Projet de loi portant modification : 10 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ; 2° de l'article 2045 du code civil ; 30 de la loi du 11 juillet 1957 portant réglementation du camping ; 4° de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux ; 5° de la loi modifiée du 23 février 2001 concernant les syndicats de communes ; 6° de la loi électorale modifiée du 18 février 2003 ; 7° de la loi modifiée du 8 avril 2018 sur les marchés publics l. Exposé des motifs La refonte de la loi communale actuelle qui date de 1988, et son adaptation aux temps modernes est une priorité de l'accord de coalition 2018-2023 concernant les communes. Il est vrai que la loi communale a été modifiée ponctuellement de nombreuses fois sans pour autant que les institutions ne se soient livrées à une réflexion profonde sur le fonctionnement des communes et le cadre légal dans lequel elles agissent. Dans une déclaration aux communes prononcée à Niederanven le 8 juillet 2019, la ministre de l'Intérieur a annoncé devant quelque 300 représentant-e-s du secteur communal qu'elle procèdera à une refonte de la loi communale et suivra un processus participatif qui impliquera non seulement les membres des conseils communaux et des comités des syndicats, mais aussi les agent-e-s des communes. La voie choisie par la ministre nécessite un temps certain pour l'élaboration d'un projet de refonte complète de la loi de sorte qu'il a été opté de procéder en deux temps. Une première étape a pour objet un nouveau régime de surveillance de l'Etat sur la gestion des communes. Il s'agit de mettre en place un système de surveillance modernisé, allégé et digitalisé et d'en faire profiter rapidement les communes et les autorités de surveillance. C'est précisément l'objet du présent projet de loi : la réforme, la modernisation de ce que la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 qualifie de « tutelle administrative » sur les communes. « L'action communale, qui est l'expression de l'autonomie communale, est soumise au principe de la légalité qui vise à assurer le respect de la loi et des intérêts nationaux. Il s'agit là d'une exigence indispensable de l'État de droit, qui justifie la surveillance de l'État sur l'action des communes. Le contrôle de légalité que l'État est amené à exercer sur les actes des communes fait partie de cette surveillance. L'objectif du contrôle de légalité est de veiller à l'application de la loi par la commune, tout en respectant le principe de l'autonomie communale. (...) Le contrôle de légalité assure le respect des limites que l'État fixe à l'autonomie communale. Il assure, malgré la légitime diversité des choix locaux, l'application uniforme des règles communes dans l'exercice de la puissance publique ou dans la délivrance des prestations du service public. Le contrôle de légalité assure « le degré d'homogénéité » voulu par le législateur et contribue ainsi à l'unité nationale. Le contrôle de légalité permet aux élus communaux, soucieux d'une gestion juridiquement et financièrement corrects, de mieux pouvoir résister aux pressions de la population, des agents communaux et des cocontractants des communes. Il leur offre un rempart derrière lequel ils peuvent se retrancher. » 1 1Concept intégratif pour une réforme territoriale et administrative du Grand-Duché de Luxembourg, Ministère de l'Intérieur et de l'Aménagement du Territoire, 29 avril 2005. 1 Si le contrôle des actes des collectivités territoriales par une autorité supérieure est un principe appliqué dans toutes les démocraties européennes, un allégement de ce contrôle au profit d'un renforcement de l'autonomie locale a été opéré au fil des années dans de nombreux pays. A l'exception d'une simplification du contrôle par la suppression de la fonction de commissaire de district à travers l'abolition des districts par la loi du 2 septembre 2015Ia tutelle sur les communes au Luxembourg n'a subi aucun changement depuis l'entrée en vigueur de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, soit pendant plus de trente ans. Pourtant, des voix en faveur d'une réforme du contrôle se font entendre de façon récurrente dans le débat public au Luxembourg, notamment dans le cadre des discussions en 2008 au sein de la Chambre des députés sur une réorganisation territoriale du Luxembourg. Porte-parole du secteur communal, le Syndicat des Villes et Communes Luxembourgeoises (SYVICOL) s'est aussi, à plusieurs reprises déjà, prononcé en faveur d'un allégement de la tutelle. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe s'est d'ailleurs fait l'écho de ces revendications en appelant les autorités luxembourgeoises à limiter la tutelle à un contrôle a posteriori pour des motifs de stricte légalité, estimant que la tutelle administrative des actes et sur les personnes des collectivités locales est parfois excessive.2 Depuis l'entrée en vigueur de la loi communale en 1988, le fonctionnement des communes a connu des changements profonds. Afin d'être en mesure de répondre aux mutations de la société et aux nouvelles attentes des citoyen(ne)s, les communes ont dû développer leurs services et procéder à une professionnalisation de leurs administrations. La mise en place de structures administratives performantes permet aujourd'hui d'envisager une responsabilisation accrue des communes dans leur prise de décision. Si les communes sont autonomes, elles ne sont toutefois pas indépendantes et souveraines. Le contrôle sur les communes représente un principe fondamental de l'organisation de l'Etat luxembourgeois. En tant que tel il repose sur la loi fondamentale qui en a fait une exigence constitutionnelle.' Une abolition pure et simple du contrôle de l'Etat sur les communes ne peut donc pas être envisagée. L'objectif du contrôle de l'Etat sur les communes est de veiller à la légalité des actes communaux et de préserver l'intérêt général. 11 ne s'agit pas de remettre en cause ce principe, mais de redéfinir la surveillance administrative de l'Etat de manière à mieux respecter la proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité centrale et l'importance des intérêts à préserver, comme le prévoit l'article 8 de la Charte européenne de l'autonomie locale. Les modifications proposées représentent un changement de paradigme dans la mesure où, conformément à la volonté exprimée dans l'accord de coalition 2018-2023, elles constituent un pas décisif vers les rapports futurs entre l'Etat et les communes. Non seulement l'Etat sera un Etat-contrôleur, mais aussi un Etat-conseiller ainsi qu'un Etat-partenaire. Au-delà du renforcement de l'autonomie communale et de la création d'une nouvelle base pour les relations Etat-communes, la réforme génère des gains importants en termes d'efficacité administrative, et ce tant au niveau local qu'au niveau étatique. 2 Recommandation 172 (2005) et recommandation 380 (2015) sur la démocratie locale au Luxembourg, Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux. 3 Cons. Const. Français, 23 nov. 2012, déc. N° 2012-282 QPC : Rec. Cons. Const. 2012, p.596. 