Bij uitspraak van 18 november 2015 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak het ministeriële besluit van 30 januari 2015 tot instemming met het gewijzigde winningsplan 2013 voor 2015 en 2016 gedeeltelijk vernietigd en zijn wijzigingsbesluit van 29 juni 2015 geheel vernietigd, onder meer omdat bij de leveringszekerheids-berekeningen had kunnen worden uitgegaan van een qua temperatuur gemiddeld jaar in plaats van van een koud jaar (rov. 31.14 en 34.6). De Afdeling trof een voorlopige voorziening inhoudende dat de voorschriften bij het instemmingsbesluit voorlopig blijven gelden met een productieplafond van 27 miljard m³ voor het gasjaar 2015/2016. Voor het geval de gemiddelde temperatuur in dat gasjaar onder de gemiddelde temperatuur in 2012 zou zakken, bepaalde zij het productiemaximum op 33 miljard m³, met als randvoorwaarde dat de stikstofinstallaties ten minste 15 miljard m³ laagcalorisch gas zouden produceren. De Afdeling oordeelde verder dat de Loppersumclusters alleen mochten worden ingezet als dat voor de leveringszekerheid noodzakelijk was, zoals hij al eerder had bepaald en in de praktijk al het geval was. Na 30 september 2016 zou gaswinning uit het Groningenveld slechts toegestaan zijn op basis van een nieuw instemmingsbesluit.
\n5.5.17 In december 2015 heeft SodM op verzoek van de minister opnieuw geadviseerd. Hij adviseerde (i) de gasproductie terug te brengen tot een niveau waarbij het seismisch risico wordt geminimaliseerd en zoveel mogelijk gestabiliseerd, maar tegelijk gelijkmatig wordt geproduceerd (snelle productiefluctuaties worden vermeden), (ii) de jaarlijkse productieverdeling voor de clusters in het Groningenveld te bepalen op basis van het seismische risico, (iii) het versterkingsprogramma voor gebouwen bij voorkeur te baseren op seismische dreiging- en risicokaarten gemaakt volgens de methode van NAM en de berekeningen zodra mogelijk te laten maken door een onafhankelijke instantie, (iv) zo snel mogelijk het maatschappelijke risico voor het door geïnduceerde aardbevingen getroffen gebied te laten bepalen op basis van de methode die de commissie-Meijdam, SodM en andere instellingen met elkaar zijn overeengekomen. SodM concludeerde ook dat bij een productie van 33 miljard m³ per jaar het aantal aardbevingen, en daardoor het seismische risico, in de komende 5 jaar en ook nog in de jaren daarna naar verwachting zal toenemen. Bij 27 miljard m³ per jaar en 21 miljard m³ per jaar gebeurt dat ook nog, maar in steeds mindere mate.
\n5.5.18 Op 14 december 2015 bood de commissie-Meijdam haar eindadvies aan. Zij adviseerde onder meer om voor bestaande bouw tijdelijk een norm voor het individuele risico ad 10-4 als grenswaarde te beschouwen (de termijn waarbinnen het veiligheidsniveau bij individueel risico van 10-5 wordt bereikt, zou onderdeel moeten zijn van de beleidsruimte van de verantwoordelijke overheden en de NCG) en om de bestaande berekeningsmethode voor het groepsrisico niet toe te passen op het aardbevingsrisico, maar het maatschappelijke veiligheidsrisico te berekenen. Zij deed ook suggesties ter zake van bestuurlijke vraagstukken. Naast een opkoopregeling voor woningen waarbij het risico groter dan 10-4 was, zou er volgens haar aandacht moeten komen voor immateriële schade en zouden de gevolgen van de gaswinning ook in positieve zin in het gebied mogen neerslaan, met naar verhouding meer maatregelen voor individuele compensatie.
\n5.5.19 Uit onderzoek van het CBS bleek in dezelfde periode dat de woningmarkt in het aardbevingsgebied zich sinds de aardbeving bij Huizinge minder gunstig heeft ontwikkeld dan die in het referentiegebied. Het CBS bouwde voort op een eerder onderzoek van Ortec Finance Research Center naar de ontwikkelingen op de woningmarkt boven het Groningenveld. Ortec concludeerde in maart 2015: “De conclusie van dit rapport is dat volgens het herhaalde verkopen model de prijsontwikkeling vanaf het derde kwartaal van 2012 (eerste kwartaal van 2013) tot en met het vierde kwartaal van 2014 4% tot 6% achterblijft bij de referentiegebieden. In het kenmerkenmodel is alleen tussen het risico en referentie krimpgebied een verschil geconstateerd. Bij de alternatieve marktindicatoren zijn er sterke aanwijzingen dat de woningmarkt in het risicogebied zich vanaf beide referentiekwartalen substantieel minder gunstig ontwikkeld heeft. Dit geldt ook voor de ontwikkeling in het laatste kwartaal.”
\nOok uit ander onderzoek volgt dat de woningwaardeontwikkeling in het aardbevingsgebied achterblijft bij die in andere gebieden.
\n5.5.20 De NCG presenteerde op 16 december 2015 een concept-meerjarenprogramma 2016-2020 dat diverse voorstellen bevatte tot verbetering van de schadeafhandeling. Hij stelde onder meer voor om vanaf 1 januari 2016 onderscheid te maken tussen reguliere en complexe schademeldingen en de afhandeling van reguliere schademeldingen bij het CVW te laten, maar die van complexe schademeldingen te verplaatsen van NAM naar de NCG. Verder stelde hij een verbetering in de geschillenbeslechting voor door introductie van een laagdrempelige en voor de schademelder gratis geschillenregeling met een onafhankelijke arbiter, wiens uitspraak bindend is voor NAM. Voor de preventieve versterking van gebouwen stelde de NCG een gebiedsgerichte aanpak voor, beginnende met versterking van de woningen die de grootste risico’s lopen. Ook deed hij voorstellen tot ondersteuning van particuliere woningeigenaren bij de versterkingsopgave en tot hun ondersteuning bij moeizame verkoop van woningen, waarbij in het uiterste geval opkoop een alternatief zou kunnen zijn.
\n5.5.21 Op 18 december 2015 deelde de minister de Kamer mee dat de voorlopige voorziening van de Afdeling Bestuursrechtspraak van 18 november 2015 voor het gasjaar 2015/2016 (zie 5.5.16 hierboven) als uitgangspunt was genomen, zodat de gaswinning in 2015 en 2016 zou worden beperkt tot 27 miljard m3 met ruimte voor meer productie als dat nodig zou zijn voor de leveringszekerheid. Hij voorkwam daarmee een nieuw winningsbesluit met bijbehorende beroepsmogelijkheden. Het genoemde productie-niveau strookte met het advies van het SodM. NAM moest verder in het voor de eerste helft van het volgende jaar op te stellen nieuwe winningsplan aandacht geven aan de manier waarop de jaarlijkse productieverdeling over de clusters in het Groningenveld zou worden ingericht om het seismisch risico te beperken. De minister verzocht NAM ook om te onderzoeken of bij zachte winters verdere verlaging van de gaswinning mogelijk is, zonder sterke fluctuaties, door optimaal gebruik te maken van de gasopslag in Norg en de inzet van de stikstofinstallaties, waarover ook SodM advies zou uitbrengen. De minister ging ook uitvoerig in op de eerder genoemde onderzoeken en adviezen.
