Les représentations du personnel dans la fonction publique étatique se distinguent fondamentalement des délégations de personnel dans le secteur privé, dans le sens que les premières sont des associations professionnelles syndicales qui sont agréées en tant que représentations du personnel par les ministres des ressorts respectifs.
\nÉtant donné que les représentations du personnel sont des associations syndicales, et que tous les représentants du personnel sont partant des syndicalistes, la protection de la liberté syndicale devrait leur être applicable. À noter que les dispositions relatives au congé syndical et aux dispenses de service pour activité syndicale s’appliquent d’ailleurs aux associations agréées 37. Il en est de même des dispositions syndicales 36 37 Mémorial A - N° 106 du 17 décembre 1983 Voir à ce sujet aussi par exemple:
\nIl découle en outre du projet de loi n° 4636 portant approbation des conventions internationales du travail nos 111, 142, 150, 151, 155, 158, 159, 175 et 182 que les dispositions relatives à la liberté syndicale de la Convention OIT n° 151 sur les relations de travail dans la fonction publique sont applicables aux représentations du personnel 38.
\nLa question de l’application de la protection de la liberté syndicale aux organisations syndicales agréées comme représentations du personnel ainsi qu’à l’exercice de leurs missions s’est déjà posée à plusieurs reprises dans la fonction publique. En effet, ces organisations peuvent agir dans deux qualités différentes et exercer alors des missions quelque peu différentes: en tant qu’organisation syndicale ou en tant que représentation du personnel. Elles peuvent aussi agir en ces deux qualités en même temps et leurs missions peuvent se chevaucher. Il peut être difficile de distinguer entre ces deux qualités et les missions dans la pratique. Alors que certaines missions des représentations du personnel sont énumérées par le statut général, tel n’est pas le cas pour les activités et actions syndicales.
\nÀ cet égard, la Chambre signale que la volonté à la base de la mise en place des représentations du personnel dans la fonction publique était de conférer aux organisations syndicales le rôle d’agir en tant que représentations du personnel, sans toutefois restreindre évidemment leurs missions syndicales générales. Tel qu’il ressort des travaux parlementaires relatifs au projet de loi n° 2680, l’article 36 du statut général des fonctionnaires de l’État avait été adapté en 1983 afin de reconnaître et d’agréer en tant que représentations du personnel les associations syndicales existant déjà auprès des administrations à ce moment-là, pour éviter un double emploi à travers la mise en place complémentaire de délégations de personnel (à l’instar de ce qui est prévu dans le secteur privé). Par la suite, d’autres associations syndicales ont été agréées de la même façon au cours des années, et jusqu’à ce jour un tel agrément reste possible. Les associations syndicales agréées en tant que telles sont des associations sans but lucratif constituées en application de la loi modifiée du 21 avril 1928 sur les associations et les fondations sans but lucratif ou, dorénavant, de la loi modifiée du 7 août 2023 sur les associations sans but lucratif et les fondations. Étant donné que les associations syndicales ont donc le statut et la qualité respectivement d’a.s.b.l. et d’organisations syndicales, leurs pouvoirs et missions sont étendus et ne sont pas limités à ceux prévus pour les représentations du personnel. En d’autres termes, les associations syndicales agréées peuvent agir en tant que représentation du personnel dans le cadre des attributions déterminées par le statut général, mais elles peuvent aussi agir au-delà de ces des représentations qui, évidemment, peuvent se réunir autant de fois et aussi longtemps qu’ils le jugent nécessaires »;
\n38 Doc. parl. 4636, Exposé des motifs, Tableau de concordance, pages 10 et 11
\nS’y ajoute que la décision de reconnaître une organisation syndicale comme représentation du personnel ne peut en aucun cas avoir pour conséquence de restreindre les libertés d’action syndicale de l’organisation (libertés d’expression, d’opinion, d’association, etc.). Si tel était le cas, les décideurs politiques pourraient en effet contourner très facilement le respect de la liberté syndicale par une simple formalité d’agrément.
\nLa Chambre tient par ailleurs à relever que, lors de la mise en place des représentations du personnel, la volonté était de ne pas limiter les missions de celles-ci aux attributions énumérées à l’article 36, paragraphe 3, du statut général des fonctionnaires de l’État, même si la formulation actuelle du texte pourrait éventuellement impliquer une telle limitation. Ce point de vue est encore confirmé par les travaux parlementaires relatifs aux projets de lois nos 1907 et 2680, auxquels la Chambre était directement associée, à côté de la CGFP d’ailleurs. L’intention des auteurs du texte a été celle de prévoir une liste d’attributions non limitative, en énumérant certains domaines dans lesquels la consultation des représentations du personnel est obligatoire pour les administrations, ceci pour renforcer le droit d’être entendues ainsi que les droits d’initiative et de proposition des représentations dans ces domaines 39. Le but du texte n’était donc pas de restreindre les missions des représentations du personnel, mais il était au contraire, d’une part, de renforcer les pouvoirs de celles-ci en y listant certains de leurs droits essentiels (droit de formuler des propositions, droit d’agir en justice, etc.), et, d’autre part, de contraindre les responsables des administrations à consulter les représentations dans certains domaines énumérés par la loi et par le règlement grand-ducal d’exécution (régime de service du personnel, organisation et fonctionnement des services).
\nQuoi qu’il en soit, et au vu des explications qui précèdent, les organisations syndicales agissant comme représentations du personnel devraient toujours bénéficier de la protection syndicale de l’avis de la Chambre. Selon la législation nationale et internationale, la liberté syndicale est un principe général et fondamental applicable aux Voir à ce sujet également l’exposé des motifs du projet de règlement grand-ducal relatif à la représentation du personnel (19 décembre 2001), ainsi que la formulation du texte des articles 3 et 4 du règlement grand-ducal modifié du 5 mars 2004 relatif à la représentation du personnel au sein des administrations, services et établissements publics de l’État 39
\nDans un litige dans lequel un fonctionnaire, militaire de carrière, avait critiqué une décision administrative et politique prise par l’état-major de l’Armée en agissant dans sa qualité d’administrateur d’une organisation syndicale agréée comme représentation du personnel, la Cour administrative a d’ailleurs jugé dans le sens des développements ci-avant 40: « (…) toute organisation syndicale dispose d’une liberté d’expression pour l’accomplissement de ses missions afin d’exprimer ses opinions et présenter ses revendications auprès de l’employeur. Elle doit ainsi pouvoir critiquer les décisions des supérieurs et les conditions de travail. (…) la Cour vient à la conclusion que dès lors que les propos litigieux ont été tenus dans le cadre d’une activité syndicale dont le but est justement de pouvoir exprimer librement ses opinions dans le souci d’une amélioration des conditions de travail, les interrogations ainsi soulevées par l’appelant quant à la compétence des hauts responsables militaires à bien conseiller le ministre de la Défense ne constituent pas un exercice excessif de sa liberté d’expression. Admettre le contraire reviendrait en effet à rendre très difficile voire impossible le travail d’une organisation syndicale (…) ».
\nLa problématique de l’application de la liberté syndicale aux représentants du personnel est plus délicate dans le secteur communal. En effet, la loi du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux 41 a mis en place des délégations du personnel (qui ont été maintenues jusqu’à ce jour), contrairement aux représentations du personnel qui existent dans le secteur étatique.
\nIl n’en reste pas moins que la Chambre est d’avis que les délégations du personnel dans la fonction publique communale devraient aussi bénéficier de la protection de la liberté syndicale. À l’heure actuelle, la disposition protectrice qui est inscrite à l’article 36, paragraphe 3, alinéa 5, du statut général des fonctionnaires de l’État pour les représentations du personnel étatique n’est même pas prévue pour les délégations du personnel des agents publics communaux.
\nPar ailleurs, la Chambre tient à souligner que les délégués à l’égalité, qui sont institués au sein des administrations et services étatiques et communaux ne disposant pas de représentation/délégation du personnel (cf. article 36-1 du statut général des fonctionnaires de l’État et article 43bis du statut général des fonctionnaires communaux), doivent également bénéficier d’une protection identique.
\nFinalement, le renforcement de la liberté syndicale et la protection des représentants et délégués du personnel – à effectuer à travers l’adoption d’une loi – devrait au moins 40 41 Cour administrative, arrêt n° 34177C du 10 juillet 2014 Mémorial A - N° 84 du 27 décembre 1985
\nLa Chambre des fonctionnaires et employés publics continuera à suivre de près l’évolution de la position politique, et notamment celle du gouvernement, vis-à-vis du respect et de la garantie de la liberté syndicale, ainsi que des travaux en vue de renforcer la protection de cette liberté fondamentale.
