8.1 De kernstelling van verzekeraars is - of in elk geval: was in appèl - dat de Staat meer rekening had moeten houden met en beter had moeten reageren op de Culemborg-ramp. Met wijsheid achteraf mogelijk geen vreemde stelling. Maar zo werkt de wereld helaas niet. Ook verzekeraars zelf niet, zoals hieronder in hoofdstuk 10 uitvoeriger wordt beschreven. Thans is in dit verband voldoende in herinnering te roepen dat verzekeraars onbekommerd - retrospectief bezien zelfs onbegrijpelijk en roekeloos - zijn voortgegaan met dekking van de asbest(verwer-kende) industrie tot lang nadat het procedures regende in onder meer de Verenigde Staten en nadat de schadelijkheid van asbest als een paal boven water was komen te staan.(165) 8.2 Rosenthal heeft het zo mooi beschreven. We kunnen niet erkennen dat ook wij vatbaar zijn voor ernstig onheil. En gebeurt dat toch, dan kunnen we altijd nog vergoelijkend wijzen op een menselijke fout. Aldus, zo vervolgt hij cynisch, krijgt de crisis menselijke proporties. Crises zijn taboe. Daarom denken we daar liever niet aan. Hij noemt het een bekend feit dat mensen vaak verkeerde conclusies uit crises trekken. Het trekken van toereikende, preventie gerichte conclusies kost tijd, soms zoveel tijd dat herhaling onvermijdelijk is, zij het dan dat de volgende crisis net een beetje anders is.(166) 8.3.1 Doet dat er toe? We kunnen hier twee kanten op. Men kan dergelijk gedrag zo stupide vinden dat het rechtens niet kan bijdragen aan het niet aannemen van aansprakelijkheid. Maar het is ook best mogelijk om te oordelen dat het een factor is die bij de beoordeling van de onrechtmatigheid mag meewegen, zeker wanneer het gaat om een niet primaire dader, terwijl eventuele aansprakelijkheid moet worden bekostigd uit de publieke middelen. Het betoog van Rosenthal komt er immers, geparafraseerd weergegeven, op neer dat het besef dat bepaalde risico's, die zich eerder hebben verwezenlijkt, zich andermaal kunnen manifesteren onvoldoende doordringt tot het bewustzijn en niet het besef wakker roept dat er iets moet gebeuren: niet te zijner tijd, maar nu. Anders gezegd: voor de beoordeling van de onrechtmatigheid, gebaseerd op retrospectief bezien wellicht inadequaat handelen, lijkt mij niet geheel zonder gewicht dat dingen nu eenmaal op een bepaalde wijze plegen te verlopen. Ik zeg daarmee intussen niet dat dit een beslissende factor is.
\n8.3.2 Ik haast mij hieraan toe te voegen dat de Staat ná Culemborg wel degelijk het nodige heeft gedaan, al is de Staat er - achteraf bezien helaas en misschien wel wat optimistisch - vanuit is gegaan dat SEF zich aan de vergunningvoorschriften hield.
\n9.2.1 In rov. 20.3 werpt het Hof een interessante kwestie op. Namelijk de vraag of - in mijn parafrase - geen sprake is van een situatie waarin de benadeelde eenzelfde risico in het leven riep als de tot schadevergoeding aangesprokene. In enigszins ander verband ga ik op die kwestie in onder 10. Waar het gaat om Grolschfabrieken, volsta ik ermee op te merken dat niet is gesteld of gebleken en dat niets door het Hof is vastgesteld waaruit bleek dat Grolschfabrieken de vergunningvoorschriften overtrad.
\n9.2.2 In 's Hofs visie zou de enkele omstandigheid dat ook bij Grolschfabrieken sprake was van gevaarzetting mogelijk voldoende kunnen zijn om de vordering af te wijzen. Dat is wellicht niet uitgesloten, maar het ligt m.i. niet terstond voor de hand. Tenzij men zou menen dat iemand die rechtmatig risico's voor anderen in het leven roept zich onttrekt aan de bescherming van het recht ten opzichte van iemand die onrechtmatig (want in strijd met vergunningen) vergelijkbare risico's in het leven roept.(167) Hoe dit zij, bedacht moet worden dat het verwijt dat verzekeraars de Staat maken, weliswaar in verband staat met het onrechtmatig handelen van SEF, maar dat het gaat om een pretens eigen onrechtmatig handelen van de Staat.
\n9.3 Hierna beperk ik me tot een (ander) facet van de relativiteit, namelijk de vraag welke belangen de beweerdelijk geschonden norm beoogt te beschermen.(168) 9.4 In twee belangrijke en principiële arresten heeft Uw Raad overwogen dat - in mijn parafrase - benadeelden zich moeten wenden tot de echte laedens en in beginsel niet tot de Staat, ook niet wanneer anders handelen van de Staat de schade (wellicht) had kunnen voorkomen.(169) Hoewel de toepassing van deze regel in de casus die in deze arresten werden beslecht niet allerwege instemming heeft ontmoet, is voor de regel zelf veel te zeggen. Deze is ook positiever ontvangen dan de toepassing in concreto.(170) De genoemde bijval die de arresten hebben gekregen, lijkt me alleszins verdiend. Het gaat namelijk om een zinvolle en nuttige regel die een dam kan opwerpen tegen potentieel uit de hand lopende overheidsaansprakelijkheid.
\n9.5.1 In één van de Vie d'Or arresten heeft Uw Raad voor de daarin aan de orde zijnde problematiek aangenomen dat wél is voldaan aan het relativiteitsvereiste.(171) Dat wordt afgeleid uit een aantal in het arrest geciteerde passages uit de wetsgeschiedenis. En inderdaad spreekt daaruit - kort gezegd - dat de wetgever oog heeft gehad voor de noden van particuliere benadeelden. Maar de daaruit getrokken conclusie is m.i. zeker niet dwingend. De realiteit van alledag leert dat bewindslieden in de Staten-Generaal graag politiek goed liggende mededelingen doen. Zo kunnen de ontboezemingen over het belang en de strekking van toezicht zeer wel worden begrepen, met de kanttekening dat goed uitgeoefend toezicht (en de wetenschap dat dit bestaat) sowieso een heilzame werking kan hebben, zodat het beoogde doel in elk geval voor een deel hoe dan ook kan worden bereikt. Maar uit de geciteerde passages blijkt niet dat de bewindspersonen een (blanco) chèque hebben willen uitschrijven voor het geval het toezicht in een concreet geval tekort schoot. Niets ook wijst erop dat de bewindsman - geen jurist - zich die consequentie bewust was. Ik hoef daarop niet verder in te gaan omdat verzekeraars hun vordering expressis verbis niet op (tekortschietend) toezicht gronden.
\n9.5.2 Te allen overvloede: zelfs wanneer het in de onderhavige zaak wel (mede) zou gaan om aansprakelijkheid voor beweerdelijk tekortschietend toezicht, dan nog leent het Vie d'Or-arrest zich geenszins voor onverkorte toepassing. Immers is de juridische basis waarop in die laatste zaak aanwezigheid van relativiteit werd gebaseerd in casu afwezig. Er is, bij mijn weten, geen wetsgeschiedenis die, heel creatief geïnterpreteerd, erop zou duiden dat een minister meent dat schadeclaims door de overheid zullen worden vergoed.
\n9.6 We komen dan terug bij de eerder genoemde regel dat de benadeelde zich moet wenden tot de primaire dader. M.i. zou een dergelijke regel ook in dit soort gevallen goede diensten kunnen bewijzen. Al was het maar om te voorkomen dat de Staat aansprakelijk zou zijn in een situatie waarin SEF dat zelf niet is.
\n9.7.1 In beginsel zou SEF aansprakelijk kunnen zijn op grond van art. 6:175 BW. Maar ik zou niet willen uitsluiten dat deze aansprakelijkheid ontbreekt wanneer de schade het gevolg zou zijn geweest van een verkeerde kwalificatie die de in het artikel aangewezen aansprakelijke persoon niet kende (of behoefde te kennen). Het antwoord op die vraag hangt af van de interpretatie van de in lid 1 bedoelde bekendheid. Ik ga daarop thans niet verder in omdat deze vraag mogelijk aan de orde is in een andere procedure.(172) 9.7.2 Ook voor onze zaak is dat hoe dan ook van belang. Het aanvaarden van aansprakelijkheid in deze zaak zou immers repercussies hebben voor andere zaken. Ook als zou moeten worden aangenomen dat SEF in casu geen rechtens relevant verweer zou kunnen voeren, zou dat in een andere zaak anders kunnen liggen. In dat laatste geval ligt, als gezegd, heel weinig voor de hand dat de Staat verdergaand aansprakelijk zou zijn dan de primaire dader.
\n9.8.1 Dat klemt eens te meer wanneer we de zaak ook hier in een iets breder perspectief bezien. We zagen onder 4.7.2 al dat de aansprakelijkheid van de vervoerder krachtens de wet is beperkt of zelfs niet eens bestaat omdat hij met vrucht beroep kan doen op een bevrijdende omstandigheid. Daaraan doet niet af dat in een situatie waarin verkeerd geclassificeerd vuurwerk tijdens transport ontploft sprake kan zijn van een ravage.
\n9.8.2 Nu gaat het in casu niet om vervoer, maar om opslag. Maar voor de strekking van hetgeen van de Staat wordt gevergd en voor zijn eventuele aansprakelijkheid, zal dat m.i. nauwelijks verschil kunnen en moeten maken. Het kan m.i. moeilijk zo zijn dat de Staat wél aansprakelijk zou kunnen zijn, ook wanneer de vervoerder (in de hier besproken context: de primaire laedens) dat niet zou zijn. Als Uw Raad die opvatting zou onderschrijven dan moet dat welhaast betekenen dat de relativiteit ten opzichte van niet primaire laedentes een serieus te nemen obstakel is.
\n9.9.1 Er zijn veel meer situaties waarin potentiële gevaren in geding zijn waarin degene die de \"gevaarlijke inrichting\" exploiteert niet of niet volledig aansprakelijk is. Kernenergie is het voorbeeld bij uitstek.(173) Weliswaar is de kans op ongevallen bij kerncentrales niet groot, maar als deze zich voordoen, kan de schade - vooral ook in menselijke termen - heel erg groot zijn; Tsjernobyl heeft ons dat geleerd. Wanneer de opvatting van verzekeraars ten einde wordt doorgedacht dan houdt zij, denk ik, in dat de Staat bij een kernongeval aansprakelijk zou zijn omdat hij de kerncentrale heeft laten voortbestaan. Dat is, in hun visie, zowel de vrucht van de \"geen risico\"-gedachte als van hun invulling van de kelderluik-criteria.
\n9.9.2 Welnu: de consequentie zou zijn dat de in internationaal verband noodzakelijk geachte beperking van aansprakelijkheid van de exploitant van dergelijke inrichtingen haar zin zou verliezen omdat de resterende schade - alleen in ons land! - zou kunnen worden afgewenteld op de Staat. Dat lijkt me heel onaantrekkelijk. De gedachte dat de benadeelde zich in voorkomende gevallen zal moeten vervoegen bij de \"primaire laedens\" lost dat probleem op.(174) 9.10.1 Verzekeraars zullen allicht tegen willen werpen dat de situatie bij SEF heel anders ligt dan bij kerncentrales. Zelfs wanneer veronderstellenderwijs wordt uitgegaan van de feitelijke juistheid van al hun stellingen, ben ik daarover minder stellig. En wel omdat het bij SEF, zakelijk gezegd, vergelijkenderwijs ging om uiterst geringe risico's. Daarbij stip ik aan dat klakkeloze toepassing van de kelderluik-criteria theoretisch wellicht ertoe zouden kunnen leiden dat kerncentrales niet door de overheid mogen worden geduld, gezien de potentieel catastrofale schade als er iets ernstigs misgaat. Maar ik denk dat vrij algemeen zal worden aangenomen dat die opvatting niet juist is/kan zijn, al was het maar omdat kernenergie in veel landen politiek als een zinvolle bron van energie wordt gezien (wat het in bepaalde opzichten ook is),(175) terwijl ze ook vrijwel aan gene zijde van de landsgrenzen staan zodat we het risico hoe dan ook lopen.
\n9.10.2 Dat betekent dus dat voorzichtigheid past bij mechanische toepassing van de magische kelderluik-formule, ongeacht de omstandigheden van het geval.
\n9.10.3 Voor zover verzekeraars zouden willen betogen dat veel van het voorafgaande slechts inhaakt op hun stelling dat ieder gevaar moet worden voorkomen, illustreert hetgeen hier (en trouwens ook op veel andere plaatsen) wordt opgemerkt dat mijn benadering veel ruimer is dan alleen die stelling.
\n9.11 Daar komt nog het volgende bij. Aansprakelijkheid van de Staat heeft praktisch gesproken alleen zin indien en voor zover de aansprakelijkheid van SEF niet door verzekering is gedekt en zij voor het niet gedekte deel van de schade geen verhaal biedt. Maatschappelijk dringt zich m.i. niet op dat de Staat voor deze laatste schade - die heel aanzienlijk kán zijn en in casu ook is - aansprakelijk zou moeten zijn. Daarbij valt te bedenken dat het veel vaker voorkomt - ook in schrijnende zaken - dat een slachtoffer achter het net vist omdat de laedens geen verhaal biedt.
\n9.12.1 Ik rond deze excursie naar de relativiteit en hetgeen daarmee verband houdt af: we leven in een steeds complexere samenleving waarin het aantal risico's op zéér beduidende schade steeds groter wordt. Afgezien van enkele zorgwekkende mega-risico's waarvoor helaas te weinig aandacht bestaat, is de samenleving als geheel een stuk veiliger geworden. Dat komt omdat, mede door toedoen van de overheid, veel gevaren worden uitgebannen of sterk gereduceerd. Het aantal ongelukken is gelukkig klein en wordt steeds kleiner. Zo bezien verdienen de overheid en het bedrijfsleven lof.
\n9.12.2 Het kan ongetwijfeld beter. En achteraf is het vrijwel steeds eenvoudig om met de vinger te wijzen naar personen die meer hadden kunnen doen. De vraag is evenwel gewettigd of dat steeds reëel en realistisch is. Juist vanwege het toegenomen aantal risico's van velerlei aard en omvang is het bijkans onmogelijk geworden dat één of enkele personen voldoende kennis in huis hebben deze te analyseren en te beoordelen. Niet zelden zijn de risico's, mede door omgevingsfactoren, zo complex dat een hele stoet deskundigen nodig is om daarover iets verstandigs te zeggen. Zeker kleinere gemeentes kunnen niet al die expertise in huis hebben. Theoretisch zou de centrale overheid dat wél kunnen. Maar dat kost geld, vermoedelijk heel veel geld, nog daargelaten dat er iemand moet zijn die de vereiste specialisten in een concreet geval bij elkaar brengt wat allicht opnieuw specialisten vergt. Mede gezien het feit dat er gelukkig niet zo veel wezenlijk misgaat, mag m.i. de vraag worden gesteld of het (steeds) voldoende verantwoord en zinvol is dat de overheid steeds meer deskundigen aantrekt om in feite het werk van bedrijven over te nemen. Bedrijven die, naar de statistieken leren, doorgaans adequaat omgaan met risico's en die veelal (niet steeds) voldoende effectieve beschermende maatregelen nemen.
\n9.12.3 De keuze de voor dergelijke legers deskundigen benodigde middelen anders aan te wenden, lijkt mij in beginsel begrijpelijk en aanvaardbaar. Het ligt niet op de weg van de rechter andere keuzes te maken, wat hij in feite zou doen door te gemakkelijk aansprakelijkheid aan te nemen. Dit onderstreept m.i. het belang en de wenselijkheid van een benadering waarin aansprakelijkheid zoveel mogelijk wordt gelegd op de \"primaire\" dader.
\n9.13 Ter vermijding van misverstand: ik zeg hiermee niet dat de overheid zich niet meer bezig zou moeten houden met het beteugelen van bepaalde risico's. Zeker wanneer het gaat om potentieel majeure ongevallen of schades is voor haar alleszins een taak weggelegd. En ook buiten dergelijke gevallen kan zij niet geheel achterover gaan leunen. Maar er zijn grenzen en misschien willen we wel eens te veel.