\n5.5.22 In 2016 heeft de NCG een proef gedaan met de opkoop van woningen in het aardbevingsgebied, waarvoor NAM € 10 miljoen beschikbaar had gesteld. De bedoeling was om bewoners in bijzondere omstandigheden te helpen, die gevangen zaten in hun eigen huis omdat zij ondanks grote inspanningen hun huis niet konden verkopen, maar ook om dat te doen zonder de woningmarkt te verstoren en zonder krimp te versnellen. De opkoopregeling garandeerde 95 procent van de getaxeerde marktwaarde van de woning. Met de proef wilde de NCG ervaring opdoen met de effecten van zo’n regeling. Woningeigenaren in drie typen bijzondere omstandigheden kwamen in aanmerking voor deelname aan de opkoopregeling:
\nDe woning moest minstens een jaar te koop staan. Dit ‘Koopinstrument’ is na deze – kennelijk geslaagde - proef meer malen ingezet. De recentste inschrijftermijn voor het Koopinstrument is op 25 februari 2019 geopend.
\n5.5.23 Bij brief van 25 januari 2016 heeft de minister de Kamer geïnformeerd over een woningmarkt- en leefbaarheidsonderzoek door de TU Delft dat de volgende punten onder de aandacht bracht:
\n5.5.24 Omstreeks april 2016 verscheen een tweede rapport van het CBS over de woningmarktontwikkelingen boven het Groningenveld, dat laat zien dat de prijzen van verkochte woningen in het risicogebied tot en met het vierde kwartaal 2015 zijn gedaald ten opzichte van het derde kwartaal 2012. Het herstel van de huizenprijzen is echter ingezet, al zijn deze in het aardbevingsgebied nog niet op het niveau van 2012 en blijft dat herstel achter bij het referentiegebied.
\n5.5.25 Sinds 1 mei 2016 zijn er een permanente Commissie Bijzondere Situaties (CBS; de opvolgster van de tijdelijke CBS) en een Raad van Arbiters Aardbevingsschade (RAA). De CBS moet adviseren over hulp aan benadeelden in schrijnende situaties door schade als gevolg van aardbevingen door gaswinning in de provincie Groningen. De RAA (de voorloper van de Raad van Arbiters Bodembeweging). moet adviseren bij geschillen over bij het CVW gemelde schade aan gebouwen in de provincie Groningen door aardbevingen als gevolg van gaswinning en bij aardbevingsschade in complexe gevallen, inclusief het geven van een oordeel over de vraag of de schade door aardbeving is ontstaan.
\n5.5.26 NAM heeft op 1 april 2016 haar winningsplan Groningenveld 2016 ingediend bij de minister. Daarin specificeerde zij voor het gasjaar 2016/2017 een productieniveau van 27 miljard m³ per jaar en werd ruimte gelaten om op termijn meer dan 27 miljard m³ per jaar te winnen met als bovengrens 33 miljard m³ per jaar. Het winningsplan heeft tot eind mei 2016 voor advies gelegen bij SodM, Tcbb, provincies, gemeenten, waterschappen en de Mijnraad.
\n5.5.27 In haar advies van mei 2016 concludeerde SodM dat de ingrepen in de gaswinning vanaf januari 2014 effectief zijn geweest en dat de seismische activiteit in het hele veld is afgenomen (zowel lichtere als zwaardere bevingen) en zeer sterk in het Loppersum-gebied. Bovendien is het aantal zwaardere bevingen ten opzichte van het aantal lichtere bevingen gedaald. Het vertrouwen is toegenomen dat het systeem inderdaad regelbaar is. Over het effect van eerder genomen maatregelen overwoog SodM: “- Het ingrijpen in de productie vanaf 2014 heeft duidelijk effect gehad op de mate van seismiciteit. De seismische activiteit is na de ingrepen in de productie sterker afgenomen dan voorafgaand aan de maatregelen voorspeld werd. Analyses van CBS en TNO geven aan dat de effecten op een hoog betrouwbaarheidsniveau statistisch significant zijn.
\nSodM verwachtte dat vermijding van fluctuaties in de winning zou leiden tot verdere reductie van seismiciteit. Hij gaf onder meer de volgende adviezen: “1. Vermijd fluctuaties in de gaswinning, waaronder seizoensfluctuaties, zoveel mogelijk. Ook de verdeling van de winning over de clusters kan het beste zo constant mogelijk gehouden worden. De huidige ruimtelijke verdeling van productie dient gehandhaafd te worden tot aannemelijk is gemaakt dat een alternatieve verdeling tot minder bevingen leidt. Toch noodzakelijke wisselingen, vanwege onderhoud of plotseling intredende koude, dienen zo beheerst mogelijk plaats te vinden.
\n5.5.28 In een bijlage bij zijn advies over het winningsplan 2013 had SodM de voorzichtige conclusie getrokken dat bij winning van 12 miljard m³ per jaar (met zomer/winter productiefluctuaties) na enige tijd vrijwel geen aardbevingen met M ≥ 1,5 meer zouden optreden (zie 5.4.12 hierboven). Omdat politiek, media en bewoners met regelmaat op dit getal teruggrepen, zag SodM zich genoodzaakt daaraan een overweging te wijden in zijn advies van mei 2016: “Die onderbouwing is onjuist. Bij een hoger niveau van winning dan 12 miljard Nm3 per jaar zullen jaarlijks meer bevingen optreden, maar dat hoeft niet te leiden tot overschrijding van de recentelijk vastgestelde veiligheidsnorm of tot overschrijding van een schadeniveau dat acceptabel kan zijn.”
\n5.5.29 Op 10 juni 2016 adviseerde de Mijnraad om in het instemmingsbesluit het productieniveau zo laag te kiezen als de leveringszekerheideisen toelaten.
\n5.5.30 Bij brief van 24 juni 2016 heeft de minister de Kamer meegedeeld dat het kabinet heeft besloten om de gaswinning in het Groningenveld voor de komende vijf jaren te beperken tot 24 miljard m³ per jaar, met ruimte voor overschrijding in een winter die kouder is dan gemiddeld, en dat naar zo vlak mogelijke winning (met zo weinig mogelijk fluctuatie) wordt gestreefd. Beperking van veiligheidsrisico’s en van schade zijn daarbij belangrijke overwegingen geweest. Rekening is ook gehouden met de actualisatie door GTS van het leveringszekerheidsniveau. Over uiterlijk vijf jaar wordt een nieuw instemmingsbesluit genomen. NAM is gevraagd om daartoe na vier jaar een nieuw winningsplan in te dienen. De minister deed geen uitspraken over de ontwikkeling van het toekomstige productieniveau. Het definitieve instemmings-besluit heeft van 30 september tot en met 11 november 2016 ter inzage gelegen.
\n5.5.31 In november 2016 heeft het CBS opnieuw gerapporteerd over de woningmarkt-ontwikkelingen boven het Groningenveld. Het aardbevingsgebied wordt bij vergelijking met het referentiegebied niet zichtbaar gemeden door woningzoekenden van buiten het gebied. Ook blijkt van herstel van de woningmarkt in het risicogebied, maar het blijft wel achter bij het herstel in de referentiegebieden. Er zijn nog steeds verschillen in verkoopprijs en verkooptijdsduur tussen het risicogebied en het referentiegebied, maar zij worden niet groter ten opzichte van voorgaande perioden.
\n5.5.32 Op 23 december 2016 heeft de minister de Kamer geïnformeerd over het geactualiseerde meerjarenprogramma 2017-2021 van de NCG. De hoofdlijnen daarvan zijn versnelling en vereenvoudiging van de versterkingsoperatie en verdere verbetering van de schadeafhandeling. In de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat de afhandeling van schade en de versterking van gebouwen niet alleen aan NAM kan worden overgelaten, maar ook een opgave voor de rijksoverheid en de regio is. Met de instelling van de NCG en de regie die uitgaat van zijn meerjarenprogramma zijn volgens de minister stappen gezet naar publieke regie. Als vervolgstap bereidt het kabinet een wetsvoorstel voor tot wijziging van de Mijnbouwwet waarmee het kabinet de publieke regie over de schadeafhandeling en de versterkingsmaatregelen verder wil versterken.
