides les décisions importantes, susceptibles d'exercer un impact important sur l'économie nationale.
\nLa Commission nationale de infrastructures au Royaume-Uni Suite à un rapport remis en 2013 par l'homme d'affaires Sir John Armitt, ancien président de l'organisme en charge des infrastructures des Jeux Olympiques de Londres en 2012 (et actuel président de la Commission), une Commission Nationale des Infrastructures (« National Infrastructure Commission » ou NIC ; voir https://www.nic.orq.uk/) a été mise en place au Royaume-Uni en 2017. Cette commission relève du Trésor britannique, mais son indépendance opérationnelle est assurée par une charte. La NIC est composée notamment d'experts et est dotée d'un personnel de 40 personnes. Elle a pour mission principale l'identification des besoins et priorités en infrastructures sur un horizon de 25-30 ans — y compris l'économie circulaire et la transition numérique, voire même les modes de financement des futurs projets. La NIC permet ainsi de tempérer les tendances au « courttermisme » et aux investissements « purement réactifs ». Afin de mieux ancrer cette perspective de long terme, la Commission est assistée d'un « Young Professionals Panel » composée d'architectes, ingénieurs, économistes et experts de la construction, qui organise des événements auprès du « grand public ». S'ajoutent deux autres panels (analytique et technique).
\nLa Commission des infrastructures assume par ailleurs un rôle de « monitoring » des différents investissements public et elle conseille le Gouvernement dans ses domaines d'expertise (le Gouvernement pouvant lui demander des études techniques ou légales ad hoc). Elle présente en outre annuellement une évaluation des besoins en infrastructures au Parlement (avec des recommandations précises) et assure un suivi de la mise en œuvre par les autorités des programmes d'investissement.
\nInfrastructure Australia En Australie, le principe d'une entité externe qui évalue les projets d'investissements dans le domaine des infrastructures a déjà débouché sur une réalisation concrète, avec la fondation d' « Infrastructure Australia » (IA) en 2008. Il s'agit ici d'un organisme indépendant, ayant surtout un rôle consultatif : IA reçoit des propositions d'investissements du Gouvernement, des Etats composant l'Australie ou d'autres organismes et les évalue par la suite. L'organisme conseille les autorités en ce qui concerne les besoins et les priorités en infrastructures actuels et futurs de l'Australie et il aide à allouer les fonds selon des évaluations fondées sur des éléments précis et concrets.
\n66 Infrastructure Ontario Dans la province canadienne de l'Ontario, Infrastructure Ontario soutient le « Ministry of Public Infrastructure Renewal » dans l'approvisionnement, la gestion des projets et le financement de projets complexes. Cet organisme est particulièrement utile pour les grands projets qui exigent une planification soutenue (des ressources humaines et matérielles). Dans ce cas, une entité externe indépendante peut fournir de la main-d'œuvre spécialisée et les compétences nécessaires. De plus, Infrastructure Ontario a aidé le secteur public et les organisations à but non-lucratif à financer le renouvellement de leurs infrastructures à long terme.
\nNational Infrastructure Unit New Zealand La National Infrastructure Unit a été établie en 2009 pour améliorer la qualité des décisions concernant les infrastructures. Elle fait partie du Ministère des Finances et parmi ses responsabilités figurent l'établissement d'un « National Infrastructure Plan » sur un horizon de 20 ans, susceptible de fournir un cadre solide et fiable pour l'évaluation de projets et la gestion du stock de capital. La Nouvelle-Zélande a en outre veillé à mieux percevoir la performance réelle de ses actifs d'infrastructure, en lançant l'initiative « Better Business Case ». Le pays a ainsi créé une base de données détaillée, permettant de prendre les décisions d'investissements de manière plus éclairée.
\nSingapore Urban Redevelopment Authority Le cas de Singapour est particulièrement intéressant pour le Luxembourg, la cité-Etat de l'Asie du Sud-Est faisant face à deux défis similaires à ceux du Grand-Duché : Singapour prévoit une forte croissance de la population dans les décennies à venir et ne dispose par ailleurs que d'une capacité foncière limitée. Par conséquent, planifier d'une manière efficace l'utilisation des terrains est indispensable. Voilà pourquoi l'« Urban Redevelopment Authority » (URA) a été créée en 1964. La transformation remarquable de Singapour d'un pays surpeuplé, souffrant d'un manque de logements en un centre d'affaires international durable est sans doute aussi le résultat d'une planification proactive et prévoyante par la URA.
\nL'organisme coordonne l'utilisation de terrains de Singapour — dans une optique de planification à long terme notamment — afin de soutenir le développement futur et la croissance économique. Dans ce cadre, l'URA établit deux plans : le « Concept Plan » et le « Master Plan ».
\nLe « Concept Plan » est un plan stratégique à long terme, définissant l'utilisation des terres à un horizon de 40-50 ans et mis à jour tous les 10 ans (il considère notamment la croissance de la population). Le « Master Plan » est le plan statuaire d'utilisation des terres qui traduit les stratégies à long terme du Concept Plan en plans détaillés pour guider le développement à plus court terme.
\n67 7 Situation des « fonds » : un patrimoine public important, mais géré de façon trop « atomisée »
\nLes Administrations publiques possèdent d'importants actifs au Luxembourg, se montant à 78% du PIB fin 2018 selon les comptes financiers de la Banque centrale et du STATEC, comme l'indique le graphique ci-dessous. Ils font face, selon les mêmes comptes, à des passifs financiers s'établissant à un peu plus de 30% du PIB à la fin 2018, de sorte que les avoirs financiers nets des Administrations publiques, véritable « étalon de mesure » de leur situation patrimoniale, atteignaient alors 48% du PIB.
\nGraphique 12 : Evolution des avoirs et engagements financiers des Administrations publiques luxembourgeoises En % du PIB 80% 60% 40% I 53% 53% 52% 4 % 4 .% 59% 54% 51% 54 % 20% lIt 0% ,,„ -y. 45% 46% 48% 48% 47% 48% 48% 4 /0 I II 1 It 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 -20% -40% Dépôts Titres de créance Crédits Actions et parts de fonds d'investissement mon Autres actifs financiers Actifs financiers nets —0—Passifs financiers (-) Sources : BCL ; STATEC ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nPar rapport au PIB, les actifs financiers nets des Administrations publiques ont stagné, voire même légèrement reculé sur la période 2000-2018. L'évolution future risque d'être encore plus aléatoire, car les avoirs nets précités reposent dans une large mesure sur la réserve de compensation du régime général de pension — laquelle se montait à 32% du PIB à la fin de 2018. Or comme l'indique l'IGSS dans son bilan technique de 201624, la réserve de compensation exprimée en pourcentage du PIB pourrait atteindre son point culminant dès 2020, puis décliner de plus en plus rapidement par la suite de sorte qu'elle serait totalement épuisée vers 2040. Un facteur jusqu'à présent très porteur pour l'évolution des avoirs financiers des Administrations publiques grand-ducales (comme l'atteste d'ailleurs l'élargissement de la portion orange du graphique ci-dessus) serait par conséquent sur le point de basculer. Il en résulterait « toutes autres choses égales par ailleurs » et en l'absence de 24 IGSS, Bilan technique du régime général d'assurance pension, novembre 2016 https://aouvernementiu/damassets/fr/actualites/communiques/2016/12-decembre/02-bilan-assurance-pension/Bilan-technique-du-reqimepeneral-d assurance-pension- -2016.pdf.
\n68 surplus significatifs de l'Administration centrale dans les années futures un étiolement graduel des actifs publics bien plus marqué que dans un passé récent.
\nUne diminution même graduelle de l'encours des actifs financiers doit impérativement être évitée, d'autant que la position relative du Luxembourg en comparaison internationale, qui est objectivement favorable, n'est pas non plus exceptionnelle en 2018 comme l'illustre le graphique suivant. Ainsi, avec ses 78% d'actifs nets le Luxembourg est distancé par la Norvège (où le fonds souverain « Global Pension Fund » joue un rôle moteur) et au sein de l'UE par la Finlande (avec quelque 115% du PIB) et la Suède. D'autres nations de l'UE sont par ailleurs relativement proches du Luxembourg, à savoir Chypre et la Slovénie. Enfin, les actifs financiers totaux des Administrations publiques équivalent à 35% du PIB en Belgique, 39% en Allemagne et même 46% en France. En cas de réduction marquée et non compensée de la réserve de compensation, le Luxembourg pourrait par conséquent retomber assez rapidement en deçà du niveau observé chez nos voisins.