\n10.2.1 Veronderstellenderwijs aannemend dat dit betoog juist is, zal moeten worden aangenomen dat ook de verzekeraars van zowel SEF als van Grolschfabrieken daarmee bekend waren. Immers valt niet aan te nemen dat de Culemborg- explosie hen is ontgaan; evenmin ligt voor de hand dat ze geen wetenschap hadden of niet geïnteresseerd waren in de oorzaken van die ramp. Bovendien hebben verzekeraars - als het goed is - veel beter zicht op allerlei rampen, binnen en buiten Nederland. In elk geval hadden zij redelijkerwijs op de hoogte moeten zijn met de gevaren van vuurwerk (mede in verband met - naar zij hebben aangevoerd - veelvuldig verkeerde classificaties) en vuurwerkinrichtingen.
\n10.2.2 Verzekeraars moeten ook hebben geweten dat hun verzekerde was gevestigd in de onmiddellijke omgeving van een vuurwerkopslagplaats. Als ze dat niet hebben geweten, dan betekent dit dat ze welbewust risico's dekken zonder zich zelfs maar globaal te verdiepen in de omvang daarvan. Ik kan nauwelijks aannemen dat ze zo onbezonnen te werk gaan.
\n10.3 De vraag rijst dan vervolgens waarom zij met die wetenschap niets hebben gedaan (het tegendeel is gesteld noch gebleken). De conclusie dringt zich op: verzekeraars meenden dat dit risico niet voldoende relevant was. Of, anders gezegd, dat de risico's binnen aanvaardbare proporties bleven. Bij die stand van zaken komt het verwijt aan het adres van de Staat enigszins in de lucht te hangen. Het is wellicht goed dit in een wat bredere context te plaatsen.
\n10.4 Eén van de kernthema's van verzekeraars is dat de Staat had moeten inspelen op nieuwe inzichten, ontleend aan een eerdere vuurwerkexplosie.(177) In voorkomende gevallen kan dat inderdaad zinvol en soms zelfs geboden zijn. Uit de mond van verzekeraars klinkt deze stelling evenwel, met alle respect, wat hol. Als er één tak van bedrijvigheid - nog wel gespecialiseerd in het omgaan met risico's - is die met regelmaat achter de feiten aan lijkt te lopen dan is het wel de verzekeringsindustrie. Als er één repeat-player is die met enige frequentie procedures entameert waarin stellingen worden verdedigd die voor de hele verzekeringsindustrie nadelig zijn dan is het de verzekeringsindustrie.(178) 10.5 Ook de grote verzekeraars en herverzekeraars onderkennen dat het klimaat verandert.(179) Een ogenblik daargelaten wat daarvan de oorzaak is: dat het klimaat de afgelopen vijftien jaar anders is dan in een lange periode voordien wordt slechts door weinigen betwist (wél de oorzaak). De in frequentie en omvang toenemende natuurrampen in vooral de Verenigde Staten en Azië spreken boekdelen.
\n10.6 Men zou dan verwachten dat verzekeraars zich uit die markt zouden terugtrekken. Welnu, dat doen ze (buiten Nederland)(180) niet. Integendeel: ze propageren verzekeringen als een deel van de oplossing van het probleem.(181) Dat is voor een onbevangen toeschouwer niet te begrijpen, zo al niet onverantwoordelijk. Maar het gebeurt.
\n10.7 Natuurlijk hebben verzekeraars zich ook afgevraagd of er een relatie bestaat tussen CO2-uitstoot en klimaatverandering. Zij beantwoorden die vraag in toenemende mate bevestigend.(182) Men zou zich kunnen voorstellen dat ze ten minste dekking voor aansprakelijkheid uit zouden (gaan) sluiten; zeker nu er een claimcircus op dit gebied op gang begint te komen.(183) Ook als de meeste zaken op niets uitlopen, moeten verzekeraars de niet zelden immense proceskosten van hun verzekerden vergoeden.(184) 10.8.1 Het besef dat deze handelwijze - vriendelijk uitgedrukt - erg onverstandig is, lijkt (nog) niet goed door te dringen.(185) 10.8.2 Een van de grootste herverzekeraars laat in dit kader in een zeer recente op ruime schaal verspreide publicatie één Amerikaanse hoogleraar (Richard Stewart) aan het woord. Zelfs als deze goed van de situatie in de Verenigde Staten op de hoogte zou zijn (waarbij ik in alle onbescheidenheid voorzichtig vraagtekens plaats), is onbegrijpelijk en onverantwoord om op basis daarvan opgewekt te concluderen dat de risico's meevallen.(186) Nog afgezien van het feit dat de wereld uit meer bestaat dan de VS - wat Stewart en in mindere mate één van de hoogste figuren van Munich Re over het hoofd lijken te zien(187) - kan men de volgende opmerking die door Munich Re de wereld in wordt gestuurd slechts met verbazing en verbijstering lezen: \"Well, this is business for your guys, isn't it? This is a great growth opportunity for the insurance industry (..)\"(188) 10.9 Klimaatverandering is evenwel slechts een - weliswaar veelzeggend - voor-beeld. In het verleden hebben vele verzekeraars het loodje gelegd als gevolg van asbestclaims; Lloyds is door het oog van de naald gekropen. Volgens sommige deskundigen dreigen grotere problemen en daarmee allicht meer en grotere claims in verband met onder meer nano-technologie. Deze laatste risico's worden evenwel, bij mijn weten, nog steeds gedekt.
\n10.10.1 Juridisch vertaald: verzekeraars gedragen zich op verschillende terreinen op ten minste dezelfde wijze die zij de Staat verwijten, zij het dan dat de risico's die zij - en daarmee onder veel meer hun verzekerden en werknemers - met open ogen lopen nog véél groter en daarmee veel bedreigender zijn. Weliswaar zal het bij eventuele déconfitures van verzekeraars niet gaan om letselschade, maar wél zullen velen die zich toch al in een heel weinig benijdenswaardige positie bevinden (waaronder slachtoffers met letselschade) in de kou komen te staan. Daarbij gaat het om zoveel potentieel gedupeerden, dat de risico's van SEF daarbij, naar mijn mening althans, verbleken.
\n10.10.2 Ook i.c. heeft één van de eisende partijen als WA-verzekeraar van SEF geen enkele belangstelling betoond voor de risico's die - indien aanwezig - ook hem bekend moeten zijn geweest.(189) Dat spreekt boekdelen.
\n10.11.1 In Nederland hameren verzekeraars graag op hun maatschappelijke positie. Dat lijkt me in zoverre terecht dat verzekeraars een essentiële rol vervullen in de samenleving. Dat brengt onder meer mee dat zij in staat moeten zijn om bij verwezenlijking van gedekte risico's uit te keren. Dat kan alleen wanneer zij zich niet in onverantwoorde avonturen storten. Dát is een gezamenlijk belang van verzekeraars, verzekerden, benadeelden en de samenleving als geheel. Dat beeld is in de loop der tijd wat vertroebeld. Het ideaal beeld bestaat helaas al lang niet meer. Dat is riskant voor alle betrokkenen.
\n10.11.2 Maar het kan verzekeraars m.i. ook opbreken in zaken als de onderhavige. Wanneer men zelf meer risico neemt dan verantwoord is, dan ligt weinig voor de hand dat anderen te verwijten. Dergelijke verwijten hebben dan een hoog de pot verwijt de ketel-gehalte.(190) 10.12 Om twee zelfstandige redenen is juridisch gecompliceerd dat aan verzekeraars \"in rekening te brengen\". Immers treden zij op als gesubrogeerd verzekeraar van Grolschfabrieken. Maatschappelijk bezien, is er m.i. op de hiervoor geschetste gronden wel degelijk reden om niet al te gemakkelijk mee te gaan met het betoog van verzekeraars. Met welk recht, zo zou men zich kunnen afvragen, menen zij de Staat de maat te kunnen meten waaraan zij zelf niet voldoen?
\n10.13 Volledigheidshalve stip ik nog aan dat het verstrekken van dekkingen voor naar redelijke maatstaven gemeten potentieel catastrofale risico's ook riskant is omdat in internationaal verband weinig oog lijkt te bestaan voor de noodzaak verzekeraars in leven te houden. Zo bepaalt art. 1:104 PEICL dat bij de uitleg van een verzekeringsovereenkomst onder meer rekening moet worden gehouden met \"the adequate protection of policyholders\". Mogelijk - het blijkt niet uit de tekst - wordt hier vooral gedoeld op consumenten,(191) maar zelfs als dat zo zou zijn, blijft sprake van een vanuit het algemeen belang bezien wat eenzijdig perspectief.
\n11.2.1 Ik heb hiervoor enkele droevige scenario's geschetst. Men werpe niet tegen dat deze onrealistisch zijn. Helaas is dat niet het geval, waaraan niet afdoet dat de - niet voor ieder risico even grote - kans bestaat dat het ergste ons bespaard zal blijven; laten we hopen dat dit het geval zal zijn.
\n11.2.2 Het kost bovendien niet veel moeite om andere rampscenario's te bedenken die minder mensenlevens zullen kosten, maar die financieel bijna even desastreus zullen zijn. Ik acht het niet opportuun dat hier verder uit te werken.
\n11.3 In een samenleving waarin het pluk de dag-beginsel tot (vrijwel enige) leefregel en \"levenswijsheid\" is verheven, moet m.i. ook de keerzijde van deze onverstandige levenswandel worden aanvaard. Die consequentie is dat de prijs van de collectieve folie niet al te gemakkelijk later op dezelfde samenleving (rechtens de Staat) kan worden afgewenteld. Dat is trouwens niet mogelijk, maar het is evenmin zinvol en in zekere zin ook niet fair.
\n11.4 Natuurlijk heb ik oog voor de schaduwzijde van deze benadering. Deze is dat individuele slachtoffers, die in voorkomende gevallen part noch deel hebben aan de ontstane problemen (al was het maar omdat ze later zijn geboren en geen profijt hebben gehad van de collectieve folie), in de kou komen te staan. Dat is, ik geef het volmondig toe, heel onbevredigend. Maar op termijn is een andere oplossing niet langer haalbaar, want te kostbaar. Wanneer thans in procedures waar de belangen veel minder groot zijn strenge aansprakelijkheidsregels worden ontwikkeld of toegepast, worden we te zijner tijd voor voorzienbaar grote problemen geplaatst.
\n11.5 Daar komt nog het volgende bij. In ongewone tijden verliezen vertrouwde juridische concepten, die soms eeuwenlang goede diensten hebben bewezen, hun waarde en ook hun rechtvaardiging. In dit verband valt te bedenken dat veel van de bestaande rechtsregels, voor zover al niet in essentie te herleiden tot eeuwenoud gedachtegoed, vrijwel steeds tot ontwikkeling zijn gekomen in betrekkelijk alledaagse zaken en settingen. Ook de doctrine pleegt zich, niet onbegrijpelijk, daartoe veelal te beperken.(192) Uitgaande van deze realiteit is geenszins vanzelfsprekend dat al deze regels onbekommerd en volledig (kunnen) worden toegepast in ongewone zaken die, afhankelijk van de daarin te formuleren rechtsregels, zouden kunnen leiden tot gevolgen die niet meer beheersbaar zijn.
\n11.6.1 Praktisch gesproken worden veel beslissingen (of het achterwege laten daarvan) die later tot mega-ellende leiden, genomen door een betrekkelijk klein aantal (soms betrekkelijk subalterne) personen. In klassiek juridische zin kunnen hun daden (mogelijk) worden toegerekend aan de Staat of in andere gevallen aan bedrijven.
\n11.6.2 Wanneer men de moeite neemt hier wat langer over na te denken, spreekt buiten de context van het alledaagse niet langer voor zich dat foute keuzes van een klein aantal personen de samenleving als geheel tot de bedelstaf zou kunnen of moeten brengen. Ik kom daarop verderop in deze conclusie nog terug.
\n11.6.3 M.i. geldt dit a fortiori in gevallen waarin dergelijke figuren na afloop van een gebeurtenis beweren dat ze - kort gezegd - wisten dat er iets mis was,(193) maar waarin ze niet aangeven dat ze met die beweerdelijk aanwezige kennis iets nuttigs hebben gedaan, zoals hun superieuren daarvan op de hoogte stellen.(194) 11.7.1 Volledigheidshalve wijs ik nog op enkele rapporten van diverse hooggeleerden over de aansprakelijkheid van toezichthouders. Daaruit blijkt dat Nederland het enige land is zonder beperking van de aansprakelijkheid van financiële toezichthouders. De voor de hand liggende conclusie dat zo'n beperking alleen al daarom wenselijk en nodig is (het ligt toch weinig voor de hand dat alle andere landen het helemaal mis hebben) trekken deze geleerden niet. Kennelijk waren ze zo druk bezig met het raadplegen van folianten dat de tijd ontbrak om zich serieus te verdiepen in hetgeen de afgelopen tijd in de financiële wereld is gebeurd.(195) 11.7.2 Hoe dit ook zij: de Minister van Financiën, de heer Bos, heeft op dit punt een beleidsvisie verwoord die is afgestemd met zijn ambtgenoot van Justitie. Deze komt er, samengevat, op neer wijziging van de status quo thans (nog) niet nodig is.(196) Interessant is waarom hij deze - in mijn ogen, beleefd gezegd, onverstandige - visie uitdraagt: \"omdat de Nederlandse rechter in de praktijk zeer terughoudend is met het aannemen van aansprakelijkheid van financiële toezichthouders\".(197) 11.8 Ik versta deze boodschap aldus dat deze bewindslieden er zozeer op rekenen dat de rechter de overheid niet in de afgrond zal storten dat wijziging van het bestaande recht niet nodig is.(198) Dit vertrouwen in de Nederlandse rechter is hartverwarmend en tot nu toe is dat ook alleszins gerechtvaardigd. De strekking van de uitvoerige analyses en opmerkingen in het voorafgaande is geen andere dan dat moet worden voorkomen dat we in deze zaak, onbedoeld maar nochtans, een weg in- slaan die ons in latere zaken, waarin wezenlijk andere belangen op het spel staan, ernstig voor de voeten zal gaan lopen.
\n12.Afronding 12.1 Het wordt tijd deze preliminaire beschouwingen af te ronden.
\n12.2 We leven helaas in een tijd waarin verantwoordelijkheidsbesef en het inzicht dat nodig is om rampen te voorkomen, in belangrijke mate is weggeëbd.(199) Onze tijd is er een waarin, volgens velen, een zorgzame overheid en verstandig opererende bedrijven geen pleonasmen meer zijn. Dat geldt ook voor de samenleving als geheel, binnen en buiten Nederland.(200) Waar het tekortkomingen van de politiek betreft, valt daarbij te bedenken dat er niet veel draagvlak lijkt te bestaan voor het ter hand nemen van grote problemen wat uiteraard een complicatie is voor een effectieve aanpak daarvan.
\n12.3.1 Het wordt tijd voor een mentaliteitsverandering. Mogelijk - ik weersta de verleiding daarop thans in te gaan - kan het recht daarbij in voorkomende gevallen een bijdrage leveren in de vorm van rechterlijke bevelen en verboden.(201) Zolang deze er niet zijn, bestaat wellicht behoefte aan een vorm van privaat-noodrecht dan wel een limitering van (overheids)aansprakelijkheid voor allerlei rampen en andere gebeurtenissen van calamiteuze financiële omvang. Het voordeel van zo'n limitering is tweeërlei: het voorkomt dat de samenleving financieel kan bezwijken onder de last van aansprakelijkheid en het maakt het gemakkelijker om \"kleinere rampen\" op hun eigen juridische merites te beoordelen, zonder beducht te zijn voor olievlekwerking van dergelijke uitspraken. Maar we hebben nog geen privaat-noodrecht, noch ook limiteringen.
\n12.3.2 Bij gebreke daarvan moeten we onder ogen zien dat door het te gemakkelijk aannemen van aansprakelijkheid van de overheid een geest uit de fles kan komen die nauwelijks meer valt te bezweren.(202) Gezien de bonte veelheid van gevallen waaraan men kan denken, is het formuleren van algemene regels in een concrete zaak schier onmogelijk. Dat is wellicht slechts anders als die regels zó vaag en zó algemeen zijn dat de rechter grote vrijheid heeft bij de invulling en toepassing ervan. Maar ook dan kunnen precedenten later moeilijkheden opleveren.