\n5.5.33 Per 1 januari 2017 is Mijnbouwwet inderdaad herzien, waarbij onder meer de inspraakmogelijkheden voor decentrale overheden en omwonenden zijn vergroot bij de besluitvorming over winningsplannen. Ook grotere onafhankelijkheid van SodM is wettelijk verankerd. Gelijktijdig is bij een andere wetswijziging een nieuw art. 6:177a BW in werking getreden dat een bewijsvermoeden introduceert voor het effectgebied van het Groningenveld, inhoudende dat fysieke schade aan gebouwen en werken binnen dat gebied die naar haar aard redelijkerwijs een gevolg van gaswinning kan zijn, wordt vermoed door gaswinning te zijn veroorzaakt. Dit wettelijke bewijsvermoeden geldt alleen voor fysieke schade aan gebouwen.
\n5.5.34 Bij brief van 24 maart 2017 aan de Kamer heeft de minister meegedeeld dat de NCG zich extern liet adviseren door een Adviescommissie Schadeafhandeling over hoe de procedure kon worden gewijzigd om de schadeafhandeling onafhankelijker van NAM te maken. Dit moest leiden tot een nieuw schadeprotocol dat naar verwachting op 1 januari 2018 in werking zou treden. Op 31 maart 2017 kondigde de NCG aan dat er versneld een nieuwe procedure kwam voor afhandeling van schademeldingen van bewoners als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld, en dat NAM zou terugtreden uit de schadeafhandeling. Bij de overgang naar deze nieuwe procedure zou NAM een aanbod doen aan bewoners in de schadegevallen die op dat moment in procedure zijn of door het CVW of NAM zijn beëindigd. Bij de totstandkoming van de nieuwe procedure werd intensief samengewerkt met de bestuurlijke en maatschappelijke stuurgroepen van de NCG.
\n5.5.35 In maart 2017 heeft de Onderzoeksraad gerapporteerd over de opvolging van zijn aanbevelingen uit 2014. Wat betreft aanbeveling 1, constateerde de Onderzoeksraad dat er weliswaar stappen zijn gezet om daaraan invulling te geven, maar dat er nog geen sprake is van een interdepartementale voorbereiding van de besluitvorming en dat nog steeds onduidelijk is op welke wijze en op welke termijn het gasgebouw zal worden aangepast. Ook aanbeveling 2 is volgens de Onderzoeksraad nog onvoldoende opgevolgd. Hoewel in de Mijnbouwwet inmiddels een adviserende rol van provincie en gemeenten is vastgelegd, resulteert dit nog niet in een herkenbare rol van het burgerperspectief in de besluitvorming. Aanbeveling 3 is wel opgevolgd.
\nIn de gewijzigde Mijnbouwwet, die op 1 januari 2017 in werking is getreden is de verdergaande onafhankelijkheid van de SodM wettelijk verankerd. Met betrekking tot aanbeveling 4 concludeerde de Onderzoeksraad dat er weliswaar twee onderzoeksprogramma’s zijn ingericht om de kennis over de effecten van activiteiten in de diepe ondergrond te vergroten, maar dat de betrokken partijen er niet in zijn geslaagd tot één integraal onderzoeksprogramma te komen. Wat betreft aanbeveling 5 stelde de Onderzoeksraad vast dat de minister, NAM en NOGEPA allen hebben toegezegd de aanbeveling op te volgen. Ook in het ontwerp van de Structuurvisie Ondergrond wordt het belang van deze aanbeveling onderstreept. De Onderzoeksraad constateerde dat EZ en NAM in de contacten met de regio in de afgelopen jaren hebben ingezet op transparantie over de gaswinning en de effecten ervan.
\nBeiden worstelen echter nog met het opzetten van een brede dialoog met bewoners waarin onzekerheid een expliciete plaats krijgt. De onzekerheden hebben dan ook nog steeds geen prominente plek in de communicatie met bewoners.
\n5.5.36 De Onderzoeksraad meende dat consensus over een veilig niveau van gaswinning ontbreekt en dat de besluitvorming over de hoeveelheid te winnen gas gebaat is bij duidelijkheid over een acceptabel niveau van gaswinning. Er moet een maatschappelijke dialoog en een politieke beslissing komen over een acceptabel niveau van veiligheid, waarbij het niet alleen gaat om objectieve veiligheid, maar ook om subjectieve veiligheid. Die taak ligt primair bij de overheid en niet bij NAM, die tot dan toe belast was met het voeren van deze dialoog. De Onderzoeksraad oordeelde verder dat de bestaande wijze en vorm van schadeafhandeling, ondanks alle inspanningen en organisaties, niet bijdroegen aan het herstel van vertrouwen. Het opgetuigde stelsel bestaat uit veel partijen met complexe relaties, er wordt veel geklaagd over gebrekkige communicatie, de schadeafhandeling kost onevenredig veel tijd en geld, er is een groot aantal regelingen waarvoor bewoners in aanmerking kunnen komen en bij de onafhankelijkheid van de schadeafhandeling worden vraagtekens gezet. De Onderzoeksraad constateerde verder dat het tempo van de versterkingsopgave niet strookt met de ontwikkeling van het aardbevingsrisico. Gezien de omvang van de versterkingsopgave en het huidige tempo daarvan, is denkbaar dat een deel van de versterkingen pas plaatsvindt als het aardbevingsrisico is afgenomen.
\n5.5.37 De Onderzoeksraad beval het volgende aan:
\n5.5.38 Bij brief van 13 april 2017 deelde de minister de Kamer mee dat per 1 juli 2017 het bestaande schadeprotocol zou worden vervangen door een schadeprotocol van de NCG met als belangrijke onderdelen een verbeterde methode voor opname en beoordeling van schademeldingen, instelling van een Onafhankelijke Commissie Schadeafhandeling (OCS) die beslist over schadeoorzaken en schadebedrag, een procedure voor versneld herstel van kleine schade, en kwaliteitseisen voor de opnemers en beoordelaars van schade. Invoering van dit nieuwe schadeprotocol vereist afspraken met NAM over de schademeldingen in behandeling bij het CVW. NAM wil het nieuwe systeem niet belasten met openstaande gevallen en met een schone lei beginnen. Naast vergoeding of herstel van alle erkende schade (A- en B-schade), zal NAM bewoners daarom een eenmalig aanbod doen om tot een maximum van € 1.500,- niet-erkende schades (C-schades) te herstellen.
\n5.5.39 Op dezelfde datum heeft SodM de minister van EZ een tussentijds advies gestuurd over de ontwikkeling van de seismiciteit en de mogelijkheden tot beheersing ervan. SodM adviseerde:
\nMocht de grenswaarde van 0,25 bevingen per km2 per jaar worden overschreden, dan adviseert SodM:
\n5.5.40 Op 15 april 2017 heeft de minister de Raad van Arbiters Bodembeweging (RAB) ingesteld die de Raad van Arbiters Aardbevingsschade (RAA) vervangt en ook advies moet geven naar aanleiding van geschillen over door een gebouweigenaar bij de uitvoeringsorganisatie gemelde schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld, inclusief een oordeel over de vraag of de schade door bodembeweging is ontstaan (zie 4.5 hierboven).
\n5.5.41 Op 18 april 2017 kondigde de minister aan dat, gelet op de toename van het aantal aardbevingen in het gebied rond Loppersum en het naderen van de grenswaarde aldaar, verlaging van het gasproductieplafond in Groningen met 10 % ingaande het volgende gasjaar - vanaf 1 oktober 2017 - wordt voorbereid. In samenwerking met NAM en GTS zal worden bezien hoe de productie in Loppersum, die de capaciteitsmatige leveringszekerheid dient, verder kan worden beperkt. De minister gaf aan dat ook de overige aanbevelingen van SodM zullen worden uitgevoerd.