\nLa Chambre des fonctionnaires et employés publics se trouve dans une situation particulièrement délicate, distincte de celle des autres chambres professionnelles. Contrairement à ces dernières, la majorité des membres de la Chambre des fonctionnaires et employés publics sont employés par l’État, c’est-à-dire par le gouvernement même qu’ils sont amenés à critiquer dans l’exercice de leurs fonctions représentatives. Cette
\nLes membres de la Chambre sont issus de mouvements syndicaux et de représentations du personnel de la fonction publique étatique (et communale). Ils devraient donc bénéficier d’une protection comme celle prévue par la législation et les conventions internationales en matière de protection des travailleurs et de la liberté syndicale.
\nLesdites conventions interdisent formellement toute ingérence dans le cadre de cette liberté 42. Selon l’Organisation internationale du travail 43, l’ingérence désigne notamment « tout acte visant à placer la constitution d’organisations de travailleurs sous la domination des employeurs ou des organisations d’employeurs », et « la protection contre les actes d’ingérence de la part des employeurs intervient à tous les niveaux de la relation d’emploi (…) ». L’article 2 de la Convention OIT n° 98 du 1er juillet 1949 sur le droit d’organisation et de négociation collective va plus loin, en précisant que les organisations de travailleurs doivent bénéficier d’une protection adéquate contre tous actes d’ingérence des employeurs, soit directement, soit indirectement par leurs agents ou membres, dans leur formation, leur fonctionnement et leur administration.
\nLes chambres professionnelles salariales étant des organisations de représentation collective des travailleurs, les dispositions en question devraient donc être applicables à celles-ci, non seulement de façon indirecte à travers leurs membres syndicalistes, mais même aussi de manière directe.
\nToutefois, il y a certaines dispositions de la loi modifiée du 4 avril 1924 portant création de chambres professionnelles à base élective, et notamment dans la partie générale de celle-ci qui est applicable à toutes les chambres sans préjudice des dispositions spéciales prévues pour chaque chambre, qui peuvent être problématiques, à savoir:
\n42 Voir notamment la Convention OIT n° 87 du 9 juillet 1948 concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical et la Convention OIT n° 98 du 1er juillet 1949 sur le droit d’organisation et de négociation collective 43 OIT, Questions/Réponses sur les entreprises et la liberté syndicale et le droit d’organisation, https://www.ilo.org/empent/areas/business-helpdesk/tools-resources/WCMS_152957/lang--fr/index.htm#Q6
\nToutes ces dispositions figurent depuis 1924 dans la loi et elles n’ont jamais fait l’objet de modifications (quelques adaptations d’ordre formel mises à part pour ce qui est des dispositions traitant des modalités d’organisation des élections).
\nOr, on peut légitimement se poser la question si elles sont encore justifiées aujourd’hui au vu du rôle des chambres professionnelles, et de l’ancrage de celles-ci comme organismes indépendants dans la Constitution depuis le 1er juillet 2023. La Chambre renvoie à ce sujet à son avis n° A-3886 du 5 mai 2023 sur le projet de loi n° 8199, tout en se penchant ci-après sur quelques aspects plus problématiques, entre autres face à la liberté syndicale.
\nAinsi, la possibilité pour le gouvernement de dissoudre les chambres pour des « motifs graves », notion qui n’est définie nulle part dans ce contexte, pourrait amener le gouvernement à procéder arbitrairement à la dissolution de l’une ou l’autre chambre. La loi ne prévoit d’ailleurs pas de moyen de recours spécifique pour les chambres leur permettant de contester une décision de dissolution du gouvernement.
\nEnsuite, la question se pose pourquoi le gouvernement doit approuver le mode de délibération du comité/bureau des chambres professionnelles. Ces dernières ne sont pas soumises à la tutelle de l’État (comme les établissements publics par exemple), mais elles sont bien des organismes indépendants, dont l’organisation et le fonctionnement doivent revenir exclusivement à leurs ressortissants. Sur la base de l’article 23 de la loi du 4 avril 1924, le gouvernement a la possibilité d’influer directement sur les modalités de prise de décisions par les organes de direction des chambres professionnelles.
\nCes considérations valent également pour l’approbation par le gouvernement de la désignation du secrétaire de chaque chambre.
\nL’obligation légale de porter à la connaissance du gouvernement les procès-verbaux des séances plénières des chambres peut également être problématique, dans la mesure où ces rapports peuvent le cas échéant contenir des informations sensibles (par exemple des informations de nature syndicale qui ne devraient pas être révélées ou des informations relatives au fonctionnement interne des chambres, comme celles touchant au droit du travail et concernant des questions de personnel). L’article 27 de la loi est en effet formulé de façon très générale concernant la transmission au gouvernement des procès-verbaux et il ne prévoit pas d’exceptions pour des informations sensibles.
\nCette disposition est particulièrement délicate pour la Chambre des fonctionnaires et employés publics, puisque l’État, ou le gouvernement, est l’employeur de ses ressortissants et de ses membres élus. Et ces procès-verbaux peuvent comporter des critiques de la politique gouvernementale ou d’un membre du gouvernement, soulevées par les membres de la Chambre: on est donc dans la situation paradoxale que l’employeur peut
\nUne autre disposition très problématique est la possibilité pour le gouvernement de faire assister un délégué aux réunions des chambres. Comme il ressort des travaux parlementaires relatifs au projet de loi portant création de chambres professionnelles à base élective, la disposition en question a été prévue comme un mécanisme de surveillance des chambres, qui ne devrait plus exister aujourd’hui en tant que tel. Or, il est impensable que le gouvernement – en l’occurrence l’employeur des agents membres de la Chambre des fonctionnaires et employés publics – puisse faire surveiller par un délégué l’opportunité, voire la légalité des décisions prises par l’assemblée plénière de la Chambre, y compris de la teneur des avis émis au sujet de textes concernant la fonction publique. Ce problème concerne non seulement l’autonomie de la représentation salariale de la fonction publique par rapport à son employeur qui est l’État, mais également la liberté syndicale, les membres élus de la Chambre étant en effet des syndicalistes.
\nPar ailleurs, il convient de noter dans ce contexte que l’exercice de leur mandat par les membres de la Chambre des fonctionnaires et employés publics fait parfois l’objet de contestations de la part de l’État-employeur, alors que l’article 22, alinéa 1er, de la loi modifiée du 4 avril 1924 portant création de chambres professionnelles à base élective dispose clairement qu’ « il est interdit aux patrons et à leurs agents de restreindre les employés et les ouvriers dans la liberté d’accepter et de remplir leur mission ou de les léser pour des motifs pris dans ces faits ». De même, le rôle des observateurs proposés par la Chambre et leur implication dans le cadre des examens organisés dans la fonction publique sont également contestés de plus en plus souvent.
\nToute atteinte portée à l’exercice de leurs missions d’intérêt public par les chambres professionnelles est intolérable. Malheureusement, une proposition de clarification afférente demandée par la Chambre dans le cadre de l’élaboration de la loi du 24 juillet 2024 portant modification de la loi modifiée du 4 avril 1924 portant création de chambres professionnelles à base élective a été écartée par le Ministère de la Fonction publique (cf. document parlementaire n° 8199), sans indication de motifs.
\nL’emprise gouvernementale se manifeste également par le refus d’accorder à la Chambre l’accès aux données de ses propres ressortissants. Contrairement à d’autres chambres professionnelles, telles que la Chambre de commerce ou la Chambre des métiers, qui disposent d’une base légale leur permettant d’accéder aux données de leurs ressortissants pour établir et tenir à jour leurs registres ainsi que pour percevoir les cotisations, la Chambre des fonctionnaires et employés publics ne dispose pas d’un tel
\nCette situation est non seulement paradoxale, mais elle entrave le fonctionnement même de la Chambre et constitue une forme de contrôle indirect, en maintenant celleci dans une dépendance vis-à-vis du gouvernement pour des informations essentielles à l’accomplissement de ses missions légales.
\nDans ce contexte, la Chambre ne peut s’empêcher de mentionner aussi les erreurs survenues en relation avec l’établissement des listes des électeurs et des candidats par le gouvernement dans le cadre des élections du mois de mars 2025 pour le renouvellement de la Chambre. De telles erreurs auraient certainement pu être évitées si la Chambre avait eu accès aux données de ses ressortissants.
\nDepuis l’entrée en vigueur du nouveau texte de la Constitution le 1er juillet 2023, l’article 110, paragraphe (2), de celle-ci reconnaît expressément les chambres professionnelles comme des institutions dotées de la personnalité juridique, distinctes des établissements publics placés sous la tutelle de l’État. Cette consécration constitutionnelle de leur indépendance rend juridiquement intenable le maintien des mécanismes de contrôle gouvernemental prévus par la loi de 1924.