\n12.4.1 In deze op terughoudendheid gebaseerde benadering bestaat, als gezegd, de mogelijkheid dat benadeelden er bekaaid vanaf komen. Dat is stellig weinig bevredigend; dat zie ik heus in. Maar het is nog onbevredigender om de hele samenleving te ontwrichten (of daarvoor een juridisch fundament te leggen) door het aannemen van een (potentieel) loodzware aansprakelijkheid. Een aansprakelijkheid die trouwens mede zal moeten worden gefinancierd door de benadeelden zelf omdat de schatkist nu eenmaal niet wordt gevuld door kaboutertjes.
\n12.4.2 Dit laat uiteraard onverlet dat ad hoc iets kan worden gedaan om (bepaalde groepen) slachtoffers tegemoet te komen, waartoe de wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen trouwens de mogelijkheid biedt.(203) 12.5 In mijn ogen heeft het EHRM de weg gewezen om het probleem effectief aan te pakken. Het wijst op de noodzaak de nalatigen (soms ook ambtenaren en verantwoordelijke politici) strafrechtelijk te vervolgen en in voorkomende gevallen passend (zo nodig: streng) te straffen.(204) M.i. kan van zo'n aanpak inderdaad nut worden verwacht, wat ongetwijfeld ook de achtergrond is van het oordeel van het EHRM dat van de door hem gekozen opvatting boven alles een afschrikwekkende werking uitgaat.(205) Gehoopt kan slechts worden dat door daadwerkelijke vervolging in gevallen die zich daarvoor lenen het besef zal doordringen dat de tijd van achterover leunen voorbij is. Gehoopt mag ook worden dat enkele beletselen van het nationale Nederlandse recht spoedig uit de weg zullen worden geruimd.
\n12.6.1 Huls heeft het, in navolging van Van Gunsteren, heel treffend uitgedrukt: \"De gedachte dat we vanuit één politiek centrum de samenleving kunnen sturen, is in de sociale wetenschappen al geruime tijd in diskrediet geraakt\".(206) 12.6.2 Even verderop spreekt hij over een lappendeken van verantwoordelijkheden voor rampen. Hij stelt de prangende vraag hoe \"bestuurskundigen en consultants die de terugtred van de overheid en het op afstand plaatsen van het toezicht hebben gepredikt, de ramp in Enschede beoordelen in de termen van [lees: hun] \"win-win\" vocabulaire.
\nOok is het interessant om te horen wat het commentaar zal zijn van de (rechts)economen, die ons de laatste decennia steeds indringender voorhouden dat marktwerking efficiënter is dan overheidsinterventie.\"(207) 12.6.3 Hoe men, (terug)kijkend, ook moge denken over deze ontwikkeling, als feit valt zij moeilijk te negeren. Stolker en De Bel vragen zich, onder verwijzing naar Von der Dunk, af of dit geen consequenties zou moeten hebben voor de aanspra-kelijkheid.(208) Voor mij is dat een bijkans retorische vraag. Het ligt in mijn ogen weinig voor de hand geheel te abstraheren van de onder 12.6.1/2 kort samengevatte gang van zaken bij de beoordeling van de aansprakelijkheid van de overheid die, naar de destijds in ruime kring gepropageerde inzichten, naar de achtergrond was gedrongen.
\n12.7 Met dit alles is nog allerminst gezegd of zelfs maar gesuggereerd dat de Staat in casu iets (relevants) valt te verwijten. Die vraag wordt aan de orde gesteld in het principale cassatieberoep. Daarop heeft de rest van deze conclusie betrekking.
\n12.8 In zijn afscheidrede heeft Nieuwenhuis het zo fraai verwoord: \"Bij de aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad gaat het om de kunst om van de eigen schade andermans schade te maken.\"(209) Deze door een steeds groter aantal personen bedreven kunst begint zolangzamerhand veel van haar aantrekkelijkheid te verliezen. In elk geval in situaties waarin het aannemen van aansprakelijkheid meer na- dan voordelen heeft, ware een dam op te werpen tegen de toenemende neiging schade te willen verplaatsen. Dat geldt a fortiori voor pogingen de samenleving tot de bedelstaf te brengen door schades op haar af te wentelen.
\n13.2.1 In hun mvg onder 14.7 voeren verzekeraars aan dat zij \"inmiddels tot het inzicht zijn gekomen dat het niet juist is onjuiste advisering en het toezichtsfalen als zelfstandige verwijten te zien.\"
\n13.2.2 Hierop berichten ze in hoger beroep onder 14.8 \"uitsluitend [te betogen dat] de bevindingen van TNO van na de Culemborg-ramp de Staat verplichtten tot het treffen van effectieve maatregelen tegen de dreiging van een massa-explosie in de omgeving van woningen en bedrijven en tot het wegnemen van ieder rest-risico\" (cursiveringen toegevoegd).
\n13.3 Het Hof heeft deze stellingen - het ligt voor de hand - ook aldus opgevat (rov. 3.1).
\n13.4.1 In de s.t. van mrs Meijer en Van der Wiel onder 1.1.1 zoeken verzekeraars wat zij \"de essentie van de vorderingsgrondslag\" noemen in de omstandigheid dat een kleine hoeveelheid als 1.1 reagerend vuurwerk een massa-explosie kan veroorzaken, ook wanneer het zelf niet massa-explosief is. De Staat had dit \"gezien zijn rol en kennis op dit punt\" moeten bewerkstelligen. Het Hof wordt aangewreven \"deze vorderingsgrondslag\" niet te hebben begrepen (sub 1.1.2).
\n13.4.2 Zowel op het eerste gezicht, als bij herlezing is duidelijk dat er andermaal een kloof gaapt tussen de gemodificeerde vordering in appèl - zoals geciteerd onder 13.2.2 - en hetgeen verzekeraars in cassatie presenteren als \"de essentie\".(211) In deze laatste \"essentie\" speelt de \"rol\" van de Staat een belangrijke rol. Volstrekt duister is evenwel wat daarmee wordt bedoeld. Het is trouwens niet van belang omdat onder \"rol\" in elke redelijkerwijs denkbare interpretatie niet mede kan worden begrepen hetgeen de Staat wist na/door de ramp te Culemborg. Dat laatste werd in appèl als uitsluitende basis voor de vordering naar voren geschoven.
\n13.4.3 Iets genuanceerder ligt dit voor \"zijn kennis op dit punt\". Zelfs als dit uitsluitend zou moeten worden betrokken op de kennis die de Staat, volgens verzekeraars, had opgedaan na/door de Culemborg-ramp (wat een zeer welwillende interpretatie vergt) blijft overeind dat verzekeraars in cassatie de grondslag weer veranderen. Niet langer staat centraal \"het wegnemen van ieder restrisico\" (citaat onder 13.2.2), maar het ervoor zorgen dat slechts \"aanvaardbare schade\"(212) zou kunnen ontstaan, waarbij in het vage blijft wat verzekeraars daaronder verstaan.
\nVerzekeraars missen belang bij hun klachten 13.5.1 De vordering is tot mislukken gedoemd wanneer, zelfs bij veronderstelde bekendheid van de Staat, onjuist zou zijn der verzekeraars algemene en niet geclausuleerde stelling dat het restrisico tot nihil had moeten worden teruggebracht. In de voorafgaande hoofdstukken heb ik uitvoerig gemotiveerd waarom deze stelling inderdaad onjuist is. Dat brengt mee dat de door het Hof bereikte uitkomst hoe dan ook juist is. Verzekeraars missen daarom belang bij hun klachten.
\n13.5.2 Er is nog een tweede - zelfstandige - grond waarom verzekeraars ieder belang bij hun klachten missen. Verzekeraars verwijten het Hof, zo zagen we zo-even, de vorderingsgrondslag niet te hebben begrepen. Voor zover verzekeraars bedoelen te zeggen dat het Hof de onder 13.2.2 geciteerde grondslag, die in appèl expliciet en met zoveel woorden uitsluitend naar voren werd geschoven, niet heeft opgevat zoals vermeld onder 13.4.1 is dat volkomen begrijpelijk. Het onbegrijpelijke schuilt hierin dat verzekeraars niet onderkennen dat zij hun stellingen telkens wezenlijk anders formuleren. Voor zover verzekeraars iets anders tot uitdrukking proberen te brengen, is onduidelijk wat dat is. In elk geval is het in mijn ogen voor de cassatierechter en de wederpartij onmogelijk om de klachten te beoordelen, nu verzekeraars telkens een ander kader schetsen waarin dat zou moeten gebeuren en voorbijzien aan de beperkingen die ze zelf in de laatste feitelijke instantie hebben aangebracht bij de grondslag van hun vordering.
\n13.5.3 Hoewel dat in een zaak als de onderhavige een hele stap is en mogelijk door onwelwillende lezers verkeerd zou worden begrepen, zou de zaak op de hiervoor genoemde gronden kunnen worden afgehandeld op de voet van art. 81 RO. Het voordeel daarvan zou zijn dat duidelijk wordt dat deze wijze van procederen, waarin van de rechter heel veel onnodig werk wordt gevergd, niet loont.
\n13.5.4 Ik besef uiteraard heel goed dat het vorenstaande allemaal wat formeel klinkt, maar zeker in een zaak met een financieel belang van ongeveer € 60 miljoen + zo'n tien jaar rente, waarin partijen van de rechter verwachten dat hij vijf verhuisdozen doorploegt (wat het Hof evident heeft gedaan)(213), mag in alle redelijkheid worden verwacht dat ze goed nadenken over de formulering van hetgeen ze uitsluitend aan hun vordering in appel ten grondslag leggen. Ik ga er ook zonder meer vanuit dat ze dat hebben gedaan, waaraan niet afdoet dat ze thans wellicht spijt hebben van die keuze. Dat sprake is van een bewuste keuze spreekt trouwens ook uit het citaat onder 13.2.1 waar wordt gerept van voortschrijdend inzicht.
\n13.5.5 Te allen overvloede en in het licht van de aard van deze zaak ga ik nader op de afzonderlijke klachten in.
\nBoordeling van de litanie ten gronde 13.6 In de inleiding op het middel, die niet alleen de opmaat daartoe vormt maar waarop de afzonderlijke klachten ruim teruggrijpen, wordt uitvoerig stilgestaan bij allerlei stellingen die (ruim) buiten het beperkte toetsingskader, waarvoor verzekeraars zelf hebben gekozen, liggen. Als voorbeelden noem ik de pretense wetenschap van de Staat voorafgaand aan de ramp in Culemborg, de betrokkenheid van bureau Milan bij vergunningverlening, de rapportage van de Arbeidsinspectie, de beweerde waarschuwing van TNO over het overnemen bij opslag van de classificatie voor transport voor zover niet te vinden in de rapportage over Culemborg, de bewering dat de Staat wist dat de vuurwerkbranche zich niet aan de voorschriften hield, de gebondenheid van de Staat aan de effectbenadering en het voor gemeenten niet verplicht zijn van het volgen van het advies van bureau Milan. Die stellingen doen dus niet ter zake, wat daar verder ook van zij.
\n13.7 Gezien de aard en de gevoeligheid van deze zaak sta ik toch nader stil bij hetgeen onder A te berde wordt gebracht voor zover dit afwijkt van het oordeel van het Hof en/of anderszins onjuist is.
\n13.8 Verzekeraars stellen in onderdeel A.4 e.v. dat de Staat - anders dan het Hof heeft geoordeeld in rov. 20.1 - na de Culemborgexplosie wist of had moeten weten dat in (alle) opslag van vuurwerk het gevaar van massa-explosie schuilt en dat niet kon worden afgegaan op de indeling in een (lagere) gevarenklasse voor de beoordeling van het risico op massa-explosie.
\n13.9 Het Hof heeft - feitelijk en niet onbegrijpelijk - overwogen dat de omstandigheden waaronder de vuurwerkexplosie te Culemborg plaatsvond niet gelijk zijn aan die waaronder de explosie in Enschede zich heeft voorgedaan. Het Hof staat uitvoerig stil bij de verschillen tussen de inrichtingen in Culemborg en Enschede: \"7.2 Het hof stelt daarover eerst vast dat MS Vuurwerk BV door de Staat als een ander soort vuurwerkbedrijf dan SEF mocht worden aangemerkt. MS Vuurwerk BV werd in rapportages aangemerkt als een vuurwerkfabriek. In de vergunning van MS Vuurwerk BV, waarop de Staat ter informatie over wat er gebeurde mocht afgaan, staat dat de inrichting een vuurwerkbedrijf is waar opslag en programmering van vuurwerk en aanverwante artikelen plaatsvindt. In de praktijk werden elders geproduceerde delen vuurwerk geassembleerd waarbij kruit werd aangebracht. Het bedrijf bezat een werkbunker waarin de bewerking van vuurwerk(onderdelen) tot eindproduct plaatsvond. Hoewel, net als bij SEF, geen vuurwerk van de gevarenklassen 1.1 en 1.2 binnen de inrichting aanwezig mocht zijn, was bij MS Vuurwerk BV, anders dan bij SEF, uitdrukkelijk wel toegestaan dat er (maximaal) 200 kg los zwart buskruit werd opgeslagen. Dit kruit heeft de gevarenklasse 1.1 en werd in de inrichting gebruikt bij het bewerken van vuurwerk. Bij SEF mochten geen los kruit of (andere) stoffen met de gevarenklasse 1.1 aanwezig zijn.
\n7.3 In het TNO-PML Culemborg rapport 1991 is gerapporteerd dat, hoewel er bij MS Vuurwerk BV in 1991 volgens de hinderwetvergunning geen vuurwerk van de gevarenklassen 1.1 en 1.2 aanwezig mocht zijn, er toch artikelen en materialen van de gevarenklasse 1.1 aanwezig konden zijn geweest, omdat het aangevoerde vuurwerk fout geclassificeerd kan zijn geweest, omdat de vuurwerkinhoud, met mogelijk een andere classificatie, tijdens bewerking en/of assemblage van het vuurwerk vrij aanwezig was en omdat bewerkte, geassembleerde en/of los opgeslagen artikelen een andere classificatie hebben dan de oorspronkelijke. In dit rapport is voorts gerapporteerd dat een relatief geringe hoeveelheid uit de gevarenklasse 1.1, of uit de gevarenklasse 1.3 dat als 1.1 reageert, de bij MS Vuurwerk aanwezige hoeveelheid van ongeveer 8000 kg vuurwerk tot explosie kan hebben gebracht door een inleidende explosie. Als een kleine hoeveelheid explosieve stof, reagerend volgens gevarenklasse 1.1, samen is opgeslagen met een grote hoeveelheid artikelen en materiaal van andere gevarenklassen en tot ontploffing komt, kan volgens dit rapport met grote zekerheid worden gesteld dat de kracht van de explosie wordt bepaald door de totaal aanwezige stof.
\n7.4 Het onderzoeksrapport van de Arbeidsinspectie 1991 richtte zich op het werken met zwart kruit binnen het bedrijf. Zwart kruit was niet toegestaan bij SEF. Het hof acht dit onderzoek niet van belang voor de beantwoording van de vraag of de Staat wist dat een massa-explosie bij SEF zou kunnen plaatsvinden, omdat bij SEF geen sprake was van toelating van of werken met zwart kruit of soortgelijke losse stoffen.
\n7.5 De districtsinspecteur van het Brandweerwezen heeft in zijn rapport van 19 maart 1991 aanbevolen om het beleid ter zake van de verwerking en opslag van vuurwerk te herzien en om de vuurwerkfabrieken in Nederland aan een schouwing te onderwerpen waarbij met nadruk zal moeten worden gekeken naar de manier van opslag van vuurwerk en zwart buskruit en naar de feitelijke chemische samenstelling. De districtsinspecteur heeft in de notitie van 8 augustus 1991 gemeld dat op grond van de wijze van werken binnen de branche van vuurwerkbedrijven niet uitgesloten moet worden geacht dat vuurwerk dat oorspronkelijk behoorde tot de gevarenklasse 1.3, door handelingen binnen de vuurwerkbedrijven, gaat behoren tot de gevarenklasse 1.1. Deze rapportage van de districtsinspecteur is gemaakt met het oog op vuurwerkfabrieken, waar een 'productieproces' en 'handelingen' met vuurwerk plaatsvinden, zoals dat bij MS Vuurwerk BV plaatsvond, maar aan SEF niet was vergund. Uit dit onderzoek kon de Staat dus niet de wetenschap halen dat een massa-explosie bij een opslagbedrijf als SEF zou kunnen plaatsvinden.