\nGraphique 13 : Actifs financiers totaux dans les pays de l'Union européenne et en Norvège En % du PIB, 2018 SlovaqUe moulmi 22 Roumanie 24 Pologne 28 Lituanie 28 Irlande 29 Italie 29 Tchéquie 30 Bulgarie muumum 30 Pays-Bas 31 Hong rie 31 Malte 32 Lettonie 33 34 Royaume-Uni Belgique 35 Espagne minimmi 36 Portugal 36 Allemagne 39 Estonie 39 Autriche 45 France 46 Danemark 49 Croatie 49 Grèce 52 Slovénie 61 Chypre 66 Luxembourg 78 Suède 83 Finlande Norvège 0 50 125 328 100 150 200 250 300 350 Sources : STATEC ; Eurostat.
\nUne gestion optimisée des avoirs financiers publics s'impose face à de telles perspectives, afin de contenir autant que possible toute tendance à l'érosion de ces derniers. Une telle gestion ne peut qu'être contrariée par le caractère très disparate de ces avoirs, comme le révèle le projet de budget 2020 où il est question en vrac du fonds souverain, du fonds de compensation du régime général de pension, d'un fonds de rééquilibrage, de participations publiques, etc. Une telle multiplication des véhicules est de nature à compliquer la mise en 69 œuvre d'une vision intégrée et cohérente des actifs et d'une gestion en « bon père de famille » (gestion qui peut certes aller de pair des impératifs de nature plus stratégique, liés à certaines participations financières des Administrations publiques).
\nL'articulation entre le Fonds souverain (qui obéit plutôt à une perspective intergénérationnelle), et le Fonds de rééquilibrage budgétaire (s'inscrivant dans une perspective conjoncturelle) gagnerait à être clarifiée, afin de préciser notamment l'apport propre et les modalités d'intervention du Fonds de rééquilibrage. Les retraits de ce fonds s'effectueraient-ils en fonction de seuils précis de décrochage du PIB, sur la base d'autres indicateurs (le chômage par exemple) ou en l'absence de critères précis - donc sur une base purement discrétionnaire ? Les documents budgétaires sont assez succincts à cet égard, se contentant d'évoquer des « chocs économiques ou budgétaires » et à affirmer que « le ministre ayant le Budget dans ses attributions est autorisé à disposer des sommes constituant le fonds de rééquilibrage budgétaire aux fins exclusives de réduire un solde budgétaire déficitaire » - ce qui permet a priori d'aller bien au-delà d'une politique « contracyclique » de stabilisation macroéconomique. Il est par ailleurs précisé que les avoirs du fonds ne seront pas fongibles avec les avoirs disponibles de la Trésorerie de l'Etat et qu'ils ne sauraient être utilisés pour couvrir d'autres opérations courantes.
\nLa réponse à ces questions est encore compliquée par le fait que le « Fonds de crise », soit le « prédécesseur » du Fonds de rééquilibrage, est toujours mentionné dans l'annexe sur les fonds du PLPFP sans référence aucune à ce dernier. La Chambre de Commerce souhaite par ailleurs attirer l'attention sur le fait que la fonction de stabilisation macroéconomique — qui doit certes être soigneusement distinguée des missions plus stratégiques — est dans de nombreux pays assumée dans une large mesure par des fonds souverain suffisamment dotés, et non en marge de ces derniers.
\nLa relative « atomisation » des placements financiers ne favorise pas non plus la transparence qui s'impose pourtant à l'égard du grand public et des différents « contre-pouvoirs », la Chambre des Députés en premier lieu. L'arrangement institutionnel précis garant d'une telle vision « holistique », seul gage d'une bonne compréhension de la situation des finances publiques, devrait faire l'objet de discussions réunissant les forces vives ainsi que toute l'expertise disponible en la matière. Elles devraient bien entendu déboucher dans les meilleurs délais sur des propositions concrètes, dans un domaine à la fois sensible, complexe et essentiel pour l'avenir du Luxembourg.
\n70 8 Fiscalité : qui a parlé d'un « paradis fiscal » ?
\nLe Luxembourg est souvent qualifié de « paradis fiscal » dans la presse internationale, en dépit de nombre d'éléments concrets qui poussent pour le moins à relativiser une telle affirmation. Ainsi, le Luxembourg est toujours nettement au-delà de la médiane de l'Union européenne en ce qui concerne le taux d'affiche global de l'impôt des sociétés, comme l'illustre le graphique suivant.
\nOr la concurrence fiscale intemationale, actuellement fort exacerbée, est encore susceptible de s'intensifier suite à la mise en œuvre des dispositions anti-BEPS (« Base Erosion and Profit Shifting ») et ATAD (directives européennes « Anti-Tax Avoidance » correspondantes). Ces dispositions devraient « toutes autres choses égales par ailleurs » induire une certaine érosion des « niches fiscales » (élargissement de la base), de sorte que les Etats devront miser davantage qu'actuellement sur le levier des taux d'affiche, seul instrument où la souveraineté fiscale nationale pourra réellement continuer à se manifester.
\nSe pose dès lors avec acuité la question de savoir vers quel taux global d'affiche le Luxembourg devrait tendre. Une démarche pragmatique, reposant sur deux critères, pourrait consister à converger vers le taux médian observé dans l'Union européenne afin d'éliminer l'actuel « désavantage comparatif » du Luxembourg, tout en veillant en parallèle à adapter le taux d'affiche en fonction de l'évolution de la base imposable constatée dans la foulée de la mise en œuvre des dispositions anti-BEPS / ATAD.
\nLe « désavantage comparatif » du Luxembourg peut être exprimé de la sorte. Depuis janvier 2017, le taux global standard d'imposition des sociétés au Luxembourg s'établit à 26,01% (taux sur le territoire de la ville de Luxembourg25). Soit un taux allant nettement au-delà de ceux qui sont pratiqués dans ces autres places financières d'envergure que sont l'Irlande (12,5%), le Royaume-Uni (19% et sans doute 17% à partir d'avril 2020) ou la Suisse (environ 18% en moyenne).
\nEn outre, le taux nominal global de 26,01% (24,94% depuis 2019) au Luxembourg est peu avantageux dans une perspective européenne. Comme l'illustre le graphique suivant, le taux médian d'imposition au sein de l'Union européenne ne dépasse pas 21% en 2018. Il s'agit en clair du taux séparant en deux groupes de taille équivalente les Etats membres de l'UE (hors Royaume-Uni, ce pays étant appelé à quitter l'UE dès mars 2019). La Chambre de Commerce considère que ce taux médian de 21%, voire même un taux quelque peu inférieur, constituerait pour le Luxembourg une cible appropriée, car il vise simplement, par définition, à figurer au milieu du peloton européen.
\nLa convergence vers un taux de l'ordre de 21% serait par conséquent la négation même de toute pratique de « race to the bottom ». En affichant un tel objectif, le Luxembourg pourrait à la fois renforcer significativement sa compétitivité et afficher une position conciliante, « médiane », sur le plan fiscal européen, à rebours de toute idée de concurrence fiscale exacerbée. La Chambre de Commerce tient par ailleurs à attirer l'attention sur l'intérêt, en 25 Taux en vigueur en 2018 pour des raisons de comparaison internationale. A compter de l'année d'imposition 2019, le taux de l'IRC a cependant été ramené de 18% à 17%, ce qui donne lieu à un taux d'affiche global (base « Ville de Luxembourg ») de 24,94%.