\nPour la Chambre des fonctionnaires et employés publics, cette incompatibilité est doublement problématique. Elle viole d’une part l’autonomie constitutionnelle de la Chambre en tant qu’institution. D’autre part, elle contrevient aux conventions internationales sur la liberté syndicale (OIT nos 87, 98 et 151) en permettant à l’employeurÉtat de s’ingérer dans les activités syndicales de ses agents.
\nCette situation juridique intenable appelle une réforme urgente. Le maintien du statu quo ne saurait perdurer sans exposer le Luxembourg à des recours tant internes qu’internationaux.
\nCette façon de procéder du gouvernement s’inscrit dans le cadre d’une tendance politique qui peut être observée depuis des années et que la Chambre critique sévèrement
\nCette tendance est confirmée par l’étude Polindex 2025 44, selon laquelle 67% des Luxembourgeois et 71% des résidents étrangers estiment que les responsables politiques ne s’intéressent guère aux soucis des citoyens. Les citoyens « perçoivent les responsables politiques comme peu attentifs à leurs préoccupations, déconnectés et éloignés des réalités quotidiennes ». 57% des Luxembourgeois expriment de la méfiance, 15% de l’ennui, 14% du dégoût et 24% de la peur face à la politique. Pour les résidents étrangers, ces taux sont respectivement 54%, 21%, 13% et 11%. L’étude note par ailleurs une insatisfaction à l’égard du fonctionnement de la démocratie. Quant au niveau de vie, l’étude montre que la méfiance générale est le premier sentiment le plus important éprouvé par les citoyens luxembourgeois et le deuxième par les citoyens étrangers.
\nIl découle de l’étude que les citoyens souhaitent « davantage de consultations, une participation accrue aux réformes, le recours aux référendums et, plus largement, un accès à la décision directe, tant au niveau européen que national, sur les lois essentielles, les révisions constitutionnelles et les traités de l’Union européenne ». La raison à la base de ce souhait est évidente: la prise de décisions éloignées des soucis des citoyens, voire contraires aux intérêts de la population pendant des années. Des exemples de décisions et de textes légaux afférents, il y en a à foison, tant au niveau national qu’au niveau européen.
\nLe déclin de la confiance dans les décideurs politiques a aussi été confirmé par l’enquête sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques, menée en 2024 par l’OCDE 45. L’enquête démontre que 44% des personnes interrogées ont peu de confiance ou même pas de confiance du tout dans le gouvernement de leur pays.
\nConcernant le Luxembourg, les résultats de l’enquête montrent que seulement 55,6% des personnes interrogées ont une confiance élevée ou modérément élevée dans le gouvernement national, tandis que 26% des personnes ont peu de confiance ou pas de confiance du tout. La conclusion à laquelle l’OCDE est arrivée est que les pouvoirs publics devraient mieux associer les citoyens dans leur prise de décisions.
\nL’enquête menée le 30 juin 2025 par l’Institut ILRES 46 met en évidence une forte augmentation de l’insatisfaction du public concernant l’action du gouvernement actuellement en place. L’enquête publiée le 7 octobre 2025 confirme cette insatisfaction 47.
\nPolindex 2025, Université du Luxembourg et ILRES, septembre 2025, https://www.chd.lu/de/node/3159 OCDE, Enquête sur les déterminants de la confiance dans les institutions publiques - résultats 2024, 10 juillet 2024, https://www.oecd.org/fr/publications/enquete-de-l-ocde-sur-les-determinants-de-la-confiance-dansles-institutions-publiques-resultats-2024_80ddd09b-fr.html 46 ILRES, Sondage Politmonitor, 30 juin 2025, https://www.ilres.com/2025/06/30/la-satisfaction-a-legard-dugouvernement-en-nette-baisse/ 47 https://www.ilres.com/wp-content/uploads/2025/10/SOFRO-Presentation-Oktober-2025.pdf 44 45
\nCes phénomènes sont accompagnés d’autres éléments actuels, comme la hausse des conflits familiaux, la solitude, la frustration et le manque d’égards (qui sont entre autres visibles tous les jours à travers les comportements sur les routes), la surrégulation et la mise en place de règles insensées, l’augmentation de la criminalité, le défaut de communication, la réduction du contact humain en raison de la digitalisation, l’égoïsme, la polarisation politique, la limitation de la liberté d’expression et surtout celle de la majorité critique à travers une politique d’accusation et de condamnation (voir ce qui se passe par exemple aux États-Unis), l’imposition d’idéologies contestables soutenues par des minorités, l’augmentation des préjugés, etc. Tous ces éléments viennent s’ajouter aux problèmes fondamentaux liés au logement, à la santé, à la hausse de la pauvreté, à la crise énergétique et à l’enchérissement généralisé des produits et services.
\nCe sont les décideurs politiques qui contribuent à cette évolution de la société, à travers les mesures qu’ils adoptent, ce qui mène aussi d’ailleurs à l’émergence de mouvements de radicalisation. Or, leur mission est de lutter contre une telle évolution, et non pas de l’aggraver.
\nL’approche suivie par les décideurs politiques est d’ailleurs curieusement la même pendant des années, indépendamment de l’orientation politique. C’est entre autres la globalisation et l’influence de ploutocrates et de technocrates qui en sont à l’origine.
\nLes représentants des partis de l’opposition parlementaire qui dénoncent maintenant la direction empruntée par le gouvernement en fonction depuis novembre 2023 semblent oublier que la situation n’était pas du tout meilleure sous les deux dernières législatures, bien au contraire. Il suffit de rappeler dans ce contexte les mesures d’austérité adoptées à travers le « Zukunftspak » fin 2014. Le dialogue social n’a pas non plus été respecté par le gouvernement précédent et la liberté syndicale a par ailleurs été remise en cause, notamment depuis 2022 (voir les développements sur la liberté syndicale formulés ci-avant sub III. « 1. Les réformes administratives et de la fonction publique »). S’y ajoutent la gestion de la pandémie Covid-19 en violant sciemment les dispositions constitutionnelles et de l’État de droit (entre autres des principes de la légalité des peines et du double degré de juridiction) et l’adoption d’une panoplie de lois, partiellement basées sur des textes européens, portant atteinte aux droits et libertés de la population ou s’inscrivant dans le cadre de la surrégulation et de la surveillance subséquente que la Chambre dénonce depuis des années: la loi de 2015 portant création du système de contrôle et de sanction automatisés, la législation de 2018 sur la protection de la nature, la loi de 2019 sur le registre des bénéficiaires effectifs, la législation de 2022 sur les armes et munitions (voir à cet égard par exemple les avis du Conseil d’État concernant les atteintes portées au droit de propriété), le règlement grand-ducal de 2023 relative à la prise en charge par l’assurance maladie des actes et services des psychothérapeutes, la loi de 2023 sur les ASBL, etc. En outre, on ne peut s’empêcher
\nLa Chambre invite les responsables politiques à consulter les avis pertinents et critiques qu’elle a émis sur ces textes.
\nIl est d’ailleurs grotesque d’organiser une heure d’actualité sur le respect de l’État de droit à la Chambre des députés où les agissements précités n’ont pas été mentionnés en un seul mot 48. Il en était de même lors des présentations du rapport sur l’État de droit au Luxembourg par le commissaire européen à la justice 49. Il s’agit soit de pure ignorance, ce qui est douteux, soit de malhonnêteté politique pour cacher le non-respect de l’État de droit.
\nLa Chambre tient aussi à rappeler que, suite à la crise financière de 2008, le gouvernement en place en 2009 (où l’actuel Premier ministre était ministre des Finances) avait adopté des mesures d’austérité au détriment des personnes physiques principalement, alors que ces dernières n’étaient pas à l’origine de la crise.
\nPar ailleurs, des détériorations considérables ont été apportées au système d’assurance pension par la réforme des retraites de 2012, notamment par l’instauration d’un mécanisme de limitation du réajustement des retraites existantes à travers un modérateur qui est déclenché lorsque certains paramètres sont franchis, ce qui a pour effet de réduire l’augmentation annuelle de la pension à laquelle auraient droit les retraités 50.
\nL’adoption de lois portant atteinte aux droits et libertés de la population continue avec l’actuelle législature. Un exemple en est la loi du 24 juillet 2025 relative au traitement des données de mobilité. L’objectif de ce texte, qui a été mis sur le chemin des instances par le gouvernement précédent, est de surveiller le comportement de la population en matière de transports et de collecter entre autres des données à caractère personnel à cette fin. Le texte a fait l’objet de maintes critiques, notamment par le Conseil d’État, la Commission nationale pour la protection des données et certains députés, mais il a malgré tout été adopté et mis en vigueur.