\n7.6 Na het strafrechtelijk onderzoek naar de explosie in Culemborg heeft de Procureur-generaal bij het gerechtshof te Amsterdam bij ambtsbericht van 5 augustus 1991 aan de Minister van Justitie verzocht om maatregelen te treffen vanwege het verzuim om het werken met zwart kruit en de wijze van opslag van het samengestelde vuurwerk te regelen. De Staat mocht ervan uitgaan dat dit niet zag op opslagplaatsen zoals bij SEF.\"
\n13.10.1 Alleen al omdat SEF, anders dan bij MSV, geen vuurwerkfabriek was en opslag van zwart kruit bij SEF niet was toegestaan, oordeelt het Hof dat de lessen uit Culemborg niet zonder meer kunnen worden doorgetrokken naar de Enschede vuurwerkramp. Dat oordeel is feitelijk en niet onbegrijpelijk. Daarbij valt te bedenken dat de omstandigheid dat er bij één onderneming iets misgaat, niet betekent dat ditzelfde ook kan gebeuren bij een ander bedrijf. De kennis die de Staat aan de door het Hof genoemde gegevens had kunnen ontlenen, is té abstract en té algemeen om daaruit te moeten afleiden dat ook bij SEF sprake was van risico's die tot ingrijpen of ander handelen noopte. Voor zover het gaat om de classificatie moet nog worden bedacht dat het TNO-rapport over Culemborg niet meer of anders inhoudt dan dat deze mogelijk verkeerd was.
\n13.10.2 Voor zover al zou moeten worden aangenomen dat uit een of meer door het Hof genoemde rapporten, niet afkomstig van TNO, (ook) een andere conclusie had moeten worden getrokken (wat m.i. geenszins het geval is), kan dat verzekeraars niet baten omdat zij zich in appèl uitsluitend verlaten op TNO; zie onder 13.2.2.
\n13.11 In onderdeel A.5 wordt gesteld dat de Culemborg-explosie is begonnen in een bunker waar alleen 1.3-vuurwerk was opgeslagen; daarom rees de vraag hoe de explosie heeft kunnen gebeuren.
\n13.12 Uit de rapporten maak ik evenwel op - en als ik rov. 7.3 goed begrijp, geldt dat ook voor het Hof - dat niet is komen vast te staan dat bij MSV de vergunningen wél werden nageleefd (en alleen in dat laatste geval rijst de vraag waarom - kort gezegd - 1.3-vuurwerk een ravage kan veroorzaken).
\n13.13 Dat ongewis was of de vergunningen bij MSV werden nageleefd en daarmee of er alleen 1.3-vuurwerk lag, volgt uit de rapporten van de Arbeids- en Brandweerinspectie: \"Op grond van deze overwegingen is het niet feitelijk vast te stellen of de firma MS Vuurwerk B.V. grotere hoeveelheden vuurwerk in opslag had dan op grond van de Hinderwetvergunning was toegestaan.\"(214) \"In de kazematbunker lag wel materiaal (niet bekend is welk materiaal) dat er volgens de verleende hinderwetvergunning niet had behoren te liggen. De vraag blijft of het bedrijf ten tijde van de explosie zwart buskruit in huis had en zo ja waar het was opgeslagen.\"(215) 13.14.1 Kortom, het is allerminst zeker of de explosie is ontstaan in een bunker waar alleen 1.3-vuurwerk opgeslagen lag. Integendeel, de Arbeidsinspectie houdt het juist zeer wel voor mogelijk dat zwart kruit, dat als gezegd behoort tot gevarenklasse 1.1 of in elk geval materiaal dat er niet had mogen liggen, de massa-explosie heeft veroorzaakt (zie hiervoor onder 4.16).
\n13.14.2 Laat staan dat sprake was of had moeten zijn van wetenschap op voldoende relevant politiek of ambtelijk niveau. Als gezegd is voor (het construeren van) wetenschap (achteraf) ten minste vereist dat het gaat om duidelijke en ondubbelzinnige informatie. In dat kader is m.i. van belang dat van ambtenaren op een zeker niveau niet in het algemeen verwacht kan worden dat ze (alle) lijvige en goeddeels technische rapporten savoureren die binnen hun bereik komen, tenzij de omstandigheden daartoe aanleiding geven, zoals bijvoorbeeld wanneer de (executive) samenvattingen daartoe nopen. En zelfs dan zullen zij zich in het algemeen mogen beperken tot passages of delen die als essentieel worden gekenschetst. Op dit laatste punt hebben verzekeraars niets aangevoerd - en voor zover uit de verhuisdozen kenbaar konden zij daaromtrent ook niets aanvoeren -, laat staan dat het middel daarop beroep doet.
\n13.14.3 Overigens zou ik op de eerder aangegeven gronden een lans willen breken voor de stelling dat zelfs daadwerkelijke kennis van politieke ambtsdragers of hoge ambtenaren niet en in elk geval niet steeds voldoende zou moeten zijn om overheidsaansprakelijkheid te schragen. Vanwege de gevoeligheid van dit onderwerp illustreer ik dat aan de hand van een buitenlands voorbeeld. Aangenomen mag worden dat leidende figuren in IJsland op de hoogte waren van de gang van zaken met betrekking tot de locale banken. Voor velen is het dan kennelijk vanzelfsprekend dat de IJslandse bevolking, die hieraan part noch deel heeft, decennia in grote moeilijkheden wordt gebracht.(216) Daargelaten hoe dit naar thans vigerende juridische regels is, is minstgenomen wrang en wanneer men de ernst van de situatie tot zich laat doordringen veel meer dan dat, dat een bevolking (zieken, jonge kinderen, bejaarden en nog niet geborenen daaronder begrepen) zéér lange tijd praktisch tot de bedelstaf wordt gebracht door - vermoedelijk - heel onverstandig handelen van enkele figuren. Datzelfde lot kan ook andere landen treffen. Ook Ne-derland wanneer één of meer van de eerder geschetste rampscenario's zich zou voltrekken. Dán zal niemand meer staan te juichen bij klakkeloze toepassing van verouderde leerstukken. Zou niet verstandig zijn een klein beetje vooruit te zien?(217) 13.15 In onderdeel A.5 wordt er verder vanuit gegaan dat TNO heeft vastgesteld dat bij ontbranding van 1.4-vuurwerk in combinatie met 1.1-vuurwerk, (ook) het 1.4-vuurwerk met grote zekerheid zal reageren alsof het (massa-explosief) 1.1-vuurwerk betreft. Het Hof overweegt in dit verband in rov. 9.1 echter: \"Uit voornoemde, direct na de explosies in Culemborg gemaakte rapporten volgt niet dat de (enkele) opslag van als 1.4 of 1.3 geclassificeerd vuurwerk, zoals bij SEF, bij brand tot een massa-explosie zou kunnen leiden.
\nIn geen van deze rapporten/notities wordt gerapporteerd over enig gevaar van vuurwerk dat de (juiste) classificatie 1.4 heeft. Evenmin is ergens vermeld dat ook dit vuurwerk (1.4) kan reageren als 1.1 vuurwerk.\"
\n13.16.1 Verzekeraars baseren hun stelling op een verwijzing naar de mvg onder 5.22 waar wordt verwezen naar het TNO-(1991) rapport blz. 21. Die pagina bevat evenwel slechts een lijstje met referenties. Voorts doen ze beroep op een rapport van de Arbeidsinspectie. De mvg onder 5.20, waar dat is uitgewerkt, verwijst naar blz. 3 van dat rapport. Daar staat dat vuurwerk uit \"andere gevarenklassen\" tezamen met \"een beperkte hoeveelheid explosieve stof reagerend volgens gevarenklasse 1.1\" het geheel tot ontploffing kan brengen, maar verzekeraars hebben hun vordering niet op dat rapport gebaseerd; zie onder 13.2-13.6. Daar komt bij dat juist is 's Hofs oordeel dat de rapporten (ook die waarop verzekeraars beroep doen) in dit verband niet spreken van een combinatie van de gevarenklassen 1.1 en 1.4. Het Hof heeft kennelijk \"andere gevarenklassen\" te vaag en onbepaald geacht. Dat is een feitelijk oordeel dat zich niet leent voor toetsing in cassatie.
\n13.16.2 Daar komt nog het volgende bij. De Arbeidsinspectie baseert zich kennelijk op TNO. Uit bijlage 7 bij het TNO (1991)-rapport, zal moeten worden afgeleid dat, waar wordt gesproken van \"andere gevarenklassen\"(218), door TNO enkel (1.2- en) 1.3-vuurwerk wordt bedoeld. Daar is namelijk te lezen dat 1.4-vuurwerk niet bijdraagt \"tot een vergroting van de effecten\".(219) Anders gezegd: ook wanneer dit vuurwerk door ontsteking van 1.1-vuurwerk tot ontploffing komt, heeft het geen massa-explosief effect.
\n13.16.3 De onder 13.16.2 bereikte conclusie wordt bevestigd in het rapport van de Brandweerinspectie: \"Uit de informatie van deskundigen van TNO, Arbeidsinspectie enz. blijkt het mogelijk te zijn dat een kleine hoeveelheid detoneerbaar materiaal [1 tot 5 kg.] uit de klasse 1.1, zoals zwart buskruit, een massa detonatie kan veroorzaken van opgeslagen 1.3 materiaal [grootvuurwerk]. (...) Voorlopig advies Diepte onderzoek door TNO naar de effecten van combinaties van 1.1 en 1.3 materiaal lijkt gewenst.\"(220) Over 1.4-materiaal wordt niet gesproken.
\n13.17 In de onderdelen A.5 en A.6 wordt \"het classificatieprobleem\" aangestipt. Volgens verzekeraars had de Staat bij de beoordeling van het gevaar van een massa-explosie bij de opslag van vuurwerk niet mogen vertrouwen op de opgegeven classificatie omdat hij wist, althans had moeten weten, dat lager geclassificeerd vuurwerk massa-explosief kan reageren indien (a) vuurwerk onjuist geclassificeerd is, (b) de originele transportverpakking is geopend, (c) het vuurwerk is gemodificeerd en (d) indien vuurwerk van een lagere gevarenklasse tot explosie komt samen met 1.1-vuurwerk. Daarom had de Staat rekening moeten houden met de massa-explosiviteit van niet als massa-explosief geclassificeerd vuurwerk.
\n13.18.1 Zoals het Hof in rov. 9.1 - n.m.m. terecht en niet onbegrijpelijk - overweegt, brengt de enkele mogelijkheid dat 1.3-vuurwerk in combinatie met 1.1-vuurwerk massa-explosief kan reageren (ad (d)), nog niet mee dat 1.3-vuurwerk op zichzelf massa-explosief is, laat staan dat de Staat om die reden bij SEF niet op de indeling in (lagere) gevarenklassen had mogen vertrouwen. Het Hof legt dat als volgt uit: \"9.1 Uit voornoemde, direct na de explosies in Culemborg gemaakte rapporten volgt niet dat de (enkele) opslag van als 1.4 of 1.3 geclassificeerd vuurwerk, zoals bij SEF, bij brand tot een massa-explosie zou kunnen leiden. In geen van deze rapporten/notities wordt gerapporteerd over enig gevaar van vuurwerk dat de (juiste) classificatie 1.4 heeft. Evenmin is ergens vermeld dat ook dit vuurwerk (1.4) kan reageren als 1.1 vuurwerk. Alleen ten aanzien van 1.3 G geclassificeerd vuurwerk is in het TNO-PML Culemborg rapport 1991 gerapporteerd dat dit als 1.1 vuurwerk kan hebben gereageerd met een massa-explosie doordat er óók 1.1 vuurwerk (zwart kruit) aanwezig was. Zo'n massa-explosie werd dus direct in verband gebracht met de naaste aanwezigheid van 1.1 vuurwerk (althans met deeltjes zwart kruit rond het vuurwerk). Op basis daarvan was toen wel bekend geworden dat wanneer een kleine hoeveelheid massa-explosief vuurwerk (gevarenklasse 1.1) in combinatie met 1.3 vuurwerk wordt opgeslagen, dit de totale hoeveelheid opgeslagen vuurwerk tot een massa-explosie kan brengen, maar kon niet worden aangenomen dat wanneer alléén 1.3 vuurwerk aanwezig is, zonder in dezelfde bewaarplaats ook artikelen met de 1.1 classificatie op te slaan, de kans op een massa-explosie verhoogd is.\"
\n13.18.2 Het Hof acht in dat verband begrijpelijkerwijs van belang dat het SEF niet was vergund 1.1-vuurwerk op te slaan: \"6.1 De grondslag voor de aansprakelijkheid komt er daarmee in hoger beroep op neer dat de Staat (..) behoorde te weten (...) dat daar [bij SEF] ook massa-explosief vuurwerk (gevarenklasse 1.1) in combinatie met 1.3-vuurwerk was opgeslagen\". \"9.2 Bij SEF is nog vóór mei 2000 in de vergunningsvoorschriften bepaald dat er geen vuurwerk met 1.1 classificatie aanwezig mocht zijn. Bij SEF moest los vuurwerk beperkt blijven tot vuurwerk met de gevarenklasse 1.4 en de enige ruimte waar dit losse vuurwerk mocht zijn, de ompakruimte, moest na de werkzaamheden worden opgeruimd. Vuurwerk dat geclassificeerd was als 1.3 G - en dat dus mogelijkerwijs zou kunnen gaan reageren als 1.1 vuurwerk - mocht slechts in een relatief kleine hoeveelheid bij SEF aanwezig zijn in opslagbunkers, te weten maximaal 1.000 kg (dus een achtste van wat bij MS Vuurwerk BV lag opgeslagen), moest verdeeld zijn over twee bunkers en mocht niet samen met ander vuurwerk in die twee bewaarplaatsen worden opgeslagen. Anders dan bij MS Vuurwerk BV mochten bij SEF geen zwart kruit of andere massa-explosieve losse stoffen worden opgeslagen.\"
\n13.19 De stelling van verzekeraars dat de algemene wetenschap van het feit dat het openen van de transportverpakking tot gevolg kan hebben dat niet als massa-explo-sief geclassificeerd vuurwerk, massa-explosief zou kunnen reageren (ad (b)), kan volgens het Hof in rov. 10 evenmin tot de conclusie leiden dat de Staat ingeval van SEF rekening moest houden met gevaar van massa-explosie van het daar opgeslagen vuurwerk: \"10.1 Het betoog van de verzekeraars dat de Staat wist dat er bij SEF onverpakt vuurwerk lag waardoor massa-explosies kunnen ontstaan, is niet gegrond en kan niet tot aansprakelijkheid van de Staat voor de door de Grolschfabrieken geleden schade leiden. De Staat mocht er naar het oordeel van het hof van uitgaan dat er bij SEF geen onverpakt vuurwerk werd opgeslagen. SEF was geen vuurwerkfabriek. Er werd geen vuurwerk gemaakt. SEF was slechts een opslagbedrijf, waar het elders vervaardigde vuurwerk binnenkwam in de VN-transportverpakking waarmee het vervoerd moest worden en waar het in MAVO-boxen, bunkers en zeecontainers werd opgeslagen om later af te leveren of (elders) te bezigen. De vergunning van 22 april 1997 vermeldt onder de beschrijving van de toegestane opslag van vuurwerk uitdrukkelijk dat er vanuit is gegaan dat het vuurwerk in originele transportverpakking is verpakt, tenzij anders is vermeld. De verzekeraars hebben niet betwist dat \"originele transportverpakking\" ziet op verpakkingen die voldoen aan de eisen die in de VN-richtlijnen zijn beschreven.
\nHet \"tenzij anders is vermeld\" is alleen gebeurd voor de ompakruimte. Aldaar mocht vuurwerk worden omgepakt. Ompakken wil niet zeggen dat er kruit van het ene vuurwerkartikel in het andere werd gedaan, maar dat het (hele) vuurwerkartikel uit de ene doos in een andere doos ging. Voor de ompakruimte vermeldt de vergunning dat tijdens de werkzaamheden onverpakt vuurwerk aanwezig mocht zijn, te weten: (vanaf 1999:) maximaal 500 kg 1.4. Voor het overige moest het vuurwerk dus in de originele transportverpakking zijn verpakt. Het feit dat het bij SEF ging om het 'ompakken' van vuurwerk, impliceert ook dat het vuurwerk na het uitpakken direct weer werd ingepakt en niet dat er na beëindiging van de ompakwerkzaamheden onverpakt vuurwerk werd opgeslagen.