\n71 termes de prévisibilité fiscale, d'annoncer d'emblée un calendrier clair et transparent de convergence vers cette cible fiscale, une source d'inspiration à cet égard étant la feuille de route (« roadmap ») annoncée dès 2010 par les autorités du Royaume-Uni — pays où le taux d'affiche global standard est passé de 28% en 2010 (28,6% au Luxembourg) à 19% en 2018 (26,01% au Luxembourg).
\nGraphique 14 : Taux nominaux globaux d'affiche d'imposition des sociétés dans l'UE en 2018 En % 35 30 25 20 15 10 1111111i111-11-11-711 5 o eb e' e e e- e •0 e .4, -D e .4' e -0 e .4i, ee, e qe, _,,,o ee o o e •$'..0cee.4)4r,,e, . -eb e z,- ,-..- d -.4 4b e• . e, .e 80, ,,s 4 -- , q7 e.5-,,ecoe.ezeoeczo‹Doo & k--.0.z,,e ', i s_ , 4, \"r ce 0 ity 4 ta co -9- o• f ctSource .
\nEurostat, Taxation trends in the European Union 2018, https://ec.europa.eu/taxation customs/sites/taxation/files/taxation trends report 2018 pdf ; Calcul de la médiane par la Chambre de Commerce.
\nAu handicap que présente le Luxembourg en termes de taux d'affiche à l'imposition des sociétés s'ajoutent ces spécificités que constituent la taxe d'abonnement et l'impôt sur la fortune. Ce dernier constitue pour les entreprises, qui sont depuis 2006 les seules à le supporter au Luxembourg, un considérable handicap concurrentiel — le Luxembourg faisant bande à part en la matière. Cet impôt contreproductif et non imputable sur l'impôt des sociétés payé dans divers autres pays (les Etats-Unis par exemple) devrait être supprimé ou du moins fortement allégé, certes de manière graduelle en fonction d'un calendrier pluriannuel annoncé bien à l'avance. Un peu dans la même veine que la « roadmap » britannique en ce qui concerne l'impôt des sociétés. L'impôt sur la fortune est la négation même de la tendance à aller vers davantage de substance et il renforce de surcroît le biais marqué existant au Luxembourg entre le financement par fonds propres (pénalisé) et par recours à l'endettement (favorisé), dans la mesure où les dettes sont retranchées de l'assiette imposable au contraire du capital. Notons enfin qu'il est paradoxal d'assimiler l'impôt sur la fortune « minimum » à une quelconque « fortune ».
\n72 La plus grande vigilance s'impose également en ce qui concerne la taxe d'abonnement, s'appliquant essentiellement aux fonds d'investissement, activité connaissant une compétition internationale de plus en plus affirmée.
\nLa Chambre de Commerce tient par ailleurs à attirer l'attention sur les éléments suivants, qui concernent de près (mais pas exclusivement) la fiscalité des entreprises : • Il importe de procéder à un rééquilibrage de la fiscalité globale en direction d'une revalorisation ou d'une refonte en matière d'impôt foncier, qui permettrait à la fois de mieux asseoir le financement de la réforme fiscale actuellement envisagée et d'accompagner un allégement de cette autre recette communale que constitue l'impôt commercial communal (ICC). La combinaison d'un aménagement de la fiscalité foncière et d'une réforme de l'ICC, comportant par exemple une fusion de ce dernier avec l'IRC (de concert avec l'impôt de solidarité qui pourrait le cas échéant faire au préalable l'objet d'un « phasing out »), permettrait de simplifier radicalement la taxation des entreprises et d'assurer de la sorte une bien plus grande transparence en termes de taux d'affiche global. Un « Pacte global » entre l'Etat et les communes pourrait préciser les modalités d'un tel rééquilibrage, qui permettrait d'assurer l'équilibre des budgets communaux tout en diversifiant davantage les recettes des communes, ce qui contribuerait à améliorer leur résilience aux chocs économiques. Une refonte de l'impôt foncier doit cependant s'effectuer de façon équilibrée et non de manière linéaire et indifférenciée. • Un régime intégré pour les start-ups est également essentiel pour l'économie de la connaissance au Luxembourg. En tenant compte du cycle de vie particulier de ces entreprises tant en ce qui concerne les cotisations, l'impôt sur le revenu que l'impôt sur les sociétés. Il conviendrait de cas échéant d'envisager une imposition incrémentale (donc portant sur les « nouvelles activités ») des entreprises, avec notamment des crédits d'impôt en matière de recherche et développement et de formation. L'introduction de certificats d'investissement réellement performants, visant à canaliser l'épargne privée vers les « jeunes pousses », participerait également à un plan « start-up » pleinement intégré. • Afin de redresser l'actuelle asymétrie prévalant à l'encontre du financement par fonds propres et en faveur du recours à l'endettement, la Chambre de Commerce recommande la mise en œuvre d'« intérêts notionnels à la luxembourgeoise », qui pourraient également s'appliquer de manière incrémentale aux PME (dont les start-ups), ces dernières pouvant difficilement se financer par la voie classique des crédits ou emprunts. Il conviendrait par ailleurs de mettre en œuvre une réserve d'investissement immunisée pour les PME et un
\nrégime amélioré de la propriété intellectuelle.
\nS'agissant en particulier de certaines des dispositions fiscales du chapitre 2 du projet de loi n°7500 concemant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2020 (ci-après, le « Projet ») qui a fait l'objet d'un avis séparé26, la Chambre de Commerce salue sans réserve (i) le maintien de la bonification d'impôt en cas d'embauche de chômeurs (article 4 du Projet) et (ii) l'application du taux super-réduit de TVA de 3% aux services prestés par les 26 Disponible sous : https://www.cciu/uploads/tx_userccavis/5363APMR_PL_7500_budget_2020_partie_l_mesures_fiscales.pdf 73 écrivains, compositeurs et artiste-interprètes dans l'exercice de leur profession (article 7 du Projet).
\nEn revanche, la Chambre de Commerce s'oppose à la proposition de rendre caducs, de plein droit, à compter de la fin de l'année d'imposition 2019, les rescrits fiscaux émis avant le 1er janvier 2015 (article 5 du Projet). Cette disposition comporte, pour les contribuables présentant des exercices fiscaux déjà clôturés, une rétroactivité injustifiée. Cette disposition n'est guère plus acceptable pour les autres contribuables dont la confiance légitime en une certaine sécurité et prévisibilité juridiques serait remise en question. A défaut de supprimer cet article, la Chambre de Commerce demande ainsi (i) de postposer la date de caducité des rescrits fiscaux émis avant le l er janvier 2015 et (ii) de modifier les modalités pour le renouvellement desdits rescrits. D'une manière générale, elle demande l'introduction d'une voie de recours au stade précontentieux.
\nEnfin, la Chambre de Commerce n'est pas favorable à une hausse des plafonds en-deçà desquels les accises sur les produits énergétiques peuvent être établies (article 6 du Projet).
\nA cet égard, dans la mesure où il n'existe actuellement aucune alternative économique au gazoil, elle demande l'introduction de mesures compensatoires/remboursement des droits d'accises similaires à celles existant dans d'autres pays européens. Elle renvoie à son annexe pour davantage de détails.
\nEn termes d'imposition des ménages, le Luxembourg n'est pas davantage un « paradis fiscal ». En témoigne une simple comparaison des taux d'imposition en 2018, qui révèle un taux marginal maximal de 45,8% au Luxembourg (compte tenu notamment du prélèvement « Fonds pour l'emploi ») contre 39,0% « seulement » en 2010. Il s'agit-là d'un taux en sensible progression et de surcroît supérieur à la moyenne arithmétique au sein de la zone euro, qui en 2018 s'est établie à 42,6% selon Eurostat. Une telle situation ne facilite assurément pas l'attraction de « talents », d'autant que le Luxembourg ne dispose pas d'un cadre spécialement favorable aux impatriés comme l'illustre, par exemple, l'existence d'un seuil minimal de 20 salariés à temps plein requis afin de pouvoir bénéficier du régime fiscal des salariés hautement qualifiés et spécialisés.
\n74 9 Contraste saisissant entre une situation « instantanée » favorable et des perspectives « plombées »
\nLa situation budgétaire du Luxembourg pourrait être qualifiée de « docteur Jekyll et de Mr.
