Le droit de préemption ne peut être exercé qu'en vue de la réalisation des objectifs visés par l'article l er et de la mission confiée aux communes par larticle 63. Le droit de préemption peut également être exercé en vue de la constitution de pools compensatoires conformément à l'article 60.3.»
\nLe commentaire des articles, on ne peut plus succinct, précise que les articles 47 à 54 règlent le droit de préemption tel que le premier projet n°6704 le prévoyait, en prenant en considération l'avis y relatif du Conseil d'Etat. Or, si la première affirmation est vraie, la seconde l'est beaucoup moins.
\nAinsi, l'article 1595 du Code civil a été abrogé par la loi du 4 juillet 2014 portant réforme du mariage, la Cour constitutionnelle ayant jugé la prohibition de la vente entre époux contraire à l'article 10bis de la Constitution40. Sont donc exclues du champ d'application de l'article 48 du projet de loi, les « aliénations entre conjoints » au même titre que les aliénations entre concubins ou partenaires légaux.
\nFigurent encore sur cette liste les « aliénations faites à des pouvoirs préemptant définis à l'article 44 ». II faut supposer que la référence s'entend comme à l'article 47. Enfin, le dernier tiret concerne les « projets d'acquisition des organismes d'utilité publique agréés pour l'achat et la gestion de zones protégées ». Ces organismes d'utilité publique agréés sont encore mentionnés à l'article 60.3 (2) du projet de loi, mais sans précision quant aux organismes publics visés.
\n40 Arrêt de la Cour constitutionnelle du 8 janvier 2010 38 Le Syvicol en conclut qu'il s'agit d'une réminiscence de l'ancien projet de loi n°6704, lequel avait envisagé d'insérer un nouvel article 57 quater accordant au ministre le pouvoir d'autoriser d'autres organismes à créer des réserves foncières de compensation environnementales ou à réaliser des mesures compensatoires préalables. Le Syvicol constate avec soulagement que les auteurs du projet de loi semblent avoir finalement tranché en faveur d'une mise en place et d'une gestion des pools compensatoires par l'Etat respectivement par les communes et les syndicats de communes. II demande partant à voir supprimer ce dernier tiret, sinon à voir clarifier le rôle et la mission de ces organismes.
\nArt. 52 à 54 II résulte des articles 52 et 53 du projet de loi que le pouvoir préemptant dispose au total d'un délai de 2 mois pour informer le notaire de sa décision d'exercer son droit de préemption au prix et aux conditions mentionnées dans le dossier de notification. Or, de l'analyse du Syvicol, la durée du délai imparti aux autorités communales pour l'exercice de leur droit de préemption est trop court par rapport à la fréquence des réunions du conseil communal, ce qui l'empêche de procéder à l'examen du dossier de notification en temps utile. II est partant à craindre que faute de réponse, le pouvoir préemptant soit considéré comme ayant renoncé à son droit de préemption.
\nLe Syvicol a formulé ci-dessus une proposition visant à ce que le propriétaire désireux de se séparer de son bien puisse se renseigner auprès de l'administration communale pour savoir si son bien est soumis à un droit de préemption, et le cas échéant, accomplisse lui-même les démarches en vue de signaler au pouvoir préemptant son intention d'aliéner l'immeuble, par le biais d'un formulaire-type de déclaration. Celui-ci pourrait, sous réserve de disposer des outils informatiques nécessaires, être introduit par la voie électronique afin de faciliter les démarches des propriétaires.
\nLe Syvicol propose ainsi de remplacer l'avis de réception du dossier de notification, par un certificat à délivrer par le pouvoir préemptant au propriétaire, dans le délai d'un mois à compter de la réception de la déclaration d'aliénation, indiquant s'il entend ou non se prévaloir de son droit de préemption.
\nDans le premier cas de figure, le pouvoir préemptant disposerait ensuite d'un délai de 2 mois à partir de la délivrance du certificat, pour prendre une délibération quant à l'exercice du droit de préemption. Le cas échéant, ce délai pourrait être suspendu afin de permettre au pouvoir préemptant d'adresser au propriétaire une demande unique de communication de documents supplémentaires. Ce délai de 2 mois devrait ainsi permettre au collège des bourgmestre et échevins de saisir le conseil communal de la déclaration d'aliénation, puisque c'est ce dernier qui est habilité à prendre une décision quant à l'acquisition du bien. A partir de cette délibération, la passation de l'acte authentique pourra intervenir dans les meilleurs délais, sous la condition suspensive de l'approbation du ministre de l'intérieur au cas où le montant de l'acquisition dépasse la valeur de 250.000.-EUR. Cette manière de procéder devrait introduire davantage de transparence et de sécurité juridique tant pour le propriétaire que pour le pouvoir préemptant.
\n39 Au contraire, au cas où le pouvoir préemptant n'entend pas exercer son droit de préemption, ce certificat constituerait la preuve pour le vendeur qu'il a bien accornpli les démarches auprès du pouvoir préemptant en vue de lui signaler la future vente. Enfin, 1 convient de maintenir une disposition selon laquelle le silence de l'administration vaut renonciation à son droit de préemption, afin de prévenir toute situation de blocage pour le propriétaire.
\nBien entendu, ces démarches pourront toujours être accomplies par le notaire, dûment mandaté par le propriétaire-vendeur en vertu d'un mandat.
\nL'article 55 du projet de loi prévoit l'instauration de régimes d'aides financières en faveur de la protection de l'environnement naturel, de l'espace rural et des forêts. Le Syvicol se réjouit de l'introduction de nouveaux objectifs ainsi que du rallongement de la liste des mesures qui peuvent être subventionnées. II regrette néanmoins que l'adhésion des communes à un syndicat de communes ne puisse faire l'objet d'une telle subvention, ce à quoi nous reviendrons lors de l'analyse de l'article 63 du projet de loi.
\nLes plans de gestion prévus à l'article 30 du projet de loi ne sont pas expressément visés, contrairement aux mesures de gestion prévues à l'article 34.4. II serait encore utile de préciser que les « modifications des constructions » sont celles résultant des dispositions de l'article 7 (1).
\nAlors que la législation en vigueur prévoit qu'un règlement grand-ducal détermine les catégories de bénéficiaires, les conditions d'octroi et les montants des aides financières à accorder, ces dispositions ont été intégrées dans le futur article 55, lequel définit les objectifs de ces aides, l'organe chargé du paiement, les bénéficiaires, leur montant et les conditions d'octroi.
\nII semble que les auteurs du projet de loi aient voulu fixer par la voie législative, les grands principes du versement de ces aides, alors que les règlements grand-ducaux prévoyant le versement de primes, de subventions ou d'aides par secteur concerné sont légion41. Toutefois, au vu du nombre de règlements grand-ducaux auquel le texte fait renvoi, six au total, le Syvicol se demande s'il ne vaudrait pas mieux le maintenir dans sa version actuelle, à savoir qu'un ou plusieurs règlements grand-ducaux d'exécution viendront préciser les régimes d'aides institués à l'article 55.
\nPareillement, le Syvicol se demande si la terminologie employée, à savoir « subventions » est adéquate. Nombreuses sont les lois qui prévoient une contribution financière de l'Etat, sous des formes ou qualificatifs différents : aide, subvention, prime, abattement, allocation, subside, prêt. Or, une subvention se définit comme une « aide financière sans contrepartie, somme allouée, en général par les pouvoirs publics, en faveur d'une ceuvre, d'une institution ou d'une entreprise digne d'intérêt et d'encouragement »42, Cette définition ne semble dès lors ni 41 A titre d'exemples, le règlement grand-ducal du 10 septem bre 2012 instituant un ensemble de régimes d'aides pour la sauvegarde de la diversité biologique en milieu rural, viticole et forestier ; Règlement grand-ducal du 13 mars 2009 concernant les aides aux mesures forestières en agriculture et en forêt ; etc 42 Gérard Cornu, vocabulaire juridique, Association Henri Capitant, 2005 40 compatible avec les conditions imposées au bénéficiaire en contrepartie de la subvention au paragraphe 5, ni avec une éventuelle demande de restitution selon le paragraphe 9. Le Syvicol suggère d'utiliser le terme plus neutre d'« aide », laquelle serait accordée et exécutée sous certaines conditions43.
\nII attire l'attention des auteurs du projet de loi sur la rédaction ambigüe du paragraphe 9, alors que l'énumération des sanctions pouvant être appliquées à une personne bénéficiaire d'une aide ayant résilié son engagement ou ne s'étant pas conformée aux conditions imposées, ne donne pas de sens. Une clarification du texte est ici indispensable pour assurer un minimum de transparence des décisions prises par l'administration.
\nLe Syvicol approuve l'introduction au paragraphe 10 d'une disposition permettant à l'adrninistration de renoncer à exiger la restitution de l'aide accordée, sous certaines conditions et dans les cas limitativement énumérés. II estime néanmoins que seule une renonciation partielle ou totale à la restitution est possible — la renonciation temporaire n'étant pas une option. II serait également souhaitable de compléter les hypothèses visées par le texte, par une disposition autorisant l'administration à dispenser de la restitution, lorsque le non-respect des conditions est imputable à la force majeure ou que l'inobservation des engagements est la conséquence de circonstances indépendantes de la volonté du bénéficiaire des aides44.