\n10.2 Bovendien heeft [betrokkene 1], tot januari 2000 hoofd van bureau Milan, verklaard dat als tijdens een controle werd geconstateerd dat er onverpakt vuurwerk in opslagplaatsen was opgeslagen, daarvan direct melding aan de eigenaar werd gedaan en dat die situatie moest worden opgeheven. Dit wijst er op dat men bij bureau Milan ervan uitging dat vuurwerk niet onverpakt werd opgeslagen, conform hetgeen ook in de vergunning van SEF is bepaald.
\n10.3 Daarbij komt dat de kans uiterst gering mocht worden geacht dat onverpakt vuurwerk, dat volgens de verzekeraars in verband met vuurwerkshows (in strijd met de vergunning) aanwezig zou kunnen zijn, bij SEF tot een massa-explosie zou kunnen leiden. Bij SEF mocht immers voornamelijk 1.4 vuurwerk aanwezig zijn en maar weinig 1.3 vuurwerk. In de ruimte waar vuurwerk uit de verpakking ging, de ompakruimte, mocht slechts vuurwerk met gevarenklasse 1.4 zijn. Zoals hiervoor onder 9.1 al is overwogen, was in het TNO-PML Culemborg rapport 1991 alleen van 1.3 vuurwerk gerapporteerd dat dit onder bepaalde omstandigheden massa-explosief kon worden. In het TNO-rapport \"Massa-explosie eigenschappen van pyrotechnische mengsels\" van TNO d.d. november 1993, opgemaakt door H.H. Kodde, heeft TNO uitdrukkelijk vermeld dat het uitpakken van klein vuurwerkartikelen uit de subklasse 1.4S weinig tot geen invloed heeft op de uiteindelijke explosie-effecten en dat de subklasse 1.4 dus bij uitpakken gehandhaafd kan blijven.
\n10.4 Tegenover het voorgaande hebben de verzekeraars onvoldoende concrete feiten gesteld om hen toe te laten tot bewijs dat de Staat wetenschap had van enig relevant gevaar door opslag bij SEF van onverpakt (of op onveilige wijze verpakt) vuurwerk.\"
\n13.20 Met betrekking tot de stelling van verzekeraars dat de Staat ermee bekend was dat gemodificeerd vuurwerk massa-explosief kan reageren (ad (c)) en dat hij daarom rekening had moeten houden met de massa-explosiviteit van het bij SEF opgeslagen vuurwerk, overweegt het Hof: \"11.1 Voor de stelling dat de Staat wist of had moeten weten dat er gemodificeerd vuurwerk bij SEF aanwezig was, is evenmin grond. SEF was een opslagbedrijf en verzorgde vuurwerkshows. Er mochten geen grondstoffen worden gemengd of hulzen gevuld of samengesteld, zoals in vuurwerkfabrieken. Evenmin mocht er vuurwerk worden bewerkt of verwerkt of (verder) afgewerkt of geassembleerd. Vergroten van de uitstoot- of effectladingen was niet vergund. Dat in verband met vuurwerkshows borden werden gemaakt waarop diverse vuurwerkartikelen werden gemonteerd en met een lont aan elkaar werden verbonden, betekent nog niet dat daartoe losse vuurwerkgrondstof of bewerking van de vuurwerkartikelen nodig was en ook niet dat dit na de werkzaamheden buiten aanwezigheid van degenen die het vuurwerk (gaan) bezigen aanwezig blijft.
\n11.2 Uit de verklaring van [betrokkene 2] op 1 juli 1991 afgelegd voor de rechter-commissaris in het voorlopig getuigenverhoor aangaande wat hij bij MS Vuurwerk BV had gezien, waarnaar de verzekeraars ter onderbouwing van hun stelling dat de Staat wist dat SEF vuurwerk modificeerde, verwijzen, kan geenszins worden afgeleid dat bij het samenstellen van een show op het bedrijfsterrein van SEF vuurwerkartikelen werden gemodificeerd. Evenmin volgt dit uit de opmerking in het rapport van de commissie-Oosting dat vuurwerk grotendeels wordt geprepareerd met de ondersteunende elementen voordat het naar de afsteeklocatie wordt getransporteerd.
\n11.3 Voorts volgt ook nergens uit dat het voorbereiden van shows op het bedrijfsterrein van SEF tot een relevante kans op een massa-ex-plosie kan leiden, mede gelet op hetgeen hiervoor onder 10.3 is overwogen.\"
\n13.21 De mogelijkheid van classificatiefouten (ad (a)) wordt in onderdeel A.6 opgesplitst in drie facetten. Ten eerste wordt door verzekeraars aangevoerd (ad (i)) dat de bekendheid van de Staat met de mogelijkheid van foute classificatie te goeder trouw door test- en interpretatiefouten hem ertoe had moeten brengen rekening te houden met massa-explosiviteit van niet als zodanig geclassificeerd vuurwerk. Immers zou een ervaringsfeit zijn \"dat in iedere testprocedure zélf - hoezeer ook te goeder trouw uitgevoerd - fouten (kunnen) sluipen\" en \"dat de interpretatie van testresultaten altijd tot verschillende uitkomsten kan leiden\".(221) 13.22.1 Het Hof heeft de stelling van verzekeraars in rov. 12 op alleszins toereikende gronden verworpen: \"12.1 De verzekeraars hebben betoogd dat de Staat wist dat er test- en interpretatiefouten kunnen plaatsvinden, waardoor vuurwerk als 1.4 of 1.3 geclassificeerd wordt, terwijl het om massa-explosief vuurwerk gaat. De stukken bieden echter geen aanknopingspunt voor test- en interpretatiefouten. Uit de stellingen en stukken, waaronder de overgelegde rapporten, volgt niet dat er onduidelijkheden waren in bijvoorbeeld de VN-instructies voor het uitvoeren van de testen of het interpreteren van de resultaten daarvan. Evenmin blijkt van praktische onuitvoerbaarheden.
\n12.2 Het gegeven dat er bij menselijk handelen vanuit gegaan moet worden dat er altijd fouten kunnen worden gemaakt, is onvoldoende om de Staat aansprakelijk te houden voor de gevolgen van zo'n fout en kan ook niet met zich brengen dat de Staat geen regelingen in stand mag houden die mede gebaseerd zijn op door mensen uit te voeren testen. Het hof gaat daarom aan dit betoog van de verzekeraars voorbij.\"
\n13.22.2 Als het betoog van verzekeraars juist zou zijn, rijst alras de vraag waarom zij dan een nabij SEF gelegen fabriek tegen aanzienlijke schade hebben verzekerd en ook waarom SEF zich tegen aansprakelijkheid kon verzekeren, in aanmerking genomen dat beide verzekeraars moeten hebben geweten dat SEF zich betrekkelijk dicht bij andere bebouwing (waaronder Grolschfabrieken) bevond. Dit laat geen andere conclusie toe dan dat het beroep op een feit van algemene bekendheid niet ernstig kan zijn gemeend.
\n13.23 Ten tweede wordt in onderdeel A.6 op basis van het TNO-rapport en verklaringen van een TNO-medewerker betoogd dat het VN-classificatiesysteem niet geschikt was voor opslag van vuurwerk en dat de Staat er daarom niet op had mogen vertrouwen dat vuurwerk dat niet in gevarenklasse 1.1 was ingedeeld, niet massa-explosief was (ad (ii)).
\n13.24.1 Het is juist dat TNO na de Culemborg-explosie heeft aangegeven dat het zonder meer gebruiken van de transportclassificatie als classificatie voor andere doeleinden ten sterkste moet worden afgeraden.(222) Daarbij werd evenwel vermeld dat het VN-classificatiesysteem zeker (lees: \"met name\") ongeschikt is wanneer vuurwerk niet meer in de verpakking wordt opgeslagen en indien er modificaties aan het vuurwerk hebben plaatsgevonden. Gelet op het feit dat classificatie is toegekend aan bepaald vuurwerk mede in verband met de (transport)verpakking (zie hiervoor onder 4.4), kan de oorspronkelijke classificatie haar gelding verliezen, maar dat behoeft niet in het geval dat het vuurwerk uit de verpakking wordt gehaald. Ook behoeft nauwelijks toelichting dat indien het vuurwerk gemodificeerd wordt, de VN-classificatie, die is toegekend aan het oorspronkelijke vuurwerk, niet automatisch geldt - uiteraard afhankelijk van de toegebrachte wijzigingen - voor het gemodificeerde vuurwerk.
\n13.24.2 Verzekeraars hebben evenwel niet duidelijk kunnen maken waarom het VN-classificatiesysteem ingeval van opslag van ongemodificeerd, in de transportverpakking verpakt, vuurwerk ondeugdelijk zou zijn, laat staan waarom de Staat dat had moeten weten of begrijpen. Ook het Hof wijst daar m.i. terecht op: \"13.1 Naar het oordeel van het hof kan de Staat niet aansprakelijk worden gehouden voor de door de vuurwerkramp geleden schade wegens kennis dat er geen afzonderlijke classificatie van vuurwerk voor opslag was ontwikkeld en de gebruikte, voor transport ontwikkelde UN-clas-sificatie daarvoor ongeschikt zou zijn, vanwege het volgende.
\n13.2 Uit de door de verzekeraars aangehaalde rapporten volgt niet dat de Staat wist of had behoren te weten dat de UN-classificatie die voor vervoer werd gebruikt, ongeschikt was voor opslag van vuurwerk. TNO heeft in het rapport van november 1993 over de massa-explosie eigenschappen van pyrotechnische mengsels (hiervoor ook genoemd ad 10.3) zonder voorbehoud of waarschuwing aan het Ministerie van Defensie (bureau Milan) gerapporteerd dat de indeling in transport gevarenklassen tevens wordt toegepast voor productie en opslagcondities. In dit rapport en in haar brief van 12 februari 1994 heeft TNO weliswaar opgemerkt dat de UN-classificaties zijn bedoeld voor transport, maar uit hetzelfde rapport volgt dat de situatie waarin de classificatie voor transport niet zonder meer voor opslag kan worden gebruikt, ziet op de situatie dat het geclassificeerde artikel buiten de transportverpakking wordt opgeslagen. Bovendien wordt gerapporteerd over pyrotechnische mengsels, die (tevens) als losse stof bij de productie en verwerking van vuurwerk worden gebruikt. Ook de opmerking in het TNO-PML Culemborg rapport 1991 dat het zonder meer omzetten van de transportclassificatie in een classificatie voor andere doeleinden moet worden afgeraden, wordt in dat rapport direct gekoppeld aan de situatie dat vuurwerk niet in de verpakking wordt opgeslagen en is gemodificeerd. Zoals hiervoor (onder 10 en 11) is overwogen, werd die situatie voor SEF niet aangenomen.
\n13.3 In 1995 heeft ing. H.H. Kodde van TNO-PML een brief aan het Ministerie van SZW gestuurd (brief van 22 mei 1995), waarin hij aangeeft, dat de aanduidingen van de gevarenklasse van de explosieve stoffen en ontstekingsmiddelen niet meer analoog zijn aan de huidige gevarenklasse-indelingen zoals gebruikt wordt in de nationale en internationale vervoersvoorschriften, terwijl de voorschriften voor opslag wel voor een belangrijk deel aan de vervoersvoorschriften zijn gekoppeld. Met de \"huidige gevarenklasse-indelingen zoals gebruikt in de nationale en internationale vervoersvoorschriften\" doelt hij op de UN-(transport)classificaties. Juist dit niet-analoog zijn doet volgens hem een ongewenste gevaarlijke situaties ontstaan. Daarmee is toen nog gesuggereerd dat het goed zou zijn om bij opslag van explosieve stoffen en ontstekingsmiddelen wel de UN-(transport)classificaties te hanteren. TNO heeft ook zelf in haar onderzoeken steeds de indeling conform de UN-richtlijnen als uitgangspunt gehanteerd bij het formuleren van afstand-hoeveelheidsrelaties voor de opslag van vuurwerk.
\n13.4 Na de hiervoor genoemde brief heeft TNO aandacht gevraagd vóór de herziening van de richtlijn CPR-7 (Commissie Preventie Rampen door Gevaarlijke Stoffen). Dat heeft ertoe geleid dat het ministerie van defensie aan TNO heeft opgedragen de problematiek betreffende de herziening van de CPR-7 in kaart te brengen. Dat heeft geresulteerd in een TNO-PML rapport van februari 1999 over \"de noodzaak tot herziening van CPR-7: De bewaring van springstoffen en ontstekingsmiddelen\". De CPR-7 richtlijn betreft de opslag van maximaal 100 kg springstoffen en ontstekingsmiddelen (gevarenklasse 1.1). Deze opslag wordt in genoemd rapport niet veilig geacht omdat wel met het blast-effect van massaexplosieve stoffen rekening is gehouden, maar niet met de uitworp van brokstukken en fragmenten van de opslagplaats. Het rapport beveelt met het oog op die uitworp aan om nader onderzoek te doen ten behoeve van de opslag van 1.3 geclassificeerd vuurwerk en tevens om, zolang niet meer bekend is, de explosieve stoffen uit de gevarensubklasse 1.3 op te slaan zoals de stoffen uit de gevarensubklasse 1.1. Het 1.3 vuurwerk zou dan, zo begrijpt het hof, voor opslag 1.1 vuurwerk (kunnen) zijn.
\nDit rapport betreft springstoffen en ontstekingsmiddelen. Dat zijn stoffen die - net als bij MS Vuurwerk BV, maar anders dan bij opslagbedrijven zoals SEF - worden gebruikt bij fabricage van vuurwerk. Het rapport is niet geschreven na onderzoek aan vuurwerk en het rapport vermeldt evenmin dat bij de classificering van vuurwerk volgens de UN-classificatie richtlijnen niet met uitworp van brokstukken rekening wordt gehouden. Op basis van dit rapport kan daarom zonder nader onderzoek en rapportage geen wetenschap over massa-explosiegevaar van 1.3 en 1.4 geclassificeerd vuurwerk worden aangenomen, nog daargelaten dat niet vaststaat (en daarover ook niets is gesteld) dat uitworp van brokstukken bij 1.3 vuurwerk (bovenop het al meegecalculeerde blast-effect) een dermate groot risico betreft dat (direct) ingrijpen noodzakelijk zou zijn geweest en ook nog daargelaten de vraag (waarover evenmin iets is gesteld) of direct ingrijpen dan nog tijdig mogelijk zou zijn geweest, gelet op het feit dat voornoemd rapport dat de aanleiding voor nader onderzoek zou moeten zijn, uit februari 1999 dateert.
\n13.5 Dat in het buitenland afzonderlijke classificatiesystemen voor transport en opslag bestonden, brengt nog niet mee dat de Nederlandse Staat daartoe ook verplicht was. Dit zou slechts anders zijn als bekend kon zijn dat Nederland gevaarlijk uit de pas liep. Dat was echter niet zo, zo volgt uit het voorgaande.\"
\n13.25.1 Ten derde voert onderdeel A.6 aan dat de Staat wist of had moeten weten dat er moedwillig verkeerd (te laag) werd geclassificeerd, ingegeven door commerciële belangen binnen de (buitenlandse en Nederlandse) vuurwerkbranche (ad (iii)). Dienaangaande heeft het Hof overwogen: \"14. De verzekeraars hebben aangevoerd dat de Staat de wetenschap had (althans behoorde te hebben) dat er moedwillige fouten bij de UN-classificatie werden gemaakt in het land van herkomst in verband met het eigen belang van de vuurwerkbranche bij lage classificaties en de geringe regelvastheid van deze branche. Zij stellen dat dit zou blijken uit rapporten en uit de getuigenverhoren zoals deze in het kader van de procedure [A] c.s./ de Staat zijn gehouden, met name de getuigenverklaringen van [betrokkene 3] en [betrokkene 2] en ook uit andere verklaringen.
\n15.1 De stelling dat de Staat de wetenschap uit onderzoeksrapporten kende, is niet onderbouwd met enig rapport en wordt weerlegd door de overgelegde rapporten. Daartoe overweegt het hof het volgende.