\nHeure d’actualité sur la défense de la démocratie face aux tentatives de déstabilisation, 18 mars 2025, https://www.chd.lu/fr/debate/4527 49 Voir entre autres: Présentations du rapport sur l’État de droit au Luxembourg, 16 janvier 2023, 22 janvier 2024 et 10 octobre 2024, https://www.chd.lu/fr/node/1050, https://www.chd.lu/fr/node/2098 et https://www.chd.lu/de/etat_de_droit_2024_luxembourg 50 Voir à ce sujet la contribution salariale de l’avis du 17 juillet 2024 du Conseil économique et social sur le régime général d’assurance pension, https://ces.public.lu/content/dam/ces/fr/avis/protection-sociale/regime-general-assurance-pension.pdf 48
\nL’affaire est d’autant plus poignante que les décideurs politiques continuent d’affirmer le respect de l’État de droit et des valeurs démocratiques. On a l’impression qu’ils soient bien conscients de leurs agissements contraires à ces principes fondamentaux et qu’ils essaient de les dissimuler de cette manière. Dans le projet de loi budgétaire sous avis, le gouvernement condamne lui-même « les remises en cause croissantes du multilatéralisme et de l’État de droit » et il énonce par exemple que les objectifs de réforme en matière de droit du travail « seront réalisés en étroite concertation avec les partenaires sociaux – le dialogue social faisant partie intégrante de notre système social et étant le garant de la paix sociale dans notre pays ». Pourquoi ne respecte-t-il alors pas ces principes?
\nLe fait que, dans un prétendu État de droit, les responsables politiques peuvent porter atteinte aux droits fondamentaux de la population sans aucune conséquence est d’ailleurs pour le moins inquiétant. Au moins, les juridictions peuvent bloquer l’application de dispositions portant atteinte aux droits et libertés, à condition toutefois qu’elles soient saisies dans le cadre d’un litige. À noter en outre que la Cour constitutionnelle ne peut être saisie qu’à travers une question préjudicielle posée par une autre juridiction, et encore si et seulement si un justiciable formule une demande dans ce sens à la juridiction. En effet, au Luxembourg, il n’est pas possible pour les citoyens (ou pour les juridictions elles-mêmes) de saisir directement la Cour constitutionnelle en cas d’atteinte à leurs droits, contrairement à ce qui est le cas en Allemagne par exemple. La possibilité de saisir la Cour par la voie directe aurait plus de poids et donnerait un moyen important à la population pour faire respecter les règles de l’État de droit. De plus, les juges constitutionnels devraient seulement siéger à la Cour constitutionnelle pour pouvoir se consacrer exclusivement à cette fonction, comme ceci est le cas dans les autres pays européens.
\nLes juridictions ont d’ailleurs été amenées à bloquer l’application de certaines dispositions portant atteinte aux droits et libertés qui ont été adoptées durant la dernière législature. Ainsi, les dispositions de la législation de 2018 sur la protection de la nature https://gouvernement.lu/de/actualites/agenda.gouvernement2024+fr+actualites+toutes_actualites+communiques+2025+09-septembre+24-gloden-plaques-immatriculation.html 51
\nSoit par ailleurs dit en passant qu’un État membre de l’Union européenne qui porte atteinte aux droits fondamentaux ou aux principes de la démocratie ou de l’État de droit peut au pire des cas être exclu de l’Union sur la base de l’article 7 du Traité sur l’Union européenne.
\nDurant la déclaration sur l’état de la nation du 13 mai 2025 et au cours de diverses interventions subséquentes, le Premier ministre a présenté à plusieurs reprises les propositions du gouvernement comme s’il s’agissait d’ores et déjà de décisions définitives et acquises, entre autres en relation avec la réforme des retraites et pensions: « nous allons augmenter progressivement les années cotisables », « la carrière nécessaire pour ouvrir le droit à une pension sera allongée progressivement de trois mois par an sur plusieurs années », « nous introduisons également la possibilité d’une retraite progressive », « nous assurerons le financement du système », « d’Regierung wäert d’Cotisatiounsjoren eropfueren », « d’Regierung huet décidéiert (…) », « d’Regierung iwwerhëlt (…) », etc.
\nLa Chambre s’étonne de telles affirmations et du fait qu’il soit apparemment nécessaire de rappeler au gouvernement le fonctionnement d’un État démocratique (que le Premier ministre a pourtant sciemment mentionné une dizaine de fois). Dans un tel État, qu’est le Luxembourg, du moins selon la Constitution, c’est d’abord le peuple qui est souverain: « la souveraineté réside dans la Nation dont émanent les pouvoirs de l’État » (article 3 de la Constitution). Ensuite, « le Grand-Duché de Luxembourg est placé sous le régime de la démocratie parlementaire » (article 2 de la Constitution).
\nDans une démocratie parlementaire représentative, c’est le peuple qui décide de sa représentation politique et de l’organisation des institutions de l’État. Il appartient aux élus du peuple, donc au parlement, de prendre les décisions dans l’intérêt du pays et de sa population et en toute indépendance, sous réserve pour les élus de respecter la volonté générale des électeurs et de l’obligation de rendre compte à ceux-ci. En effet, le parlement n’est que la représentation du peuple et il est dès lors tenu d’agir dans l’intérêt général de celui-ci. L’article 62, alinéa 2, de la Constitution prévoit explicitement que « les députés votent sans en référer à leurs commettants et ne peuvent avoir en vue que l’intérêt général ». Lorsque le gouvernement lance une réforme qui va à l’encontre des intérêts du pays et de la population, le parlement est donc constitutionnellement obligé de rejeter cette réforme. Le commentaire de la disposition précitée, figurant dans la proposition de révision n° 7777 des chapitres IV et Vbis de la Constitution, ne saurait être plus clair à ce sujet: « L’alinéa 2 a trait à l’interdiction du mandat impératif.
\nLe terme ‘commettants’ vise non seulement les électeurs [individuellement], mais englobe également les partis politiques, voire les groupes de pression qui entendent faire infléchir en leur faveur les choix législatifs de la Chambre des Députés. Le choix rédactionnel implique ainsi que le député n’a pas à recevoir de quelconques instructions ni de la part des citoyens qui l’ont élu ni d’aucun groupe d’intérêts, ni
\nCette indépendance des députés doit d’ailleurs être garantie aussi face à la séparation des pouvoirs (législatif, exécutif et judiciaire) dans tout État de droit.
\nDe nos jours, les députés de la majorité parlementaire suivent cependant dans la pratique malheureusement et aveuglément, sans aucune exception, les décisions gouvernementales, souvent sans même les critiquer ou questionner. Avec les réformes des retraites et pensions et des règles en matière de négociation des conventions collectives de travail, ainsi que la forme choisie par le gouvernement pour procéder, une certaine réticence s’est au moins manifestée auprès des parlementaires, y compris des députés de la majorité parlementaire.
\nÀ noter par ailleurs que le système selon lequel une personne peut devenir membre du gouvernement d’un État démocratique sans être élue, voire sans même avoir participé aux élections législatives – système qui existe non seulement au Luxembourg, mais aussi dans nos pays voisins par exemple – fait de plus en plus fréquemment l’objet de critiques. Il en est de même du favoritisme lié à l’engagement de conseillers du gouvernement.
\nDans la déclaration du 13 mai 2025, le Premier ministre a mentionné la responsabilité du gouvernement et de la majorité parlementaire, notamment en relation avec l’absence de « codécision sur chaque point » en référence au dialogue social: « la majorité parlementaire porte une responsabilité, et elle sera jugée sur sa capacité à l’assumer. (…) Lorsqu’on sait qui prend les décisions, on sait aussi qui en porte la responsabilité
\nLa Chambre se demande ce qu’englobe cette responsabilité, surtout « pour le pire », et quelles en sont les conséquences pour les décideurs politiques.
\nConcernant le dialogue social, la façon de procéder du gouvernement n’est pas en phase avec les principes d’un État démocratique, contrairement à ce que le Premier ministre continue d’affirmer sans cesse. Si la Chambre est d’accord que « le dialogue n’implique pas nécessairement une codécision sur chaque point » (cf. déclaration sur l’état de la nation du 13 mai 2025), elle relève que le fait d’organiser un simulacre de consultations publiques et de discussions entre partenaires sociaux pendant des mois en vue d’une éventuelle réforme des retraites et pensions pour ensuite imposer les mesures de base prévues dès le départ par le gouvernement est pour le moins un affront.