2 La réduction du nombre de dossiers à soumettre à un contrôle a priori de même que la mise en place d'une plateforme d'échange de documents électronique entraînera une simplification et une accélération des procédures administratives permettant une meilleure organisation de l'administration communale. La réforme aura également un impact profond sur l'organisation du travail du ministère de l'Intérieur auquel incombe la presque totalité des charges administratives dans le domaine de la surveillance étatique sur les entités locales soumises au contrôle de l'Etat. Le ministère de l'Intérieur restera dans son rôle de contrôleur, mais l'allègement du contrôle permettra de développer davantage les rôles de partenaire et de conseiller des communes. En partant du constat que la tutelle administrative exercée sur les communes, les syndicats de communes et les établissements publics placés sous la surveillance des communes, mise en œuvre par la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, est devenue trop pesante, le projet de loi vise ainsi une réforme de la surveillance de l'Etat sur les communes pour la concilier avec un autre principe constitutionnel, l'autonomie communale. 1. La surveillance de la gestion communale, un élément de l'organisation constitutionnelle de l'Etat. A. Le Grand-Duché de Luxembourg, un Etat unitaire décentralisé. L'organisation administrative du Grand-Duché de Luxembourg est celle d'un Etat unitaire, indivisible', caractérisé par l'existence d'un seul centre de pouvoir étatique, écartant toute idée de fédéralisme interne. Il existe un seul Parlement, un seul gouvernement et un seul système judiciaire pour l'ensemble du territoire. D'après le principe ancien, mais demeuré célèbre et toujours d'actualité « on peut gouverner de loin, mais on n'administre bien que de près »5, le pouvoir central n'exerce pas l'ensemble des compétences mais confie une partie de l'administration à des autorités déconcentrées ou décentralisées. Par voie de déconcentration, l'administration centrale crée des services extérieurs répartis sur le territoire. Par la décentralisation', l'Etat est amené à déléguer certaines missions à des collectivités publiques distinctes, par application du principe de subsidiarité en vertu duquel une action publique est à exercer par le niveau d'autorité le plus proche de la population. Il existe donc d'autres personnes publiques à côté de l'Etat. Celles-ci sont chargées de compétences administratives tantôt déléguées, tantôt propres. En matière de décentralisation on distingue, d'une part, la décentralisation par service ou technique qui consiste dans la création par le pouvoir législatif d'établissements publics' auxquels est confiée la gestion d'une mission de service public déterminée et, d'autre part, la décentralisation territoriale qui donne naissance à des collectivités territoriales autres que l'Etat et qui ont pour mission la gestion, au niveau local, de biens et de services distincts de ceux gérés directement par l'Etae. Au Grand-Duché de Luxembourg, ces collectivités sont les communes. Art. ler Const. « Le Grand-Duché de Luxembourg est un Etat démocratique, libre, indépendant, indivisible. ». Décret du 25 mars 1852 sur la décentralisation administrative, A.IDA 2012 p.743. 6 Gérard Cornu, Vocabulaire juridique 8éme éd. p.249. 7 Art. 108bis Const. : « La loi peut créer des établissements publics, dotés de la personnalité civile dont elle détermine l'organisation et l'objet. ». 8 Art. 107(1) Const. : « Les communes forment des collectivités autonomes, à base territoriale, possédant la personnalité juridique et gérant par leurs organes leur patrimoine et leurs intérêts propres. ». 4 5 3 B.La prééminence de l'Etat sur les autres personnes morales de droit public. Parmi les collectivités mises en place par la Constitution luxembourgeoise, l'Etat, à travers lequel s'exprime l'exercice de la puissance souveraine, doit rester le garant de l'intérêt national qu'il doit faire prévaloir sur les intérêts locaux ou particuliers. Il existe une prééminence de l'Etat sur toutes les autres personnes juridiques de droit public. La doctrine affirme sans équivoque que l'Etat décentralisé reste un Etat unitaire dans lequel les préoccupations des collectivités locales sont subordonnées à la volonté de l'Etat. Le droit applicable aux communes luxembourgeoises en connaît un certain nombre de manifestations. Il s'agit du rang dans la hiérarchie des normes des règlements communaux', des mécanismes prévus pour assurer la continuité des services publics locaux et la bonne application des lois', du pouvoir de substitution', du droit de dissolution du conseil communal' détenu par le chef de l'Etat ainsi que de la surveillance de l'Etat sur la gestion communale'. La Cour Supérieure de Justice luxembourgeoise retient, dans un arrêt de 1919, que la commune est un «être moral créé par la loi et qui n'existe comme tel que dans les limites tracées par celle-ci ». C.L'exercice du pouvoir par l'Etat et les communes n'est pas absolu. Les pouvoirs de l'Etat central et moins encore de l'Etat décentralisé ne sont pas exercés de manière absolutiste. Il s'agit, au contraire, de pouvoirs encadrés, partagés et contrôlés. a) Des pouvoirs encadrés. L'Etat ainsi que les communes agissent tout d'abord dans le cadre défini par la Constitution et par la loi. Le nombre de droits fondamentaux, de libertés publiques et de droits civils consacrés par le droit national et par le droit international témoignent de l'importance qu'ils attachent au développement et à la protection de l'individu vis-à-vis des détenteurs du pouvoir. b) Des pouvoirs partagés et contrôlés. Les modalités d'acquisition et d'exercice du pouvoir sont réglées par la loi fondamentale. Le régime parlementaire du Grand-Duché de Luxembourg repose sur une organisation de l'Etat dans laquelle les fonctions de celui-ci sont partagées entre des autorités spécialisées non indépendantes les unes des autres. La Constitution luxembourgeoise consacre implicitement le système de la séparation souple des pouvoirs où les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire se contrôlent de manière réciproque. Il existe notamment un contrôle de constitutionnalité des lois et un contrôle de légalité des règlements grand- 9 Art 29 Loi communale mod. du 13.12.1988 : « Le conseil fait les règlements communaux. Ces règlements ne peuvent être contraires aux lois, ni aux règlements d'administration générale. ». 10 Art. 108 Loi communale : « ...le ministre de l'Intérieur peut charger un ou plusieurs commissaires spéciaux (...) à l'effet (...) de mettre à exécution les mesures prescrites par les lois et les règlements généraux. ». 11 Art. 58 al.4 Loi communale : « En cas d'inaction du collège échevinal ou à défaut de confirmation par le conseil communal des ordonnances du collège échevinal, le commissaire de district peut prendre les règlements et ordonnances dont il est question à l'al. ler... càd les règlements d'urgence en matière de maintien de l'ordre public ; Art 125 Loi communale : « Si le budget n'est pas proposé par le collège des bourgmestre et échevins ou si le conseil communal ne le vote pas dans les délais prescrits, le ministre de l'Intérieur se substitue à ses organes pour proposer ou arrêter d'office un budget... ». 12 Art. 107 Const. : « Le Grand-Duc a le droit de dissoudre le conseil communal. ». 