\n15.2 In het TNO-PML Culemborg rapport 1991 is gerapporteerd dat hoewel er bij MS Vuurwerk BV in 1991 volgens de hinderwetvergunning geen vuurwerk van de gevarenklassen 1.1 en 1.2 aanwezig mocht zijn, er toch artikelen en materialen van de gevarenklasse 1.1 aanwezig konden zijn geweest, omdat onder meer het aangevoerde vuurwerk fout geclassificeerd kan zijn geweest. Dit rapport beveelt ten aanzien van de classificatie een nader onderzoek aan, met de opmerking dat bepaalde groot vuurwerkartikelen mogelijk in een andere (1.1 G of 1.2 G) gevarenklasse dan 1.3 G vallen.
\n15.3 Daarop heeft TNO-PML in februari 1992 de explosie-effecten van enkele soorten groot vuurwerk ontstoken door een externe brand onderzocht. Het onderzoek richtte zich op de invloed van opsluiting (zoals bij opslag) op de explosie-effecten van vuurwerk (diverse soorten slagbommen, kogelbommen en bengaalbranders) en voorts op de classificatie van Silver Gerb 71bs, een vuurwerk dat rond de explosiehaard in Culemborg was aangetroffen en waarvan de juistheid van de aangegeven gevarenklasse 1.3 werd betwijfeld. In het onderzoek was de opzet van de uitvoering van de externe brandproeven zodanig gekozen, dat de daaruit verkregen informatie gebruikt kon worden voor de toetsing van de indeling in VN-gevarenklassen.
\nIn het van dit onderzoek door H.H. Kodde geschreven rapport (hierna: TNO-PML rapport 1992) staat, dat vuurwerkbommen in de gevarenklasse 1.1 moeten worden ingedeeld, dat vuurpijlen kunnen worden beschouwd als onverpakt vuurwerk met een minimale veiligheidsafstand van 40 meter (en met een extra binnenverpakking geclassificeerd kunnen worden als 1.4S) en dat alle overige getest groot vuurwerk - en daarmee een groot aantal gevallen groot vuurwerk - geen massa-explosie gaven en bij opslag in de juiste verpakking kunnen worden beschouwd als gevarenklasse 1.4. Dit laatste was, zo staat in het rapport, soms in tegenstelling tot de verwachting, dus, zo overweegt het hof, in tegenstelling tot wat vermoed werd.
\nDe gevarenklasse 1.4 gold ook voor kogelbommen die niet in karton, maar in de (doorgaans explosievere) houten kisten waren verpakt. Dit betekent naar het oordeel van het hof dat er op basis van het rapport geen wetenschap kon worden verkregen dat vuurwerk dat de UN-classificatie 1.4 had gekregen onterecht in die classificatie zou zijn ingedeeld.
\nVoorts werd geconcludeerd dat de classificatie van Silver Gerb 71bs juist was; dit was terecht in gevarenklasse 1.3 ingedeeld. De twijfel over de juistheid van de aangegeven gevarenklasse 1.3 was dus niet terecht geweest.
\n15.4 Het Ministerie van Verkeer een Waterstaat heeft enige tijd later aan TNO-PML opdracht gegeven een tweetal soorten Chinees vuurwerk te testen met het oog op de (on)juistheid van de transportclassificaties. In beide gevallen was het vuurwerk in China ingedeeld in de gevarenklasse 1.4. Volgens de twee daarvan in november 1994 en in oktober 1995 door TNO-PML opgemaakte rapporten was het vuurwerk terecht ingedeeld in de gevarenklasse 1.4.
\nDe verzekeraars hebben er op gewezen dat uit deze beide rapporten ook blijkt dat de Chinese classificatie-autoriteit niet in staat was om een testrapport of een uitleg te geven voor de in China aan het vuurwerk toegekende classificatie. Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat het vuurwerk verkeerd geclassificeerd was en/of als 1.1 of 1.3 vuurwerk moest worden beschouwd.
\nAan de verzekeraars kan wel worden toegegeven dat de in China toegekende comptabiliteitsgroep (S) van één van de twee soorten getest vuurwerk onjuist was (het moest zijn; G), maar ook daaruit volgt geenszins dat massa-explosief vuurwerk in China in de gevarenklasse 1.4 wordt ingedeeld. Gelet op de vergunning van SEF was aldaar zowel 1.4 G als 1.4 S toegestaan. Een verhoging van de kans op gevaar leverde een onjuiste comptabiliteitsgroepindeling niet op.
\nIn deze rapporten maken de rapporteurs ook geen opmerkingen richting het opdrachtgevende ministerie over mogelijke classificatieproblemen bij ander vuurwerk dan het geteste.
\n15.5 De Staat heeft aangevoerd dat er door TNO in opdracht van verschillende departementen van de Staat een groot aantal onderzoeken is verricht met betrekking tot onder meer de effecten en gevaarlijkheid van vuurwerk, de transportclassificatie en de opslag. De Staat heeft aangevoerd dat deze onderzoeken in de Memoranda en het Handboek de UN-classificaties terecht en in overeenstemming met de door TNO geadviseerde indeling, als uitgangspunt zijn gehanteerd voor de normen die gelden voor de opslag van vuurwerk. Deze onderzoeken zijn niet alle in het geding gebracht.
\nDe verzekeraars hebben wel weersproken dat de UN-classificaties terecht voor de normen zijn gehanteerd, maar zij hebben niet concreet met een onderbouwing uit een beschikbaar TNO onderzoek gesteld voor welk onderdeel bekend was dat gebruik van de UN-classificaties fout was of waar de Memoranda of het Handboek (het Staatsbeleid) afweek van hetgeen TNO adviseerde.
\n16.1 De verzekeraars hebben gesteld dat ook uit de door diverse mensen (later) afgelegde verklaringen blijkt dat de Staat wist dat er moedwillige fouten bij de UN-classificatie werden gemaakt in het land van herkomst in verband met het eigen belang van de vuurwerkbranche bij lage classificaties en de geringe regelvastheid van deze branche. Ter onderbouwing daarvan hebben zij in eerste aanleg de getuigenverklaringen van [betrokkene 3] (bureau Milan) en [betrokkene 2] (RVI) bij de rechter-commissaris overgelegd en in hoger beroep ook de verklaringen van de heren H.H. Kodde, [betrokkene 3], [betrokkene 2], [betrokkene 1] en [betrokkene 4], in 2000 afgelegd voor de politie Twente, Tol-team. Tevens hebben zij aangeboden hun stelling te bewijzen door het horen van onder meer de (voormalig) medewerkers van bureau Milan, de onderzoekers van TNO, de medewerkers van de RVI, mensen uit de vuurwerkhandel en de leden van de commissie-Oosting.
\n16.2 Uit verklaringen van de heer H.H. Kodde kan geen wetenschap van de Staat worden afgeleid over (moedwillig) foute UN-classificatie. Kodde werkte voor TNO-PML en was geautoriseerd voor het classificeren van (onder meer) vuurwerk. Hij heeft verklaard over (her)classi-ficaties van vuurwerk door TNO. Volgens hem is professioneel vuurwerk rond 1997 één keer door TNO geclassificeerd in opdracht van de RVI en bleef dat vuurwerk, naar zijn herinnering, in de 1.4 G gevarenklasse. Hij heeft eveneens verklaard dat hij een video van een classificatietest van vuurwerk in China heeft beoordeeld en dat hij toen oordeelde dat het een goede test zoals bedoeld volgens de VN-richtlijnen betrof. Kodde heeft weliswaar ook verklaard dat hij door ervaring vanuit testen die naar aanleiding van de ramp in Culemborg zijn gedaan weet dat er 1.3 G vuurwerk is dat eigenlijk in 1.1 G zou moeten worden ingedeeld omdat het massa-explosief reageert, maar hieraan kan geen wetenschap van de Staat worden ontleend. Zoals uit hetgeen hiervoor onder 15 is overwogen blijkt, heeft Kodde dergelijke kennis nooit concreet of duidelijk weergegeven (of weer laten geven) in enig rapport. Onder die omstandigheid kan de Staat niet worden geacht dergelijke bij Kodde aanwezige kennis te hebben. Hetzelfde geldt voor kennis van andere TNO medewerkers.
\n16.3 Uit de verklaring van [betrokkene 3] tijdens het getuigenverhoor door de rechter-commissaris kan evenmin kennis van de Staat over (moedwillig) foute classificatie worden afgeleid. [betrokkene 3] werkte van 1987 tot 1997 bij bureau Milan. Dit bureau onderhield volgens zijn verklaring, via de directe baas van [betrokkene 3], contacten met TNO om de advisering door bureau Milan actueel te houden. De TNO rapporten werden vertaald naar de beleidsbundel waarover de adviseurs van Milan beschikten. In 1993 is [betrokkene 3] bij SEF geweest. Hij trof toen onder meer technische mankementen aan en zag dat de gevarenklassen niet deugden omdat er veel (het hof begrijpt: meer dan toegestaan) vuurwerk van categorie 1.3 lag. Hij heeft de gemeente daarop aangesproken en deze heeft actie ondernomen.
\n16.4 Uit deze verklaring blijkt dat de TNO rapporten de basis van het beleid en van actuele advisering door bureau Milan vormden. Het feit dat in 1993 voor [betrokkene 3] zichtbaar was dat het vuurwerk bij SEF in 1993 niet aan de eisen voor wat betreft de gevarenklasse voldeed, betekent dat hij op de verpakkingen de (in verhouding tot de vergunning te) zware classificaties kon zien, want het vuurwerk werd niet ter plaatse door bureau Milan afgestoken. Dit wijst niet op kennis van moedwillig foute classificeringen op de verpakking, ook al niet omdat [betrokkene 3] de gemeente als het voor de handhaving bevoegde gezag heeft aangesproken. Hij verklaart niet dat hij op een hoger of ander niveau binnen de Staatsorganen iemand over moedwillig foute classificaties heeft aangesproken, noch dat hij andere vragen aan TNO heeft gesteld (of laten stellen) dan die welke uit de TNO rapporten blijken.
\n16.5 Voorts blijkt uit de verklaringen van [betrokkene 3] voor de Politie Twente, Tol-team, dat hij ervan uitging dat de Memoranda goede richtlijnen gaven voor de adviseurs van bureau Milan. Dit ondanks dat hij ook heeft verklaard dat hem in de loop der jaren is gebleken dat er \"wel eens iets\" met de classificaties van vuurwerk aan de hand was. Concreet heeft hij over dit laatste aan het Tol-team verklaard dat na een inval in 1995/1996 (niet bij SEF) hij over classificaties contact heeft gezocht met een officier van justitie en de CRI, onder de aandacht heeft gebracht dat er (naar het hof aanneemt: bij die inval) een andere classificatie op de doos van vuurwerk stond dan er in zat en dat de CRI toen een rapport heeft gemaakt over criminaliteit binnen de vuurwerkhandel in Nederland met aanknopingspunten over de classificaties, welk rapport naar bureau Milan is gestuurd. Uit de stellingen van partijen of de stukken kan niet worden afgeleid wat de CRI over de classificaties heeft opgemerkt. Uit de in het dossier aanwezige verklaringen van de medewerkers van bureau Milan blijkt wel dat dit rapport hen niet de wetenschap heeft gegeven aangaande (moedwillig) fout aanbrengen van UN-classificaties (zie onder meer de verklaring van [betrokkene 1], hoofd van bureau Milan, hierna onder 16.8).
\n16.6 Uit de verklaring van [betrokkene 2], afgelegd bij de rechter-commissaris tijdens het getuigenverhoor, kan evenmin enige kennis van de Staat over (moedwillig) foute classificaties worden afgeleid. [betrokkene 2] is in 1984 in dienst getreden van het Korps Controleurs Gevaarlijke Stoffen dat medio 1992 is opgegaan in de RVI alwaar hij eind december 2000 nog werkte. Van overtreding van de transportregels maakte hij procesverbaal op dat naar de politie ging. [betrokkene 2] heeft verklaard dat hij regelmatig transportcontainers met consumentenvuurwerk controleerde, waarbij in een enkel geval ook een beetje evenementenvuurwerk was meegeladen. Dat betrof dan Chinese rollen, die waren geclassificeerd als 1.4 G, maar waarbij [betrokkene 2] zijn twijfels had of die classificatie juist was. Die twijfel heeft hij in rapportage weergegeven. Die twijfels stammen volgens [betrokkene 2] van vóór 1992 en werden versterkt door de explosie bij MS Vuurwerk BV in Culemborg. [betrokkene 2] heeft uitdrukkelijk verklaard dat hij er geen concrete aanwijzingen voor had dat de classificatie in China vanuit Nederland werd beïnvloed. Dit berustte volgens hem slechts op vermoedens. [betrokkene 2] heeft ook verklaard dat hij nooit heeft gecontroleerd of vuurwerk werkelijk overeenkomstig de inhoud was geclassificeerd.
\nVoor de vuurwerkramp, in 1999, heeft [betrokkene 2] SEF gecontroleerd en met de nieuwe directeur [betrokkene 5] gesproken. Hij verklaart uitdrukkelijk dat hij toen ter zake van de classificaties van het vuurwerk bij SEF geen overtreding heeft waargenomen.
\n16.7 Uit zijn voor de rechter-commissaris als getuige afgelegde verklaring blijkt voorts dat [betrokkene 2] op enig moment in 1998 de indruk had dat UN-testen niet waren uitgevoerd en dat hij vermoedde dat Chinees vuurwerk en ook grote bommen niet juist waren geclassificeerd. Hij verklaart echter tevens dat dit slechts vermoedens waren. [betrokkene 2] heeft nooit gecontroleerd of vuurwerk overeenkomstig de inhoud was geclassificeerd en zijn vermoedens gaven dus geen wetenschap. Uit de hiervoor onder 15 weergegeven rapporten blijkt dat naar dergelijke vermoedens en twijfels door TNO onderzoek is gedaan, waarmee die vermoedens en twijfels ongegrond zijn gebleken. Naar het oordeel van het hof kan de Staat geenszins worden tegengeworpen dat hij aan vermoedens die na onderzoek daarnaar onjuist waren gebleken, geen wetenschap heeft ontleend.
\nDe verklaringen van [betrokkene 2] afgelegd bij de Politie Twente, Tol-team, waarnaar de verzekeraars ook verwijzen, wijzen niet in een andere richting.
\n16.8 De verzekeraars hebben zich ook beroepen op de verklaringen van [betrokkene 1], afgelegd bij de Politie Twente, TOL-Team. [betrokkene 1] was het hoofd van bureau Milan. Hij rapporteerde zelf niet naar boven. Ook uit zijn verklaring blijkt niet van kennis bij de Staat. [betrokkene 1] was vanaf 1993 bij bureau Milan aangesteld en werkte daar tot januari 2000. Hij heeft het hoofdstuk vuurwerk in het Handboek mede herschreven met betrekking tot de opslag van particulier vuurwerk. Hij heeft verklaard dat als een medewerker van bureau Milan tekortkomingen constateerde, deze aan de gemeente werden gemeld en, bij grote tekortkomingen, direct aan de vergunninghouder. Hij heeft verklaard dat er, achteraf gezien, te weinig testen zijn gedaan met vuurwerk (in zijn tijd maar één test) en dat hij (pas) na de vuurwerkramp in Enschede tot die conclusie is gekomen. Bureau Milan deed geen proeven om de afstands-hoeveelheidsrelaties te beproeven. [betrokkene 1] heeft ook verklaard dat hij de gegevens van TNO betrouwbaar achtte, dat hij de door bureau Milan gehanteerde normen betrouwbaar achtte en dat er geen aanleiding was om de gegevens te wijzigen. [betrokkene 1] heeft verklaard dat hij nooit de behoefte heeft gehad om af te wijken van de voorgeschreven richtlijnen.
\nHij ging ervan uit dat die klopten. Hij twijfelde niet aan de veiligheidsafstanden. De classificatie die op het vuurwerk stond was voor bureau Milan uitgangspunt voor de afstandstabellen. Hij heeft voorts verklaard dat bureau Milan volgens hem de kennis niet had om zelf te classificeren. Gevraagd naar een passage in het rapport TNO-PML Culemborg 1991 waarin zou staan dat 1.3 G vuurwerk massa-explosief reageert en dus als 1.1 zou moeten worden geclassificeerd, heeft hij verklaard dat dat niet in het algemeen geldt. Volgens hem is consumentenvuurwerk altijd 1.4 S en 1.4 G en komt evenementenvuurwerk voor in de klassen 1.3 en 1.4 en steeds meer in de klasse 1.4 omdat de verpakkingen steeds beter worden.