\nCette façon de faire s’apparente à une politique coercitive, inacceptable face au modèle social luxembourgeois.
\nÀ l’exposé des motifs joint au projet de loi budgétaire, il est mentionné que ce dernier « conjugue de nouveaux engagements (…) avec des mesures concertées avec les partenaires sociaux visant à stabiliser les trajectoires de l’assurance pension et de l’assurance maladie, dans le cadre des discussions Sozialronn et quadripartites ». Le
\nLes arguments selon lesquels le gouvernement aurait dû « assumer sa responsabilité » et les mesures adoptées seraient nécessaires pour garantir la résistance du pays face aux défis à venir ne tiennent pas la route en l’occurrence. Le dialogue social selon le modèle luxembourgeois ne signifie pas « écouter pour ensuite faire comme on veut », mais il implique une véritable négociation entre partenaires sociaux, aboutissant à des solutions trouvées ensemble, de manière consensuelle. La formation de compromis est le garant de la paix sociale dans un État démocratique.
\nLe gouvernement estime par ailleurs que la tripartite ne serait pas l’instrument approprié pour discuter et trouver une solution en matière de retraites et de pensions, alors qu’il affirme à l’inverse et en même temps que le Luxembourg est confronté à une crise du logement, une crise sociale, une crise économique et une crise énergétique (même s’il ne le dit pas expressément pour les trois derniers domaines).
\nÀ cet égard, la Chambre plaide encore une fois, comme elle l’a déjà fait à plusieurs reprises au cours des années passées, avec insistance pour le maintien, voire un renforcement du dialogue social et de la solidarité entre partenaires sociaux, et ce à tout moment. Ceci est essentiel pour le bon fonctionnement de la démocratie et pour la vie commune en société. Soit dit en passant que les droits de l’homme et les acquis sociaux (comme le premier pilier du régime de retraite) qui ont été mis en place et garantis ne l’ont pas été par évidence. Le fait de les remettre en cause unilatéralement est inacceptable.
\nLa Chambre regrette fortement l’évolution des phénomènes prémentionnés au niveau de la société et du pouvoir politique. Elle dénonce cette évolution depuis des années, notamment à travers les maints avis qu’elle émet dans le cadre de la procédure législative et réglementaire. Aussi, la Chambre constate qu’elle n’est pas du tout seule à formuler de telles critiques. De plus en plus de voix s’élèvent au sein de la société civile contre les phénomènes en question et se prononcent pour un changement de mentalité et de paradigme, que ce soit contre l’action insensée ou illégitime du pouvoir politique dans certains domaines ou contre l’inaction politique dans d’autres.
\nTout en étant consciente que la situation au Luxembourg est loin de celle d’autres pays, autoritaires surtout, la Chambre met en garde contre la direction empruntée actuellement. Les valeurs démocratiques et de l’État de droit ne doivent jamais être édulcorées de manière quelconque.
\nLes États membres de l’Union européenne sont dépendants de pays tiers dans de nombreux domaines: matières premières et ressources naturelles, énergie, sécurité, industrie, alimentation, etc. La guerre en Ukraine a eu pour effet de déclencher une prise de conscience des responsables politiques à cet égard, de sorte qu’un changement de paradigme a été annoncé.
\nL’interdépendance des pays du fait de la mondialisation rend les économies vulnérables, ce qui peut avoir des effets néfastes pour la population, par exemple en matière d’approvisionnement énergétique et alimentaire en cas de crise. Il est dès lors essentiel de diminuer dans la mesure du possible la dépendance de l’étranger, et surtout des pays tiers à l’Union européenne.
\nLa volonté annoncée par les institutions de l’Union européenne semble être celle d’accroître l’indépendance et l’autoproduction. Toutefois, il faut alors le faire réellement, et ce au plus vite, et non pas prononcer des paroles vides dans ce sens. Lors de la déclaration sur l’état de l’Union européenne le 10 septembre 2025, la présidente de la Commission européenne a insisté une vingtaine de fois sur l’indépendance de l’Union européenne. Cette affirmation est cependant paradoxale, alors que la Commission a validé juste avant, le 3 septembre 2025, le projet de l’accord de libre-échange avec les pays du Mercosur. Cet accord n’est pas en phase avec le renforcement de l’indépendance par rapport aux pays tiers de l’Union européenne. S’il peut entraîner des conséquences positives sur l’emploi en Europe et sur la diminution des taxes et droits d’accise, son application risque d’affecter la protection de l’environnement ainsi que la qualité des produits et à un renchérissement de ceux-ci, au détriment de la population.
\nLe fait que les décideurs politiques éludent ces critiques en invoquant entre autres des mesures de compensation et d’indemnisation (pour les agriculteurs notamment afin de lutter contre une hausse éventuelle des prix) ainsi que l’application de quotas (payer pour polluer en matière environnementale) est pour le moins irrationnel.
\nIl en est de même de l’accord commercial signé le 27 juillet 2025 entre les États-Unis et l’Union européenne, accord qui prévoit entre autres l’obligation pour l’Union 52 Eurobaromètre, printemps 2025, https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/3572
\nPar ailleurs, il y a lieu de relever que l’Union européenne continue d’acheter sans gêne de l’énergie russe (gaz naturel surtout), malgré la guerre en Ukraine! Les décideurs politiques semblent traiter cet évènement comme un jeu, malléable à leur guise, selon leurs besoins économiques, en pointant du doigt l’un et l’autre, au détriment des populations.
\nConcernant la transition énergétique, les États européens sont largement dépendants de pays tiers, et notamment de la Chine, qui domine toujours la production de panneaux photovoltaïques par exemple. S’y ajoute que les installations photovoltaïques comportent un risque du fait que les onduleurs sont connectés à internet. Ce point faible rend plus facile les attaques informatiques sur le réseau électrique. De plus, les producteurs étrangers peuvent avoir accès aux installations et manipuler celles-ci à distance. Il va sans dire que cela constitue un risque fondamental pour les infrastructures d’électricité et partant pour la sécurité publique des pays européens.
\nDans ce contexte, il semble d’autant plus surprenant que, en application de la directive (UE) 2023/2413, les aides étatiques pour les chaudières à bûches de bois et les chaudières à plaquettes de bois (pour remplacer une chaudière au fioul par exemple) sont supprimées, alors qu’il s’agit bien d’énergies renouvelables. En effet, ce texte, adopté au nom de la transition énergétique, affaiblit une filière de production d’énergie renouvelable et locale, pourtant essentielle à l’indépendance énergétique.
\nEn continuant dans cette direction, l’indépendance affichée ne sera jamais atteinte. La complexité de la gouvernance de l’Union européenne ne contribue certainement pas à cet objectif.
\nÀ côté de la globalisation, un autre phénomène ne cesse d’affecter négativement les citoyens en Europe, à savoir la surrégulation et le renforcement de la surveillance générale au détriment des droits et libertés.
\nSous le prétexte de devoir agir dans l’intérêt général, de la sécurité publique, de la lutte contre le terrorisme ou la criminalité financière, de la transparence, de la protection des données, etc., de plus en plus de règles et d’obligations, voire de restrictions et de sanctions sont imposées au niveau européen et international, tout comme cela est le cas au niveau national, en violation des libertés publiques et des droits fondamentaux, et contrairement à la simplification administrative. Ces mesures affectent non seulement les personnes physiques, mais aussi les associations, les entreprises, les professionnels du secteur financier, etc. De plus, l’augmentation des procédures y liées peut freiner le
\nLa Chambre dénonce cette évolution depuis des années, mais un changement de paradigme est loin d’être en vue. Un exemple récent le démontre à suffisance. Il s’agit de la proposition de la Commission européenne de mettre en place un contrôle général et automatisé de tous les messages électroniques et communications numériques (photos et vidéos) quelconques (publics et privés) envoyés à travers des outils de télécommunication (internet, téléphones mobiles, applications, etc.). Cette proposition de règlement CSAR 53, appelée communément « Chat Control Act », a été divulguée le 11 mai 2022 et retravaillée à plusieurs reprises. Au niveau international, maintes associations de protection des citoyens, y compris des enfants, des consommateurs et des droits fondamentaux se sont opposées à cette proposition de l’Union européenne. La raison officiellement affichée de cette proposition étant la volonté de protéger davantage les mineurs contre les abus (sexuels surtout). Si cette finalité de protection des mineurs doit évidemment être une priorité dans le domaine numérique, le fait d’obliger les États membres à mettre autoritairement en place un mécanisme de surveillance de masse en violation des droits fondamentaux (notamment des droits à la vie privée et à la protection des données personnelles consacrés par les articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne) est complètement démesuré et inacceptable. La version 2.0 actuelle de la proposition fait toujours l’objet de critiques majeures. Jusqu’à présent, la proposition a été majoritairement rejetée par le Parlement européen, y compris par les députés européens luxembourgeois. Le gouvernement luxembourgeois s’est aussi positionné contre la proposition 54. Un nouveau vote par le Conseil de l’Union européenne sur la proposition était prévu pour le 14 octobre 2025, mais il a été reporté pour le moment, du fait que la proposition n’a pas recueilli la majorité nécessaire pour la mettre à l’ordre du jour, notamment puisque l’Allemagne s’y est opposée.