13 Art. 107(6) Const. : « La loi règle la surveillance de la gestion communale. Elle peut soumettre certains actes des organes communaux à l'approbation de l'autorité de surveillance et même en prévoir l'annulation ou la suspension en cas d'illégalité ou d'incompatibilité avec l'intérêt général, sans préjudice des attributions des tribunaux judiciaires ou administratifs. » ; Loi communale mod. du 13.12.1988 art. 103 ss. 4 duca ux14. Des autorités administratives indépendantes comme, par exemple, le Médiateur et la Cour des comptes exercent par ailleurs des contrôles spécifiques sur certaines fonctions de l'Etat. Les phénomènes du partage et du contrôle réciproque des pouvoirs ne sont pas étrangers à l'organisation des communes où il existe une répartition des compétences entre les différents organes du corps communal qui disposent chacun de moyens de contrôle les uns sur les autres. Ainsi le conseil communal a la faculté de provoquer la démission de l'exécutif communal par le rejet du budget suivi du vote d'une motion de censure.' Les communes sont encore soumises à un contrôle exercé par l'Etat. c) L'autonomie communale est exercée sous le contrôle de l'Etat. Bien que les communes constituent des collectivités autonomes', elles n'en demeurent pas moins des émanations de l'Etat auquel elles restent subordonnées et dont elles sont tenues de respecter les intérêts. La Constitution n'a pas entendu conférer à l'autonomie communale' un caractère absolu. Elle a, au contraire, établi un contrepoids en plaçant la gestion des communes sous le contrôle d'une autorité de l'Etat. Il faut déduire du langage impératif de l'art, 107(6)' de la Constitution que le législateur a l'obligation d'organiser le contrôle de la gestion communale et de le confier à une autorité de surveillance dont la Constitution présuppose l'existence. Le Constituant de 1979 s'est borné à définir les principes élémentaires en la matière : « Les dispositions concernant l'autorité tutélaire ont été libellées à dessein d'une façon plus vague, pour permettre à la loi ordinaire de l'organiser au mieux. »19 Pierre Majerus a commenté ainsi l'article 107, paragraphes (1) et (6) de la Constitution : « La Constitution, en établissant le principe de l'administration autonome des communes en ce qui concerne les affaires purement communales, a cependant voulu éviter que cette autonomie relative ne porte atteinte aux intérêts nationaux. C'est pour cette raison qu'elle a confié au législateur ordinaire le soin de régler la composition, l'organisation et les attributions du conseil communal, et qu'elle a réservé à l'autorité supérieure l'approbation des actes du conseil, dans les cas déterminés par la loi. »20 L'auteur souligne ainsi les limites de l'autonomie communale. D'une part elle est relative en ce sens qu'elle ne concerne que les affaires purement communales à l'exclusion de celles qui sont de la compétence de l'Etat ou qui sont des compétences partagées et d'autre part elle ne doit pas être attentatoire aux intérêts nationaux. La surveillance sur la gestion des communes doit veiller à ce que ces limites ne soient pas dépassées. La Cour constitutionnelle a très récemment eu l'occasion de constater que, si l'autonomie communale est consacrée par la Constitution, elle n'est pas sans limites, mais, bien au contraire, qu'elle s'exerce sous le 14 Un contrôle de constitutionnalité a priori institué par l'art. 2 de la loi du 12 juillet portant réforme du Conseil d'Etat : « Aucun projet, aucune proposition de loi ne sont présentés à la Chambre des députés (...), aucun projet de règlement pris pour l'exécution des lois et traités ne sont soumis au Grand-Duc qu'après que le Conseil d'Etat a été entendu en son avis.(...) S'il estime un projet ou une proposition de loi contraire à la Constitution, aux conventions et traités internationaux, ainsi qu'aux principes généraux du droit, le Conseil d'Etat en fait mention dans son avis. Il en fait de même, s'il estime un projet de règlement contraire à une norme de droit supérieure. » Un contrôle de constitutionnalité et un contrôle de légalité a postériori est prévu par les art. 95 et 95ter de la Constitution : « Les cours et tribunaux n'appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu'autant qu'ils sont conformes aux lois. La Cour Constitutionnelle statue par voie d'arrêt sur la conformité des lois à la Constitution. ». 15 Art. 37 Loi communale : « En cas d'adoption de la motion, les membres du collège des bourgmestre et échevins sont déclarés démissionnaires. ». 16 Art. 107(1) Const. : « Les communes forment des collectivités autonomes. ». 17 « L'autonomie des communes n'est de loin pas absolue », Avis du CE du 20 mars 1979 ; doc. parl. n°2173. 18 Art. 107(6) Const. et art. 103 ss. loi communale précités. 19 Doc. Parl. N° 2173 Dépôt (M. Antoine Wehenkel, Président de la Commission de la Révision constitutionnelle) p. 1652. 79 Pierre Majerus : L'Etat luxembourgeois sixième édition, p. 339. 5 contrôle de l'Etat.21A noter que le principe d'un contrôle administratif sur les actes des collectivités locales est explicitement admis par la Charte européenne de l'autonomie locale et fait partie intégrante des modèles d'organisation de la démocratie locale de tous les pays européens. Du moment qu'il existe au niveau de l'Etat central et des collectivités territoriales des contrôles institutionnels sur l'exercice du pouvoir et que de surcroît les communes sont une émanation de l'Etat souverain auquel elles sont subordonnées, il serait contraire tant à l'esprit qu'au texte de la Constitution de créer un régime de surveillance de la gestion communale en trompe ken ou de le supprimer purement et simplement. Le principe d'un contrôle étatique sur les communes étant inscrit à la Constitution, le législateur, dans l'élaboration du droit communal, doit tenir compte de cette exigence constitutionnelle.22 En partant de dispositions comparables dans la Constitution française, le professeur Bertrand Faure en déduit que le législateur « ne saurait s'affranchir du principe constitutionnel pour organiser l'élimination totale de la tutelle ou un transfert de sa mise en œuvre à une autorité indépendante de l'Etat. » Le même auteur admet l'existence d'une véritable « théorie des fondements constitutionnels de la tutelle ». D'après celle-ci le contrôle de la gestion des collectivités doit obéir à un ordre public national, des principes directeurs qui trouvent leur affirmation dans d'autres dispositions plus générales de la Constitution. Ces principes expriment des intérêts supérieurs de la société et de l'Etat auxquels il n'est pas possible de déroger. Il s'agit de « valeurs, d'une assise éthique qui sous-tend la nature et la cohésion de l'Etat au sein duquel les collectivités doivent accepter de trouver leur place » : indivisibilité de l'Etat, égalité des citoyen-ne-s, principe de la surveillance de la gestion communale.' L'Etat et les entités décentralisées entretiennent des rapports entre eux, ils peuvent être de trois types différents : Etat-partenaire, Etat-conseiller, Etat-contrôleur.' Souvent les communes revendiquent avec l'Etat des relations égalitaires sans faire la différence selon le rapport dans lequel elles se trouvent face à celui-ci. Si cela est possible d'une part dans le cadre des modes de collaboration, par voie de convention notamment (p.ex. : Pacte Logement, Pacte Climat, conventions de financement des offices sociaux etc.), et d'autre part dans le cadre de la concertation entre l'Etat et les communes (p.ex. : avis en matière d'établissements classés, de sites et monuments, d'aménagement du territoire etc.), il ne saurait en être ainsi en matière de contrôle administratif alors que le « principe de souveraineté de l'Etat interdit que l'égalité soit la règle unique et absolue gouvernant les relations entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux. (...). Les pouvoirs de contrôle sont la marque des rapports inégalitaires entre l'Etat et les communes, mais dans un cadre strict organisé par la loi et la Constitution »25. Au moment de l'introduction dans la procédure législative du projet de décret wallon n°401 organisant la tutelle sur les communes, les provinces et les intercommunalités de la Région wallonne, le gouvernement wallon a exposé sans ambiguïtés que « ...la tutelle administrative ne peut exister sans la décentralisation administrative, celle-ci étant un mode d'organisation des services publics qui consiste à doter certains de ceux-ci de la personnalité juridique et à confier leur gestion à des agents jouissant de l'autonomie organique vis-à-vis de l'autorité créatrice elle-même. inversement, la décentralisation administrative s'accompagne ordinairement de la tutelle administrative, et ce, pour pouvoir obvier aux dérives qui 21 Cour const. 