\n5.5.42 Bij brief van 19 april 2017 reageerde de minister op het vonnis van 1 maart 2017 van de rechtbank Noord-Nederland (zie 6.10-6.17 hieronder), waarin die rechtbank oordeelde (zie 6.17 hieronder) dat de Staat in de periode vanaf het SodM-advies van 22 januari 2013 (zie 5.4.7 hierboven) tot aan de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 november 2015 (zie 5.5.16 hierboven) zijn zorgplicht ex art. 6:162 BW onvoldoende is nagekomen en onrechtmatig heeft gehandeld jegens de eisers in die zaak. De minister meende dat de rechtbank ten onrechte met de kennis van nu had geoordeeld dat in 2013 anders gehandeld had moeten worden. Hij lichtte dit als volgt toe: “Tot het moment dat de beving bij Huizinge plaatsvond in 2012, was er geen aanleiding om aan te nemen dat de aardbevingsrisico’s hoger waren dan tot dan toe was aangenomen. De rechtbank bevestigt dit ook in zijn vonnis. Hoewel de magnitude van de beving bij Huizinge binnen de tot dan toe berekende grenzen is gebleven, waren de gevolgen van de beving zodanig dat de heersende inzichten over het aardbevingsrisico in Groningen bijgesteld moesten worden. Op 22 januari 2013 adviseerde SodM mij om de gaswinning terug te brengen (bijlage bij Kamerstuk 33 529, nr. 1), zo snel en zo veel als mogelijk en realistisch was. SodM onderkende in datzelfde advies dat het veiligheidsbelang moest worden afgewogen tegen andere belangen. Tot die andere belangen waarnaar SodM verwees, behoorde met name het grote belang dat het direct dichtdraaien van de gaskraan er toe zou leiden dat het grootste deel van de Nederlandse bevolking, maar ook vele inwoners van België, Frankrijk en Duitsland, letterlijk in de kou zouden komen te zitten.
\nHet is de verantwoordelijkheid van SodM om te adviseren over de veiligheidsaspecten. De afweging van dit advies van SodM tegen andere belangen, zoals de leveringszekerheid, is de verantwoordelijkheid van de Minister. Het SodM-advies is dus een van de bouwstenen voor een besluit over de gaswinning.
\nTen tijde van het advies van SodM was het precieze verband tussen enerzijds de wijze van winning en het volume van de winning en anderzijds de toenemende seismiciteit niet duidelijk. Datzelfde gold voor het niveau van de winning dat nodig was om aan de eisen van leveringszekerheid te voldoen. Er dienden complexe (bodem)technische aspecten en vele zwaarwegende belangen deugdelijk tegen elkaar te worden afgewogen. Daarom liet ik in 2013 in hoog tempo 14 onderzoeken uitvoeren onder begeleiding van een door mij ingestelde onafhankelijke stuurgroep. Die onderzoeken betroffen niet alleen de – door de rechtbank uitgelichte – mogelijke financiële effecten voor de Staat, de leveringscontracten, de waardedaling van de woningen in het aardbevingsgebied en het leefklimaat en economisch perspectief. Ik heb óók onderzoek laten doen naar:
\nVoortschrijdend inzicht leidde vervolgens in januari 2014 bij SodM ook tot een aangepast advies (bijlage bij Kamerstuk 33 529, nr. 28): de winning in het kerngebied rond Loppersum moest zoveel mogelijk verminderd worden.
\nUit het bovenstaande kan opgemaakt worden dat ik zo snel mogelijk de zaak zoveel als mogelijk heb laten uitzoeken. Vervolgens heb ik steeds in overeenstemming met SodM-adviezen gehandeld, om te beginnen met het drastisch verminderen van de winning rond Loppersum. Naar mijn oordeel kan de door mij geschetste aanpak redelijkerwijs niet tot de conclusie leiden dat de Staat onrechtmatig gehandeld zou hebben.
\nIn de onderbouwing van zijn uitspraak verwijst de rechtbank onder andere naar de overwegingen in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 22 november 2015, waarbij de instemmingbesluiten met het winningsplan van NAM van januari en juni 2015 vernietigd werden. Die overwegingen zouden namelijk ook van toepassing zijn op de periode voorafgaand aan die waarop de vernietigde besluiten betrekking hebben, met als startpunt de datum van het advies van SodM uit 2013 (bijlage bij Kamerstuk 33 529, nr. 1). Volgens de rechtbank had ik vanaf dat moment een andere afweging moeten maken en de gasproductie toen al moeten terugbrengen en wel zoveel als mogelijk gelet op de leveringszekerheid. In het vonnis is aangegeven dat de Staat niet aannemelijk zou hebben gemaakt dat een eerdere reductie van de winning gelet op de leveringszekerheid niet mogelijk was.
\nIk wil erop wijzen dat ten tijde van het advies van SodM nog onduidelijk was hoeveel specifiek Groningengas dwingend vereist was om afnemers te verzekeren van betrouwbare levering. Het onderzoek van GTS naar de leveringszekerheid is immers pas in oktober 2013 afgerond. Daarin werd voor het eerst inzichtelijk gemaakt dat de stikstofinstallaties mogelijk zouden kunnen worden ingezet om vermindering van de gaswinning in Groningen deels op te vangen. Hoe dat het beste zou kunnen gebeuren en tot welk niveau van winning dat dan zou kunnen leiden, bleef echter onduidelijk, gezien de vele aannames die aan het onderzoek ten grondslag lagen. Er was, met andere woorden, ook na het onderzoek van GTS geen eenduidig beeld over het niveau van leveringszekerheid waaraan ik had kunnen refereren.
\nPas in 2015 kwam daar een eenduidig antwoord op.”
\nDe minister deelde mee niettemin geen hoger beroep ingesteld te hebben omdat dat langdurig een schaduw zou werpen over het gewenste herstel van vertrouwen.
\n5.5.43 In mei 2017 heeft het CBS opnieuw gerapporteerd over de woningmarkt-ontwikkelingen boven het Groningenveld. Hij rapporteerde onder meer dat ook in het aardbevingsgebied de woningmarkt zich herstelt. In het algemeen worden in dat gebied meer woningen verkocht, staan er minder woningen te koop en neemt de verkoopduur af. De gemiddelde verkoopprijs is gestegen en ligt weer op het niveau van vóór 2012. Dit is nog niet zichtbaar in de WOZ-waardering; die ligt gemiddeld nog onder het niveau van 2012.
\n5.5.44 Op 24 mei 2017 heeft de minister zijn instemmingsbesluit winningsplan Groningenveld gewijzigd. Op basis van de belangen van veiligheid, leveringszekerheid en voorkoming van schade heeft hij besloten tot:
\n5.5.45 Op 15 november 2017 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak dit wijzigingsbesluit vernietigd en de minister opgedragen vóór 15 november 2018 een nieuw besluit te nemen. Voorlopige in de zaak voorzienende bepaalde de Afdeling dat het wijzigingsbesluit en het gewijzigde besluit blijven gelden totdat een nieuw besluit over een winningsplan voor het Groningenveld in werking is getreden. De Afdeling meende dat de minister het risico voor de mensen in het aardbevingsgebied onvoldoende had betrokken in zijn afweging. De Afdeling was er niet van overtuigd dat het onmogelijk zou zijn om de risico's van gaswinning voor de mensen in het aardbevingsgebied te beoordelen. De minister had minstens de mogelijkheden om de risico's in kaart te brengen verder moeten onderzoeken of beter moeten motiveren waarom hij zonder zo'n onderzoek toch instemde met een winningsniveau van 21,6 miljard m³. De minister heeft ook niet gemotiveerd waarom de leveringszekerheid als ondergrens is genomen voor de hoeveelheid te winnen gas, ondanks de onzekerheid over de gevolgen. Bovendien heeft hij niet duidelijk gemaakt welke maatregelen mogelijk zijn om de behoefte aan gas te beperken.