\nToutefois, il semble inévitable que le texte soit finalement soumis à un vote (prévisiblement début décembre 2025) malgré une large opposition.
\nSi ce texte n’a pas abouti jusqu’à présent, il en est autrement d’autres textes européens qui ont été adoptés. Il en est ainsi par exemple du règlement 2019/2144 (obligation pour les véhicules automoteurs nouveaux de disposer d’un enregistreur de données de type boîte noire pour surveiller les comportements des conducteurs automobiles) ou de la directive 2015/849 (registre des bénéficiaires effectifs, monstruosité administrative d’application disproportionnée au Luxembourg).
\nDes mesures et textes pareils, portant atteinte à la vie privée des citoyens et adoptés sur le fondement d’arguments qui ne sont souvent pas convaincants, sont de plus en plus fréquents. On a l’impression qu’ils soient seulement mis en place dans la finalité de « surveiller pour surveiller ». https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A52022PC0209 Réponse de la ministre de la Justice à la question parlementaire n° 2764 du 11 août 2025 concernant la position du Luxembourg sur la nouvelle proposition « Chat Control » de la présidence danoise, et réponse du Premier ministre à la question parlementaire n° 266 du 14 octobre 2025 concernant la position du Luxembourg sur la proposition d’introduire un « Chat Control »
\n53 54
\nLa Chambre souligne qu’un changement de paradigme est absolument nécessaire. La mise en place d’instruments de surveillance à des seules fins de surveiller pour surveiller et en violation des droits fondamentaux pour l’acquisition desquels les peuples ont dû se battre pendant des décennies, voire des siècles est intolérable. Les crimes et comportements antisociaux d’une minorité ne doivent pas servir d’argumentaire pour sanctionner la grande majorité.
\nL’Union européenne devrait par ailleurs veiller à respecter les valeurs sur la base desquelles elle a été fondée. En font partie la garantie de l’État de droit, la protection sociale, la libre circulation des personnes et le renforcement du marché intérieur.
\nLe fait que l’Union européenne permet aux États membres qui font partie de l’espace Schengen de violer l’accord afférent en introduisant des contrôles aux frontières sans aucune conséquence pour ces États est plus que douteux. Ces agissements montrent comment le modèle européen s’effrite. Au lieu de renforcer les frontières extérieures et de soutenir la coopération et la solidarité entre les États membres en matière de lutte contre l’immigration illégale, l’Union européenne se contente de condamner verbalement les actions anti-européennes, sans cependant faire suivre ces paroles vides par des actes. Il en est de même dans le domaine des relations extérieures de l’Union européenne.
\nLa Chambre s’abstient de rappeler ici encore une fois les raisons qui l’amènent à s’opposer catégoriquement à une réforme irréfléchie divisant la société et à une remise en cause du régime de pension, surtout du premier pilier, elle l’ayant fait à suffisance dans ses avis sur les deux projets de lois budgétaires précédents. Elle ne peut toutefois s’empêcher de relever que les réserves du Fonds de compensation ont augmenté de 2,96 milliards d’euros en 2024, le total de la réserve globale du régime général d’assurance pension ayant atteint 30,67 milliards d’euros au 31 décembre 2024, ce qui correspond à 4,39 fois le montant des prestations annuelles 55. Sur la base de quels chiffres concrets le gouvernement justifie donc la réforme projetée? Un rapport qui comporte des hypothèses purement théoriques quant à l’évolution à long terme du financement du régime de pension ne saurait justifier une réforme non réfléchie.
\nRapport annuel 2024 du Fonds de compensation, https://fdc.public.lu/fr/actualites/2025/publication-rapportannuel-2024-fdc.html 55
\nUn autre argument qui est avancé par le gouvernement pour justifier une réforme du système des retraites est l’espérance de vie de la population 57. Or, là encore, il y a bien une différence entre l’espérance de vie, qui est un facteur théorique, et l’âge réel de décès. Les chiffres afférents le démontrent avec évidence. Ainsi, l’espérance de vie est de 85,3 ans pour les femmes et de 81,2 ans pour les hommes, mais l’âge de décès moyen est de 81,2 ans pour les femmes et de 75 ans pour les hommes 58. Même si l’espérance de vie est constamment à la hausse, l’impact de l’âge réel de décès sur le régime des retraites reste à prouver. Il s’agit d’un argument théorique parmi d’autres.
\nLa Chambre avoue qu’il s’agit d’un thème complexe. Maints facteurs peuvent influencer la viabilité du système des retraites, y compris par exemple l’immigration et la fécondité. Mais en tant que décideurs politiques, on ne peut pas simplement procéder à la hussarde à une réforme affectant l’ensemble de la population pour l’avenir, sans informer suffisamment cette dernière. Réaliser des réformes nécessaires dans une démocratie implique le soutien et la compréhension de la population. Or, c’est justement sur ce point que le gouvernement échoue.
\nDe l’avis de la Chambre, il est évident que les plans de réforme du système des retraites étaient préparés dès le départ, même avant la consultation publique lancée en octobre 2024, et qu’au moins les grandes lignes des textes y relatifs ont été préparés en amont de la réunion entre les partenaires sociaux du 3 septembre 2025.
\nIl est d’ailleurs révélateur que les députés de la majorité parlementaire et certains membres du gouvernement n’étaient même pas informés des plans de réforme annoncés par le Premier ministre lors de la déclaration sur l’état de la nation du 13 mai 2025.
\nDe tels agissements maladroits suscitent évidemment des réactions au sein de la population. Dans le sondage du 7 mai 2025 sur les retraites, mené par l’institut ILRES, 56% des personnes interrogées ont été opposées à l’augmentation des années de cotisation. https://ces.public.lu/content/dam/ces/fr/avis/protection-sociale/regime-general-assurance-pension.pdf 57 https://statistiques.public.lu/dam-assets/actualite/2025/actualite-esperance-vietaux-activite/presentation-consultation-sur-la-viabilit-du-systme-de-pensions-au-luxembourg.pdf 58 https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2025/stn16-population-2025.html 56
\nDans son avis sur le projet de loi budgétaire pour l’exercice 2025, la Chambre avait mis en garde contre une approche arbitraire du gouvernement pour procéder à une réforme des retraites: « La Chambre ne saurait marquer son accord avec des mesures remettant en cause ou détériorant le régime des retraites au détriment de la population. Pour le cas où une refonte du système des retraites deviendrait réellement nécessaire à un moment donné, celle-ci devra impérativement être effectuée de manière consensuelle dans le cadre du dialogue social en impliquant les partenaires sociaux à tous les stades de la procédure et des travaux y relatifs. La Chambre met en garde contre des décisions qui seraient prises arbitrairement par le gouvernement tout seul au cas où un consensus ne pourrait pas être trouvé dans le cadre des discussions tripartites. »
\nCe qui devrait arriver arriva: le gouvernement met maintenant une réforme sur le chemin des instances sans consensus entre partenaires sociaux. Il devra prendre en compte et subir le cas échéant les conséquences de son agissement – pour lequel il n’a pas de mandat des électeurs, ce que le Vice-Premier ministre a confirmé lors de la conférence de presse suivant les négociations du 3 septembre 2025 – lors des prochaines élections législatives. Et la refonte des retraites n’est pas la seule réforme où le gouvernement procède de cette manière peu élégante (cf. réformes de la négociation des conventions collectives de travail, du travail dominical et des horaires d’ouverture des commerces).
\nLa voie empruntée depuis le 3 septembre 2025 pour réaliser une réforme des retraites comprend plusieurs mesures, dont l’augmentation du taux de cotisation de 24,0% à 25,5% dès 2026. La Chambre se demande en quoi cette mesure est en phase avec la devise du gouvernement « Méi Netto vum Brutto »? Même s’il s’agit en l’occurrence de la cotisation pour l’assurance pension et non pas d’un impôt, l’augmentation projetée n’est certainement pas en accord avec l’esprit du programme gouvernemental.