\nLe texte est à corriger en ce sens que les associations agréées sont celles visées à l'article 66.
\nLe Syvicol se demande quelle est la valeur normative de cette disposition, qui semble superfétatoire.
\nDe manière générale, le Syvicol plaide en faveur d'une dématérialisation des procédures, ce qui devrait non seulement simplifier considérablement les démarches administratives du demandeur d'autorisation, mais faciliter également le traitement par l'administration des demandes d'autorisation. Si le dépôt des demandes d'autorisation par voie électronique n'est dès lors pas mentionné expressément par le projet de loi, le Syvicol espère que les réflexions menées dans le cadre plan d'action gouvernemental de simplification administrative, intitulé «Einfach Lëtzebuerg» aboutiront à une évolution dans ce sens.
\nC'est d'ailleurs ce terme qui est employé par le règlement grand-ducal du 10 septembre 2012 précité et notamment à l'article 36, qui paraît avoir inspiré les auteurs du projet de loi Ce cas de figure est appréhendé par l'article 40 (3) du règlement grand-ducal du 10 septembre 2012 instituant un ensemble de régimes d'aides pour la sauvegarde de la diversité biologique en milieu rural, viticole et forestier 41 Le Syvicol salue la volonté des auteurs d'instaurer une procédure unique pour toutes les demandes d'autorisation en vertu de la présente loi ce qui représente, toutes demandes confondues, plus d'une quarantaine d'autorisations différentes. Néanmoins, au vu de la diversité des demandes d'autorisation introduites, il faut se poser la question de savoir si cette procédure \"standard\" est adaptée à tous les types d'autorisations. Ainsi, l'exigence du dépôt d'un dossier complet représente une charge disproportionnée pour une demande d'autorisation de modification mineure d'une construction existante en zone verte (art.7), pour l'installation d'un abri de jardin (art.6), l'organisation d'une randonnée (art.15) ou bien encore pour l'abattage d'un arbre (art.14).
\nLe point e) du paragraphe (2) de l'article 57.1 pourrait ainsi être cornplété ou modifié par une formule générale, en ce sens que le dossier doit contenir tous les éléments de nature à prouver que la demande d'autorisation remplit les conditions exigées par l'article en vertu duquel elle est sollicitée.
\nDans un souci de cohérence et de lisibilité du texte, les demandes visant une autorisation de construire - points a), b), c) et g) - pourraient être regroupées séparément, et la liste des documents à remettre par le demandeur d'autorisation pourrait coïncider avec celle exigée dans le cadre d'une demande d'autorisation de bâtir : un extrait cadastral à l'échelle 1/2500 de la parcelle concernée, datant de moins de trois mois au jour de la demande (point b), un plan de situation à l'échelle 1/2500 (point d), et des plans de construction (point g).
\nEn l'espèce, le Syvicol estime qu'il est essentiel d'apporter un soin particulier à la rédaction de cet article alors que le risque est grand que le ministre ne reçoive pas les documents nécessaires à l'instruction de la demande d'autorisation, entraînant le rejet de la demande ou la nécessité de solliciter des informations supplémentaires de la part du demandeur d'autorisation. Au vu de la complexité du dispositif, la mise à disposition de formulaires en ligne45 pour les demandeurs d'autorisation serait alors plus que bienvenue, à la condition que cela soit une obligation et non une simple possibilité comme indiqué au paragraphe 7.
\nLe Syvicol s'étonne de la demande au point c) de joindre au dossier de demande d'autorisation d'une nouvelle construction, un « extrait de l'Administration du cadastre et de la topographie démontrant les propriétés du demandeur d'autorisation datant de moins de trois mois ». II ignore pour quelle raison les auteurs veulent connaître la liste de tous les biens immobiliers dont est propriétaire le demandeur d'autorisation, ce d'autant plus qu'il n'est pas prohibé de construire sur un terrain dont on n'est pas propriétaire. A supposer que cette requête soit en rapport avec l'article 60.1. (3) du projet de loi, alors le demandeur d'autorisation devra de toute façon apporter la preuve qu'il est propriétaire du terrain sur lequel il demande le droit d'exécuter les mesures compensatoires. II ne peut donc s'agir que d'une erreur matérielle, à défaut cette exigence relèverait d'une intrusion dans la sphère privée portant atteinte aux droits fondamentaux du demandeur d'autorisation.
\nLe paragraphe 3 concerne deux situations différentes qui devraient chacune faire l'objet d'un paragraphe distinct. II y a encore lieu de préciser qu'il s'agit d'une « demande d'autorisation portant dérogation à l'interdiction de l'article 77 ». \" Par exemple sur le site internet du Gouvernement qui centralise les informations sur les procédures : httos://www.guide-urbanisme.lu 42 Le Syvicol se montre perplexe par rapport au paragraphe 4 alors qu'il éprouve des difficultés à identifier les cas concrets de demande d'autorisation visés par les auteurs. II faut qu'il s'agisse d'une demande visant « des constructions à réaliser en zone verte » (articles 6, 7, 9, 10, 12 et
\nEn ce qui concerne le paragraphe 6, le Syvicol renvoie à ses observations en rapport avec l'article 10 du projet de loi. Soit, la demande d'autorisation requiert également celle du ministre ayant la gestion de l'eau dans ses attributions, soit elle ne tombe pas dans le champ d'application de la loi du 19 décembre 2008 précitée. II appartient donc au ministère d'analyser en interne la demande d'autorisation sans que cet examen ne puisse retarder la procédure, de sorte que cette disposition, qui risque de créer la confusion dans l'esprit du demandeur d'autorisation, est sans objet.
\nLes paragraphes 8 à 10 ne remplissent pas les objectifs de transparence et de simplification administrative que se sont fixés les auteurs du projet de loi. Le Syvicol est d'avis qu'un demandeur d'autorisation doit pouvoir, à chacun des stades de la procédure administrative, être en mesure de connaître le statut de sa demande : est-elle recevable ? Est-elle en cours d'instruction ? Quel délai reste-t-il au ministre pour prendre une décision ? La rédaction du texte ne permet pas de répondre à ces questions, pourtant essentielles à un traitement efficace et transparent de la demande d'autorisation. A ces considérations pratiques, vient se greffer une insécurité juridique en ce qui concerne les délais et voies de recours.
\nAinsi, il est impensable qu'un dossier de demande d'autorisation incomplet soit « renvoyé et n'est pas traité ». Le demandeur d'autorisation doit, au minimum, savoir quels sont les documents manquants et être invité à compléter son dossier. De même, il est indiqué au paragraphe 10 que le ministre informe le demandeur que le dossier est complet dans les deux mois de la réception, alors que le paragraphe 9 accorde au ministre un délai de trois mois pour solliciter des informations ou études supplémentaires, ce qui est contradictoire. II convient de signaler ici que le délai de trois mois accordé au ministre pour délivrer l'information que le dossier de demande est complet, nous semble excessivement long.
\nEnfin, si le dossier est « présumé non complet », quelles sont les voies de recours pour le demandeur, faute de motivation ? Le principe contraire devrait prévaloir. En outre, afin de faciliter les démarches ultérieures du demandeur, le Syvicol propose de lui adresser un accusé de réception du dossier renseignant le numéro qui lui a été attribué.
\n43 Le Syvicol propose dès lors de remplacer les paragraphes 7 à 10 par le texte suivant, qui s'inspire de la procédure de délivrance des autorisations d'établissernent classée :
\nLorsque le dossier demande d'autorisation n'est pas complet, le ministre invite le demandeur une seule fois dans le délai précité à compléter le dossier. Cette demande écrite est adressée au demandeur et mentionne de façon précise tous les éléments qui font défaut.
\nLe ministre peut encore solliciter, une seule fois dans le délai précité, des informations supplémentaires de la part du demandeur.
\nLe Syvicol est d'avis que les paragraphes 1 et 11 pourraient, dans un souci de lisibilité, être fusionnés de sorte que le paragraphe 1 — dans une version épurée - pourrait se lire comme suit : « Les demandes d'autorisation sont adressées, par lettre recommandée avec accusé de réception, au ministre, qui transmet un résumé de la demande eautorisation pour information à radministration communale territorialement compétente ». En effet, le Syvicol est d'avis que l'on pourrait soit supprimer l'affichage (dans la mesure où le projet de loi ne prévoit pas de consultation du dossier de demande d'autorisation et que les voies de recours ne sont ouvertes qu'une fois l'autorisation accordée ou refusée), soit prévoir une possibilité de consulter le dossier de demande d'autorisation auprès du ministère, et dans ce cas renseigner la durée et les modalités d'affichage à la commune.