\nNergens in zijn verklaringen maakt [betrokkene 1] melding van classificatiefouten. Integendeel, uit zijn verklaringen blijkt dat hij, als hoofd van bureau Milan, (vóór de vuurwerkramp in Enschede) geen twijfels had over de classificaties en de juistheid van de door Milan gebruikte uitgangspunten (uit de Memoranda en overige richtlijnen). Hij heeft het Handboek (mede) geschreven en niet verklaard of gesuggereerd dat hij daarin dingen heeft gezet waar hij eigenlijk niet achter stond.
\n16.9 Uit de verklaring die [betrokkene 4] heeft afgelegd bij de politie Twente, Tol-team, kan geen kennis van de Staat over (moedwillig) foute classificatie worden afgeleid. [betrokkene 4] werkte sinds september 1996 bij bureau Milan en is zich vanaf toen gaan bezighouden met vuurwerkinrichtingen. Hij legde verantwoording af aan [betrokkene 1]. [betrokkene 4] heeft verklaard over een gerucht dat hij op 10 mei 2000 van de bedrijfsleider van SEF hoorde, dat de klasse-indeling van groot vuurwerk zou wijzigen (vuurwerk zou van klasse 1.4 G naar 1.3 gaan). Nu dit slechts een gerucht is, afkomstig van buiten de Staat, en bovendien zeer kort voor de vuurwerkramp, kan op grond hiervan niets worden vastgesteld. [betrokkene 4] heeft voorts verklaard over één brief van hemzelf van 16 juni 1998, waarin hij een foute classificatie meldt. Dit betreft één (incidentele) groep dozen met foutieve sticker, waarbij de fout 1.3G verbeterd moest worden naar 1.4 G (dus minder gevaarlijk). Dit was geen moedwillig foute UN-classificatie, want er was juist onvoordelig geclassificeerd.
\nVoor het overige blijkt eveneens uit [betrokkene 4]s verklaring dat bureau Milan van de classificatie die op het vuurwerk stond uitging en dat ook [betrokkene 4] geen aanleiding zag de door bureau Milan gehanteerde normen te wijzigen.
\n16.10 Gelet op het voorgaande kan uit de verklaringen waarop de verzekeraars zich beroepen, slechts van vertrouwen in de UN-classificaties blijken. Uit de verklaring van [betrokkene 2] kan hooguit enige (eerdere) twijfels of vermoedens bij RVI worden afgeleid, welke twijfels of vermoedens echter door de TNO-rapportages zijn weggehaald (zie hiervoor onder 15.3 en 15.4).
\n16.11 Er is verder niet concreet gesteld bij wie binnen de betrokken staatsorganen wetenschap aanwezig was, noch waar deze wetenschap vandaan zou kunnen komen. Bovendien is niet gesteld, en blijkt ook uit niets, dat eventuele twijfels bij de RVI of het bureau Milan of anderen ooit zijn geuit op een hoger niveau dan de eigen werkvloer. Mitsdien zijn tegenover de rapporten van TNO en de hiervoor aangehaalde verklaringen van de medewerkers van bureau Milan en de RVI, onvoldoende concrete feiten gesteld die, indien juist, kunnen maken dat de Staat in de omstandigheid dat uit voornoemde TNO-rapporten blijkt dat wel met de UN-classificeringen gewerkt kon worden en uit de wel overgelegde verklaringen blijkt dat bij die mensen (vóór 2000) geen kennis over foute classificering aanwezig was, toch wist of behoorde te weten dat er fout geclassificeerd werd.
\n16.12 Dat mensen uit de vuurwerkbranche op de hoogte waren van foute classificatie, doet geen wetenschap bij de Staat ontstaan. Niet is gesteld dat deze mensen, zo zij de gestelde kennis hadden, dit aan de betrokken organen van de Staat hebben doorgegeven. Ook aan wetenschap bij de leden van de commissie-Oosting moet het hof voorbij gaan, omdat deze leden hun kennis pas hebben vergaard nadat de vuurwerkramp zich al had voorgedaan.
\n16.13 Gelet op het voorgaande zijn onvoldoende feiten of omstandigheden gesteld op grond waarvan kennis bij de Staat over (moedwillig) foute UN-classificering zou kunnen worden vastgesteld. Het hof gaat daarom voorbij aan het aanbod om getuigen hierover te horen.\"
\n13.25.2 Tegenover deze bewonderenswaardig uitvoerige en gedocumenteerde motivering komt onderdeel A.6 - door middel van doorverwijzing naar de mvg onder 7.61-7.68 - niet verder dan te wijzen op twee gevallen van twijfel die vooral wordt gevoed door de omstandigheid dat de Chinese autoriteiten in dat geval geen testrapporten konden overleggen. Dit betoog faalt op ten minste drie (zelfstandige) gronden: a. het ligt buiten de grondslag van de vordering; zie onder 13.2-13.6; b. uit twee gevallen kan bezwaarlijk worden afgeleid dat er structureel iets mis is met (Chinese) kwalificaties; c. zoals uiteengezet onder 4.5 berust de kwalificatie op het in het internationale verkeer vaker voorkomende vertrouwen in andere Staten. Daarbij moet worden bedacht dat 1) de staat van oorsprong niet gehouden is iedere afzonderlijke zending te keuren, wat 2) veelal trouwens niet mogelijk is zonder de verpakking te openen en het vuurwerk tot ontploffing te brengen en 3) geen van lidstaten kanttekeningen heeft gemaakt bij deze regelgeving.(223) 13.26 Onderdeel A.6 verwijst voorts naar de mvg onder 15.19-15.85 waar nog een veelheid van stellingen wordt geponeerd waarop het Hof in de hiervoor geciteerde passages heeft gerespondeerd. Ik ga daarop nader in bij de behandeling van onderdeel B.
\n13.27.1 Onderdeel A.7 staat in de sleutel van de Kelderluik-criteria en berust op de stelling dat een substantieel deel van de vuurwerkbranche zich niet hield aan de vergunningvoorschriften wat de Staat ook bleek uit \"het regelmatig constateren van overtredingen\". Noot 25 noemt voor deze stellingen een aantal vindplaatsen. In de eerste drie is daarover niets terug te vinden. Mede gelet op art. 21 Rv. (dat ook in cassatie geldt) acht ik mij ervan ontslagen de andere na te lopen.
\n13.27.2 Hetgeen het onderdeel vervolgens te berde brengt, bouwt op de niet juist bevonden stellingen voort en behoeft daarom geen bespreking. Volledigheidshalve stip ik echter nog aan dat ook deze klacht buiten de door verzekeraars zelf getrokken rechtsstrijd gaat.
\n13.28.1 Nu verzekeraars op dit punt niets nuttigs (laat staan iets dat voldoende handen en voeten had) hebben aangevoerd,(224) kan het Hof bezwaarlijk euvel worden geduid dat het zich niet expliciet heeft uitgelaten over de stelling van verzekeraars dat de Staat er wetenschap van had dat de vuurwerkbranche de voor haar geldende regels in het algemeen aan haar laars lapte. Wel overweegt het Hof in rov. 18 dat niet is gebleken dat de Staat wist dat SEF de vergunningen niet naleefde, behalve dan in die schaarse gevallen waarin zijn medewerkers actie hebben ondernomen: \"Het feit dat de Staat zou hebben geweten dat de vergunningen bij SEF niet werden nageleefd, wat daar verder van zij, leidt niet tot een onrechtmatige daad van de Staat. Indien vergunningen niet werden nageleefd kon handhavend en strafrechtelijk worden opgetreden. Uit de stukken blijkt dat de betrokken organen van de Staat daartoe het bevoegde gezag inschakelden zodra overtreding van de vergunningvoorschriften geconstateerd werd. Enige concrete overtreding die bij SEF door betrokken staatsorganen geconstateerd werd zonder daarop actie te ondernemen, is niet gesteld.\"
\n13.28.2 Hierbij moet nog worden bedacht dat het Hof eerder al overwoog dat: \"[u]it het rapport van de commissie-Oosting en hetgeen partijen daarover aannemen volgt dat de massa-explosie zich niet zou hebben voorgedaan als er bij SEF op 13 mei 2000 uitsluitend vuurwerk van de (juiste) classificatie 1.4 S/G en 1.3 G in de transportverpakking aanwezig zou zijn geweest in de (maximale) hoeveelheid zoals in de vergunning genoemd. Dan zou er alleen verbranding van vuurwerk zijn geweest die zich grotendeels zou hebben beperkt tot het terrein van SEF.\"
\n13.29.1 Onderdeel A.8 is gestoeld op de in de uitvoerige analyse in de inleidende hoofdstukken onjuist bevonden grond dat de enkele omstandigheid dat een explosie \"nimmer bij voorbaat [was] uit te sluiten\" de Staat ertoe verplichtte - kort gezegd - ieder risico uit te sluiten. Buitendien gaat ook deze stelling buiten de door verzekeraars getrokken rechtsstrijd wat met betrekking tot \"regelgevingsfalen\" ook nog volgt uit de mvg onder 10.12 en 10.16 en waar het gaat om gebrekkig toezicht uit de mvg onder 14.64.
\n13.29.2 Ook wanneer het uitsluiten van risico zo moet worden begrepen dat geringe glas- en constructieschade wél is toegestaan,(225) vindt de door verzekeraars gepropageerde opvatting geen steun in de onder 13.29.1 genoemde bronnen van nationaal recht, mensenrechten en internationaal recht. Zij staat luce clarius ook haaks op de gedachte dat - onder veel meer - zwaar vuurwerk op grond van internationaal aanvaarde regels mag worden vervoerd. Ook daaraan zijn gevaren verbonden die in internationaal verband op de koop toe worden genomen.
\n13.30 In onderdeel A.9 wordt aangevoerd dat de Staat zijn eigen veiligheidsbeleid - de 'effectbenadering' - niet heeft nageleefd, terwijl hij daaraan op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur wel gebonden zou zijn. De effectbenadering c.q. dat beleid houdt, volgens verzekeraars, in dat een risico groter dan het risico op geringe glas- en constructieschade onacceptabel was.
\n13.31 Deze stelling is onjuist op de onder 13.29 genoemde gronden. Daaruit blijkt ook dat zij geen steun vindt in de nationale regelgeving.
\n13.32 Volledigheidshalve: ook het Hof heeft de stelling afgewezen dat de Staat zijn eigen beleid niet heeft nageleefd. Het Hof overweegt in rov. 4.2: \"[H]et beleid van de Staat ten aanzien van de opslag en verwerking van vuurwerk was sinds 1992 neergelegd in het Handboek milieuvergunningen en de Memoranda Veiligheidsafstanden. De daarin opgenomen voorschriften, zoals de in acht te nemen afstanden tot bebouwing en de hoeveelheden en gevarenklassen van het vuurwerk, vormden het bij de opslag van vuurwerk door de Staat gevoerde externe veiligheidsbeleid. Deze voorschriften waren (mede) gebaseerd op de door TNO uitgevoerde onderzoeken aangaande de effecten op de omgeving van vuurwerk in het geval zich verbranding en ontploffing zouden voordoen. Bij het vaststellen van deze voorschriften, en daarmee ook van het beleid, werd niet iedere kans dat het vuurwerk tot ongewenste verbranding en ontploffing zou kunnen komen weggenomen. Evenmin werd daardoor ieder effect op de omgeving uitgesloten.\"
\n13.33 Als gezegd mocht de Staat er, naar 's Hofs oordeel, op basis van de wetenschap waarover hij vóór de Enschedese vuurwerkramp beschikte, van uitgaan dat als de voor SEF geldende vergunningen waren nageleefd zich redelijkerwijs geen massa-explosie zou kunnen voordoen. Daarom behoefde de Staat er op basis van de wetenschap waarover hij vóór de Enschedese vuurwerkramp beschikte bij de vorming van zijn beleid ook niet bedacht op te zijn dat er een gevaar van massa-explosie bestond bij een vuurwerkopslagbedrijf als SEF. Zo de stellingen van verzekeraars inzake de effectbenadering al hout snijden, valt tegen de achtergrond van de hiervoor geschetste opvattingen van het Hof niet in te zien waarom de in het Handboek Milieuvergunningen en de Memoranda Veiligheidsafstanden neergelegde voorschriften niet zouden stroken met die effectbenadering. De crux zit in het van de stellingen van verzekeraars afwijkende - zeker niet onbegrijpelijke en volkomen feitelijke - oordeel van het Hof over de wetenschap die de Staat voor de Enschedese vuurwerkramp bezat.
\n13.34 Onderdeel A.10 rondt af met de stelling dat de Staat vanwege - kort gezegd - het hem bekende gevaar (meer) maatregelen had moeten nemen. Nog daargelaten dat deze klacht goeddeels buiten de door verzekeraars getrokken grenzen van de rechtsstrijd gaat, kan zij niet slagen wanneer van die bekendheid niet werd uitgegaan. Op basis van hetgeen onderdeel A te berde brengt, kan niet van zodanige bekendheid worden uitgegaan. Daarbij plaats ik de kanttekening dat bespreking van een deel van de stellingen, genoemd onder 13.26, is doorgeschoven naar de behandeling van onderdeel B.
\n13.35 Aldus ook het Hof. Nu de Staat naar zijn oordeel in het algemeen geen rekening met het risico van massa-explosiviteit behoefde te houden vanwege de mogelijkheid dat (a) vuurwerk onjuist geclassificeerd, (b) de originele transportverpakking geopend of (c) het vuurwerk gemodificeerd kon zijn en evenmin met de mogelijkheid (d) dat vuurwerk van een lagere gevarenklasse in combinatie met 1.1-vuurwerk tot explosie kon komen, behoefde de Staat ook bij SEF geen rekening te houden met de in onderdeel A.10 genoemde gevaren. Op basis van de kennis waarover de Staat beschikte, was hij naar 's Hofs oordeel niet gehouden andere maatregelen te treffen dan hij heeft gedaan (rov. 21.2).
\n13.36 In onderdeel A.10 wordt nog aangevoerd dat het gebruik van het Handboek en de Memoranda niet verplicht waren voor gemeenten. Blijkens rov. 1.2 oordeelt het Hof in tegengestelde zin: de in het Handboek Milieuvergunningen neergelegde voorschriften moesten door gemeenten wel in acht worden genomen bij de vergunningverlening. Bureau Milan maakte bij de advisering gebruik van de door het bureau zelf herziene, interne normen, neergelegd in verschillende memoranda.
\n13.37 Voor zover de stelling van verzekeraars al juist is dat gemeenten de adviezen van bureau Milan niet behoefden op te volgen, is dat punt alleen relevant waar vast staat dat de voorschriften niet nageleefd zijn (zie par. 3.67 mva). In de schaarse gevallen waarin dat is gebleken, heeft de Staat onmiddellijk actie ondernomen.
\n13.38 Onderdeel A.10 werpt voorts nog in de strijd dat de Staat is tekortgeschoten doordat de wet- en regelgeving geen (ondubbelzinnig) verbod op opslag van onverpakt en gemodificeerd vuurwerk bevatte en er geen (duidelijk) verbod op de gezamenlijke opslag van klasse 1.1 (of als zodanig reagerend) vuurwerk met ander vuurwerk bestond; zie rov. 18 13.39 Deze stelling doet niet ter zake omdat de vordering niet stoelt op ondeugdelijke regelgeving; zie onder 13.2.
\n13.40.1 Bij inhoudelijke beoordeling kan zij verzekeraars evenmin baten. In rov. 1.2 overweegt het Hof dat: \"[d]e Staat (...) regelgeving [heeft] gemaakt waardoor vervoer, be- en verwerking en opslag van ontplofbare stoffen verboden was als daarvoor geen vergunning, met de daaraan verbonden (veiligheids)voor-schriften, was verleend.\"
\n13.40.2 In rov. 1.5 had het Hof vastgesteld dat: \"aan SEF (...) op grond van een revisievergunning van 22 april 1997 en een tijdelijke veranderingsvergunning van 19 juli 1999 [was] toegestaan om vuurwerk op te slaan (verdeeld over de in de vergunningen genoemde bewaarplaatsen) tot maximaal 158.500 kg vuurwerk van de gevarenklasse 1.4 S/G of, in plaats daarvan, 136.600 kg plus maximaal 2000 kg van de zwaardere gevarenklasse 1.3 G. Daarnaast mocht er tijdens de werkuren maximaal 500 kg van de gevarenklasse 1.4 S/G onverpakt in de ompakruimte aanwezig zijn. Opslag van vuurwerk van de zwaarste gevarenklassen 1.1 en 1.2 was niet toegestaan.\"
\n13.41.1 Het Hof is er aldus klaarblijkelijk van uitgegaan dat het vergunningenstelsel voldoende duidelijkheid bood, althans dat in het geval van SEF duidelijk was dat: * opslag van 1.1-vuurwerk niet was toegestaan; dus ook niet in combinatie met vuurwerk van andere gevarenklassen; * het buiten de ruimte die de vergunning bood, niet was toegestaan om onverpakt vuurwerk op te slaan; * het niet was toegestaan om vuurwerk te modificeren, derhalve ook niet om gemodificeerd vuurwerk op te slaan.