\n5.5.46 In november 2017 heeft het CBS opnieuw gerapporteerd over de woningmarkt-ontwikkelingen boven het Groningenveld. Hij constateerde dat de woningmarkt zich sinds de aardbeving bij Huizinge in 2012 weliswaar minder gunstig ontwikkeld heeft dan die in een referentiegebied en dat waar sprake is van een gemiddelde tot hoge schade-intensiteit het herstel over het algemeen later begint en minder snel verloopt, maar dat het beter gaat met de verkoopbaarheid van woningen in het aardbevings-gebied en dat dit strookt met het aantrekken van de woningmarkt in de rest van Nederland.
\n5.5.47 Op 8 januari 2018 beefde de aarde bij Zeerijp met een kracht van 3,4 SvR.
\n5.5.48 Op 31 januari 2018 is door de minister met provinciale en gemeentelijke bestuurders en in overleg met de GBB en het Groninger Gasberaad overeenstemming bereikt over het Protocol mijnbouwschade Groningen, waarmee de schadeafhandeling publiekrechtelijk werd georganiseerd, maar op basis van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht, waaronder de risicoaansprakelijkheid van de exploitant ex art. 6:177 BW en het bewijsvermoeden van causaliteit ex art. 6:177a BW. De ministers van EZK en Rechtsbescherming hebben begin 2018 een Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG) ingesteld, met name om de verantwoordelijkheid voor de schadeafhandeling te verplaatsen van NAM naar de overheid. De TCMG beslist onafhankelijk van NAM en de overheid over de oorzaak van schade en de schadevergoeding. Zij is belast met de afhandeling van nieuwe schade en van alle schademeldingen ingediend na 31 maart 2017. Openstaande schademeldingen van voor 31 maart 2017 krijgen een passende oplossing aangeboden. De TCMG zal worden opgevolgd door een bij wet in te stellen zbo, het onafhankelijke IMG (zie 5.5.68 e.v. hieronder). Beslissingen van de TCMG zijn besluiten in de zin van de Awb, waartegen bezwaar en beroep openstaat op de bestuursrechter.
\n5.5.49 Op 7 februari 2018 deelde de minister van EZK de Kamer mee dat overeenstemming was bereikt met NAM over de financiering van het schadeprotocol Groningen. De overheid keert de (door de TCMG vastgestelde) schadevergoeding uit en verhaalt die op NAM die aansprakelijk is voor de schade als gevolg van de gaswinning in Groningen. Separaat is afgesproken dat NAM zich maximaal zal inspannen voor de openstaande schademeldingen van vóór 31 maart 2017. Naast het schone-lei-aanbod heeft NAM daarvoor € 50 miljoen beschikbaar gesteld. Er staan in totaal ruim 6.000 schademeldingen open. NAM heeft herhaaldelijk over de voortgang gerapporteerd. Op 1 oktober 2018 waren met de gekozen aanpak ruim 5.000 van die 6.000 schademeldingen opgelost.
\n5.5.50 Bij brief van 29 maart 2018 deelde de minister de Kamer mee dat de gaswinning uit het Groningenveld zo snel mogelijk volledig zal worden beëindigd, omdat dit de beste manier is om de veiligheid en veiligheidsbeleving in Groningen te garanderen. De minister noemde vijf groepen maatregelen die tezamen snelle reductie van de vraag naar Groningengas moeten bewerkstelligen:
\n5.5.51 In mei 2018 heeft het CBS opnieuw gerapporteerd over de woningmarkt-ontwikkelingen in het aardbevingsgebied: die woningmarkt trekt aan in lijn met het herstel van de woningmarkt in de rest van Nederland, maar het herstel komt in gebieden met een gemiddelde tot hoge schade-intensiteit later op gang en de prijsontwikkeling blijft daar achter. De vertraging in het herstel in deze gebieden is ook te zien in de WOZ-waardering. Verder lijkt ook krimp een rol te spelen. Verschillende indicatoren laten in krimpgebieden een minder gunstige ontwikkeling zien dan in gebieden zonder krimp. Waar binnen het aardbevingsrisicogebied óók sprake is van krimp, blijft de ontwikkeling van de huizenprijzen significant achter bij de ontwikkeling van de huizenprijzen in het risicogebied zonder krimp.
\n5.5.52 Bij brief van 22 mei 2018 heeft de minister de bestuurders in het aardbevingsgebied bericht dat de mate van noodzaak van versterking van huizen en gebouwen in Groningen waarvoor nog geen versterkingsadvies beschikbaar is, opnieuw zal worden bezien op basis van een verwacht advies van de Mijnraad over het aardbevingsrisico dat voor de zomer zal verschijnen. Is de versterking van huizen al begonnen, dan wordt zij gewoon voortgezet. Hetzelfde geldt voor huizen waarvan de bewoners al een versterkingsadvies hebben ontvangen.
\n5.5.53 Op 5 juni 2018 heeft de minister het wetsvoorstel Wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld aangeboden aan de Tweede Kamer. Dat voorstel liet voor het Groningenveld het systeem van winningsplannen en instemmingsbesluiten los. Voor besluiten over de winning uit dat veld worden andere, specifiek op de functie van dat veld voor de leveringszekerheid toegesneden bepalingen voorgesteld: de vergunninghouder moet winnen wat nodig is voor de leveringszekerheid, niet meer en niet minder. Over wat daarvoor nodig is, zal GTS adviseren. Het voorstel is aangenomen en de wet is op 29 oktober 2018 in het Staatsblad geplaatst en inmiddels deels in werking getreden.
\n5.5.54 De toelichting op het wetsvoorstel omschreef veiligheid bij de gaswinning uit het Groningenveld tweeledig: (i) veiligheid in de zin van leveringszekerheid voor alle Nederlandse en buitenlandse afnemers van Groningengas en (ii) veiligheid in de zin van minimalisering van het seismische risico voor de Groningers. Aspect (i) brengt mee dat het winningsniveau niet meteen kan worden teruggebracht naar het door de SodM geadviseerde niveau van 12 miljard m³ of lager. Eerst moet (a) het industriële grootverbruik overgaan van laagcalorisch gas naar andere energie, (b) de export in overleg met het buitenland worden afgebouwd, (c) de gebouwde omgeving worden verduurzaamd en (d) een stikstofinstallatie worden afgebouwd. De MvT ging uitgebreid in op de risico’s van afschakeling van afnemers vóórdat deze maatregelen zijn genomen: “Indien tot afschakelen moet worden overgegaan dan schrijft Verordening (EU) 2017/1938 van het Europees parlement en de Raad van 25 oktober 2017 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gasleveringszekerheid en houdende intrekking van Verordening (EU) nr. 994/2010 (PbEU 2017, 280) (verder: verordening leveringszekerheid) voor dat prioriteit moet worden gegeven aan de levering van gas aan zogenaamde beschermde afnemers, te weten huishoudens en essentiële sociale diensten zoals zorginstellingen en hen als laatste af te schakelen. Daarbij moet ook rekening worden gehouden met de gasvraag van beschermde afnemers in buurlanden.
\nVoor wat betreft niet-beschermde afnemers zullen netbeheerders in dat geval maatregelen moeten nemen om hen individueel, handmatig en op locatie af te sluiten. Hierbij zijn zowel landelijke netbeheerders als de regionale netbeheerders in Nederland en in de buurlanden aan zet. De Nederlandse netbeheerders hebben al aangegeven dat dit een bijzonder tijdrovende procedure is, temeer omdat de gasafsluiters zich bevinden op het eigen terrein van de afnemer. Om toegang tot het terrein of gebouw te krijgen heeft de monteur toestemming van de afnemer nodig of dient de toegang geforceerd te worden met behulp van een functionaris met doorzettingsmacht.