\nLe ministre délivre l'autorisation sollicitée ») est ambiguë dans La rédaction du paragraphe 1 la mesure où elle donne à penser que le seul choix offert au ministre est celui de délivrer l'autorisation sollicitée. Le texte serait bien plus lisible en fusionnant ce paragraphe avec le paragraphe 1 de l'article 59, lequel mentionne un refus ministériel. En outre, étant donné que le silence prolongé de l'administration s'analyse comme une décision implicite de refue, une telle précision à la dernière phrase de l'article 57.2 est inutile. Si le Syvicol est favorable au principe de l'autorisation tacite, l faut néanmoins remarquer que son introduction à cet endroit 46 Article 9 de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés Article 4 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif 44 risquerait de donner lieu à des difficultés pratiques, alors que certaines des autorisations requièrent la définition de conditions ou d'obligations spécifiques.
\nLe paragraphe 2 prévoit que la décision « portant autorisation ou refus d'autorisation » est notifiée au requérant et en copie à la commune territorialement compétente, qui délivre et affiche un certificat « attestant que la demande d'autorisation a fait l'objet d'une décision ministérielle ». Le Syvicol se demande quelle est l'utilité de procéder à l'affichage d'un refus d'autorisation ? De plus, comment la commune pourrait-t-elle délivrer un tel certificat en présence d'une décision implicite de refus ? II est d'ailleurs hautement hypothétique que des tiers intéressés intentent un recours contre une décision de refus d'autorisation, tandis que le délai de recours pour le demandeur d'autorisation pour attaquer une décision de refus court à compter de sa notification, respectivement du moment où le silence administratif peut être considéré comme un refus.
\nEn outre, convient d'ajouter la précision que le public pourra prendre inspection de la décision d'autorisation ainsi que des plans y afférents, afin de mettre les tiers en mesure de déterminer si un recours peut être envisagé. Le Syvicol est d'avis que cette consultation devrait se faire auprès du ministère, qui dispose du dossier complet de demande d'autorisation — alors que la commune n'en a qu'un résumé.
\nAu regard de ce qui précède et afin d'améliorer la cohérence du texte avec les autres textes le Syvicol propose de modifier les paragraphes 1 et 2 de l'article 57.2. comme suit : « (1) La décision portant autorisation ou refus d'autorisation est notifiée au requérant et, en copie, à la commune territorialement compétente, dans les trois mois qui suivent le courrier certifiant que le dossier est complet, respectivement de la réception des informations supplémentaires visées à l'article 57.1 (9).
\nL'affichage doit avoir lieu au plus tard dix jours après la réception de la décision d'autorisation. »
\nLe Syvicol attire encore l'attention des auteurs du projet de loi sur un oubli au paragraphe 3, qui doit se lire comme suit : « Le délai de recours devant les juridictions administratives court à compter de l'affichage du certificat conformément au paragraphe 2. » Cet article est dérogatoire dans la mesure où de manière générale, le délai de recours (pour les tiers) court à compter de l'affichage du certificat sur le chantier par le maître de l'ouvrage, selon une jurisprudence désormais établie. Néanmoins, au vu de la difficulté à prouver le point de départ de ce délai, le Syvicol approuve la solution préconisée par les auteurs du projet de loi \" Notamment l'article 24 (2) du projet de loi n7047 modifiant la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l'eau, et des articles 31 et 32 de la loi Omnibus 45 consistant à fixer le point de départ du délai de recours devant les juridictions administratives à partir de la date de l'affichage du certificat à la commune.
\nLe Syvicol s'interroge sur la signification et la portée du paragraphe 4. En effet, l'article 60.1 (5) impose déjà au ministre d'éviter la réalisation des mesures compensatoires sur des terrains à haute valeur agricole. Si les auteurs entendent préciser que l'autorisation ministérielle peut être assortie de conditions visant à réduire les incidences sur les terrains à haute valeur agricole, alors cette disposition devrait figurer à l'article 58 du projet de loi.
\nLe paragraphe 5 a pour objet de fixer la durée de validité de l'autorisation accordée par le ministre, respectivement de permettre au ministre de la renouveler. Le Syvicol rappelle que l'article 41 de la loi Omnibus, vient à peine de modifier l'alinéa 4 de l'article 57 actuel de la loi, qui prévoit que « L'autorisation est périmée de plein droit si, dans un délai de deux ans, le bénéficiaire n'a pas entamé la réalisation des travaux de manière significative. Sur demande écrite et motivée du bénéficiaire, le ministre peut accorder deux prorogations du délai de préemption d'une durée maximale d'une année chacune ». Cette modification a été adoptée sur base d'un amendement de la Commission de la Fonction publique et de la Réforme administrative, qui a jugé opportun d'aligner le régime des autorisations en matière d'environnement sur celui des autorisations de construire, la seule différence étant que ces dernières ont une durée de validité d'un an.
\nLe Syvicol se rallie à l'analyse précitée de la Commission et estime qu'il n'y a pas lieu de prévoir une durée de validité de l'autorisation ministérielle supérieure à deux années — qui peut être prorogée pour une durée maximale de deux années, ce délai étant amplement suffisant et raisonnable pour permettre au bénéficiaire d'une autorisation d'entamer les travaux. Cette singularité n'est pas davantage justifiée par la volonté des auteurs de tenir compte des constructions temporaires visées à l'article 6 (4) du projet de loi puisque, par définition, l'autorisation accordée est strictement limitée à la durée nécessaire pour la réalisation d'autres constructions qui en sont le complément. Par conséquent, le texte est à conserver selon sa dernière modification.
\nEnfin, le paragraphe 7 est, par analogie avec la législation sur l'aménagement communal, à compléter par la précision que le certificat doit être affiché par le maître de l'ouvrage aux abords du chantier, « de manière aisément visible et lisible » à partir de la voie publique par les personnes intéressées, et ce pendant toute la durée du délai de recours visé au paragraphe 3.
\nLe Syvicol approuve l'introduction de critères transparents et uniformes par le biais d'un règlement grand-ducal, même s'il aurait souhaité plus de précisions à ce sujet.
\nPar contre, la disposition selon laquelle le ministre peut prescrire les mesures appropriées pour remédier à une utilisation de la construction constitutive d'« un danger pour l'environnement naturel en général » manque de précision et d'objectivité, et peut partant donner lieu à une interprétation extensive. Qu'entend-on par « mesures appropriées » ?
\n46 Bien que les hypothèses couvertes par le projet de loi soient d'une grande diversité, le Syvicol se prononce en faveur d'une formulation plus restrictive des pouvoirs du ministre afin d'éviter des différences de traitement. De la même manière, le Syvicol considère que ces conditions et mesures doivent répondre aux objectifs de la loi définis à l'article l er du projet de loi, dont la liste est plus restrictive. A titre d'exemple, n'y figure pas l'atmosphère. l'intégrité des eaux ou de Le paragraphe 3 autorise le ministre, au cas où le bénéficiaire de l'autorisation reste en défaut d'exécuter les conditions et mesures lui imposées après une mise en demeure, à faire réaliser lesdits travaux par l'Administration de la nature et des forêts, aux frais du bénéficiaire. Les auteurs souhaitent étendre les pouvoirs du ministre en cas d'inexécution des conditions auxquelles l'autorisation a été soumise — assimilable à une abstention coupable - à l'hypothèse où le bénéficiaire commet une violation de la loi ou de ses règlements d'exécution, se traduisant par un acte positif, en l'occurrence une exécution non conforme de l'autorisation.
\nSi le Syvicol partage le souci des auteurs du projet de loi de voir respecter les conditions de l'autorisation ministérielle, il exprime ses doutes par rapport à la légalité de cette disposition, dans la mesure où à partir du moment où l'infraction est constatée conformément à l'article 69, les dispositions pénales prévues au chapitre 16 du projet de loi sont applicables, et notamment l'article 68 (6) qui nécessite l'intervention d'un juge pour ordonner le rétablissement des lieux dans leur état antérieur. Cela reviendrait à donner en pratique au ministre le pouvoir de se dispenser de la procédure judiciaire.
\nL'article 59 du projet de loi vise les cas dans lesquels le ministre peut refuser une autorisation.
\nConformément aux développements faits à l'endroit de l'article 57.2. (1), le paragraphe premier est à supprimer. ll est d'ailleurs évident que le ministre est libre de refuser l'autorisation sollicitée, à la seule condition de motiver sa décision.
\nRappelons à ce sujet que tout acte administratif doit reposer sur des motifs matériellement exacts et légalement admissibles49, qui doivent être retraçables à la fois par le juge administratif et par les administrés intéressés en vue d'assurer l'efficacité du contrôle juridictionnel.
\nPour le Syvicol, les motifs invoqués à l'article 59 (2) du projet de loi pour justifier un refus ministériel, qui relèvent pour certains de l'appréciation politique, ne permettent pas ce contrôle de légalité par le juge administratif alors qu'ils sont affectés d'un degré élevé de subjectivité.
\nC'est notamment le cas de l'hypothèse où les projets du requérant « sont de nature à porter préjudice à la beauté et à l'intégrité du paysage », ou « lorsqu'ils sont contraires à l'objectif (en réalité aux objectifs) général de la présente loi tel que défini à l'article i er », aux contours tellement flous et imprécis qu'il semble impossible que le juge ne puisse statuer sans se livrer à une appréciation de l'opportunité de l'action administrative, ce qui lui est théoriquement interdit s'il statue dans le cadre d'un recours en annulation.