\nLes autres mesures décidées par le gouvernement, sans consensus entre les partenaires sociaux – contrairement à ce qui est énoncé au projet de loi budgétaire et au projet de loi sur la programmation financière pluriannuelle sous avis – sont 60: - le maintien de l’âge légal de départ en pension à 65 ans; le rapprochement de l’âge effectif de départ en pension en direction de l’âge légal, à travers un agencement, dès 2026, des conditions de départ en pension anticipée à partir de l’âge de 60 ans de façon à prolonger progressivement la durée des périodes de cotisations obligatoires de huit mois au total (soit 1 mois par année pour ILRES, Sondage Politmonitor, 30 juin 2025, https://www.ilres.com/2025/06/30/la-satisfaction-a-legard-dugouvernement-en-nette-baisse/ 60 https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/communiques/2025/09-septembre/03-sozialronn-conclusions.html 59
\nSelon le projet de loi budgétaire, « ces mesures permettent de ralentir la trajectoire de dégradation du régime. Elles assureraient le maintien de la prime de répartition pure sous le taux de cotisation global jusqu’en 2029. Par ailleurs, la date à laquelle la réserve de compensation passerait sous le seuil de 1,5 fois les dépenses annuelles, ainsi que celle de son épuisement, seraient repoussées de quatre années – respectivement à 2042 et 2048 – par rapport au scénario de base, offrant ainsi des marges de manœuvre supplémentaires ».
\nLe paquet de réforme adopté devrait, selon le gouvernement, seulement être une première étape en vue d’une refonte plus fondamentale afin de viabiliser le système des retraites. La Chambre met en garde contre le fait de procéder par plusieurs petites réformes qui seraient mises en place peu à peu en introduisant ainsi au fur et à mesure des détériorations cachées (à l’instar de la réforme de 2012), et dont l’ensemble aurait finalement pour conséquence de mettre en cause le système au détriment de la population active et des personnes retraitées.
\nPour le reste, la Chambre renvoie à ses avis nos A-4329 et A-4332 de ce jour sur les textes relatifs à la réforme des retraites (documents parlementaires nos 8634 et 8640).
\nMalgré ces risques, face auxquels il faut certes rester prudent, le Luxembourg a réussi à bien gérer les périodes de crise des années passées. Au niveau international, l’économie luxembourgeoise est très bien placée. La situation de l’économie et des finances publiques du pays est en effet plus solide que laissent entendre certains acteurs. Sa présentation dépend toutefois fortement de la méthodologie choisie. Dans ce contexte, la Chambre des fonctionnaires et employés publics approuve que le projet de budget introduise une nouvelle présentation de l’évolution des recettes et dépenses et que le PIBien-être y soit dorénavant intégré.
\nLa Chambre est favorable à une politique d’investissement en faveur du pays, de l’économie et de la population. Continuer à soutenir en permanence les investissements par un déficit public important est toutefois risqué et doit être évité.
\nConcernant les objectifs poursuivis par le gouvernement, la Chambre regrette l’absence de courage politique pour lutter contre la crise du logement, qui a évolué en un problème structurel résultant de décisions, voire de l’inaction des responsables politiques pendant des décennies. En apaisant les symptômes de la crise (par exemple à travers différentes aides étatiques) au lieu d’en combattre les causes ne permettra jamais au pays de s’en sortir. La Chambre met par ailleurs en garde contre des mesures contreproductives ou portant atteinte aux droits de la population, telles que l’acquisition de projets de logements VEFA par l’État ou la réforme projetée de l’expropriation en vue de la construction de logements abordables.
\nEn matière de fiscalité, la Chambre attend avec impatience la réforme fiscale annoncée depuis des années. Si les tenants et les aboutissants de cette réforme, par laquelle une individualisation de l’impôt serait introduite à travers un nouveau barème R, ne sont pas encore connus, plusieurs questions se posent d’ores et déjà, entre autres en relation avec la manière de la prise en compte des enfants des contribuables et l’impact de la période transitoire de vingt années sur les ménages bénéficiant actuellement des avantages fiscaux liés à la classe d’impôt 2.
\nLa Chambre rappelle que le système d’imposition des personnes physiques devrait être complètement revu pour achever une plus grande équité fiscale. Dans ce cadre, il faudrait prendre en compte entre autres l’imposition du capital et des participations financières, mais aussi procéder enfin à l’adaptation à la hausse des montants des dépenses fiscalement déductibles.
\nLa Chambre approuve l’introduction de la bonification d’impôt de 922,50 euros par enfant et par an pour le parent qui ne bénéficie pas de la modération de la classe d’impôt 1a (en cas de garde alternée de l’enfant).
\nÉtant donné que la réforme fiscale est une refonte d’envergure affectant l’ensemble de la population, la Chambre rappelle que celle-ci devra être réalisée en concertation avec les partenaires sociaux, et a fortiori en raison de la situation désastreuse actuelle en matière de dialogue social et de la manière dont le gouvernement procède dans d’autres dossiers.
\nLa Chambre se prononce pour un État fort, muni d’une fonction publique étatique et communale solide, performante, moderne, qualifiée et engagée dans l’intérêt général, ce qui est d’autant plus important en temps de crise et face à la hausse générale de la pauvreté au Luxembourg. Elle soutient toute mesure d’investissement en faveur des services publics et de leur personnel et elle met en garde contre des décisions politiques d’économiser au mauvais endroit, y compris en matière de formation des agents publics, où le crédit budgétaire pour l’exercice 2026 est réduit de 1,2 million d’euros par rapport à 2025.
\nDans le contexte de la formation des agents publics, la Chambre se doit d’insister sur le respect de la réglementation relative aux commissions d’examen et aux observateurs aux examens par toutes les entités publiques. Dans ce sens, elle approuve l’élaboration en cours de dispositions légales, applicables à l’ensemble des administrations, services et établissements publics, déterminant des règles communes concernant les observateurs aux examens dans la fonction publique.
\nDans l’objectif d’une fonction publique performante et moderne pouvant offrir un service de qualité aux citoyens, il est essentiel que les agents publics disposent de compétences solides et d’une connaissance adéquate des langues administratives. À cet égard, la Chambre signale que les réformes des examens-concours et des épreuves de langues pour l’accès aux postes dans la fonction publique étatique et communale qui sont actuellement sur le chemin des instances ne doivent pas mener à une édulcoration des conditions d’accès aux postes vacants, nonobstant les difficultés de recrutement rencontrées dans la fonction publique.
\nLa Chambre rappelle en outre au gouvernement de faire avancer les travaux concernant les différentes réformes qui sont en cours dans l’intérêt des agents publics (mise en place d’un cadre légal pour l’exercice du télétravail, précision des règles en matière d’aménagement du temps de travail, etc.), afin que les textes afférents puissent enfin être finalisés et entrer en vigueur au plus vite.
\nL’engagement syndical est un atout fondamental pour l’ensemble de la population, conformément au modèle social luxembourgeois. De plus, les syndicats, ainsi que les représentations et délégations du personnel dans la fonction publique – qui ne sont d’ailleurs pas comparables, ni quant à l’organisation, ni quant aux missions, aux délégations du personnel dans le secteur privé – doivent disposer de la garantie de se défendre contre toute décision administrative ou politique qui porterait atteinte à leurs droits, à ceux des agents qu’ils représentent et à ceux de l’ensemble du personnel des services publics.
\nDe l’avis de la Chambre, il y a une nécessité absolue de légiférer en vue d’un renforcement de la protection des libertés syndicales, entre autres au vu des conventions internationales en la matière que le Luxembourg a ratifiées.
\nLa Chambre des fonctionnaires et employés publics est aussi elle-même concernée par un risque accru d’atteinte à la liberté d’action de ses membres élus, au vu de la possibilité d’une emprise gouvernementale. En effet, contrairement aux membres des autres chambres professionnelles, les membres de la Chambre des fonctionnaires et employés publics sont des agents publics majoritairement employés par l’État, donc par le gouvernement qu’ils sont amenés à critiquer dans l’exercice de leurs missions. Il en découle un conflit d’intérêts structurel qui nécessite des garanties renforcées d’indépendance.
\nLa loi de 1924 sur les chambres professionnelles comporte plusieurs dispositions problématiques, permettant au gouvernement d’exercer un contrôle sur celles-ci: possibilité de dissolution, approbation du mode de délibération des organes de direction et de la nomination du secrétaire, obligation de transmettre au gouvernement les procès-verbaux des séances, possibilité de faire assister un délégué gouvernemental aux réunions.