\nHyden » : favorable en apparence et à court terme, soumise à de nombreuses incertitudes et défis à moyen et long termes.
\nAvec un surplus escompté des Administrations publiques de 1.264 millions EUR en 2019 et même de 1.508 millions EUR en 2023, ainsi qu'une dette publique passant sous la barre des 20% du PIB dès 2020, les finances sont, à première vue, sur une voie royale.
\nPourtant, le Luxembourg cumule les défis à moyen ou long terme. Son économie est empreinte d'une forte volatilité, ce qui induit des risques de « chocs » certes positifs, mais aussi négatifs, avec la nécessité de prévoir une « poire pour la soif » afin de contrer ces derniers, tout en préservant l'indispensable attractivité et prévisibilité fiscale. Elle a par ailleurs besoin de continuer à former et à attirer suffisamment de main-d'œuvre qualifiée et le Grand-Duché doit être en mesure de financer sa prochaine réforme fiscale, de même que la transition climatique.
\nIl convient dans le même temps de construire (et d'encourager la construction) suffisamment de logements et d'infrastructures publiques, etc. Enfin, elle est la plus exposée, parmi les Etats membres de l'Union européenne, aux conséquences attendues du vieillissement selon le Groupe de travail européen sur le vieillissement.
\nEt concernant en particulier la « facture » à long terme liée à ces changements démographiques, c'est bien une situation de « grand écart » à laquelle le Luxembourg est confronté. Alors qu'en 2018, la situation de ses finances publiques, captée par le solde des Administrations publiques en pourcentage du PIB, est la plus favorable par rapport à ses comparses européens, le coût du vieillissement qu'il aura à supporter en 2070 surpasse allégrement celui des autres pays du « vieux continent », avec des dépenses liées au vieillissement qui devraient progresser, selon les auteurs du budget pluriannuel, de 18,1% relativement au MB en 2016 à quelque 31% du PIB en 2070. Premier en termes de situation à court terme, mais également premier en termes de coûts à supporter futurs.
\n27 « L'Etrange Cas du docteur Jekyll et de M. Hyde » est un court roman écrit par Robert Louis Stevenson et publié en janvier 1886, qui raconte du docteur Jekyll, un philanthrope obsédé par sa double personnalité, et qui met au point une drogue pour séparer son bon côté de son mauvais, Mr. Hyde. Cette nouvelle est devenue une référence comme allégorie de la double personnalité de chaque être humain.
\n75 Tableau 22 : « Grand écart » luxembourgeois Solde des Administrations Coût du Veillissement publiques, % du PIB, 2018 d'ici 2070, % du PIB Luxembourg 2,7 Belgique Malte 2,0 Grèce Bulgarie 2,0 Croatie -3,4 Allemagne 1,7 France -3,0 -1,4 5,0 -6,4 Pays-Bas 1,5 Lettonie Grèce 1,1 Estonie -0,8 Suède 0,9 Italie -0,4 Tchéquie 0,9 Lituanie -0,4 Slovénie 0,7 Espagne -0,2 Lituanie 0,7 Portugal 0,1 Danemark 0,5 Danemark 0,3 Croatie 0,2 Chypre 1,0 Autriche 0,1 Pologne 1,0 Irlande 0,0 Suède 1,6 Pologne -0,4 Roumanie 2,2 Portugal -0,5 Bulgarie 2,3 Estonie -0,6 Finlande 2,6 Finlande -0,7 Hongrie 3,0 Belgique -0,7 Pays-Bas 3,0 Slovaquie -0,7 Slovaquie Lettonie -1,0 Autriche 3,0 3,6 Royaume-Uni -1,5 Irlande 4,1 Italie -2,1 Allemagne 4,2 Hongrie -2,2 Royaume-Uni 4,3 Espagne -2,5 Tchéquie 6,2 France -2,5 Slo‘knie 6,3 Roumanie -3,0 Malte 6,8 Chypre -4,8 Luxembourg 12,9 Sources : Groupe de travail européen sur le vieillissement démographique ; Projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2020 ; Base de données AMECO de la Commission européenne.
\nOr, la préférence pour le court terme et cette santé, apparente, des finances publiques pourraient induire une certaine myopie des décideurs, tout en rendant l'opinion publique peu réceptive à un discours axé sur une gestion publique rigoureuse dans le respect de l'équité intergénérationnelle. Ce biais de perception pourrait avoir des conséquences néfastes car une gestion d'ensemble, cohérente (c'est-à-dire intégrant tous les défis, de court, mais également et surtout de long terme) et prudente en termes de deniers publics est une nécessité absolue.
\nEt doit être mise en œuvre dès ce jour.
\nPourtant, comme démontré ci-avant, deux fois plus de dépenses par habitant sont enregistrées au Luxembourg - ce constat n'évoluant guère si les frontaliers étaient incorporés dans le dénominateur de ces ratios - qu'au niveau des pays limitrophes et de la zone euro, les dépenses y augmentent deux fois plus vite, le rythme de progression des dépenses de l'Administration publique sur la période comprise entre 2019 et 2023 dépasse, avec une progression annuelle moyenne de 5,4%, celui des recettes (5%) et les dépenses totales des Administrations publiques ont quasiment triplé en termes absolus entre 2000 et 2018.
\n76 Au niveau de l'Administration centrale, la trajectoire budgétaire n'est guère plus ambitieuse, puisqu'un « effet ciseau », c'est-à-dire une croissance des dépenses excédant celle des recettes, est constatée sur l'ensemble de période couverte par le PLPFP, avec une amélioration en fin de période. La survenance de cette dernière peut toutefois être mise en question, puisque l'échéance de l'améhoration, prévue dans les dernières LPFP en fin de période, s'éloigne chaque année davantage : elle devait survenir en 2021, selon la LPFP 20172021 ; en 2022 selon la LPFP 2018-2022 ; et en 2023 selon le PLPFP actuel.
\nGraphique 15 Effet ciseau des recettes et des dépenses de l'Administration centrale En milliers EUR 25000 24000 23000 22000 21000 20000 19000 18000 2019 2020 2021 2022 2023 Sources : Projet de loi de programmation financière pluriannuelle 2019-2023 ; Calculs de la Chambre de Commerce.
\nIl ne fait dès lors aucun doute que des marges de sécurités doivent être prévues afin de contrecarrer les incertitudes du futur, et ce afin d'assurer la soutenabilité budgétaire du Luxembourg.
\nPourtant, comme déjà constaté dans le message n°2, le PLPFP actuel est très succinct en matière de soutenabilité à long terme des finances publiques, comme d'ailleurs ses éditions précédentes, puisque ce ne sont que quelques éléments déjà connus qui sont répétés. Ainsi, les données relatives au coût du vieillissement sont rappelées, sans toutefois que les conséquences et les leçons en découlant ne soient tirées. Les actions pour contrebalancer ces changements démographiques font donc clairement défaut, tout comme une feuille de route des politiques à mettre en œuvre.
\nPour assurer le financement à long terme du pays, en général, et des régimes sociaux en particulier, une croissance soutenue est un impératif pour le Luxembourg. Mais cette croissance sera hypothéquée par divers « goulets d'étranglement » si elle ne prend pas rapidement un tour plus qualitatif, sur lesquels la Chambre de Commerce reviendra dans son 10e message qui suit.
\n77 10 Plaidoyer pour une croissance soutenue et qualitative Le Luxembourg a impérativement besoin d'une croissance soutenue, ne serait-ce que pour assurer le financement de ses régimes sociaux. Une telle croissance doit aller de pair avec une plus grande efficacité, se traduisant par une moindre consommation de ressources (naturelles notamment) et avec une franche accélération de la progression de la productivité, le tout en veillant à ce que les trois piliers qui composent la croissance — l'économique, l'environnemental et le social, sous-tendent chaque mesure mise en œuvre, avec une évaluation ex ante des coûts et des bénéfices. La stratégie économique du Luxembourg doit conjuguer attractivité économique, cohésion sociale et transition environnementale afin de tendre vers un modèle agile et qualificatif.