\n49 TA, 21 février 2008, n°22932 du rôle 47 A ce sujet, il convient de faire le parallèle avec l'article 61 du projet de loi qui propose de remplacer l'actuel recours en réformation par un recours en annulation. Or, ce changement n'est pas sans incidence en ce qui concerne l'étendue des pouvoirs du juge et le Syvicol appelle d'ailleurs au maintien du recours de pleine juridiction.
\nLe Syvicol est d'avis qu'un éventuel refus d'autorisation ministériel ne devrait intervenir que sur base de critères objectifs qui doivent pouvoir être contrôlés par le juge administratif, et il invite partant les auteurs à réécrire l'article 59. Une formulation similaire à celle de l'article 37 alinéa 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain pour les autorisations de construire — « l'autorisation n'est accordée que si (...) — pourrait être une piste.
\nD'autre part, le refus ministériel ne devrait intervenir que tant que des conditions et mesures ne permettent pas de rendre les projets du requérant conformes à la présente loi. Cette dernière précision prend en compte l'hypothèse où l'impact des projets sur l'environnement serait tel qu'il ne serait pas possible de les diminuer ou de les atténuer en imposant le respect de certaines conditions.
\nLes articles 60.1 à 60.6 constituent la principale innovation du projet de loi : la constitution de pools compensatoires, l'un national, les autres régionaux, faisant office de réserves foncières destinées à répondre à la compensation de projets ayant provoqué une atteinte au patrimoine naturel. A l'avenir, les pools compensatoires devront ainsi absorber le besoin de compensation, sans que le demandeur d'autorisation n'ait à se soucier de la réalisation, de l'exécution et du suivi des mesures compensatoires lui imposées.
\nDu point de vue de la philosophie du projet de loi, le Syvicol est tout à fait favorable à la création de pools compensatoires, dans la mesure où le principal obstacle à la réalisation concrète de projets de construction soumis à autorisation en vertu de la présente loi, à savoir le besoin de compensation, serait levé. Le système devrait donc faciliter et accélérer la réalisation de projets d'aménagement.
\nDe même, le système des pools compensatoires, géré par les autorités publiques, devrait éviter l'éparpillement de mesures compensatoires sur des terrains isolés ou qui pourraient être utilisés pour l'agriculture, tout en s'assurant que les mesures compensatoires soient effectivement réalisées, avec un suivi dans le temps.
\nLe projet de loi entend ainsi remédier aux déficits du système actuel, qui n'a pas fonctionné de manière optimale et qui a entraîné une spéculation immobilière galopante sur des terrains, notamment en zone verte.
\nDésormais, l'Etat, et le cas échéant les pools de gestionnaires régionaux, seront responsables et comptables de la réalisation des mesures compensatoires, à partir du moment où le demandeur d'autorisation se sera acquitté du paiement d'une somme forfaitaire calculée selon un système d'éco-points.
\n48 II regrette néanmoins que certaines modalités liées à la mise en œuvre pratique des pools compensatoires n'aient pas été approfondies, ce qui aurait peut-être conduit les auteurs du projet de loi à revoir certaines grandes lignes du projet de loi. Le Syvicol soutient le concept des pools compensatoires, sous la réserve des remarques qui suivent.
\nL'article 60.1. pose le principe de la réalisation des mesures compensatoires dans les pools compensatoires. Le Syvicol approuve ce principe qui répond à une approche cohérente, dans la mesure où les mesures compensatoires seront ainsi regroupées dans des zones préalablernent identifiées.
\nDans l'intérêt d'une meilleure lisibilité du texte, le Syvicol propose de conférer au paragraphe 2 le libellé suivant : « La réalisation des mesures compensatoires s'effectue dans les pools compensatoires conformément à l'article 60.3. ».Un renvoi spécifique aux articles 6 (1) et 7 du projet de loi ne semble pas justifié dans la mesure où le ministre peut toujours autoriser à titre exceptionnel, la réalisation des mesures compensatoires sur des terrains dont le demandeur a la maîtrise foncière. A défaut, cela signifie que les constructions visées ne pourraient pas être compensées dans les pools compensatoires. D'autre part, faudrait également viser l'article 6
\nL'article 60.1. (3) prévoit qu'exceptionnellement et sur demande motivée du demandeur d'autorisation, la réalisation des mesures compensatoires peut être autorisée sur des terrains dont le demandeur a le droit de disposer. D'après le commentaire des articles, cette demande serait systématiquement accordée par le ministre, « à sa seule discrétion ». Le Syvicol demande à ce que cette expression soit rayée, puisque le ministre est libre de faire droit ou non à cette demande et que, comme toute décision administrative, elle doit être motivée.
\nQu'en est-il de la localisation du terrain dans un autre secteur écologique ? Peut-elle entraîner un refus du ministre à cette demande ?
\nDe même, il faut se demander à quel stade de la procédure le demandeur produit sa « demande motivée » ? Est-ce au moment du dépôt du dossier de demande d'autorisation en vertu de l'article 57.1 ?
\nLe Syvicol rappelle sa demande visant à voir frapper les terrains sur lesquels des mesures compensatoires ont été réalisées d'un droit de préemption au profit de l'Etat, des communes ou des syndicats de communes. Or, ceci n'est possible que dans la mesure où le demandeur d'autorisation est propriétaire desdits terrains, terminologie à préférer par rapport à celle de « maîtrise foncière ». II convient également de se poser la question du suivi des mesures compensatoires réalisées. En effet, l'efficacité des mesures compensatoires se manifeste dans le temps. II serait donc opportun de prévoir un contrôle des mesures compensatoires réalisées après une certaine période, ou de signer une convention avec le demandeur d'autorisation par laquelle soit, ii s'engage à assurer lui-même le suivi des mesures 49 compensatoires sur une période donnée, soit à déléguer ce suivi à un acteur public contre paiement d'une indemnité le cas échéant.
\nLe paragraphe 4 est à lire ensemble avec le paragraphe 3 auquel se rapporte. En tenant compte de ses observations, le Syvicol suggère de modifier lesdits paragraphes comme suit : « (3) Sur demande motivée du demandeur lors du dépôt du dossier de demande d'autorisation, le ministre peut, exceptionnellement, autoriser la réalisation des mesures compensatoires sur des terrains appartenant au demandeur et situés dans le même secteur écologique.
\nL'autorisation précise les mesures compensatoires à réaliser, leur localisation et leur envergure.
\nLa réalisation concrète de ces mesures compensatoires doit se faire endéans le même délai que celui relatif à la réalisation des projets pour lesquels ces mesures sont prescrites, suivant les conditions imposées par le ministre. »
\nL'article 60.2 du projet de loi concerne l'évaluation des mesures compensatoires par le système des éco-points. Sauf erreur d'interprétation, on doit constater que deux évaluations sont nécessaires, puisqu'il faut bien savoir ce qui est à compenser avant de vouloir compenser : • une évaluation négative et abstraite de l'envergure des mesures compensatoires à réaliser par le demandeur, c'est-à-dire la différence en éco-points de l'état initial et de l'état final du terrain faisant l'objet de l'autorisation — autrement dit, de la destruction, réduction ou détérioration qui sera à compenser. Selon le paragraphe l er, les frais de cette évaluation sont à supporter par le demandeur d'autorisation, mais qui la réalise ?
\nDe même, cette évaluation doit intervenir pendant la phase d'instruction de la demande d'autorisation, puisque celle-ci va poser les conditions relatives à leur réalisation. Le délai imposé au ministre à l'article 57.2 peut-il être respecté ?
\nLe règlement grand-ducal d'exécution à venir est ici d'une importance cruciale. • une évaluation positive et concrète des mesures compensatoires réalisées — ou plutôt à réaliser, sachant que la réalisation des mesures compensatoires se fait sur plusieurs années, respectivement que les effets des mesures compensatoires réalisées se mesurent dans le temps — ainsi on ne peut pas créer de toute pièce et du jour au lendemain un biotope protégé ou un habitat d'espèces.
\nS'agissant de deux opérations distinctes, le Syvicol recommande de les traiter dans deux articles séparés, dans un souci de lisibilité du texte.
\nLa deuxième opération pose également problème dans la mesure où le projet de loi se situe dans la théorie, 1 fonctionne sur le papier mais releve en pratique d'un optimisme quelque peu exagéré. Par exemple, le système permet de mettre en compte la valeur qu'une forêt aura dans 10 années, alors que les arbres ne sont pas encore plantés.
\n50 Certes, le système des éco-points est objectif et transparent, mais 1 ne peut pas être le reflet de la réalité, puisqu'il y aura forcément une fluctuation entre ce qui a été comptabilisé sur le registre en éco-points, et la valeur réelle du biotope ou de l'habitat créé sur le terrain.
\nII faudra donc veiller à ne pas comptabiliser des mesures compensatoires qui ne seront jamais atteintes, en introduisant la possibilité de réévaluer les terrains après une période donnée, une fois les mesures compensatoires concrétisées. Cette réévaluation permettrait de prendre en considération un éventuel déficit ou excédent en éco-points au profit du gestionnaire du pool, à charge pour ce dernier de compenser celui-ci par le biais d'une gestion durable et d'une valorisation des pools compensatoires.