20 juin 2014, n° 00111, M A 2014 p. 1725. 22 Bertrand Faure, Droit des collectivités territoriales, Précis Dalloz, Pre éd. 2009, n° 785. 23 Bertrand Faure, précité, n° 48ss. et 785. 24 Jean Girardon, Les collectivités territoriales, Ellipses, 2001. 25 J.-B. Auby, J.-F. Auby, Droit des collectivités locales 2ème éd. PUF 1998, p. 255. 6 peuvent découler d'un abus d'autonomie. La prévision de la tutelle dans la Constitution répond ainsi à ces préoccupations » 26. On peut donc conclure que « Tout comme l'Etat, les collectivités territoriales doivent pouvoir faire l'objet de contrôles... »27. En effet les contrôles de l'Etat sont inhérents à l'organisation d'une administration décentralisée. Ils sont justifiés par le fait que les attributions des collectivités publiques locales procèdent de l'Etat. 2. Le contrôle administratif sur les communes en droit international. La Charte européenne de l'autonomie locale admet l'existence d'un contrôle administratif sur les collectivités locales.' Cette Charte constitue le droit commun des collectivités locales européennes. Si elle reconnaît l'autonomie communale, elle exclut la subordination à une autorité supérieure, mais elle autorise le contrôle des actes locaux afin de vérifier que ceux-ci soient conformes aux normes juridiques supérieures. La Charte précise en son article 8 que tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi et qu'il ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle de légalité peut cependant, exceptionnellement dans le domaine des compétences déléguées par l'Etat, comprendre un contrôle d'opportunité.' Le contrôle doit encore être exercé de sorte à respecter une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver. 3. L'évolution du contrôle administratif sur les collectivités locales à l'étranger. a) En France, une tentative échouée de suppression du contrôle. En procédant en 1982 à la réforme du contrôle administratif de l'Etat sur les collectivités territoriales, le gouvernement français n'avait pas perçu ce contrôle administratif comme étant une nécessité constitutionnelle. Le projet de réforme de 1982 constituait une véritable tentative de supprimer le contrôle administratif sur les communes, qui n'a cependant pas abouti. Avant 1982, le régime applicable aux actes des communes était celui de l'approbation préalable. Pour abolir les tutelles administrative et financière sur les communes, la loi du 2 mars 1982 posait le principe selon lequel les actes des collectivités territoriales étaient exécutoires de plein droit, le législateur voulant assimiler ces actes à ceux des autorités de l'Etat. Le Conseil constitutionnel, saisi par des parlementaires de l'opposition a eu l'occasion de rappeler l'existence de certaines limites qui ne peuvent priver l'Etat de tout moyen d'action. Il a estimé notamment que l'autorité de surveillance devait avoir connaissance de l'acte de la collectivité territoriale avant que celui-ci ne devienne exécutoire, afin d'être en mesure de saisir le juge en cas d'illégalité.' Le Conseil constitutionnel français a souligné de manière solennelle que « les prérogatives de l'Etat » en matière de surveillance des collectivités locales « ne peuvent être ni restreintes, ni privées d'effet, même temporairement ». Sinon « l'existence de la collectivité nationale s'en trouverait radicalement Doc. P.W. 401 (1997-1998) - numéros 1 à 13, p.5. Rapport du sénateur Jacques Mézard sur les contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales, 25 janvier 2012, Sénat Session Ordinaire 2011-2012, n°300. 28 Charte européenne de l'autonomie communale de 1985, art.3, 4 et 8. 29 Charte européenne de l'autonomie communale de 1985, art.8§2. 3° Déc. 82-137 DC du 25 février 1982. 26 27 7 1 compromise »31. Un contrôle administratif prévu par la Constitution ne peut pas être supprimé par le législateur, mais il peut concilier le caractère exécutoire des actes locaux avec l'existence d'un contrôle administratif qui permet d'assurer le respect des lois et la sauvegarde des intérêts nationaux auxquels se rattache de surcroît l'application des engagements internationaux.32 Cependant, les bases constitutionnelles de la surveillance de la gestion communale ne doivent pas enfermer les possibilités de l'action communale dans des limites trop strictes. L'Etat ne saurait pas, en effet, par un contrôle trop lourd, priver d'effet le principe constitutionnel de l'autonomie c0mmuna1e33. L'esprit de la Constitution française comme celui de la Constitution luxembourgeoise rendent nécessaire une conciliation entre la surveillance de l'Etat sur les communes et l'autonomie de celles-ci. L'arrêt du Conseil constitutionnel de 1982 a reconnu, dans un esprit d'allègement de la tutelle de l'Etat sur les collectivités territoriales, qu'il était possible au législateur de limiter l'intervention de l'autorité de surveillance à un simple rôle d'examen de la légalité des actes et de saisine du tribunal administratif, sans avoir la compétence de statuer elle-même sur cette légalité, à la différence du régime de tutelle précédent. Plus tard, le Conseil constitutionnel' a ajouté que le contrôle par l'autorité de surveillance n'est pas sans limites et qu'il doit respecter son corollaire, à savoir « le principe de libre administration », un principe qui est similaire au prédit « principe d'autonomie communale » consacré par l'article 107 de la Constitution luxembourgeoise.' De la tentative de suppression de la tutelle administrative, le législateur français est passé à l'instauration d'un contrôle devenu entretemps l'archétype du contrôle de l'Etat sur les collectivités publiques locales. L'approbation d'actes des communes a été supprimée et remplacée par un régime de transmission obligatoire des actes jugés les plus importants à l'autorité supérieure qui défère les actes contraires à la légalité au tribunal administratif. Elle peut demander la communication des autres actes et les déférer au tribunal administratif pour les mêmes motifs. Depuis 1982, ce système n'a pas seulement jamais été remis en cause en France, même si, pour différentes raisons, il a connu certains aménagements, mais il a d'autant plus servi d'inspiration à la réforme du contrôle administratif sur les collectivités locales en Italie, en Belgique, en Espagne, en Allemagne, aux Pays-Bas, au Portugal et au Royaume-Uni. b) La remise en cause du contrôle sur les collectivités locales en Autriche. Le cas de la France n'est pas isolé. Un raisonnement semblable a conduit à l'affirmation claire en faveur du maintien de la surveillance de l'Etat sur les communes en Autriche après qu'elle fut mise en cause à l'occasion de la création de tribunaux administratifs au niveau des « Bundesländer » avec effet au 1" janvier 2014. « Die Notwendigkeit der Beibehaltung der kommunalen Aufsichtsbehôrden ist (...) mit einem klaren „Ja" zu beantworten. Es wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Korrelat einer Selbstverwaltung die Kontrolle des Staates in der Form der Aufsicht darstellt — mit anderen Worten: Ohne Aufsicht keine Selbstverwaltung. Nur auf den ersten Blick handelt es sich um einen Widerspruch, auf den zweiten Blick eine Selbstverständlichkeit. Da auch die Selbstverwaltung ein Stück Verwaltung ist, bedarf auch sie natürlich der Kontrolle; während im Bereich der staatlichen Verwaltung sonst der Grundsatz der absoluten Über- und Unterordnung gilt, ist jedoch die Einwirkungsmôglichkeit des Staates auf die Selbstverwaltung eine schwöchere- und in einer verfassungsrechtlich genou abgegrenzten Form. (...) Hinzu 31 Note Jean Boulouis, AJDA 1982, p. 304. 