\nLa croissance durable à laquelle le Luxembourg aspire ne pourra se matérialiser que si les trois piliers qui la compose, l'économique, l'environnemental et le social, sous-tendent chaque mesure mise en œuvre. La stratégie d'avenir du Luxembourg doit donc conjuguer attractivité économique, cohésion sociale et transition environnementale et ce afin de tendre vers un modèle agile et qualitatif. Il s'agit dès lors de viser un délicat équilibre entre ces piliers interconnectés. Or, certains tendances lourdes actuelles menacent ce dernier.
\nLe logement, l' « usuel suspect »
\nLa problématique du logement menace à la fois la durabilité des piliers « économie » et « social ». Le logement est en tête des préoccupations des Luxembourgeois, selon le second volet du Politmonitor28.
\nSi, selon le projet de budget pour l'année 2020, « [...] ce sont surtout les mesures soutenant l'offre qui font l'objet de l'effort financier le plus important », et qu'un « Fonds spécial de Soutien au Développement du Logement » sera créé, les mesures individuelles de soutien à la demande ne sont pas pour autant revues à la baisse. Or le décalage temporel entre ces deux types de mesures est important : alors que le subventionnement de la demande sera effectif immédiatement, l'augmentation de l'offre, via des projets de construction de logements dits « d'envergure », ne sera pas effective avant un certain nombre d'années.
\nUne large panoplie de mesures est pourtant à portée de mains pour accélérer le développement de l'offre : allègement des procédures d'autorisation en matière d'urbanisme et d'environnement, le tout pour favoriser une délivrance accélérée des autorisations à bâtir par le niveau communal ; mobilisation accrue des terrains déjà réglementairement assignés à l'habitat ; accroissement de la densité résidentielle du bâti, via une augmentation, dans les quartiers où cela s'avère approprié, des coefficients d'utilisation maximale du sol ; ou encore réforme de l'impôt foncier29. Il s'agit de mesures dont les effets se feraient ressentir dans des délais plus raisonnables. Il va sans dire que ces mesures doivent venir compléter, et non remplacer, un processus visant à dynamiser l'offre.
\n28 Sondage commandité par RTL et le Wort, réalisé par TNS lires du 3 au 14 octobre auprès de 1.027 résidents luxembourgeois âgés de plus de 18 ans.
\n29 Se référer au message n°8 pour davantage de détails.
\n78 De telles initiatives sont indispensables dans le contexte d'une hausse des prix immobiliers désormais sur une pente annuelle de 11% environ, ce qui est corrosif tant pour la cohésion sociale que pour l'attractivité économique du Luxembourg.
\nOr de nombreux dispositifs se focalisent actuellement sur la demande, contribuant à l'alimenter et à accentuer par ce biais la pression sur les prix. Ainsi, les dépenses fiscales « en faveur » du logement atteindraient, selon les annexes du budget pluriannuel, un montant record de 690 millions EUR en 2020.
\nLa mobilité, ClUi ne porte plus vraiment bien son nom Autre pierre d'achoppement, la mobilité, ou plutôt le manque de mobilité. L'augmentation du trafic est d'ailleurs la deuxième préoccupation des résidents selon l'enquête Politmonitor précédemment mentionnée.
\nCe résultat ne semble pas étonnant car, au cours des dernières années, la croissance simultanée de la population et de l'emploi, notamment frontalier, ont causé une forte aggravation de la congestion sur les axes routiers majeurs du Grand-Duché. Or cette situation est problématique à de nombreux égards : nocive pour l'environnement, pour le bien-être social et pour le développement des activités économiques. Les entreprises ont davantage de difficulté à trouver de la main-d'œuvre acceptant de supporter les transports congestionnés et subissent de nombreuses pertes de temps pour le transport de leurs marchandises. La logistique est pourtant systémique, notamment pour l'industrie et le commerce.
\nLa gratuité des transports en commun, le soutien à l'électromobilité, aux altematives à la mobilité individuelle et au moteur à combustion, l'extension du tram ou encore l'aménagement des gares sont autant de mesures prévues par le budget de l'Etat pour 2020. Toutefois, aux yeux de la Chambre de Commerce, un des problèmes réside dans le schéma de répartition de (la croissance de) l'emploi salarié et celui de (la croissance de) la population. Alors qu'environ la moitié des emplois nationaux restent localisés à Luxembourg-Ville et dans les communes limitrophes, ce sont en revanche les communes rurales qui connaissent les taux de croissance démographique les plus importantes, en raison notamment de la hausse continue des prix du logement dans certaines zones. Avec pour résultat une organisation territoriale qui se caractérise par des importantes distances entre les lieux de résidence et les lieux de travail. La Chambre de Commerce estime donc que la résolution des problèmes de mobilité actuels passe, en premier lieu, par la mise en place d'une structure territoriale du développement urbain qui soit caractérisée par un niveau d'adéquation spatiale accru entre la répartition des lieux d'habitation et celle des lieux de travail à l'échelle du territoire national.
\nElle insiste également pour que soit mise en œuvre une stratégie de développement du territoire qui prenne en compte les flux industriels, commerciaux et logistiques en général.
\nEtablir une cartographie des activités et un diagnostic des contraintes et de congestion pour le secteur de la logistique est indispensable. Enfin, une gestion moderne des projets nationaux d'infrastructures d'envergure, à travers la planification, l'exécution et le suivi de ceux-ci, doit être au cœur du développement territorial du pays. L'avenir du pays passera par là.
\n79 Evaluer pour mieux adapter L'efficience de chaque mesure ainsi que le rapport entre les coûts et les bénéfices doivent être systématiquement évalué ex ante, afin d'éviter la mise en place d'incitations, de soutiens ou encore d'aides qui ne rencontreront jamais l'objectif initialement visé, mais qui pourraient compromettre l'équilibre entre les trois piliers susmentionnés. Ainsi, le Luxembourg ne doit pas tomber dans le piège de la surabondance des mesures qui pourrait freiner l'activité économique, sans en avoir préalablement estimé l'efficience. Ex post, l'évaluation des mesures implémentées doit être systématique, car il s'agit d'un puissant outil pour vérifier l'adéquation des actions décidées et pour juger des modifications à opérer sur ces actions.
\nL'évaluation reste trop rarement utilisée au Luxembourg, et si elle l'est, les méthodes sont parfois peu rigoureuses ou elle est rarement suivie d'effets.
\n80 81 ANNEXE 82 Position relative à certaines dispositions fiscales La Chambre de Commerce entend ici commenter certaines des dispositions fiscales du chapitre 2 du projet de loi n°7500 concernant le budget des recettes et des dépenses de l'Etat pour l'exercice 2020 (ci-après, le « Projet ») qui a fait l'objet d'un avis 5éparé30.
\nAu titre des messages-clefs du présent avis, la Chambre de Commerce salue sans réserve (i) le maintien de la bonification d'impôt en cas d'embauche de chômeurs (article 4 du Projet) et (ii) l'application du taux super-réduit de TVA de 3% aux services prestés par les écrivains, compositeurs et artiste-interprètes dans l'exercice de leur profession (article 7 du Projet).
\nEn revanche, la Chambre de Commerce s'oppose à la proposition de rendre caducs, de plein droit, à compter de la fin de l'année d'imposition 2019, les rescrits fiscaux émis avant le i er janvier 2015 (article 5 du Projet). Cette disposition comporte, pour les contribuables présentant des exercices fiscaux déjà clôturés, une rétroactivité injustifiée. Cette disposition n'est guère plus acceptable pour les autres contribuables dont la confiance légitime en une certaine sécurité et prévisibilité juridiques serait remise en question. A défaut de supprimer cet article, la Chambre de Commerce demande ainsi (i) de postposer la date de caducité des rescrits fiscaux émis avant le 1er janvier 2015 et (ii) de modifier les modalités pour le renouvellement desdits rescrits. D'une manière générale, elle demande l'introduction d'une voie de recours au stade précontentieux.
\nEnfin, la Chambre de Commerce n'est pas favorable à une hausse des plafonds en-deçà desquels les accises sur les produits énergétiques peuvent être établies (article 6 du Projet).