\nLe Syvicol demande à recevoir pour avis le projet de règlement grand-ducal d'exécution visé au paragraphe 2 de l'article 60.2, lequel met en ceuvre un point crucial de la loi. Cela pourrait lui permettre de déterminer ce que les auteurs entendent par « les modalités relatives au monitoring à installer ».
\nEnfin, comme une commune peut être gestionnaire d'un pool compensatoire conformément à l'article 60.3, il convient de l'ajouter à l'énumération faite au paragraphe 3.
\nL'article 60.3 du projet de loi instaure les pools compensatoires. Sur le fond, le Syvicol soutient l'idée développée par le projet de loi de centraliser les mesures compensatoires dans des pools mis en place et gérés par des administrations publiques, afin de réduire la pression immobilière sur les terrains sis en zone verte et de favoriser une compensation qualitative équivalente aux habitats et biotopes endommagés ou détruits. Sur la forme cependant, la voie choisie par les auteurs du projet suscite quelques observations.
\nRéalisation de mesures compensatoires indépendamment et préalablement à toute autorisation :
\nC'est ce qui est prévu par le paragraphe 1er de l'article 60.3. En pratique, un promoteur pourrait acheter des éco-points par anticipation et se constituer ainsi un compte « créditeur » sur le registre des éco-points, qui sera ensuite débité avant l'exécution d'une autorisation lui imposant des mesures compensatoires. L'évaluation de l'envergure des mesures compensatoires visée à l'article 60.2 (1) du projet de loi, serait alors reportée au moment où la demande d'autorisation est instruite. Or, est-ce que la consultation du registre se fera automatiquement par l'Administration de la nature et des forêts, puisqu'elle examine de la demande d'autorisation (article 72 du projet de loi) et qu'elle est chargée par ailleurs de la gestion du registre (article 60.5. (1) du projet de loi) ? Ou est-ce qu'il appartient au demandeur d'autorisation de le signaler lors de l'introduction de la demande d'autorisation?
\nSi le système n'est pas dénué d'intérêt, le Syvicol craint cependant que les mesures compensatoires ou éco-points enregistrés au registre des mesures compensatoires soit rapidement absorbés par des demandes émanant de promoteurs soucieux d'anticiper de 51 futurs projets de construction et de se disposer d'un « capital en éco-points », alors que le registre devra déjà absorber le déficit lié aux projets non encore compensés, et la demande liée à l'exécution de futures autorisations - estimée à 50ha par an5° mais peut-être sousévaluée.
\nII redoute dès lors que le registre des éco-points ne soit rapidement saturé par de telles demandes préalables entraînant un nombre incontrôlable d'éco-points débités, même si l'article 70.5. atténue quelque peu cette observation dans la mesure où il autorise l'enregistrement de mesures compensatoires planifiées mais non encore réalisées. En outre, 11 faut se demander sous quelles conditions le ministre autorise, respectivement pour quels motifs 11 peut refuser le débit du registre des éco-points (cf article 60.5 (2) du projet de loi).
\nD'après le commentaire des articles, la mesure a pour but d'accélérer la réalisation de projets.
\nOr, vu que l'article 60.1. (4) impose le paiement de la redevance avant l'exécution de l'autorisation, ce qui est une simple formalité, le démarrage des projets de construction autorisés pourrait se faire immédiatement - une fois les pools compensatoires créés et le registre des éco-points opérationnel. Dans ces conditions, le Syvicol se demande s'il faut maintenir cette possibilité qui risque d'entraîner des problèmes de gestion et de planification des mesures compensatoires pour les gestionnaires de pool. II attire également l'attention des auteurs du projet de loi sur les conséquences financières de cette disposition si la valeur monétaire des éco-points était sujette à modification ultérieure.
\nII s'y ajoute le fait que le texte autorise la réalisation de ces mesures compensatoires dites « préalables » à la condition qu'elles soient réalisées dans des pools compensatoires « appartenant ou détenus par l'Etat, les communes, les syndicats de communes, un organisme d'utilité publique agréé pour l'achat et la gestion de zones protégées ». Pour le Syvicol, la compensation environnementale relève d'une vision à long terme, ce qui soulève la question d'une détention précaire des terrains sur lesquels des mesures compensatoires sont réalisées. Qu'adviendra-t-il de ces mêmes terrains à l'issue du contrat de location ou du bail emphytéotique ?
\nEnfin, le Syvicol s'étonne de retrouver dans cette énumération « un organisme d'utilité publique agréé pour l'achat et la gestion de zones protégées ». Le projet de loi ne fait nulle autre référence ni ne définit un tel organisme. Un début d'explication peut être recherché dans le projet de loi n°6477 qui prévoyait dans son article 36, que « le ministre peut autoriser d'autres organismes à créer des réserves foncières de compensations environnementales ou à réaliser des mesures compensatoires préalables ». Dans son avis au sujet du projet de loi précité, le Syvicol avait déjà critiqué cette disposition, estimant que « les réserves foncières de compensation environnementale devraient rester un outil à la disposition des pouvoirs publics qui mettent en ceuvre le plan national pour la protection de la nature ».
\nProcès-verbal de la réunion du 21 septembre 2016, Commission de l'Environnement de la Chambre des Députés 52 Etant donné que les gestionnaires de pools compensatoires sont limitativement identifiés — l'Etat, les communes et les syndicats de communes un autre acteur ne devrait pas avoir accès à la réalisation de mesures compensatoires.
\nPour toutes ces raisons, le Syvicol se demande s'il convient de maintenir le paragraphe 1er de l'article 60.3 et de permettre la réalisation de mesures compensatoires sans qu'elles ne soient imposées par une autorisation.
\nFinalement, l'article 60.3 (1) dernier alinéa dispose que « Les frais d'acquisition de tout terrain ayant bénéficié d'un cofinancement étatique ou européen et destiné à faire partie d'un pool compensatoire ne sont éligibles que pour la moitié de la partie non-cofinancée ». Cette disposition se rapporte à la valeur monétaire des éco-points, pour le calcul de laquelle les frais d'acquisition des terrains sont pris en considération dans le coût global. Sa place est partant à la suite de l'article 60.4 (2). Le Syvicol comprend tout à fait que le gestionnaire d'un pool compensatoire ne puisse facturer au demandeur d'autorisation une part de ses frais déjà couverts par une aide étatique. Par contre, le gestionnaire doit pouvoir réclamer l'intégralité des frais qu'il a effectivement supportés pour cette acquisition, et non seulement la moitié de la partie non-cofinancée. II se pose encore la question de savoir si cette disposition vaut pour les terrains déjà acquis et qui seraient apportés à un pool compensatoire — soulevant un problème de rétroactivité de la loi — ou uniquement pour les terrains acquis postérieurement à l'entrée en vigueur de celle-ci. Le commentaire des articles ne renferme d'ailleurs aucune explication. Cette restriction n'est dès lors pas justifiée aux yeux du Syvicol.
\nMise en place des pools compensatoires :
\nLe paragraphe 2 de l'article 60.3. prévoit la création de deux types de pools compensatoires : un pool compensatoire national, mis en place et géré par l'Etat, et des pools compensatoires régionaux, mis en place et gérés par les communes ou les syndicats de communes.
\nAvant toute chose, il convient de préciser que la création de pools compensatoires régionaux est une simple faculté pour les communes. Ainsi, si une commune n'a pas créé de pool compensatoire régional ou si elle n'a pas adhéré à un syndicat de communes gestionnaire d'un tel pool, elle pourra malgré tout, comme tout demandeur d'autorisation, avoir recours aux mesures compensatoires enregistrées au registre et réalisées dans le pool compensatoire national ou dans les pools compensatoires régionaux gérés par un syndicat ou une autre commune. Cette approche a été expressément confirmée au Syvicol par Monsieur le Secrétaire Camille Gira lors d'une entrevue qui a eu lieu le 19 mai 2017. Néanmoins, il faut remarquer que cela ne ressort pas clairement et sans équivoque du texte du projet de loi.
\nL'article 60.3 (2) pourrait dès lors être modifié comme suit : « Les communes ou les syndicats communes peuvent créer des pools compensatoires régionaux, dont la mise en place et la gestion se fait comme suit : (...) ». Cette précision est d'importance dans la mesure où, de l'analyse du Syvicol, plusieurs facteurs pourraient entraîner une réticence des communes à se lancer dans une telle entreprise :
\n53 - Sur le plan financier :
\nEn premier lieu, il est évident que la création d'un pool compensatoire nécessite des ressources financières et humaines importantes, que ce soit initialernent ou sur le long terme de la part des gestionnaires. Or, l'Etat est davantage à même de concéder cet effort que les communes, qui ne peuvent bénéficier d'aucune subvention.
\nA titre d'information, le plan national pour la protection de la nature 2017-2021 a prévu un budget de 25.000.000.-EUR sur 5 ans pour la seule création du pool compensatoire national, dont 7.000.000.-EUR pour l'année 2017.