32 Jean-Claude Douence in « Les contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales aujourd'hui », L'Harmattan 2007, p. 311. 33 Bertrand Faure, précité, n° 785. 34 Déc. 92-316 DC du 20 janvier 1993. 33 Michel Verpeaux, Les collectivités territoriales en France, Dalloz, 3ème éd., p. 132 ss. 8 kommt, dass sich die Aufsichtsbehôrden in vielen Bundesländern nicht nur als Kontrollorgane, sondern auch als wichtige Partner und Ansprechstellen für die Gemeinden bewährt haben. Dieser Partnerschaft wird im Hinblick auf die kommunalen Herausforderungen — sowohl in rechtlicher (...) als auch in wirtschaftlicher (...) Hinsicht- eine noch gröftere Bedeutung als bisher zukommen".' c) L'évolution récente du contrôle administratif en Belgique. En Belgique la nécessité d'un contrôle administratif sur les communes ne semble jamais avoir été mise en cause. Cependant les mécanismes de tutelle ont connu des aménagements importants depuis 1999. Dans la Région wallonne la surveillance des collectivités locales a fait l'objet de deux décrets en l'espace de moins de huit ans. Le décret du 22 novembre 2007 sur la réforme de la tutelle sur les pouvoirs locaux a corrigé les imperfections de celui du ler avril 1999 organisant la tutelle sur les communes, les provinces et les intercommunales de la Région wallonne." - Les allégements excessifs du décret de 1999. Le décret de 1999 était ambitieux dans la mesure où il avait pour objectifs d'alléger la tutelle tout en renforçant la sécurité juridique des actes, de moderniser la tutelle et de renforcer la capacité d'intervention des autorités de tutelle sur certains actes communaux importants.38 Cependant l'avant-projet adopté le 12 mars 1998 par le gouvernement wallon allait trop loin de sorte qu'il a été modifié pour tenir compte de trois questions fondamentales soulevées par le Conseil d'Etat belge. Il s'agissait d'abord de la compatibilité de la suppression de la tutelle générale d'annulation pour la lésion de l'intérêt général avec l'art 162 al.2, 6° de la Constitution alors que cette disposition exige que l'ensemble des actes des autorités locales et non pas certains d'entre eux seulement, soit soumis au contrôle." Ensuite la tutelle générale était censée ne s'exercer que sur recours exercé par un tiers des membres des assemblées délibératives, ceci étant manifestement discriminatoire entre les communes selon que la majorité en place dispose ou non de plus de deux tiers des sièges. Finalement ledit mécanisme pour l'exercice de la tutelle générale a été considéré comme privant l'autorité supérieure de la possibilité d'agir proprio motu pour tous les actes non soumis à la tutelle d'approbation alors que l'art. 162 de la Constitution confie un rôle de gardiennes de la loi et de l'intérêt général aux autorités de tutelle. Le projet adopté en conséquence par le gouvernement wallon et qui allait devenir le décret du 1" avril 1999 introduisait un mécanisme de contrôle où le gouvernement avait la faculté de réclamer aux communes la transmission de certains actes dont une liste était à déterminer par un arrêté d'exécution, de même que les modalités de transmission. Néanmoins le contrôle fut considérablement allégé étant donné que dans le cadre de la tutelle générale, la transmission obligatoire de nombreux actes énumérés dans un arrêté du 14 novembre 1991 était supprimée. Si certains de ces actes avaient glissé vers la tutelle 36 Kommunalnet : 1. Jänner 2014 : Kommt das Aus für die Gemeindeaufsicht ? Dr. Martin Huber Landesgeschäftsführer des Salzburger Gemeindeverbandes. 37 Moniteur belge (M.B.) 19.05.1999 et 21.12.2007. 38 Doc parl. wallon 401 (1997-1998)-N°1 bis. 33 Art. 162 Const. belge : « Les institutions provinciales et communales sont réglées par la loi. La loi consacre l'application des principes suivants : (...) 6° l'intervention de l'autorité de tutelle ou du pouvoir législatif fédéral, pour empêcher que la loi ne soit violée ou l'intérêt général blessé ». 9 spéciale d'approbation, la plupart d'entre eux échappaient dorénavant à l'examen systématique et obligatoire de l'autorité de tutelle. Le contrôle de conformité à l'intérêt général était réintroduit et le contrôle par voie d'approbation maintenu. Le rôle de la Direction générale des pouvoirs locaux, chargée de l'instruction des dossiers soumis aux autorités de contrôle qui garantit la cohérence des méthodes d'instruction et de la jurisprudence régionale, était confirmé et clarifié.' Dans le cadre de la discussion générale du projet de décret au Parlement wallon certains éléments sont intéressants à relever alors qu'ils comportent des critiques récurrentes et justifiées de l'exercice de la tutelle. Ainsi il a été constaté qu'il existe un réel besoin auprès des élu-e-s et de la fonction publique locale de transmettre des actes non obligatoirement soumis au contrôle pour obtenir une relative sécurité juridique. La confusion qui règne autour du fameux contrôle d'opportunité a été soulignée. En fait il s'agit d'une dérive du contrôle de la conformité à l'intérêt général qui a conduit à une appréciation politique en opportunité de l'atteinte à l'intérêt général par une autorité de contrôle à caractère politique. Il a été constaté que ce contrôle d'opportunité n'est plus exercé. Néanmoins le caractère politique de la tutelle exercée par le pouvoir exécutif a été critiqué. Une solution serait de faire intervenir les juridictions administratives dans le mécanisme de contrôle. - Le décret de 2007 : retour à une tutelle renforcée. L'application du décret du ler avril 1999 pendant six ans à peine allait déjà démontrer que l'allègement trop poussé du contrôle administratif « présentait des lacunes qui avaient été pointées comme une des principales causes des pratiques illégales découvertes dans plusieurs entités locales wallonnes. » Des membres du Parlement wallon ont considéré que le décret de 1999 « a tellement déchargé l'autorité de tutelle que son rôle est dans les faits, quasiment inexistant. Les affaires qui secouent le monde politique wallon depuis 2005 en attestent ».41 En effet un besoin urgent et impérieux de réforme s'était fait ressentir suite à la découverte de nombreuses irrégularités en matière de passation de marchés publics, de procédures comptables et de mise à disposition de personnel communal. Elles ont été qualifiées de séisme qui a « secoué le paysage politique wallon »4' et ont conduit à de nombreuses démissions de membres d'exécutifs locaux et même du Ministre-président de la Région wallonne de l'époque. Ces irrégularités ont connu des suites judiciaires avec des condamnations d'élu(e)s et de fonctionnaires. à des peines d'amende et d'emprisonnement pour faux, usage de faux, abus de biens sociaux, détournement et escroquerie, infraction à la législation sur les marchés publics, prise illégale d'intérêts et infraction à la législation comptable. Dans un de ses jugements, un tribunal correctionnel belge a fait état d'une « violation flagrante de l'intérêt public » et des « règles de la démocratie au profit des intérêts personnels, financiers ou électoraux »43. 