\nHet afsluiten van afnemers in binnen- en buitenland zal moeten plaatsvinden tot een niveau waarop de resterende vraag naar laagcalorisch gas kleiner of gelijk is aan de nog beschikbare hoeveelheid laagcalorisch gas. Daarbij geldt voor Nederland, mede op basis van de verordening leveringszekerheid, de navolgende prioriteitsvolgorde waarbij nummer 1 de hoogste prioriteit op gaslevering heeft:
\nIndien besloten wordt tot het voor langere tijd afschakelen van (delen van) het gasnet moet rekening worden gehouden met het volgende:
\nDeze gevolgen gelden niet alleen voor Nederland maar ook voor de ons omringende landen die voor hun gaslevering (mede) afhankelijk zijn van Nederland.”
\n5.5.55 Op 25 juni 2018 heeft de minister een akkoord op hoofdlijnen gesloten met Shell en ExxonMobil over de gaswinning uit het Groningenveld. De laatsten zien af van claims ter zake van het gas dat na beëindiging van de winning achterblijft in de grond en garanderen dat NAM kan en zal blijven betalen voor aardbevingsschade en de versterking van gebouwen, en € 500 miljoen bijdraagt aan de versterking van de economie en de leefbaarheid in de regio.
\n5.5.56 Op 2 juli 2018 heeft de Mijnraad het in mei door de minister aangekondigde advies uitgebracht over de veiligheidsrisico’s en de versterkingsopgave in Groningen, gebaseerd op rapporten van SodM, het KNMI, TNO, NEN en een panel van hoogleraren. Dezen hebben het effect van de voorgenomen afbouw van de gaswinning op het veiligheidsrisico en de omvang en aard van de versterkingsopgave in Groningen onderzocht. De minister van EZK leidt uit het advies af dat het kabinetsbesluit om de gaswinning volledig af te bouwen een grote positieve invloed heeft op de veiligheid; vanaf 2020 neemt het aardbevingsrisico gestaag af. Ook meent hij dat de versterkingsoperatie moet worden heroverwogen. Op dat moment werden niet de meest onveilige woningen aangepakt en werden woningen ingrijpender versterkt dan nodig omdat de beoordeling was gebaseerd op thans te conservatieve aannames en een inmiddels achterhaald winningsscenario. De versterking van woningen waarvan de bewoners vóór 23 april 2018 al een versterkingsadvies hadden ontvangen gaat, zoals eerder toegezegd, conform dat advies door, maar aan de hand van het nieuwe advies van de Mijnraad zijn daarnaast nadere afspraken over de versterkingsaanpak gemaakt tussen de minister van EZK, de minister van BZK en de regio.
\n5.5.57 Op 11 juli 2018 heeft de TU Delft een onderzoek naar de oorzaken van bouwkundige schade in Groningen gepubliceerd.Het doel was om de oorzaken aan te wijzen en inzicht te krijgen in het aandeel van verschillende mogelijke oorzaken. Het onderzoeksgebied lag voornamelijk rondom de voormalige schadecontour. Onderzocht is welke afzonderlijke oorzaken of combinaties van oorzaken een rol gespeeld kunnen hebben bij het ontstaan van schade, waaronder gebouwgebonden oorzaken (uitsluitend samenhangend met het gebouw, los van de lokale situatie), zettingsverschillen, en de effecten van gaswinning, (on)diepe bodemdaling en andere vormen van mijnbouw in het gebied. Een belangrijke conclusie is dat aardbevingen als schadebijdragende factor moeilijk zijn uit te sluiten van de best verklarende scenario’s, maar even zeer moeilijk zijn te bewijzen. Het schadebeeld biedt voor uitsluitsel meestal onvoldoende aanknopingspunten. Waar combinaties van bevingen en andere oorzaken optreden, lijkt bij lichte bevingen het schadebeeld vooral gerelateerd te zijn aan die andere oorza(a)k(en).
\n5.5.58 Het rapport ondersteunt volgens de minister de gemaakte keuzen om bij de schade-afhandeling geen contour (scherpe gebiedsafbakening) te hanteren en om een bewijsvermoeden ter zake van causaliteit in de wet op te nemen.
\n5.5.59 Op 24 augustus 2018 heeft de minister het Ontwerp-instemmingsbesluit gaswinning Groningenveld 2018-2019 aan de Tweede Kamer gezonden dat de gaswinning voor die periode beperkt tot in beginsel 19,4 miljard m³, met voorschriften over productieverdeling en -wijze.
\n5.5.60 Op 21 september 2018 heeft de minister de Adviescommissie Waardedaling ingesteld, die moet adviseren welk van de bestaande modellen voor bepaling van waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied in Groningen het meest geschikt is om het onherroepelijke arrest van het Gerechtshof Arnhem/Leeuwarden van 23 januari 2018 (zie 6.3-6.5 hieronder) uit te voeren dat inhoudt dat ook ongerealiseerde waardedaling vergoed moet worden, dus ook als de woning nog niet verkocht is. De Commissie heeft inmiddels gerapporteerd en de minister heeft op basis van haar rapport beleid bepaald (zie 5.6.8 en 5.6.9 hieronder) 5.5.61 Bij brief van 1 oktober 2018 heeft de minister de Kamer geïnformeerd over de afhandeling van schade door de gaswinning in Groningen. In 83% van de oude schadegevallen is akkoord gegaan met het aanbod van NAM; in 15% van de gevallen is het aanbod van NAM afgewezen; in de resterende gevallen is geen reactie ontvangen. Alle bewoners die het aanbod hebben afgewezen, hebben hun zaak voorgelegd aan de Arbiters Bodembeweging, die op dat moment 1.039 zaken in behandeling hadden. In de zaken waarin het aanbod niet is geaccepteerd en die niet aan de Arbiters zijn voorgelegd, sluit NAM de behandeling. Alle schademelders behouden het recht om hun schadegeval aan de burgerlijke rechter voor te leggen. Van de nieuwe schademeldingen had de TCMG er op dat moment bijna 800 afgehandeld; zij had een werkvoorraad van ruim 16.000 schademeldingen. De minister meldde dat de volgende versnellingsmechanismen worden ingezet: (i) meer deskundigencapaciteit binnenhalen, o.a. door Europese aanbesteding; (ii) snellere behandeling van specifieke groepen dossiers, bijvoorbeeld corporatiebezit dat met inzet van corporatiepersoneel sneller kan worden behandeld, (iii) onderzoek naar snellere manieren om schade te behandelen zonder dat een onafhankelijke deskundige op locatie de schade moet opnemen.
\n5.5.62 Op 5 oktober 2018 is het Nationaal Programma Groningen gestart waarbinnen regio en Rijk samenwerken aan economische versterking en verbetering van kwaliteit van de leefomgeving. Groningen krijgt een prominente rol op het gebied van energietransitie en duurzaamheid. Er is een investeringsbudget van € 1,15 miljard beschikbaar. Het programma moet Groningen toekomstbestendig en leefbaar houden met behoud van de eigen identiteit, waar het goed wonen, werken en recreëren is. De overheden zullen samen met burgers, bedrijven en organisaties in de regio met concrete projecten het perspectief van Groningen invullen.
\n5.5.63 Op 14 november 2018 heeft de minister zijn definitieve instemmingsbesluit voor het gasjaar 2018/2019 aan de Tweede Kamer gestuurd waarin hij de gaswinning uit het Groningenveld in 2019 beperkt tot maximaal 19,4 miljard m³.