\nCe financement est d'autant plus difficile à assurer que les communes et leurs syndicats devront entièrement préfinancer la création des pools compensatoires ainsi que des mesures compensatoires, et attendre parfois longtemps avant de recevoir une redevance en retour. En effet, d'après l'article 60.4. (4), pour qu'un paiement intervienne, il faut que les mesures enregistrées soient débitées du registre. Les pools compensatoires régionaux vont donc nécessairement entrer en concurrence avec le pool compensatoire national, or c'est le ministre qui décide de l'implantation des mesures compensatoires. Confronté à une situation où le pool compensatoire national et un pool compensatoire régional peuvent tous les deux accueillir des mesures compensatoires, son choix risque de se porter de manière privilégiée sur le premier. L'encaissement pourra au mieux, être différé dans le temps, au pire, il n'interviendra jamais.
\nFinalement, le risque financier encouru par les communes devient bien réel à la lecture de l'article 60.4. (2) du projet de loi. L'analyse de cet article révèle que la valeur unitaire d'un écopoint correspond à une valeur forfaitaire déterminée par règlement grand-ducal. La redevance restituée au gestionnaire du pool compensatoire régional ne traduit donc pas le coût réel (incluant par exemple le prix d'acquisition des terrains) pour le gestionnaire de la réalisation des mesures compensatoires. Si ce coût peut être équilibré au niveau du budget de l'Etat, l'investissement est à fonds perdus pour les gestionnaires de pools compensatoires régionaux. - Sur le plan matériel :
\nLa principale interrogation est de savoir comment les communes pourront entrer en possession des terrains destinés à accueillir des mesures compensatoires ? Si l'Etat peut compter sur l'Office National du Remembrement pour l'acquisition ou l'échange des terrains nécessaires, les communes et les syndicats de communes devront y parvenir « avec l'appui de l'Office National du Remembrement ». Le système des pools compensatoires implique que l'Etat est également à la recherche de terrains, même s'il pourrait réaliser des mesures compensatoires sur des terrains qu'il possède déjà. En l'absence d'un droit de préemption pouvant jouer au profit des communes, l'acquisition desdits terrains revient presque à une mission impossible, sinon de très longue haleine.
\n54 II s'y ajoute que « les zones destinées à la création de pools compensatoires » devront être approuvées par le ministre, le Comité de gérance et l'Observatoire de l'Environnement demandés en leur avis. Qu'en est-il si le ministre refuse, in fine, la création du pool compensatoire régional ?
\nEnfin, les terrains acquis par les communes ou les syndicats de communes pour leurs propres besoins de compensation, doivent effectivement servir cet objectif. Par conséquent, il convient de s'assurer que dans le cadre de leur pouvoir de gestion, les gestionnaires sont libres de ne faire enregistrer au registre que les éco-points qui sont disponibles et donc être vendus.
\nAu vu de l'ensemble des considérations qui précèdent, il est à craindre que l'ampleur de la tâche ne décourage une grande majorité des communes de se lancer dans un tel projet. II ne faut pas perdre de vue que les communes et les syndicats de communes volontaires pour s'engager dans la création d'un pool compensatoire régional, remplissent in fine une mission pour le compte de l'Etat. II est partant dommage que ce dernier n'ait pas envisagé la création d'un pool compensatoire national incluant les communes et les syndicats de communes, au sein d'une structure à définir. L'Etat ayant une vue d'ensemble de la compensation écologique, cette approche aurait sans doute été plus efficace afin de rationaliser les mesures compensatoires, en utilisant un minimum de terrains pour générer un maximum d'éco-points.
\nCeci aurait permis de réduire la pression déjà forte sur le foncier et de ne pas acquérir ou échanger des terrains qui pourraient également être utiles à une commune ou un syndicat de communes. La réalisation et la gestion concrète des mesures compensatoires dans le pool national auraient ainsi pu être confiée aux communes ou syndicats de communes intéressés, par le biais de convention de gestion par exemple.
\nLe Syvicol s'interroge dès lors sur le bien-fondé des pools compensatoires régionaux, et regrette que la volonté affichée par l'Etat de collaborer activement avec les communes et les syndicats de communes ne se retrouve pas dans la mesure phare du projet de loi.
\nD'un point de vue purement rédactionnel, il convient d'ajouter au deuxième tiret de l'alinéa 4 « les communes ou les syndicats de communes prennent en charge la planification et l'exécution des mesures ainsi que la gestion desdits terrains comprenant les mesures compensatoires ». De la même manière, l'alinéa 5 pourrait être remplacé comme suit : « Toute commune ou syndicat de communes gestionnaire d'un pool compensatoire régional doit disposer du personnel ayant les compétences appropriées en matière environnementale d'un point de vue scientifique et technique. »
\nL'article 60.4 du projet de loi a pour objet de spécifier les modalités de paiement et la valeur monétaire des éco-points. Pour une meilleure compréhension du texte, il aurait été utile de définir, à côté du système numérique d'évaluation et de compensation, ce qu'est un éco-point.
\n55 Le Syvicol comprend le mécanisme instauré par le projet de loi cornrne suit : pour tout plan ou projet autorisé par le ministre en vertu des articles 13, 17, 28 et 58.1, est réalisé un inventaire de l'état initial du terrain sur lequel les travaux faisant l'objet de la demande d'autorisation sont projetés. Les surfaces de chaque type d'habitat, biotope ou autre utilisation du sol sont saisies et multipliés par leurs valeurs numériques unitaires respectives. Le calcul est ensuite refait à partir d'une simulation de la situation du terrain telle qu'elle sera après la réalisation du projet ou du plan. La comparaison du résultat de ces deux opérations permet de déterminer l'envergure des mesures compensatoires à réaliser par le demandeur d'autorisation (article 60.2), qui s'exprime en éco-points. Un résultat négatif ouvre le besoin de compensation, qui est à réaliser par le demandeur d'autorisation. Autrement dit, l'autorisation ministérielle accordée devra renseigner le bénéficiaire sur le nombre d'éco-points à compenser, qui devra « acheter » l'équivalent en éco-points dans le pool compensatoire désigné par le ministre conformément à l'article 60.3. Or, la rédaction du paragraphe 1 de l'article 60.4. est problématique dans la mesure où 1 n'est pas clairement établit que seul le terrain sur lequel les travaux sont projetés est concerné, et que les deux opérations d'évaluation ont lieu simultanément.
\nLa rédaction actuelle laisse encore à penser que le demandeur d'autorisation serait libre d'acheter ses éco-points où bon lui semble, alors que c'est bien le ministre qui impose, dans son autorisation, les conditions relatives aux mesures compensatoires. De plus, il faut rappeler que le Conseil d'Etat analyse la redevance comme une taxe de quotité51 dont les règles doivent être fixées par la loi, ce qui implique d'inscrire le montant de cette redevance, ou du moins un montant minimum et un montant maximum, dans le texte de la loi.
\nLe Syvicol invite partant les auteurs du projet de loi à reformuler cet article, ce qui pourrait se faire de la manière suivante : « Tout demandeur d'autorisation peut avoir recours aux mesures compensatoires enregistrées au registre des éco-points contre le paiement d'une somme correspondant au besoin de compensation, exprimé en éco-points, multiplié par la valeur monétaire d'un éco-point ». ll s'agit ensuite, pour déterminer le prix qui sera finalement à payer par le bénéficiaire de l'autorisation, de multiplier le nombre d'éco-points à compenser, par la valeur monétaire d'un éco-point. C'est là que le bât blesse : par définition, la valeur monétaire d'un éco-point se compose donc d'éléments incluant « les frais pour l'acquisition des terrains en zone verte, les frais de planification, les frais de réalisation concrète, les frais de gestion des mesures compensatoires, et les frais administratifs relatifs à la tenue du registre numérique ». Or, tous ces éléments sont variables, à commencer par le prix d'acquisition des terrains, en passant par les frais de gestion des mesures compensatoires, qui dépendent des mesures compensatoires concrètes qui seront réalisées (le coût de l'entretien d'un marais n'est pas le même que celui d'une lande à genêt).
\nAvis du CE du 18 novembre 2014 sur le projet de loi relative à la mise en ceuvre du paquet d'avenir, documents parlementaires n°6722 56 Pour remédier à des différences de valeur entre pools compensatoires, respectivement à l'intérieur même des pools compensatoires, les auteurs du projet de loi proposent de fixer une valeur moyenne pour l'ensemble du territoire, qui sera « précisée par règlement grand-ducal ».
\nS'il y a accord sur le fait que le mécanisme de calcul doit être aussi objectif et transparent que possible pour assurer une égalité de traitement des bénéficiaires d'autorisation, il est entendu qu'il doit néanmoins offrir un minimum de garantie quant au risque financier encouru par les gestionnaires de pool compensatoire régionaux. Cette différence de prix aléatoire entre le coût réel des mesures compensatoires réalisées et la redevance restituée au gestionnaire du pool compensatoire pourrait lui porter gravement préjudice, et pourrait mettre un terme à toute velléité de s'engager dans un pool compensatoire régional.