\nA cet égard, dans la mesure où il n'existe actuellement aucune alternative économique au gazoil, elle demande l'introduction de mesures compensatoires/remboursement des droits d'accises similaires à celles existant dans d'autres pays européens.
\nCommentaire des articles Concernant l'article 4 Comme elle avait déjà eu l'occasion de le faire pour les projets de loi n°684731 et 702032, la Chambre de Commerce salue la prolongation du bénéfice de la bonification d'impôt en cas d'embauche de chômeurs.
\n30 Disponible sous : https://www.cc.Iu/uploads/tx_userccavis/5363APMR_PL_7500_budget_2020_partie_l_mesures_fiscales.pdf 31 Avis de la Chambre de Commerce du 22 octobre 2015 sur le projet de loi n° 6847 portant transposition - de la directive 2014/86/UE du Conseil du 8 juillet 2014 modifiant la directive 2011/96/UE concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'Etats membres différents ; - de la directive 2015/121/UE du Conseil du 27 janvier 2015 modifiant la directive 2011/96/UE concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'Etats membres différents ; - portant modification - de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu ; - de la loi modifiée du 16 décembre 1934 sur l'évaluation des biens et valeurs ; de la loi modifiée du ier décembre 1936 concernant l'impôt commercial ; - de la loi générale des impôts modifiée du 22 mai 1931 (« Abgabenordnung ») ; - de la loi modifiée du 24 décembre 1996 portant introduction d'une bonification d'impôt sur le revenu en cas d'embauchage de chômeurs.
\n32 Avis de la Chambre de Commerce du 11 octobre 2016 sur le projet de lo n°7020 portant mise en œuvre de la réforme fiscale 2017.
\n83 Concernant l'article 5 L'article 5 du Projet traite du sort des rescrits fiscaux émis avant le l er janvier 2015. Il prévoit ainsi de modifier l'actuelle loi générale des impôts (en abrégé ci-après, l'« AO ») en insérant un nouveau paragraphe 29b formulé comme suit : « (1) Les décisions anticipées émises avant le lerjanvier 2015 sont caduques de plein droit à la fin de l'année d'imposition 2019.
\nLes dispositions de cet article 5 devraient entrer en vigueur le ier janvier 2020, par application de l'article 43 du Projet.
\nA cet égard, la Chambre de Commerce se permet de rappeler d'entrée de jeu certains arguments qu'elle avait fait valoir dans le cadre du commentaire du projet de règlement grandducal relatif à la procédure applicable aux décisions anticipées rendues en matière d'impôts directes et instituant la Commission des décisions anticipées33 : « La Chambre de Commerce estime qu'une période de validité de 5 ans n'est pas justifiée, sauf peut-être en matière de prix de transfert, où les conditions de marché peuvent effectivement changer rapidement. En revanche, lorsqu'il s'agit de la confirmation d'une interprétation de la loi, ou d'une décision tranchant entre l'application d'une règle fiscale plutôt que d'une autre à un cas concret, la Chambre de Commerce ne voit pas en quoi l'appréciation de l'administration pourrait changer, d'autant plus qu'elle dispose des dispositions de l'article 7 du Projet pour révoquer son rescrit fiscal. La Chambre de Commerce propose donc de supprimer la limitation dans le temps (...). ». « (...) si le délai de 5 ans devait être maintenu, le Projet devrait alors trancher clairement la question de l'application de cette période de validité aux décisions anticipées émises avant le lerjanvier 2015, date prévue pour l'entrée en vigueur du Projet. ll y aurait aussi lieu de reprendre la même règle que celle qui existe actuellement dans le cadre des demandes en matière de prix de transfert, à savoir qu'un renouvellement de la demande doit être possible ». « La Chambre de Commerce propose de (...) prévoir la possibilité d'un recours contre la décision du préposé, en y ajoutant une exigence de célérité. A cet égard, la Chambre de Commerce recommande de s'inspirer de la procédure accélérée de la loi modifiée du 31 mars 2010, reprise à l'article 6 (2) de la loi du 25 novembre 201411 qui la remplace en partie ».
\n33 Par souci de cohérence avec son avis du 10 décembre 2014 qu'elle avait rendu sur le projet de règlement grandducal relatif à la procédure applicable aux décisions anticipées rendues en matière d'impôts directes et instituant la Commission des décisions anticipées, la Chambre de Commerce préférera, dans la suite de cet avis, les termes de « rescrits fiscaux » à ceux de « décision anticipées ».
\n84 Sur base de ce qui précède, la Chambre de Commerce doit dès lors, dans la même ligne, s'opposer à l'insertion de l'article 5 dans le Projet, à moins d'y apporter les modifications suivantes :
\n1.
\nLa date à partir de laquelle les rescrits fiscaux émis avant le 1er janvier 2015 devraient être considérées comme caduques, devrait être postposée Les commentaires du Projet indiquent que la cohérence juridique doit être garantie entre les pratiques d'émission des décisions anticipées antérieure et à partir de 2015, et que la modification proposée vise à assurer que la condition de validité d'un maximum de 5 années d'imposition, telle que visée au paragraphe 29a, alinéa 3 AO, s'applique aussi aux décisions anticipées émises avant le ler janvier 2015.
\nCes commentaires mentionnent également que « le contribuable concerné pourra donc invoquer une dernière fois une décision anticipée émise avant le lerjanvier 2015 dans le cadre de sa déclaration d'impôt pour l'année d'imposition 2019, pour autant que cette décision anticipée soit conforme à la législation en vigueur. Par contre, il ne pourra plus invoquer une telle décision anticipée émise avant le ier janvier 2015 pour les années d'imposition subséquentes. ».
\nIl convient de noter que la Cour administrative d'appeP4 a jugé que si les décisions anticipées émises avant le 1er janvier 2015 n'étaient pas réglementées, cette pratique était basée sur « le principe de confiance légitime qui répond au souci du respect de la sécurité juridique ayant pour objectif d'assurer la prévisibilité de l'administration ». La Cour Administrative d'appel a aussi précisé que « c'est ce principe de confiance légitime qui protège l'administré contre les changements brusques et imprévisibles d'interprétation de l'administration en lui reconnaissant le droit de se fier à un comportement habituellement adopté par cette dernière [...] la réponse personnelle que l'administration fiscale aura donné le cas échéant au contribuable liera celle-ci à ce dernier si des conditions déterminées sont réunies ». Parmi les conditions à respecter, la décision anticipée doit être conforme à la législation en vigueur.
\nQuand ces décisions sont conformes à la législation en vigueur, elles ne devraient pas être rendues caduques à brève échéance, sans autre raison apparente, sous peine de créer une situation d'insécurité juridique pour les contribuables concernés.
\nPar conséquent, en présence de rescrits fiscaux concernant le domaine de la fiscalité des entreprises, l'article 5 du Projet, tel que formulé, devrait notamment s'appliquer à des exercices d'exploitation divergents de l'année civile et qui sont d'ores et déjà en cours pour l'année d'imposition 2020. Cette formulation affecte donc des situations légalement créées avant son entrée en vigueur. Elle est par conséquent en contradiction avec le principe de nonrétroactivité des règles juridiques35. En effet, bien qu'il soit admis que la loi tirera un effet 34 Cour administrative d'appel, 12 juillet 2016, n°37448C 35 Article 2 du Code Civil : « La loi ne dispose que pour l'avenir ; elle n'a point d'effet rétroactif » et Alain Steichen, Questionnaire « Retroactivity and tax legislation », EATLP 2010 — Luxembourg report : « Le principe de nonretroactivité a été interprété par les tribunaux administratifs comme un principe général du droit également applicable en matière fiscale ».
\n85 immédiat à partir de son entrée en vigueur, à savoir le 1er janvier 202036, il n'est cependant pas permis de la reporter en arrière et de l'appliquer à la création de situations juridiques établies sous l'emprise de la loi anc1enne37. Le principe de non-rétroactivité répond également à une préoccupation de sécurité juridique38.