\n5.5.64 Op 22 november 2018 heeft de minister een overeenkomst met NAM gesloten over de vergoeding van alle kosten van de versterking van gebouwen in het aardbevingsgebied die NAM ook bij de versterkingsoperatie op afstand zet en alleen nog verantwoordelijk houdt voor de kosten. De NCG heeft een plan van aanpak voor de versterking (‘Veiligheid voorop en de bewoner centraal’) gepresenteerd dat is gebaseerd op het advies van de Mijnraad (zie 5.5.56 hierboven) en de bestuurlijke afspraken van 2 juli 2018 (zie 5.5.56 hierboven) en op basis waarvan de meest risicovolle woningen met prioriteit kunnen worden versterkt.
\n5.5.65 In december 2018 is de Nieuwbouwregeling (zie 4.2 hierboven) verlengd tot 1 juli 2019. Aansluitend op de brede wens om NAM op afstand van de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie te plaatsen, is de NCG als loket voor de Nieuwbouwregeling aangewezen.
\n5.5.66 Eind 2018 heeft het CBS opnieuw gerapporteerd over de woningmarktontwikkelingen boven het Groningenveld. De woningmarkt in het aardbevingsgebied trekt aan en het aardbevingsrisicogebied met lage schade-intensiteit ontwikkelt zich vergelijkbaar met het referentiegebied, maar gebieden met gemiddelde en hoge schade-intensiteit blijven op een aantal verkoopbaarheidsindicatoren nog steeds achter bij het referentiegebied. Gebieden in het aardbevingsrisicogebied met krimp ontwikkelen zich in het algemeen niet significant anders dan gebieden met krimp in het referentiegebied. Dit geldt ook voor gebieden zonder krimp. Er zijn wel significante verschillen tussen gebieden met krimp en gebieden zonder krimp. De laatste blijven op veel verkoopbaarheids-indicatoren significant achter.
\n5.5.67 Bij brief van 3 december 2018 heeft de minister de Tweede Kamer bericht dat de gaswinning uit het Groningenveld al vanaf 2023 zal dalen onder de vijf miljard m³ per jaar. Vooral door de bouw van een stikstoffabriek in Zuidbroek en verwachte extra inkoop van stikstof zal gaswinning in Groningen na 2022 nog slechts beperkt nodig zijn. De minister schrijft dat “we op koers liggen om deze noodzakelijke doelen tijdig of mogelijk zelfs sneller te realiseren.”
\nHet concept-wetsvoorstel Instituut Mijnbouwschade Groningen 5.5.68 Zoals boven al vermeld, heeft de regering - na een publieke consultatieronde tussen 3 juli en 14 augustus 2018 - een Wetsvoorstel Instituut Mijnbouwschade Groningen voor advies voorgelegd aan de Afdeling Advisering van de Raad van State dat voorziet in exclusief publiekrechtelijke afhandeling van alle verzoeken om vergoeding van schade door bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld of van de gasopslag bij Norg, door een in te stellen zelfstandig bestuursorgaan (zbo), het Instituut Mijnbouwschade (IMG) waarin de TCMG zal opgaan, met beroep op de bestuursrechter. Verwacht werd dat het wetsvoorstel in het eerste kwartaal van 2019 bij de Tweede Kamer zou worden ingediend, maar het ligt nog voor advies bij de Raad van State. De keuze voor een zbo heeft de minister als volgt gemotiveerd: “De vergoeding van schade die wordt veroorzaakt door een private partij is in principe een private aangelegenheid die met toepassing van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek langs civielrechtelijke weg (privaatrecht) wordt afgehandeld. In Groningen deed zich echter de uitzonderlijke omstandigheid voor van een groot aantal relatief gelijksoortige gevallen van schade in korte tijd, waarbij het aannemelijk is dat in verreweg de meeste gevallen de gaswinning uit het Groningenveld de oorzaak is van de opgetreden schade.
\nDe afgelopen jaren is gebleken dat gedupeerden van schade als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld onvoldoende in staat zijn geweest om met behulp van de beschikbare privaatrechtelijke middelen hun schade vergoed of hersteld te krijgen. Daardoor is grote maatschappelijke onrust ontstaan. Dat heeft geleid tot de conclusie dat het maatschappelijk belang van de onafhankelijke en adequate afhandeling van deze schadegevallen alleen goed tot zijn recht kan komen als de overheid de eindverantwoordelijkheid draagt voor de behartiging van dit belang. Daarbij speelt mee dat de bepaling van het niveau van de winning van gas uit het Groningenveld steeds meer een aangelegenheid is geworden van het Rijk. De afhandeling van de gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld (schade en versterking) is daardoor ook steeds meer een zaak van de overheid geworden.
\nOmdat de afhandeling van mijnbouwschade in de bijzondere situatie die zich voordoet in Groningen kan worden aangemerkt als een publiek belang, is het een overheidstaak om dat belang in het publieke domein te borgen.”
\n5.5.69 Het wetsvoorstel zoals ingediend bij de Raad van State is niet openbaar. Het in consultatie gegeven voorstel voorzag in de volgende maatregelen met het oog op adequate en onafhankelijke afhandeling van aardbevingsschade en tot financiering daarvan: (i) een wettelijke grondslag voor publiekrechtelijke afhandeling van alle schade als gevolg van bodembeweging door aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk voor gaswinning uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag bij Norg; (ii) onafhankelijke uitvoering van die taak door een in te stellen zelfstandig bestuursorgaan (het IMG); (iii) een publiekrechtelijke heffing ten laste van de exploitant van het Groningenveld en van de gasopslag Norg om de uitgekeerde vergoedingen en uitvoeringskosten te financieren, en (iv) de mogelijkheid voor de bestuursrechter om prejudicieel rechtsvragen voor te leggen aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
\nVerder wordt geëxpliciteerd dat het bewijsvermoeden van art. 6:177a BW ook geldt voor fysieke gebouwschade door bodembeweging als gevolg van de gasopslag bij Norg (en niet alleen voor die als gevolg van gaswinning). Wordt het wetsvoorstel aangenomen, dan is de burgerlijke rechter nog slechts restrechter.
\n5.5.70 De concept-MvT vermeldt dat de regeling ‘alle vormen van schade’ omvat die het gevolg zijn van bodembeweging door de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk voor gaswinning uit het Groningenveld of de gasopslag bij Norg. Art. 2(3) maakt het IMG bij uitsluiting bevoegd om, op aanvraag, de aanspraak op en de omvang van een schadevergoeding vast te stellen, zulks met toepassing van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht, en om de vastgestelde vergoeding aan de aanvrager uit te keren. De burgerlijk rechter moet volgens art. 16 een vordering tot vergoeding van schade door aardbevingen boven het Groningenveld niet ontvankelijk verklaren zolang (i) op grond van art. 2 schadevergoeding kan worden aangevraagd of (ii) zo’n aanvraag in behandeling is of (iii) tegen een besluit ex art. 2 een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. Die rechtsgang is de bestuurlijke, dus – neem ik aan - eerst bezwaar bij het IMG, gevolgd door beroep op de sector bestuursrecht van de rechtbank (die prejudiciële vragen kan stellen aan de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State), en hoger beroep op de Afdeling Bestuursrechtspraak. Art. 24(A) voegt daartoe aan art. 6:177 BW een achtste lid toe: “8. Op de afhandeling van schade als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, die ontstaat door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve gaswinning uit het Groningenveld of gasopslag bij Norg is de Wet Mijnbouwschade Groningen van toepassing.”