40 Doc. pari. wallon 401 (1997-1998)-N°14, 147 (1995-1996)-N°3, 245 (1996-1997)-N°13 pp. 1-12. 41 Doc. parl. wallon 648 (2007-2008)-N°2. 42 La réforme de la tutelle sur les pouvoirs locaux en Wallonie introduite par le décret du 22 novembre 2007, Laurent Fuente, Mélanie Lazzari, Institut Emile Vandervelde, décembre 2008, p. 2 et 27. 43 La Carolorégienne : « Violation flagrante de l'intérêt public », La Libre Belgique, 23 juin 2010 ; Fin du procès de « La Carolo », Télésambre, 23 juin 2010. 10 Dans le cadre de ces affaires un audit a amené le ministre wallon des affaires intérieures aux constats suivants : - « les faits relevés traduisent le non-respect de nombreuses dispositions légales ou réglementaires ou des dérives à partir de tolérances limitées, découlant essentiellement de l'absence de contrôles internes et/ou externes ; - Le décret tutelle (de 1999) et ses modalités d'exécution (ou leur absence) ne permettaient guère de détecter ces faits, (...) »44 Le ministre a ajouté plus tard que les lacunes du décret de 1999 ont conduit à une responsabilisation qu'il a qualifiée « d'excessive des secrétaires et des receveurs communaux qui se sont trouvés être les derniers remparts du contrôle de légalité. »45 Le gouvernement wallon a réagi à ces évènements par l'adoption de la note d'orientation du 15 juin 2006 par laquelle il se donnait pour objectif « le renforcement et l'optimalisation de la tutelle sur les pouvoirs locaux. »46 Finalement le décret du 22 novembre 2007 a modifié en profondeur le dispositif de contrôle antérieur, notamment par le renforcement des pouvoirs de tutelle du gouvernement wallon. Le nouveau dispositif s'apparente à celui en vigueur dans la Région de Bruxelles-Capitale en vertu d'une ordonnance du 14 mai 1998 et en Flandre en vertu d'un décret du 15 juillet 2005. Le décret de 2007 a d'une part fixé une liste d'actes qui doivent être obligatoirement soumis à la tutelle générale d'annulation. Le décret du 1" avril 1999 avait mis fin au système des actes obligatoirement transmissibles pour le remplacer par un mécanisme où le gouvernement pouvait réclamer à la commune les actes dont il devait déterminer la liste. Cependant cette liste n'a jamais vu le jour ce qui a amené l'autorité de tutelle à effectuer des contrôles seulement ponctuels. Les communes ont pris l'habitude de transmettre systématiquement à l'autorité de tutelle un nombre important d'actes afin de se faire délivrer une espèce de certificat de légalité. L'expérience a démontré que ce système était insuffisant. Le gouvernement a réagi en revenant à une liste d'actes obligatoirement transmissibles inscrite dans le décret lui-même, ceci « dans un souci d'optimalisation de la tutelle générale, et partant dans celui de renforcer la visibilité régionale sur certains actes des collectivités locales. »47 D'autre part le décret de 2007 a renforcé la tutelle spéciale d'approbation sur les actes des autorités locales. Les irrégularités dans l'application de la loi et des règlements par certaines autorités locales constatées à partir de l'année 2005 ont conduit le gouvernement à étendre la tutelle d'approbation à de nouveaux types d'actes jugés d'une importance certaine, mais qu'il n'avait jamais été question, jusqu'alors, de soumettre à approbation. 4. Les risques inhérents à l'absence de contrôle administratif. Le défaut de contrôle administratif présenterait plus d'inconvénients que d'avantages pour l'Etat, pour les communes ainsi que pour la population soumise à leur autorité. Ainsi en l'absence d'un contrôle administratif de légalité, les communes se trouveraient dans la même position que les personnes morales de droit privé qui ne peuvent être contraintes au respect de la loi que par des décisions juridictionnelles. La commission des lois du Sénat français a souligné que notamment la 44 Idem n°33 45 Doc. parl. wallon 648 (2007-2008)-N°1 46 Idem n°33 47 Idem n°33, p.6 11 lenteur inévitable de la justice et l'incertitude quant à l'issue du procès sont inadaptés à une bonne administration municipale et qu'il n'était pas démontré que l'autorité des juges serait plus respectueuse de la liberté locale que l'intervention plus tolérante de l'autorité de surveillance administrative." La seule soumission au contrôle du juge administratif pose aussi un problème au niveau de la responsabilité civile des communes. C'est en effet le cas lorsqu'un acte individuel ou réglementaire est déjà exécutoire et trouve application pendant le temps que les juridictions administratives mettent à toiser sa légalité. Si, finalement, l'acte est jugé illégal, la responsabilité civile de l'administration contrôlée risque d'être mise en œuvre dans de nombreux cas.' Il serait par ailleurs inconciliable avec les intérêts supérieurs de l'Etat d'abandonner en pratique la surveillance d'actes communaux à l'administré lui-même par la saisine du juge administratif. Le contrôle exercé sur les collectivités territoriales ne saurait « se limiter au contrôle exercé par les citoyens »50. Leurs initiatives juridictionnelles obéissent en effet à une logique propre, différente de considérations d'intérêt général. Par ailleurs des particuliers peuvent préférer ne pas lancer une procédure contentieuse soit par méconnaissance de leurs droits, soit par peur d'être lésés par une telle initiative, comme les agent-e-s de l'administration ou des soumissionnaires écartés dans le cadre d'un marché public. Le contrôle administratif présente encore une dimension européenne dans la mesure où les collectivités publiques locales sont amenées à appliquer le droit européen dans lequel leur expertise est souvent limitée. L'Etat est seul garant du respect du droit européen dans la mesure où il répond de sa violation, que cette dernière résulte de son fait ou de celui d'une collectivité locale. Par le contrôle administratif, l'Etat dispose du moyen de prévenir ou de corriger les illégalités qui lui seraient imputables si elles survenaient. Il incombe en effet à l'Etat de prévenir les irrégularités d'origine locale. Aujourd'hui le risque de commettre des violations du droit européen est accru par la multiplication des compétences décentralisées dans des domaines largement régis par les normes européennes : marchés publics, économie, protection de l'environnement. La jurisprudence de la CJUE est claire à cet égard.' Si une violation du droit européen est commise malgré tout, elle est imputable à l'Etat. Seuls les Etats ont à répondre des manquements commis sur leur territoire. Le traité instituant la Communauté européenne avait déjà rappelé le principe. Il est confirmé par la jurisprudence de la CJUE.' Le principe de la primauté du droit européen sur le droit national ne suffit pas à contenir le risque de violations par les collectivités locales. Deux cas de figure peuvent se présenter. Le premier est celui dans lequel une collectivité locale produit un acte non compatible avec une norme supranationale sans être couverte par le strict respect du droit étatique. La violation de la règle de droit européen par la collectivité locale résulte de sa seule intervention normative et non de la règle étatique. Si la collectivité aura à répondre de cette illégalité devant le juge interne, celle-ci restera imputable à l'Etat devant les juges de la CJUE. Le second cas de figure est celui dans lequel la collectivité se borne à appliquer un droit étatique en contrariété avec la norme supranationale et ce faisant, viole cette dernière. Dans ce cas le manquement résulte du fait de l'Etat et il en est seul responsable. La nécessité du contrôle administratif prévu par la Constitution 48 L. de Tinguy, Rapport fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi pour le développement des responsabilités des collectivités locales, J.O. Doc. Pari. Sénat, seconde session ordinaire, 1978-1979, n° 307,t. l, p.93, in Les communes et le pouvoir PUF 2002, p.561 ss. " L. de Tinguy, précité. 