\nCes dispositions posent un problème particulier pour la Chambre des fonctionnaires et employés publics puisqu’elles permettent à l’État-employeur de surveiller l’activité syndicale de ses propres agents. L’emprise gouvernementale sur la Chambre se manifeste aussi par le refus d’accorder à celle-ci l’accès aux données de ses ressortissants, contrairement à d’autres chambres professionnelles. La Chambre se trouve ainsi dans une situation de dépendance vis-à-vis du gouvernement concernant des informations essentielles à l’accomplissement de ses missions. Cette situation est doublement incompatible avec la Constitution et les conventions internationales. Elle appelle une réforme urgente de la loi de 1924.
\nUne fonction publique moderne et efficiente dans l’intérêt des administrés implique une simplification des procédures, entre autres à travers la digitalisation de celles-ci.
\nSi la Chambre est favorable à la digitalisation, elle fait remarquer que les
\nConcernant le bien-être au travail, la Chambre soutient la mise en place d’espaces de travail partagés décentralisés dans la fonction publique. Or, un cadre légal fait actuellement défaut en la matière. La mise en place de règles minimales et uniformes est essentielle pour garantir la bonne organisation du « coworking », notamment au vu de la protection des agents, et pour éviter des abus.
\nLa Chambre s’oppose par ailleurs à toute tentative de privatisation dans la fonction publique, y compris le recours à des experts externes du secteur privé ainsi que la création d’établissements publics gérés selon les règles du droit privé et destinés à contourner les règles très judicieuses et bien réfléchies de la gestion du personnel dans la fonction publique. En outre, le recrutement dans la fonction publique doit être effectué prioritairement sous le statut du fonctionnaire.
\nConcernant les investissements dans la défense, la Chambre comprend que le Luxembourg doit honorer ses engagements militaires au niveau international et elle soutient tous les investissements permettant à l’Armée d’exécuter ses missions, mais elle rappelle qu’il serait judicieux d’investir aussi plus de moyens dans la diplomatie, dans l’intérêt de la population, pour éviter les conflits au lieu de les provoquer et pour garantir la paix, les principes démocratiques et les droits de l’homme.
\nDe plus, la Chambre estime qu’il faudra faire un effort supplémentaire pour les investissements dans la sécurité civile, alors surtout que le Luxembourg est largement dépendant d’autres pays, entre autres de ces pays voisins, dans certains domaines (par exemple dans le secteur de la santé). Dans ce contexte, elle approuve l’initiative du gouvernement de mettre en place une nouvelle stratégie nationale de résilience.
\nLa Chambre met en garde contre l’interdépendance entre les pays découlant de la globalisation, ce qui rend les pays et leurs économies vulnérables, notamment en cas de crise. Si l’Union européenne a annoncé un renforcement de l’indépendance de ses États membres face aux pays tiers, l’accord de libre-échange avec les pays du Mercosur et la conclusion récente de l’accord commercial avec les États-Unis ne vont pas dans la bonne direction.
\nParmi les mesures de financement des investissements dans la défense figure le recours à un emprunt public (« defence bond »). La Chambre est depuis toujours favorable à des emprunts obligataires auxquels les particuliers peuvent participer ainsi qu’à l’exemption fiscale afférente, indépendamment des investissements dans la défense toutefois. L’État devrait émettre plus souvent de tels emprunts publics accompagnés d’une exemption fiscale totale pour financer des investissements bénéfiques au pays.
\nLes conditions de souscription devraient être telles de permettre à toute personne physique, même non particulièrement fortunée, de bénéficier du mécanisme.
\nLa lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale est un domaine absolument prioritaire de l’avis de la Chambre. Le fait que, dans un pays aussi fortuné que le Luxembourg, l’écart entre riches et pauvres se creuse constamment et que la pauvreté des enfants est très élevée est fondamentalement problématique, entre autres pour la vie commune en société.
\nDans ce cadre, la Chambre approuve l’initiative du gouvernement d’élaborer un Plan d’action national pour la prévention et la lutte contre la pauvreté, même si des mesures concrètes y relatives font actuellement encore défaut. La Chambre estime qu’il faudra plus activement accompagner et soutenir les personnes affectées par la précarité et les impliquer directement dans l’élaboration de mesures sociales en leur faveur.
\nFace à l’augmentation conséquente (+26,4%) des taxes de l’eau prévue par le projet de loi budgétaire, la Chambre met en garde contre les conséquences de cette augmentation pour les ménages, notamment pour ceux à revenu modeste. L’eau est une ressource essentielle pour tout un chacun. Chaque personne doit y avoir accès. Pour éviter d’aggraver la situation des ménages en situation de précarité, la Chambre demande au gouvernement d’analyser l’impact de l’augmentation des taxes en question et d’adapter le cas échéant les aides financières destinées aux personnes vulnérables.
\nConcernant la situation financière de l’assurance maladie-maternité, la Chambre soutient une gestion plus efficace des ressources disponibles, qui est essentielle pour pérenniser le financement du système, tout en ne remettant pas en cause les prestations des assurés. Il faudra essayer de générer ainsi des recettes supplémentaires, pour éviter une augmentation des cotisations.
\nLa Chambre souligne que le régime de sécurité sociale, et plus précisément celui de l’assurance maladie-maternité, est fondé sur le principe de la solidarité, qui ne doit pas être remis en cause au détriment des assurés qui, indépendamment de leur situation sociale et financière, doivent avoir accès aux prestations de santé et de sécurité sociale.
\nPour ce qui est du régime d’assurance pension, la Chambre réitère sa réticence face à une réforme irréfléchie divisant la société et remettant en cause les fondements du système en vigueur (surtout le premier pilier), ceci sur la base d’hypothèses purement théoriques quant à l’évolution à long terme du financement du régime. De l’avis de la Chambre, et au vu de la solidité du système, notamment en raison des réserves de compensation, les arguments du gouvernement ne sont pas pertinents pour réaliser à ce stade une réforme et elle renvoie à cet égard à la contribution salariale de l’avis du 17 juillet 2024 du Conseil économique et social sur le régime général d’assurance pension.
\nLe paquet de réforme adopté devant, selon le gouvernement, seulement être une première étape en vue d’une refonte plus fondamentale afin de viabiliser le système des retraites, la Chambre met en garde contre le fait de procéder par plusieurs petites réformes qui seraient mises en place peu à peu en introduisant ainsi au fur et à mesure des détériorations cachées (à l’instar de la réforme de 2012 qui a apporté des détériorations considérables au système d’assurance pension) et dont l’ensemble aurait finalement pour conséquence de mettre en cause le système au détriment de la population active et des personnes retraitées.
\nDe façon générale, la Chambre regrette fortement le déclin du respect des principes démocratiques, de l’État de droit et du dialogue social par les décideurs politiques, que ce soit généralement dans le contexte de discussions, entre autres sur des réformes projetées, ou en relation avec l’adoption de textes divers. Depuis plusieurs années, une aggravation de ce phénomène peut être observée, indépendamment de l’orientation politique, ce qui est confirmé par la diminution de la confiance des citoyens dans les institutions politiques. Sous le prétexte de devoir agir dans l’intérêt général, la mise en vigueur de textes portant atteinte aux droits et libertés de la population ou s’inscrivant dans le cadre de la surrégulation et de la surveillance subséquente au détriment des citoyens est à la mode, tant au niveau national (système ANPR, législation sur le traitement des données de mobilité, etc.) qu’au niveau européen (voir le règlement « Chat Control Act » par exemple). Cette évolution est très inquiétante.
\nLa Chambre plaide, comme elle l’a déjà fait à plusieurs reprises au cours des années passées, avec insistance pour le maintien, voire un renforcement du dialogue social et de la solidarité entre partenaires sociaux, ainsi que pour le respect de la démocratie et de l’État de droit, et ce à tout moment. * * * Le projet de budget de l’État pour l’exercice 2026 a été présenté par le gouvernement, sous la devise « Matenee wuessen », comme un budget axé sur la cohésion sociale, avec des investissements records dans l’avenir.
\nLa Chambre des fonctionnaires et employés publics prend note de la volonté politique de promouvoir la confiance et la solidarité et elle suivra de près l’action future du gouvernement. En présence d’un déclin incontestable du respect des valeurs démocratiques et du dialogue social, y compris dans les rangs des décideurs politiques, il appartient à ces derniers de faire le premier pas dans la direction affichée. Face aux nombreux défis auxquels le pays et la population sont confrontés, ceux-ci ont besoin d’un
\nSous la réserve de toutes les remarques qui précèdent, la Chambre des fonctionnaires et employés publics se déclare d’accord avec les projets de lois et de règlements grandducaux lui soumis pour avis.
\nAinsi délibéré en séance plénière le 17 novembre 2025.
\nLe Directeur, La Présidente, G. TRAUFFLER M. GUIRSCH