\nIl est admis que dans des circonstances exceptionnelles et pour des raisons spéciales, la loi ait un effet rétroactif39, ce qui ne saurait être le cas en l'espèce. En effet, le projet de loi ne se réfère qu'à l'objectif de cohérence juridique entre les ancienne et nouvelle procédures relatives à l'émission des décisions anticipées.
\nPar conséquent, et de manière encore plus flagrante dans le cas d'exercices divergents, la mesure proposée est inappropriée au regard du principe de sécurité juridique.
\nEt cela d'autant plus, que si les décisions en question n'étaient plus conformes aux dispositions légales en vigueur, elles ne seraient en tout état cause plus applicables.
\nLa Chambre de Commerce demande donc, à tout le moins, de modifier l'article 5 du Projet pour ne pas avoir un caractère rétroactif dans le domaine de la fiscalité des entreprises, à savoir pour les entités visées aux articles 159, 160 et 175 de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l'impôt sur le revenu (en, abrégé ci-après, la « LIR ») ayant déjà clôturé leurs exercices d'exploitation en 2019. Dans cette hypothèse, la modification de l'article 5 du Projet (nouveau paragraphe 29b, alinéa 1 AO) devrait être comme suit : « (1) Les décisions anticipées émises avant le lerjanvier 2015 sont caduques de plein droit à la fin de l'année d'imposition 2019. Dans le domaine de la fiscalité des entreprises, les décisions anticipées émises avant le 1ev janvier 2015 sont caduques de plein droit à la fin du premier exercice d'exploitation clôturé à partir du 31 décembre 2019. »
\nToutefois, pour éviter le caractère rétroactif ci-avant mentionné, apporter de la sécurité juridique dans tous les cas de figure et traiter de manière égalitaire les contribuables, une seule date de caducité des décisions anticipées émises avant le 1er janvier 2015 devrait être retenue. Par suite, cette caducité ne devrait intervenir qu'à la fin de l'année d'imposition 2020.
\nLa modification de l'article 5 du Projet (nouveau paragraphe 29b, alinéa 1 AO) devrait dès lors être comme suit : « (1) Les décisions anticipées émises avant le lerjanvier 2015 sont caduques de plein droit à la fin de l'année d'imposition 2019 2020 ».
\nDans le domaine de la fiscalité des entreprises, la question de la détermination de l'impôt sur la fortune (en abrégé ci-après, l'« IF ») pour l'année d'imposition 2020 (respectivement 2021 dans le cas où les rescrits fiscaux émis avant le 1er janvier 2015 expireraient à la fin de l'année d'imposition 2020). Ce point mériterait d'être également clarifié 36 En application du principe de l'effet immédiat de la loi nouvelle.
\n37 Pierre Pescatore, « introduction à la science du droit », éditions Bruylant 2009, 2è réimpression, n°215, p. 315.
\n38 Trib. Adm. du 27 février 2014, n° 27666b du rôle: « ce principe est une garantie donnée aux situations juridiques valablement acquises et consolidées sous la loi ancienne et répond, en ce sens, à un besoin de paix et de stabilité sociale ».
\n39 CE 12 mars 1985, Administration communale de la ville de Luxembourg contre le ministre de l'intérieur, n°7399 ;
\nAlain Steichen, Manuel de droit fiscal, 5è édition, 2015, p. 174.
\n86 car s'il est généralement admis que la base de l'IF est déterminée sur base du bilan de clôture de l'année d'imposition qui précède, la date clé de fixation de l'assiette de l'impôt fortune est le ler janvier. Afin d'éliminer cette incohérence temporelle, la mesure envisagée ne devrait être applicable, en matière d'IF, que pour l'impôt calculé sur la situation au 31 décembre 2020 (année d'imposition 2021).
\nA cette fin, un alinéa, rédigé comme suit, devrait être rajouté au paragraphe 29b, 1° AO : « Aux fins de l'impôt sur la fortune, les décisions anticipées émises avant le 1erjanvier 2015 sont caduques de plein droit à la fin de l'année d'imposition 2020 ».
\nL'article ler, point 2 du règlement grand-ducal du 23 décembre 2014 relatif à la procédure applicable aux rescrits fiscaux rendus en matière d'impôts directs et instituant la Commission des décisions anticipées, prévoit que les demandes de rescrits fiscaux doivent notamment contenir « la description détaillée de l'opération ou des opérations envisagées sérieusement et de manière concrète et qui n'ont pas encore produit leurs effets » (soulignement ajouté).
\nLa Chambre de Commerce voudrait rappeler sa position dans le cadre de son avis de 2014 précité sur le projet de règlement grand-ducal du 23 décembre 2014 susvisé où elle considérait que la formulation de l'article ler, point 2 restreignait la possibilité de soumettre des rescrits pour des opérations déjà en cours en utilisant une terminologie imprécise.
\nCette remarque vaut tant pour les demandes initiales de rescrits que pour les demandes de renouvellement de ces rescritse.
\nLa Chambre de Commerce estime cependant que cette incohérence peut être levée par la simple application du principe de hiérarchie des normes. En effet, comme la norme juridique inférieure (et antérieure) que constitue le règlement grand-ducal 23 décembre 2014 40 Par exemple, un contribuable ayant introduit en 2015 une demande de rescrit fiscal, venant à échéance en 2019, déciderait d'introduire en 2020 une nouvelle demande portant sur la même situation juridique. En pareille hypothèse, des opérations juridiques sont déjà en place et elles ont souvent déjà produit leurs effets et continuent d'en produire. La nouvelle demande de décision anticipée pourrait être refusée par l'Administration des contributions directes compte tenu de la formulation inadéquate du règlement grand-ducal précité: « qui n'ont pas encore produits leur effets » et ce, alors que la redevance prévue par le paragraphe 29a, alinéa 4 AO et par ledit règlement pourrait être perçue (sans étre restituée). Cette redevance est en effet fixée par le directeur des contributions dès la réception de la demande de décision anticipée (article 8 du règlement grand-ducal précité) et elle est non restituable, en ce compris « en cas de refus ou de réponse négative suite à l'instruction de la demande anticipée » (article 10 du même règlement).
\n87 précité semble en contradiction avec l'article 5 du Projet, les dispositions de la loi devront primer celles du règlement grand-ducal visé.
\nIl n'en demeure pas moins qu'une clarification des modalités pratiques du renouvellement s'avérerait nécessaire pour la Chambre de Commerce. Afin de lever toutes les ambiguïtés, les modalités pour introduire une demande de rescrit fiscal devraient être précisées et ce, indépendamment du fait qu'un rescrit ait été émis avant ou après le Ier janvier 2015. Elles devraient également couvrir la possibilité d'introduire une demande de rescrit fiscal afin de confirmer l'application d'une nouvelle disposition fiscale à des transactions existantes (par exemple, l'application de l'article 168bis LIR à des opérations de prêt déjà en place).
\nLa Chambre de Commerce demande dès lors, dans un souci de clarification, de modifier l'article Ier, point 2 du règlement grand-ducal du 23 décembre 2014 précité (i) en supprimant « et qui n'ont pas encore produit leurs effets » et (ii) en ajoutant le délai dans lequel un rescrit fiscal pourrait être introduit, idéalement le même que celui qui trouve à s'appliquer aux demandes d'intégration fiscale (article 164bisLIR), comme suit : « La demande de décision anticipée, dans le domaine de la fiscalité des entreprises aussi bien que dans celui des particuliers, est adressée par écrit au préposé du bureau d'imposition compétent ou, à défaut de compétence déterminée, au directeur des contributions avant la fin de la première année d'imposition de la période pour laquelle la demande de décision anticipée est demandée. Elle doit être motivée et contenir au moins toutes les indications suivantes :
\nSi, par impossible, il était prévu de maintenir la condition selon laquelle la demande de rescrit fiscal doit être introduite avant que les opérations envisagées n'aient « produit leurs effets », il conviendrait néanmoins de procéderà une modification du règlement grand-ducal du 23 décembre 2014 pour clarifier que cette condition ne s'applique qu'aux premières demandes de rescrit fiscal, et non pas à celles qui concernent un renouvellement ou l'application d'une nouvelle disposition légale ou réglementaire à des opérations déjà en place.