5° Rapport Jacques Mézard, précité. 51 OCE ler oct. 1998 Commission c/ Royaume d'Espagne Aff. C-71/97, OCE 6 juill. 1995 Commission c/Grèce, aff. C-259/94, CJCE Commission c/ République française aff. C-292/99. 52 OCE 5 oct 2000, Commission c/ France aff. C-16/98; CJCE 04 juillet 2000, Commission contre République hellénique, aff. C387/97. 12 luxembourgeoise de 1868 n'est pas dépassée par le temps, mais elle s'affirme de plus en plus clairement avec les transferts de compétences de l'Etat vers les communes. 5. Vers une surveillance modernisée de la gestion communale, enfermée dans des limites strictes. Le contrôle, tel qu'il existe au Luxembourg depuis la dernière refonte de la loi communale du 13 décembre 1988, ne paraît plus adapté aux exigences actuelles. Les besoins de modernisation se font ressentir avec une acuité grandissante ces dernières années. Une réforme doit passer par un recentrage du contrôle sur les actes les plus importants des collectivités locales et par une modernisation et une rationalisation des mécanismes de contrôle. L'Etat ne saurait se soustraire à son devoir de surveillance des entités communales qui demeurent des pouvoirs subordonnés. Il appartiendra donc aux organes de l'Etat de veiller au respect de la loi et de l'intérêt général, mais la manière dont l'Etat organisera ce contrôle doit changer. Dorénavant le contrôle sera mis au service des communes et contribuera à renforcer leur autonomie. L'œuvre de l'autorité de surveillance consistera en effet à corriger de manière souple et rapide des irrégularités dans le cadre d'un climat de dialogue et de conseil plutôt que de sanction. La sécurité juridique des actes des communes s'en trouvera renforcée. Souvent d'ailleurs les membres du conseil communal et le personnel des collectivités locales réclamentils l'intervention de l'autorité de contrôle à titre de validation informelle d'actes dont l'élaboration devient de plus en plus complexe dans un contexte juridique en mouvance, dominé par l'inflation des normes d'origine nationale qui de surcroît doivent être conformes à des normes de droit international et européen en développement constant. Traditionnellement, la fonction de contrôle de l'Etat est accompagnée d'une fonction de conseil. L'Etat met à disposition des collectivités locales une expertise publique permettant de certifier conforme au droit des opérations locales inédites, parfois complexes. Les membres du conseil communal peuvent éprouver le besoin de faire vérifier par l'autorité de surveillance les analyses faites par leurs services administratifs ou par des conseils privés.' L'actuelle loi communale modifiée du 13 décembre 1988 se voulait être la transposition de la déclaration gouvernementale de 1979 au vœu de laquelle « le principe de l'autonomie communale (serait) réaffirmé et la tutelle administrative (serait) allégée ». En effet l'entrée en vigueur de cette loi en 1988 marquait un grand pas en avant dans l'affirmation de l'autonomie communale. Toutefois, la tutelle a priori par l'instrument de l'approbation des actes communaux était largement conservée, de sorte que plus de trente ans après cette dernière réforme on est amené à se demander si le régime de tutelle en vigueur est compatible avec le principe de l'autonomie communale dans sa signification actuelle. Dorénavant, l'approbation ne sera maintenue plus que pour certains actes parmi les plus importants des communes. Dans la logique d'un système basé sur la décentralisation, l'autonomie des autorités décentralisées devrait être la règle, l'exercice de la tutelle l'exception. Les pouvoirs de tutelle ne doivent exister que dans les cas expressément prévus par la loi. 53 Rapport Jacques Mézard, précité. 13 Les dispositions qui établissent ces pouvoirs sont d'interprétation stricte. L'autorité supérieure ne devrait donc en user qu'après l'accomplissement des conditions prévues et dans le seul but d'assurer le respect du principe de légalité et de la défense de l'intérêt général. Son rôle ne saurait consister en une intervention permanente dans l'action des autorités locales. La recherche de l'équilibre entre l'autonomie communale et le principe de contrôle étatique sur les collectivités territoriales a conduit en France à une technique de contrôle réduit à la stricte légalité, exercé a posteriori, limité dans le temps et juridictionnalisé depuis la loi du 2 mars 1982. Le système français est considéré par certains comme « le plus respectueux de la libre administration des collectivités locales »54. La juridictionnalisation du contrôle est considérée comme un apport majeur de la réforme française de 1982 et perçue par d'aucuns comme une véritable « dimension » du principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales que le Conseil constitutionnel semble être déterminé à protéger dans la mesure où il s'est déjà opposé à un retour en arrière que constituerait la seule possibilité pour le préfet de suspendre, en amont de l'intervention du Tribunal administratif, un acte pris par une collectivité territoriale.' Des contrôles comparables existent dans les pays ayant adopté un système de contrôle « à la française », énumérés plus haut.' Par contre la réforme du régime de contrôle administratif en Belgique n'a pas supprimé la tutelle spéciale d'approbation, mais l'a maintenue parallèlement à un régime général d'annulation avec transmission obligatoire ou sur demande d'actes communaux. Les décisions d'annulation ou d'approbation sont prises par le pouvoir exécutif sous le contrôle du juge. Il n'a donc pas été opté pour déférer des actes communaux contestés au tribunal administratif avant une décision de l'autorité de contrôle. Au Luxembourg le législateur a amorcé la simplification de la tutelle administrative par l'abolition des districts et des attributions des commissaires de district en matière de tutelle administrative par la loi du 2 septembre 2015. Il s'agit de poursuivre dans cette voie par l'introduction d'un nouveau régime juridique des actes des communes, des syndicats de communes et des établissements publics placés sous la surveillance des communes. Le Gouvernement est persuadé que les objectifs d'une surveillance de la gestion communale adaptée à notre époque peuvent être atteints avec le ministre de l'Intérieur et le Grand-Duc comme autorités de contrôle principales sans qu'il soit nécessaire d'avoir recours au juge administratif qui se verrait