\n13.41.2 Dit oordeel berust op een aan het Hof voorbehouden beoordeling van de feiten. Het is zeker niet onbegrijpelijk.
\n13.42 In onderdeel A.11 merken verzekeraars op dat het Hof heeft geoordeeld dat de Staat niet onrechtmatig heeft gehandeld en dat zich daartegen het cassatieberoep richt. Het vormt de inleiding tot de eigenlijke klachten die onder B worden geformuleerd.
\n13.43 Onderdeel B is opgedeeld in zes (sub)onderdelen, waarvan de opschriften - die niet de volledige lading van de betreffende onderdelen dekken - luiden:
\n13.44 Onderdeel B.1 waaiert uit in vijf subklachten.
\n13.45 Onderdeel B.1.1 onder (i) klaagt dat het Hof er in (de eerste drie volzinnen van) rov. 4.2 ten onrechte vanuit gaat dat verzekeraars zich op het standpunt hebben gesteld dat de Staat geen enkel (rest)risico op massa-explosie mocht laten bestaan, terwijl verzekeraars hebben gesteld dat het risico op massa-explosie juist niet valt uit te sluiten maar dat de Staat in de omgeving van woningen en bedrijven elk restrisico op gevolgen ernstiger dan geringe glas- en constructieschade moest voorkomen.
\n13.46.1 Deze klacht faalt om drie zelfstandige redenen: a. zij berust op een onjuiste rechtsopvatting, zoals uitvoerig geschetst onder 13.29 onder verwijzing naar de algemene inleidende hoofdstukken; b. 's Hofs weergave is in overeenstemming met de omschrijving van de grondslag van de vordering in de mvg onder 14.8. Deze nieuwe omschrijving berust, naar verzekeraars hebben toegelicht, op voortschrijdend inzicht; zie hierboven onder 13.4; c. het Hof heeft in feite de door verzekeraars aan de orde gestelde kwestie beoordeeld.
\n13.46.2 Met betrekking tot hetgeen is verwoord onder 13.46 sub c zij nog verwezen naar:
\n13.47 Onderdeel B.1.1 onder (ii) klaagt, naar ik begrijp, over de onjuistheid en/of onbegrijpelijkheid van 's Hofs oordeel in rov. 4.2 dat de Staat het risico op massa-explosie in de omgeving van woningen en bedrijven mocht laten voortbestaan.
\n13.48.1 De klacht mist feitelijke grondslag. Het Hof heeft immers niet (en zeker niet in rov. 4.2) geoordeeld dat de Staat het risico op massa-explosie in de omgeving van woningen en huizen mocht laten voortbestaan. Wel heeft het Hof in rov. 20.1 geoordeeld dat - kort weergegeven - de Staat geen kennis had of behoefde te hebben van het massa-explosiegevaar bij SEF en daarom geen verdergaande maatregelen behoefde te treffen.
\n13.48.2 Ten overvloede: waar het onderdeel klaagt over een onbegrijpelijke en/of onjuiste toepassing van de Kelderluik-criteria in rov. 4.2, is niet 's Hofs oordeel maar de klacht onbegrijpelijk nu het Hof daarover in de betreffende overweging geen oordeel velt.
\n13.49 Onderdeel B.1.2 komt op tegen de uitleg van de vorderingsgrondslag in rov. 4.2, waar het Hof overweegt (het onderdeel citeert deze passage slechts vanaf \"Immers\"): \"De verzekeraars hebben dienaangaande betoogd dat de Staat ten aanzien van (vuurwerk)explosies gelet op de ernst van de mogelijke effecten geen enkel restrisico (kans) mocht laten bestaan. Voor dit standpunt bestaat echter geen rechtsgrond. Deze grond kan, anders dan de verzekeraars stellen, niet worden gevonden in het door de Staat gevoerde eigen beleid, reeds omdat dit beleid, anders dan de verzekeraars betogen, niet inhield dat de Staat elke kans op een massa-explosie, hoe klein ook, uitsloot. Immers, het beleid van de Staat ten aanzien van de opslag en verwerking van vuurwerk was sinds 1992 neergelegd in het Handboek milieuvergunningen en de Memoranda Veiligheidsafstanden. De daarin opgenomen voorschriften, zoals de in acht te nemen afstanden tot bebouwing en de hoeveelheden en gevarenklassen van het vuurwerk, vormden het bij de opslag van vuurwerk door de Staat gevoerde externe veiligheidsbeleid. Deze voorschriften waren (mede) gebaseerd op de door TNO uitgevoerde onderzoeken aangaande de effecten op de omgeving van vuurwerk in het geval zich verbranding en ontploffing zouden voordoen. Bij het vaststellen van deze voorschriften, en daarmee ook van het beleid, werd niet iedere kans dat het vuurwerk tot ongewenste verbranding en ontploffing zou kunnen komen weggenomen. Evenmin werd daardoor ieder effect op de omgeving uitgesloten.\"
\n13.50 Onderdeel B.1.2 onder (i) valt in herhalingen en mislukt op de hiervoor onder 13.46 aangegeven gronden.
\n13.51 Onderdeel B.1.2 onder (ii) veronderstelt dat het Hof in rov. 4.2 de stelling van verzekeraars dat het Handboek Milieuvergunningen en de Memoranda niet voldeden aan het eigen veiligheidsbeleid van de Staat en de kelderluik-criteria heeft verworpen. Dat oordeel wordt vervolgens bestreden.
\n13.52 Onder 13.48.2 gaf ik al aan dat rov. 4.2 stilzwijgt over de Kelderluik-criteria. Daarop stuit de anders luidende klacht andermaal af.
\n13.53 Voor het overige loopt de klacht reeds hierop stuk dat zij treedt buiten de door verzekeraars getrokken rechtsstrijd; zie onder 13.2. Voor zover het Hof nochtans op de stellingen van verzekeraars heeft gerespondeerd, gaat het dus om een obiter dictum. Buitendien is, zoals al vaker opgemerkt, niet juist dat ieder restrisico moest worden uitgesloten, ook niet in de geclausuleerde zin die wordt genoemd door onderdeel B 1.1 (i).
\n13.54.1 Ten overvloede: met betrekking tot het externe veiligheidsbeleid voldoet het onderdeel niet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv. omdat het niet aangeeft waar de stelling is betrokken dat van zodanig staatsbeleid sprake zou zijn.
\n13.54.2 Dat is wél gedaan in onderdeel B 1.1 (i) dat in voetnoot 53 verwijst naar § A-9 supra. Wanneer we vervolgens § A-9 naslaan dan blijkt dat verzekeraars - volgens die uiteenzetting - zouden hebben betoogd dat de Staat al lang vóór de Enschede-ramp \"als extern veiligheidsbeleid een zgn. effectbenadering\" voerde. Aan dat beleid zou de Staat, nog steeds volgens deze exegese, zijn gebonden. In dat verband wordt verwezen naar de mvg onder 4.20. Ter plaatse wordt weer doorverwezen naar voetnoot 128. Daarin wordt gerefereerd aan een arrest dat, volgens die voetnoot, ziet op de situatie dat ter invulling van een zorgvuldigheidsnorm een gedragslijn wordt voorgesteld die voor het handelen vervolgens maatgevend wordt.
\n13.55 Welnu, van de cassatierechter kan in alle redelijkheid niet worden gevergd dat hij klachten op een wijze als vermeld onder 13.54.2 gaat invullen en al helemaal niet wanneer hij wordt geconfronteerd met klachten die veel weg hebben van een fragmentatiebom. Dat invullen zou dan bovendien nog feitelijk moeten gebeuren, want verzekeraars hebben in de passages waarop beroep wordt gedaan (en alleen die zijn in cassatie van belang) niets concreets gesteld over invulling van een zorgvuldigheidsnorm.
\n13.56.1 Hoewel daarvoor werkelijk geen enkele grond bestaat, merk ik te allen overvloede nog het volgende op. In feitelijke instanties heeft zich een discussie ontsponnen over de vraag welk beleid de Staat heeft gevoerd met betrekking tot vuurwerk. Verzekeraars stellen (veelal zonder enige toelichting) dat het beleid van de Staat op de effectbenadering was geënt.(226) Volgens de Staat was zijn beleid gebaseerd op de risicobenadering.(227) De Staat heeft in dit verband echter aangevoerd dat het antwoord op die vraag er in feite niet toe doet:(228) \"Uitgaande van de zwaarte en hoeveelheid vuurwerk dat bij SEF opgeslagen mocht worden, leiden de conform de Memoranda gehanteerde veiligheidsafstanden ertoe dat geen effecten optraden buiten de inrichting van SEF. In zoverre was inderdaad elk risico voor de omgeving uitgesloten. Ook indien ervan zou worden uitgegaan dat bij een ontploffing slechts \"geringe glas- of constructieschade\" mocht optreden, voldeden de bij SEF gehanteerde veiligheidsafstanden daaraan, uitgaande van de zwaarte en hoeveelheid vuurwerk dat er mocht liggen. De stelling van appellanten dat de Staat zijn eigen veiligheidsbeleid niet zou hebben nageleefd ontbeert derhalve iedere feitelijke grondslag.\"
\n13.56.2 Van de zijde van verzekeraars is op het verweer van de Staat dat de afstanden die voor SEF golden voldeden aan de door de verzekeraars voorgestane effectbenadering, niet (adequaat) gerespondeerd. Verzekeraars hebben enkel het verschil tussen de risico- en de effectbenadering (nogmaals) uiteengezet.(229) 13.56.3 Blijkens rov. 5.3 van 's Hofs arrest vindt de stelling van de Staat steun in het rapport van de commissie-Oosting: \"5.3 Uit het rapport van de commissie-Oosting en hetgeen partijen daarover aannemen volgt dat de massa-explosie zich niet zou hebben voorgedaan als er bij SEF op 13 mei 2000 uitsluitend vuurwerk van de (juiste) classificatie 1.4 S/G en 1.3 G in de transportverpakking aanwezig zou zijn geweest in de maximale hoeveelheid zoals in de vergunning genoemd. Dan zou er alleen verbranding van vuurwerk zijn geweest die zich grotendeels zou hebben beperkt tot het terrein van SEF.\"
\n13.57 In het licht hiervan(230) is alleszins begrijpelijk dat het Hof de stelling van verzekeraars niet heeft gevolgd.
\n13.58 Ten slotte: verzekeraars zien eraan voorbij dat het Hof in rov. 4.2 heeft overwogen dat het Handboek en de Memoranda het extern veiligheidsbeleid van de Staat op dit terrein zijn/vormen.
\n13.59 Het onderdeel vervolgt - of probeert het eerdere betoog te onderbouwen - met de stelling dat verzekeraars hebben aangevoerd dat \"hetgeen is neergelegd in het Handboek en de Memoranda ook daarom niet voldoet aan het externe veiligheidsbeleid van de Staat (de effectbenadering) en evenmin aan de Kelderluik-criteria\", omdat:
\n13.60 Ook deze litanie mist doel op de hiervoor genoemde gronden. Ten overvloede merk ik nog het volgende op. Met betrekking tot het onder i) aangevoerde, heeft het Hof - in cassatie niet bestreden - geoordeeld in rov. 1.2 dat de in het Handboek Milieuvergunningen neergelegde voorschriften in acht moesten worden genomen door het bevoegd gezag bij de vergunningverlening en dat bureau Milan bij de advisering gebruik maakte van de door het bureau zelf herziene, interne normen, neergelegd in verschillende memoranda.
\n13.61.1 Met betrekking tot hetgeen onder 13.59 ii) is aangevoerd, wordt m.i. de aard en werking van een vergunningsstelsel, zoals door het Hof in rov. 1.2 uiteengezet, miskend: \"De Staat heeft deze taak [te weten: bescherming tegen ontplofbare stoffen] opgepakt en regelgeving gemaakt waardoor vervoer, be- en verwerking en opslag van ontplofbare stoffen verboden was als daarvoor geen vergunning, met de daaraan verbonden (veiligheids)voor-schriften was verleend.\"
\n13.61.2 Wanneer we vervolgens kijken hoe het Hof over de invulling in de onderhavige zaak van deze regelgeving heeft geoordeeld, dan wordt duidelijk dat van een verbod wel degelijk sprake was: \"1.5 Aan SEF was op grond van een revisievergunning van 22 april 1997 en een tijdelijke veranderingsvergunning van 19 juli 1999 toegestaan om vuurwerk op te slaan (verdeeld over de in de vergunningen genoemde bewaarplaatsen) tot maximaal 158.500 kg vuurwerk van de gevarenklasse 1.4 S/G of, in plaats daarvan, 136.600 kg plus maximaal 2000 kg van de zwaardere gevarenklasse 1.3 G. Daarnaast mocht er tijdens de werkuren maximaal 500 kg van de gevarenklasse 1.4 S/G onverpakt in de ompakruimte aanwezig zijn.\" \"10.1 De vergunning van 22 april 1997 vermeldt onder de beschrijving van de toegestane opslag van vuurwerk uitdrukkelijk dat er vanuit is gegaan dat het vuurwerk in originele transportverpakking is verpakt, tenzij anders is vermeld. (..) Het \"tenzij anders is vermeld\" is alleen gebeurd voor de ompakruimte. Aldaar mocht vuurwerk worden omgepakt. Ompakken wil niet zeggen dat er kruit van het ene vuurwerkartikel in het andere werd gedaan, maar dat het (hele) vuurwerkartikel uit de ene doos in een andere doos ging. Voor de ompakruimte vermeldt de vergunning dat tijdens de werkzaamheden onverpakt vuurwerk aanwezig mocht zijn, te weten: (vanaf 1999:) maximaal 500 kg 1.4. Voor het overige moest het vuurwerk dus in de originele transportverpakking zijn verpakt. Het feit dat het bij SEF ging om het 'ompakken' van vuurwerk, impliceert ook dat het vuurwerk na het uitpakken direct weer werd ingepakt en niet dat er na beëindiging van de ompakwerkzaamheden onverpakt vuurwerk werd opgeslagen.\"
\nMet betrekking tot de opslag van gemodificeerd vuurwerk gold dat modificatie van vuurwerk in het geheel niet was toegestaan, laat staan de opslag van (zelf) gemodificeerd vuurwerk. Zo overweegt het Hof in rov. 11.1: \"SEF was een opslagbedrijf en verzorgde vuurwerkshows. Er mochten geen grondstoffen worden gemengd of hulzen gevuld of samengesteld, zoals in vuurwerkfabrieken. Evenmin mocht er vuurwerk worden bewerkt of verwerkt of (verder) afgewerkt of geassembleerd.\"
\n13.61.3 Uit het vergunningstelsel in combinatie met de aan SEF verleende revisievergunning volgde derhalve voldoende duidelijk dat het SEF was \"verboden\" om onverpakt vuurwerk en gemodificeerd vuurwerk op te slaan.
\n13.62 Het onderdeel brengt ten slotte opnieuw te berde dat de naleving van de voorschriften door de vuurwerkbranche onvoldoende verzekerd was. Die stelling/klacht faalt omdat hiervoor onder 13.27-13.28 reeds bleek dat de Staat geen wetenschap had of behoorde te hebben van gebrekkige naleving van de de voorschriften bij SEF.
\n13.63 Onderdeel B.1.3 komt op tegen rov. 5.1, waar het Hof heeft overwogen: \"Aangezien het in deze zaak gaat om een vordering tot vergoeding van de schade die door de onrechtmatige daad is geleden nadat de vuur-werkramp zich heeft voorgedaan, moet de kennis over de risico's zien op een risico dat zich met de vuurwerkramp daadwerkelijk heeft verwezenlijkt. Voor een bij de Staat bekend risico dat zich niet heeft verwezenlijkt, en dat dus niet tot de gevorderde schade heeft geleid, is de Staat niet schadeplichtig.\"