\nDans cette hypothèse, l'article 1er, point 2du RGDdu 23 décembre 2014 devrait être modifié comme suit : « 2. la description détaillée de l'opération ou des opérations envisagées sérieusement et de manière concrète et qui n'ont pas encore produit leurs effets. Cette dernière condition ne s'applique pas aux demandes introduites en application du paragraphe 29b), alinéa 2, aux demandes de renouvellement de décisions anticipées émises en application du paragraphe 29a), ni aux demandes nouvelles 88 ayant pour objet l'application d'une disposition fiscale nouvelle, à condition de les adresser avant la fin de la première année d'imposition suivant celle de l'expiration de la décision anticipée antérieurement émise ou de la première année d'imposition pour laquelle la disposition fiscale nouvelle s'applique pour la première fois. ».
\nUn autre point qui devrait faire l'objet d'une précision concerne les demandes de rescrit fiscal ayant pour objet d'obtenir, soit exclusivement, soit parmi d'autres points, la confirmation de pouvoir établir un bilan en monnaie étrangère. Si de rescrits fiscaux devenaient caducs, ce sont en principe les dispositions de la Circulaire du directeur des contributions L.G. - A n° 60 du 6 juillet 2018 qui s'appliqueraient. Cette circulaire trace le cadre des règles applicables aux organismes à caractère collectif souhaitant déclarer leur bénéfice commercial et leur revenu imposable en monnaie étrangère.
\nDans ces circonstances, il serait important, pour la Chambre de Commerce, de clarifier que les contribuables concernés n'ont pas à introduire une demande écrite auprès de l'Administration des contributions directes telle que prévue par la circulaire, respectivement, si une telle demande devait néanmoins être demandée, elle ne devrait être que pro forma et surtout elle devrait pouvoir être déposée jusqu'au dernier jour de l'exercice d'exploitation 2020 du contribuable concerné, sans exposer de nouveaux frais.
\nEn effet, bien qu'une telle décision qualifie d'acte administratif, un tel recours est actuellement impossible et le contribuable doit alors introduire un recours contre le ou les bulletins d'imposition en lien avec l'opération ou les opérations mises en place (du fait du décalage temporel induit par la procédure d'imposition), alors même que l'objectif d'une procédure de décisions anticipées vise à obtenir un niveau satisfaisant de sécurité juridique portant sur une opération ou des opérations envisagées.
\nEn outre, un tel droit s'inscrirait dans le prolongement de la possibilité qui est octroyée à la Commission des décisions anticipées d'entendre le demandeur en ses explications avant délibération prévue à l'article 5 du règlement grand-ducal du 23 décembre 2014. Il est intéressant de noter que le droit fiscal allemand prévoit d'ores et déjà un tel droit de recours dans le cadre de ses décisions anticipées41.
\n41 Décret d'application du § 89 de la loi fiscale générale allemande (AEAO zu §89 AO), § 3.5.5. et § 3.7.
\n89 Concernant l'article 6 Cette disposition traite de deux volets, à savoir, (i) une augmentation de la proportion de biocarburants dans la consommation finale d'énergie et (ii) une autorisation d'augmenter, le cas échéant, les divers droits d'accise sur les produits énergétiques.
\nConcernant ce second volet, le Projet prévoit d'augmenter, dans la loi modifiée du 17 décembre 201042, les plafonds des fourchettes des accises autonomes et des accises additionnelles (contributions sociales et contributions climatiques), respectivement de 30.4852, de 1,2 et de 5 euros/1000 litres de gasoil à la température de 15 degrés Celsius.
\nA ce stade, la Chambre de Commerce n'entend pas commenter la mesure en tant que telle puisque cette augmentation des plafonds n'a pas de conséquence aussi longtemps qu'un règlement grand-ducal n'est pas adopté pour augmenter effectivement les prix des carburants.
\nLa Chambre de Commerce souhaite néanmoins rappeler, en vue d'une éventuelle future augmentation, la position qu'elle avait développée dans son avis du 10 décembre 2014 sur le projet de règlement grand-ducal modifiant le règlement grand-ducal modifié du 17 décembre 2010 fixant les taux applicables en matière de droits d'accises autonomes sur les produits énergétiques.
\nElle rappelle notamment que, selon l'estimation du Comité Economique et Financier National, dans sa note de novembre 2018, p.1643, une augmentation d'un cent des accises sur les carburants engendrerait un déchet fiscal de 75 millions d'euros.
\nDans le même temps qu'elle soutient les efforts pour lutter contre ledit réchauffement, elle note que la démarche semble aller à l'encontre des initiatives pour développer le territoire luxembourgeois comme centre logistique. Une hausse des carburants diminuerait l'intérêt pour les transporteurs routiers de s'approvisionner au Luxembourg, intérêt qui a déjà diminué au fil des années, notamment en comparaison de la Belgique où les prix effectifs du gasoil sont souvent moins élevés pour les camionneurs professionnels après remboursement d'une partie des accises. Dans une moindre mesure, la France, qui dispose également d'un mécanisme de remboursement partiel des accises, se positionne aussi comme un concurrent pour le Luxembourg.
\nLa Chambre de Commerce encourage par ailleurs le Gouvernement à étudier d'autres pistes pour renforcer la lutte contre le réchauffement climatique tout en contenant la hausse des prix, et donc l'indexation, autant que faire se peut. En effet, l'augmentation du prix des carburants risque d'aboutir à une délocalisation de la consommation et donc, de la fiscalité sans toutefois de diminution des gaz à effet de serre. Faute d'infrastructure, par exemple de bornes de recharge et de stations de service sur le réseau routier national et européen, ainsi que de modèles économiquement rentables pouvant être utilisés à des fins commerciales, les poids lourds au gaz naturel et à propulsion électriques ne sont pas au point pour être utilisés pour le transport de marchandises.
\n42 Loi modifiée du 17 décembre 2010 fixant les droits d'accise et les taxes assimilées sur les produits énergétiques, l'électricité, les produits de tabac manufacturés, l'alcool et les boissons alcooliques.
\n43 (https://gouvernementlu/dam-assets/documents/actualites/2018/12-decembre/05-pv-pleniieres/2-annexes-auxpv/Comite-economique-et-financier-national-Note.pd 90 Dans l'immédiat et dans la mesure où il n'existe actuellement aucune alternative économique au gasoil\" , notamment dans le secteur professionnel, la Chambre de Commerce demande l'introduction de mesures compensatoires/remboursement des droits d'accises45 pour les conducteurs professionnels au Luxembourg, comme c'est le cas dans d'autres pays comme la Belgique, la France, exemples précités, mais également l'Espagne et l'Italie.
\nVu la hausse des coûts de production suite à l'augmentation de la proportion de biogasoil dans un système où les prix maximaux sont réglementés, la Chambre de Commerce demandera, si augmentation de prix il y a, d'en tenir compte, pour le calcul de la marge brute sous-jacente aux prix maximaux des carburants fixés par l'Etat.
\nConcernant l'article 7 La Chambre de Commerce salue l'élargissement du champ d'application du taux super-réduit de TVA de 3% aux services prestés par les écrivains, compositeurs et artistesinterprètes dans l'exercice de leur profession conformément à la Directive 2006/112/CE modifiée du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de la taxe sur la valeur ajoutée, respectant ainsi le principe de transposition littérale.
\nAprès consultation de ses ressortissants, la Chambre de Commerce ne peut marquer son accord quant aux mesures fiscales avisées du projet de loi que sous réserve de la prise en compte de ses remarques.
\n44 La Chambre de Commerce note tout de même qu'un nombre considérable de camions sont déjà conformes à la norme européenne d'émission EURO 6 qui est la plus respectueuse de l'environnement et que des camionnettes de transport régional à propulsion électrique sont déjà en service. Par ailleurs, certaines entreprises de transport se sont engagées à réduire leurs émissions de CO2 et ont obtenu les certificats correspondants.
\n45 C'est-à-dire, le remboursement de l'écart entre les accises dans les prix à la pompe et les accises minimum.