\nLe Syvicol propose dès lors que l'Etat s'engage à payer aux gestionnaires de pools compensatoires régionaux, les mesures compensatoires réalisées dès leur enregistrement au registre par leurs soins, selon l'article 60.3. (3). II demande également à ce que l'Etat s'engage à compenser financièrement la différence entre la redevance payée par le demandeur d'autorisation et le coût des mesures compensatoires réalisées, ou tout au moins le prix de l'acquisition des terrains. Une autre possibilité consisterait pour les communes et les syndicats de communes, à vendre leur excédent d'éco-points à l'Etat, lequel viendrait alimenter le registre des mesures compensatoires — considéré dans ce cas comme un pot commun.
\nII faut encore remarquer que certaines communes ou syndicats de communes possèdent déjà des terrains situés en zone verte, qui pourront ainsi faire l'objet d'un apport en nature dans le pool compensatoire régional. Or, ces terrains, parfois acquis depuis de très nombreuses années, l'ont été pour un prix nettement inférieur au prix actuel du marché. Le Syvicol demande partant à ce qu'une possibilité de réévaluation de la valeur de ces terrains à dire d'expert soit introduite dans le texte du projet de loi.
\nS'agissant des paragraphes 3 et 4, le Syvicol propose de commencer la phrase par « si les mesures compensatoires sont réalisées », et de remplacer « exploitant » par « gestionnaire ».
\nEnfin, si la redevance est « restituée » au gestionnaire du pool compensatoire régional concerné, il faudrait prévoir ou préciser à qui la redevance doit être payée. Le cas échéant, le bénéficiaire de l'autorisation pourrait procéder au paiement directement auprès du gestionnaire du pool désigné dans l'autorisation, à charge pour ce dernier de délivrer une quittance permettant l'exécution de l'autorisation, évitant ainsi le transfert des fonds.
\nEnfin, l'article 57.2 devrait être complété pour prévoir que l'autorisation ministérielle doit renseigner le bénéficiaire sur les mesures compensatoires à réaliser (nombre d'éco-points, montant de la redevance, pool compensatoire désigné pour accueillir les mesures compensatoires). En effet, à aucun moment le texte ne précise quand le demandeur d'autorisation sait combien il doit compenser, respectivement payer. 11 semble logique que cela soit mentionné dans l'autorisation ministérielle, puisque le système devrait permettre de calculer la différence en éco-points à un moment où l'autorisation n'a pas encore été exécutée (cf a rticle 60.2.du projet de loi).
\n57
\nCet article est relatif à la tenue et à la gestion du registre des mesures compensatoires. Le Syvicol remarque à l'endroit du paragraphe 1 er, que l'Administration de la nature et des forêts gère le registre, sous l'autorité du ministre. Or, c'est la même administration qui contribue à l'instruction des dossiers de demande d'autorisation en vertu de l'article 72 du projet de loi, et qui prend en charge de la gestion du pool compensatoire national, en vertu de l'article 60.3 (2) du projet de loi. Ne serait-elle pas à la fois juge et partie ?
\nLe Syvicol demande à ce que les gestionnaires de pools compensatoires régionaux soient informés par le ministre du débit des éco-points du registre et qu'ils disposent d'un accès à un compte personnel créé dans ce registre, afin d'avoir une vue d'ensemble des mesures compensatoires enregistrées et donc de pouvoir planifier leurs actions en fonction du nombre d'éco-points disponibles dans leur pool compensatoire. Un tel accès serait sans aucun doute également profitable pour les demandeurs/bénéficiaires d'autorisation.
\nLe paragraphe 2 prévoit que le débit des éco-points du registre des rnesures compensatoires est autorisé par le ministre. Le Syvicol rappelle que cette autorisation ne peut en aucun cas remplacer l'autorisation ministérielle visée à l'article 57.2, et qu'il avait demandé la suppression de la dernière phrase de l'alinéa 2 du paragraphe 2 de l'article 17.
\nL'article 60.6 du projet de loi créé un comité de gérance auquel il attribue certaines missions.
\nLe Syvicol demande à ce que chaque gestionnaire de pool compensatoire régional désigne un représentant pour siéger au Comité de gérance, sans préjudice des représentants des syndicats de communes.
\nLe Comité de gérance ayant notamment pour mission de proposer des zones destinées à la création de pools compensatoires et d'en assurer le suivi, cette demande est justifiée.
\nLes auteurs du projet de loi proposent de remplacer le recours en réformation prévu à l'article 58 de la loi par un recours en annulation.
\nLe Syvicol s'interroge sur les motifs qui ont poussé les auteurs du projet de loi à vouloir supprimer le recours de pleine juridiction, qui existe depuis 1982 et sans que cela n'ait, du point de vue communal, causé d'insatisfaction ou de contradiction entre des décisions juridictionnelles. Le recours en réformation ne peut être prévu que par une loi spéciale, ce qui est le cas par exemple en matière d'aménagement du territoire.
\nLe recours en réformation se distingue du recours en annulation quant aux pouvoirs dévolus au juge administratif dans la mesure où, dans le cadre du recours en réformation, il ne se limite pas à l'appréciation des faits matériels, mais englobe encore l'opportunité de la mesure en discussion.
\n52 Article 16 de la loi modifiée du 30 juillet 2013 concernant l'aménagement du territoire 58 Si l'état du dossier lui permet de statuer, le juge confirme ou réforme la décision incriminée, en substituant sa propre décision à celle de l'administration après réexamen de la décision entreprise sous tous ses aspects.
\nII convient de souligner que la coexistence avec le recours en annulation contre les décisions prises par le bourgmestre ne pose pas de problème particulier, puisque les champs de compétence ne sont pas les mêmes : ainsi, le bourgmestre vérifie la conformité des travaux envisagés avec le PAG et le PAP le cas échéant, et son règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites. Au contraire, le ministre examine la demande d'autorisation sur base de la loi sous examen. II est donc tout à fait possible, par exemple, que le bourgmestre accorde son autorisation, tandis que le ministre refuse la sienne. Simplement, l'autorisation ne pourra pas être exécutée en attendant que le contentieux soit vidé quant au fond.
\nEn ce qui concerne l'effet de la réformation de la décision dans le temps, c'est plutôt le recours en annulation qui pose problème dans la mesure où le juge analyse la légalité de l'acte litigieux au jour où il a été posé, même si entre-temps un changement législatif est intervenu.
\nLe commentaire des articles précise finalement que « avoir un pouvoir de réformation, signifie aussi avoir des compétences particulières dans ce domaine, qui devient de plus en plus spécialisé et technique ». Que faut-il comprendre par-là ? Que ces compétences sont l'apanage de l'administration ?
\nLe Syvicol tient à souligner que le juge administratif peut ordonner toute mesure d'instruction qu'il juge utile. II peut ainsi tout à fait ordonner une expertise s'il estime ne pas disposer de tous les éléments d'appréciation nécessaires pour procéder à un réexamen de l'affaire en qualité de juge du fond. De la même manière, il lui est loisible de prendre une décision de principe quitte à s'en remettre à l'administration pour les mesures techniques ou de détail53.
\nII plaide dès lors pour le maintien du recours en réformation, qui représente un avantage certain en terme de rapidité et d'efficacité pour les administrés : lorsque le juge substitue sa propre décision à celle de l'adminištration, le jugement respectivement l'arrêt met également fin au contentieux administratif, sans que la demande ne soit soumise, à nouveau, au bon vouloir de l'administration.
\nDe plus, il s'agit de la contrepartie de la liberté recherchée par les auteurs du projet de loi dans l'appréciation et l'interprétation des dispositions légales (cf articles 58 et 59 du projet de loi par exemple) : soit les décisions ministérielles se fondent sur des critères objectifs qui peuvent être contrôlés par le juge administratif ; soit elles se fondent sur des critères entachés de subjectivité, et alors le caractère approprié de l'acte peut être remis en cause, Le Syvicol se prononce donc contre un recours en annulation. II se demande d'ailleurs ce qu'il adviendra des procédures judiciaires en cours pour le cas où cet article serait adopté par les députés dans le sens voulu par les auteurs.
\n53 Cour administrative, 13 mars 2001, n°12596C du rôle 59
\nLe Syvicol appuie l'introduction dans la loi d'une définition des missions communales, qui doit aller de pair avec la suppression de la mention des communes à l'alinéa 2 de l'article 32 pour les motifs indiqués au commentaire de cet article. II analyse cette mission comme un complément au rôle de l'Etat en matière de protection de la nature, qui ne saurait se décharger des obligations lui incombant de par les directives communautaires au détriment des communes ou des syndicats de communes.
\nUne préoccupation certaine des communes concerne le financement de cette mission, lequel s'effectue majoritairement par des subsides versés via le Fonds pour la protection de l'environnement. Or, les missions obligatoires des communes sont de manière générale financées par le biais de recettes non affectées. En attendant l'inscription du principe de connexite dans la constitution, une discussion sur la prévisibilité à plus long terme des ressources financières en faveur des communes qui s'engagent activement dans ce domaine devrait être ouverte.
\nLe Syvicol s'étonne par ailleurs de retrouver l'intitulé exact de cette nouvelle mission, résultant de l'article 63 du projet de loi, à la page 29 du plan national concernant la protection de la nature 2017-2021 qui, il faut le rappeler, n'a pas été établi en « collaboration » avec les communes et les syndicats de communes...