déférer les actes communaux dont la légalité est contestée. Il importe au Gouvernement de ne pas rompre les relations étroites entre les communes et l'autorité de surveillance. Par ailleurs le risque d'un contrôle est sérieusement réduit depuis la création en 1996 de juridictions administratives sous le contrôle desquelles la surveillance est exercée. Au Grand-Duché de Luxembourg, l'annulation, la suspension ou le refus d'approbation d'actes communaux sont extrêmement rares. En effet le ministre et les communes recherchent systématiquement le dialogue pour éviter ou éliminer d'éventuels problèmes de légalité d'actes communaux en amont de la prise de décision. Les rapports entre l'autorité de contrôle et les communes ont évolué pour devenir moins hiérarchisés. Le présent projet de loi détermine les nouveaux principes en matière de surveillance de la gestion communale. La tutelle générale d'annulation et de suspension est maintenue.' La tutelle d'approbation 54 Gérard Marcou in « Les contrôles de l'Etat sur les collectivités territoriales aujourd'hui », L'Harmattan 2007 ; Jean Claude Douence précité p. 314. Jurisclasseur Collectivités territoriales, Fasc. 23, n°78. 56 Note de législation comparée sur le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales, Annexe 3 au rapport Jacques Mézard, précité. 57 « La possibilité d'annulation et de suspension (...) constitue la base du contrôle administratif de légalité qui porte sur tous les actes des communes, et non pas seulement sur ceux qui sont formellement soumis à approbation. (...) Aux yeux du Conseil d'Etat, 14 des actes des communes doit être maintenue pour l'introduction d'impositions communales'', elle est maintenue également pour certains autres actes importants. Le caractère exécutoire de plein droit, soit avec, soit sans obligation de publication, de transmission ou de notification devient la règle. Des garanties procédurales seront introduites au profit des communes. Comme dans le passé, les communes disposeront de voies de recours contre des décisions d'annulation ou de refus d'approbation, mais pour développer davantage le dialogue précontentieux entre l'autorité de surveillance et les communes il est institutionnalisé et rendu obligatoire préalablement à l'exercice d'un recours contentieux contre une décision de l'autorité de surveillance. Finalement le Gouvernement entend créer un cadre légal pour qu'une transmission électronique sécurisée des actes soumis à la surveillance de la gestion des communes puisse avoir lieu. Il s'agit donc d'alléger et de moderniser sans risquer de vider de tout son sens la surveillance de la gestion des communes exercée par l'Etat en donnant une dimension nouvelle au dit contrôle en le rendant plus efficace tout en supprimant les lourdeurs administratives qui pèsent encore aujourd'hui dans les relations hiérarchiques entre l'Etat et les communes. Finalement, le Gouvernement entend revoir un certain nombre de dispositions de la loi communale qui ne sont plus en phase avec d'autres dispositions légales, dont certaines modifications nécessaires n'ont pas été effectuées en raison d'oublis et dont la rédaction actuelle donne parfois lieu à des insécurités juridiques auxquelles il échet de remédier. Enfin, il est à préciser que le présent projet de loi n'a pas d'impact sur le budget de l'État. le contrôle de légalité ne peut pas se limiter à certaines catégories d'actes limitativement énumérés par la loi, mais doit pouvoir atteindre tous les actes des communes qui sont reconnus comme étant contraires aux lois ou à l'intérêt général national dont l'Etat a la charge. » v. Doc. parl. 603019 p. 33-34. 58 Art. 107 Const. « Le conseil (...) peut établir des impositions communales, sous l'approbation du Grand-Duc. ». 15 II. Texte du projet de loi Chapitre 1" — Modification de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 Art. l er. L'article 11 est modifié comme suit : 10 A l'alinéa ler, les termes «, sous l'approbation du ministre de l'Intérieur, » sont supprimés. 2° Il est ajouté un alinéa 4 nouveau qui prend la teneur suivante : « Les conseillers communaux exercent leur mandat dans le respect des principes déontologiques consacrés par la charte du conseiller communal dont le contenu est déterminé par règlement grandducal. La charte est lue lors de la première réunion du conseil communal et une copie est remise à chaque conseiller communal. ». Art. 2. L'article 20 est modifié comme suit : 1° Au point 1, à la première phrase, les termes « ou son conjoint ou son partenaire au sens de la loi modifiée du 9 juillet 2004 relative aux effets légaux de certains partenariats » sont insérés entre les termes « inclusivement » et « ont un intérêt personnel et direct ». 2° Au dernier alinéa, les termes « à l'article 13 de la loi modifiée du 14 février 1900 concernant la création de syndicats de communes » sont remplacés par ceux de « à l'article 173bis ». Art. 3. A l'article 22, les termes «, sous l'approbation du ministre de l'Intérieur » sont supprimés. Art. 4. A l'article 27, alinéa ler, les termes «, sous l'approbation du ministre de l'Intérieur, » sont supprimés. Art. 5. A l'article 29, l'alinéa 3 et le dernier alinéa sont supprimés. Art. 6. A l'article 30, est modifié comme suit : 10 À l'alinéa ler, les termes «, sous l'approbation du ministre de l'Intérieur, » sont supprimés. 2° A l'alinéa 3, les termes « sous l'approbation du ministre de l'Intérieur » sont supprimés. Art. 7. L'article 31 est modifié comme suit : 1° La première phrase du deuxième alinéa est supprimée. 2° L'alinéa 3 est supprimé. 30 A l'alinéa 4, les termes «, sous l'approbation du ministre de l'Intérieur qui peut également dissoudre lesdites commissions, le conseil communal entendu » sont supprimés. 40 A l'alinéa 4, il est ajouté une deuxième phrase nouvelle qui prend la teneur suivante : « Le ministre de l'Intérieur peut dissoudre lesdites commissions, le conseil communal entendu. ». Art. 8. A l'article 35, alinéa 2, la dernière phrase est remplacée par la phrase suivante : « Les articles 89 et 90 de la loi électorale relatifs au vote obligatoire sont applicables. ». 16 Art. 9. A l'article 40, les termes «, sous l'approbation du ministre de l'Intérieur » sont supprimés. Art. 10. A l'article 41, alinéa 1er, la dernière phrase est remplacée par la phrase suivante : « Ils peuvent être démis de leurs fonctions par le même ministre. ». Art. 11. A l'article 42, alinéa 1er, les termes « de nationalité luxembourgeoise » sont supprimés. Art. 12. A l'article 54, les termes « Il est réservé au Grand-Duc de déterminer » sont remplacés par ceux de « Le ministre de l'Intérieur détermine ». Art. 13. A l'article 55 alinéa 1", les termes «, sous l'approbation du ministre de l'Intérieur » sont supprimés. Art. 14. A l'article 57, point 8, entre les termes « l'engagement » et les termes « des salariés » sont insérés les termes «, de la démission et du licenciement », et les termes « sous l'approbation du ministre de l'Intérieur » sont supprimés. Art. 15. L'article 64 est modifiée comme suit : 10 A la deuxième phrase, les termes « de nationalité luxembourgeoise » sont supprimés. 2° La troisième phrase est supprimée. Art. 16. A l'article 70, alinéa 3, les termes « tant au ministre de l'Intérieur qu'» sont supprimés. Art. 17. A l'article 86, les termes « dûment approuvées par le ministre de l'Intérieur » sont supprimés Art. 18. L'article 88 est modifié comme suit : 10 A l'alinéa 1er, les termes « être …