\nL'alinéa 2 de l'article 63 dispose que « Les communes peuvent conférer cette mission à un syndicat de communes ». Le texte précise donc bien qu'il s'agit d'une faculté pour les communes en application du principe de l'autonomie communale, qui peuvent choisir d'exercer elles-mêmes cette mission. II est donc tout à fait surprenant de lire un peu plus loin dans ledit plan national, que « d'ici 2021, toutes les communes actuellement conventionnées (et non membres) devront être affiliées à un syndicat de communes cauvrant dans le domaine de la protection de la nature, afin de bénéficier des même subventions que les communes membres d'un syndicat. » En outre, ii apparaît que l'engagement figurant dans le programme de la coalition gouvernementale, d'après lequel « le Fonds pour la protection de l'environnement sera révisé afin de faciliter aux petites municipalités l'adhésion aux syndicats pour la protection de la nature » n'a pas été suivi d'effet. Comment le Fonds pourrait-il faciliter cette adhésion, si « faciliter » n'était pas à comprendre comme une incitation financière ?
\nS'il s'avérait que l'Etat entend utiliser l'argument financier pour forcer les communes qui ne sont pas membres d'un syndicat à y adhérer, cette attitude serait pour le moins choquante alors que d'un autre côté il ne respecte pas ses propres promesses. Notre Constitution garantit à la fois la liberté d'association et l'autonomie communale, et le Syvicol juge inadmissible que les communes qui jouissent de leur droit de ne pas s'associer au sein d'un syndicat de communes soient sanctionnées financièrement.
\n54 « (3) Les communes ont droit aux ressources financières pour remplir les missions leur confiées par la loi. » (article 124 (3) de la proposition de révision portant instauration d'une nouvelle constitution, document parlementaire n° 6030/18) 60
\nL'article 64 du projet de loi modifie légèrement les missions et la composition du Conseil supérieur pour la protection de la nature et des ressources naturelles. Au paragraphe l er, premier tiret, les auteurs du projet de loi ont omis de viser l'article 44 du projet de loi qui attribue au Conseil la mission de donner son avis sur la désignation de zones protégées d'intérêt communal. De la même manière, si les suggestions du Syvicol devaient être retenues, il faudrait y ajouter les articles 26 et 35 du projet de loi.
\nEn ce qui concerne la composition du Conseil supérieur, le Syvicol constate que le nombre de ses membres augmente de 10 à 13. Comme l'article 70 (5) du projet de loi n°7047 modifiant la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l'eau a justement pour objet de modifier cet article, il se demande quelle en est la raison. II estime en tout état de cause que la composition de cet organe doit figurer dans le projet de loi, comme c'est le cas pour l'Observatoire de l'environnement ou le Comité de pilotage Natura 2000 instauré à l'article 31 du projet de loi.
\nLe Syvicol est d'ailleurs d'avis que les communes et les syndicats de communes ne sont pas suffisamment représentés au sein de cet organe et que chaque syndicat de communes ceuvrant dans le domaine de la protection de la nature devrait y avoir au moins un représentant.
\nCet article concerne les associations environnementales, c'est un copié-collé de l'article 63 du texte actuel. Le Syvicol renvoie aux observations du Conseil d'Etat à l'endroit de l'article 47 du projet de loi n°7047 modifiant la loi modifiée du 19 décembre 2008 relatif à l'eau, lequel prévoit une disposition similaire.
\nII est d'avis que la condition exigée par le texte qui veut que les associations « exercent depuis au moins trois ans leurs activités statutaires dans le domaine de la protection de la nature et de l'environnement » n'est pas justifiée à partir du moment où ces associations sont régulièrement constituées et disposent d'un agrément ministériel.
\nL'article 67 du projet de loi accorde au ministre le pouvoir de prononcer la fermeture du chantier en cas de travaux contraires à la loi ou à une décision ministérielle prise en vertu de la loi. Le Syvicol se demande si ce pouvoir n'entre pas en concurrence avec le pouvoir de police communale dévolu au seul bourgmestre en application de l'article 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, qui lui attribue explicitement la compétence de veiller à l'exécution des lois et règlements de police, dont relèvent tant la législation que la réglementation en matière d'urbanisme, et s'il ne faudrait dès lors pas limiter l'intervention du ministre au seul cas de la violation de son autorisation.
\nII convient également de souligner qu'il est généralement admis que, à un stade précontentieux, le bourgmestre invite un administré à enlever un aménagement réalisé sans autorisation avec comme conséquence la remise des lieux en leur pristin état.
\n61 D'après une jurisprudence constante55, une telle invitation est à considérer comme une mesure d'exécution préliminaire de l'arrêté de fermeture de chantier dans la saine intention de conférer à l'administré l'occasion d'éliminer volontairement dans un certain délai le résultat de son agissement illégal tout en évitant une condamnation afférente de la part du juge judiciaire, qui est seul compétent pour ordonner la suppression de constructions érigées illégalement et la remise en pristin état d'un site. Ce raisonnement s'appliquerait dès lors par analogie à cette nouvelle compétence ministérielle, qui s'exercera sous le contrôle du juge conformément à l'article 68 (3). C'est encore la raison pour laquelle le Syvicol avait exprimé ses doutes à l'encontre de l'article 58 (3) du projet de loi autorisant l'administration de la nature et des forêts à faire exécuter les travaux aux frais du bénéficiaire lorsque le bénéficiaire de l'autorisation a commis une infraction.
\nA noter que le ministre est également tenu de respecter le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l'Etat et des communes, qui est applicable en matière de fermeture de chantier, sauf lorsqu'il y a péril en la demeure.
\nL'article 69 du projet de loi introduit la possibilité pour les agents désignés au paragraphe de décerner des avertissements taxés. Le Syvicol s'interroge sur la conformité de cet article avec le principe de la légalité des peines, et recommande de s'inspirer de l'article 43 du projet de loi n°7047 modifiant la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l'eau qui autorise les agents y visés à décerner des avertissements taxés en cas de contravention aux dispositions de la loi, et fixe le montant minimal et maximal de l'amende.
\nLe Syvicol estime plus approprié que les agents suivent une formation professionnelle spéciale, et il propose de remplacer le terme « subi » par « suivi » à la première phrase du paragraphe 2.
\nCet article prévoit que des mesures compensatoires « projetées », donc qui sont simplement planifiées mais pas encore réalisées, pourront être enregistrées au registre des mesures compensatoires pendant un délai de 7 années après l'entrée en vigueur de la loi. Or, le Syvicol rappelle que par le passé, la mise en ceuvre des mesures compensatoires n'a pas toujours été satisfaisante, et craint que cette disposition n'ancre la compensation écologique dans un monde virtuel et n'affaiblisse l'objectif visé par le projet de loi d'enrayer la perte de la biodiversité et des écosystèmes.
\nII encourage partant l'Etat à poser dès à présent les jalons en vue de la création du pool compensatoire national et à se concerter avec les futurs gestionnaires de pools compensatoires régionaux, afin de s'assurer d'une mobilisation et d'une mise en action rapide 55 TA, 18.10.2004, n°17732 ; TA, 28.02.2005, n°18597 ; TA, 05.07.2010, n°25866 ; TA, 13.07.2005, n°19338 ; TA, 23.01.2006, n°19812 ; TA, 25.04.2012, n°27959 62 à partir du moment où la loi entrera en vigueur, ce qui devrait permettre de ramener ce délai à un délai raisonnable en pratique.
\nl'environnement Cette modification consiste en une adaptation de la loi modifiée du 31 mai 1999 aux dispositions du projet de loi sous examen. Le Syvicol regrette l'arbitrage rendu par le gouvernement qui a finalement décidé de ne pas augmenter l'aide en vue de la constitution du réseau des zones protégés et des plans d'action en faveur des habitats et espèces, de même que l'absence d'une aide financière pour les communes en vue d'adhérer à un syndicat de communes.
\nL'article 73 du projet de loi entend modifier l'article 4 de la loi modifiée du 3 août 2005 concernant le partenariat entre les syndicats de communes et l'Etat et la restructuration de la démarche scientifique en matière de protection de la nature et des ressources naturelles, qui règle la composition de l'Observatoire de l'environnement naturel.
\nSi la composition de l'Observatoire a été modifiée à plusieurs reprises\", les syndicats de communes y ont toujours disposé d'un seul représentant, ce qui était nettement insuffisant eu égard aux missions leur incombant. Le Syvicol se félicite que le projet de loi améliore la représentativité des syndicats dans cet organe, en prévoyant la nomination d'« un représentant par syndicat ». II interprète cette ouverture comme un signal en faveur d'une plus grande collaboration entre les pouvoirs publics en matière environnementale, qui pourrait également bénéficier aux autres organes consultatifs tels que le Conseil supérieur pour la protection de la nature et des ressources naturelles ou les futurs Comité de pilotage Natura 2000.
\nAdopté par le comité du SYVICOL, le 29 mai 2017 \" Le projet de loi n°7047 prévoit lui aussi une modification de cet article 63