\n5.5.71 Dat de Wet Mijnbouwschade Groningen alleen in art. 6:177 BW van toepassing wordt verklaard, roept de vraag op of het IMG ook bij uitsluiting bevoegd is als schadevergoeding wordt gevorderd op grond niet van art. 7:177 BW, maar van art. 6:162 BW. Wellicht wordt met ‘alle vormen van schade’ (ook) bedoeld ‘alle vormen van aansprakelijkheid voor die schade’, maar het staat er (nog) niet. Een wettelijke grondslag voor verder strekkende ontzegging van toegang tot de burgerlijk rechter dan ex art. 6:177 BW lijkt in de consultatievorm van het voorstel te ontbreken. De MvT noemt art. 6:162 BW wel, maar vermeldt slechts dat “in de beoordeling wordt rekening gehouden met twee specifieke bepalingen, te weten de artikelen 6:177 en 6:177a van het Burgerlijk Wetboek en de hierop gebaseerde jurisprudentie,” hetgeen suggereert dat het voorstel alleen gaat over de aansprakelijkheid van de exploitant ex art. 6:177 BW.
\nDe toegang tot de burgerlijk rechter zou dan blijven bestaan als (i) de Staat of EBN voor zijn handelen of nalaten in het Groningenvelddossier wordt aangesproken, of (ii) de exploitant niet op basis van art. 6:177, maar op basis van art. 6:162 BW wordt aangesproken. Het uitgangspunt is dat de Staat bij de schade-afhandeling in de plaats treedt van de exploitant, maar dat dit niet wegneemt dat de schade door de exploitant is veroorzaakt en door deze vergoed moet worden. Dat lijkt te bevestigen dat een mogelijke aansprakelijkheid van de Staat ex art. 6:162 BW buiten het bereik van de regeling valt. Dit staat op gespannen voet met het in de toelichting op art. 16 genoemde doel te voorkomen dat voor dezelfde schade langs verschillende routes om vergoeding wordt verzocht.
\n5.5.72 De art. 22 en 23 bevatten het overgangsrecht. De consultatieversie van art. 22 luidt: “1. Met ingang van de datum van inwerkingtreding van deze wet wordt het Besluit Mijnbouwschade Groningen ingetrokken.
\nHet concept-art. 23 ziet op schade ter zake waarvan bij inwerkingtreding van de wet een vordering bij de burgerlijk rechter aanhangig is: “Aanvragen om vergoeding van schade worden door het Instituut niet in behandeling genomen indien ten aanzien van de schade op het moment van inwerkingtreding van deze wet reeds een vordering is ingesteld bij de burgerlijke rechter, tenzij de vordering bij de burgerlijke rechter door de gedupeerde wordt ingetrokken.”
\n5.6 Vanaf 1 januari 2019 5.6.1 Op 7 januari 2019 heeft het KNMI het ‘Jaaroverzicht aardbevingen 2018’ gepubliceerd. In 2018 zijn er 90 aardbevingen in het Groningenveld geweest, waarvan 15 met M ≥ 1,5 SvR. Door naar de magnitudes ≥ 1,5 te kijken, kunnen jaren met elkaar vergeleken worden. De uitbreiding van het meetnetwerk heeft de laatste jaren geleid tot registratie van meer kleinere bevingen.
\n5.6.2 Het Groninger Gasberaad, de GBB, de colleges van B&W van 7 Groningse gemeenten en gedeputeerde Staten van de provincie Groningen hebben gezamenlijk hun zorgen geuit over het trage tempo van de schadeafhandeling. In reactie daarop heeft de minister bij brief van 16 januari 2019 herhaald dat de TCMG versnellingsmaatregelen doorvoert.
\n5.6.3 Op 31 januari 2019 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak bij voorlopige voorziening geoordeeld dat de gaswinning uit het Groningenveld vooralsnog niet verder hoeft te worden teruggebracht dan tot het niveau in het instemmingsbesluit voor het gasjaar 2018-2019. NAM mag de hoeveelheid gas winnen benodigd om de gaslevering te kunnen garanderen, wat in een gemiddeld jaar neerkomt op 19,4 m³. De voorzieningenrechter heeft de betrokken belangen afgewogen en zag geen aanleiding om de gaswinning al stop te zetten of verder terug te brengen. Daarbij woog zwaar dat volgens de minister “onacceptabele risico’s” ontstaan bij stopzetting of verdere reductie: bedrijven zouden failliet kunnen gaan, mensen zouden mogelijk hun huizen niet meer kunnen verwarmen, het gasnet zou risico’s lopen en er zouden ernstige problemen kunnen ontstaan voor instellingen als ziekenhuizen en verpleeghuizen, terwijl de veiligheidswinst gering zou zijn omdat stopzetting of sterke reductie niet direct leidt tot een lager risico op aardbevingen. Ook betrok de voorzieningenrechter in zijn afweging dat het kabinet al had besloten om de gaswinning in Groningen af te bouwen en in 2030 te beëindigen.
\n5.6.4 Bij brief van 8 februari 2019 heeft de minister de Tweede Kamer bericht dat de maatregelen van het kabinet om de gaswinning in Groningen te beëindigen tot een snellere daling van de vraag naar Groningengas leiden dan in 2018 voorzien.
\n5.6.5 Op 21 februari 2019 werd bekend dat het KNMI een fout heeft gemaakt bij het afstellen van de meetapparatuur voor de Groningse aardbevingen, maar volgens het KNMI zijn geen onjuiste meldingen gedaan van aantal, tijdstip, locatie of magnitude van aardbevingen. De consequenties zullen worden onderzocht, omdat deze metingen de basis zijn voor de beslissing of huizen versterkt moeten worden en of getroffen huiseigenaren recht hebben op schadevergoeding.
\n5.6.6 Op 5 maart 2019 heeft de Tweede Kamer een parlementaire enquête naar de gaswinning in Groningen aangekondigd, op zijn vroegst in 2020 te houden.
\n5.6.7 In zijn risico-analyse voor 2019 rapporteerde het SodM dat door de reductie van de gaswinning in Groningen in 2019 de kans op een beving van 3,6 of hoger SvR afneemt van 14,5% naar 12,5%. Door de afnemende dreiging neemt ook het aantal gebouwen af dat niet aan de veiligheidsnorm voldoet met 25%: van 7.200 naar 5.500. Deze gebouwen blijven echter wel onderdeel van de versterkingsopgave en komen nog steeds in aanmerking voor opname en beoordeling.
\nAdviescommissie en beleidsvoornemen inzake waardedalingen van woningen 5.6.8 Bij brief van 23 april 2019 heeft de minister van EZ&K het advies van de Adviescommissie Waardedaling aan de Kamer aangeboden. Die commissie moest de beste methode aanwijzen voor bepaling van de schade door waardedaling van woningen. Hij vat het advies van de commissie als volgt samen: “De adviescommissie heeft, (…), een zorgvuldig traject doorlopen. Zo zijn belanghebbende (maatschappelijke) organisaties twee keer in de gelegenheid gesteld hun visie op het onderwerp te geven. Naast een advies voor de meest geschikte methode, doet de adviescommissie een aantal aanbevelingen die de contouren schetsen van een compensatieregeling voor waardedaling.
\nDe adviescommissie heeft de methodes bestudeerd en met de desbetreffende wetenschappers gesproken. De adviescommissie constateert dat de methode van Atlas voor Gemeenten het meest geschikt is. Geen van de overige methodes acht de adviescommissie geschikt, of geschikt te maken in de korte tijd die resteert tot een publiekrechtelijke regeling voor waardedaling.
\nAtlas voor Gemeenten verricht sinds 2015 onderzoek naar de ontwikkeling van huizenprijzen in het aardbevingsgebied. De adviescommissie constateert dat de methode van Atlas integraal is en bovendien robuust gebleken in een veelheid van gevoeligheidsanalyses. In de methode wordt waardedaling vastgesteld aan de hand van twee componenten:
\nDaarnaast vindt om de waardedaling vast te stellen vergelijking met een referentiewoning elders in Nederland plaats. Op basis hiervan wordt per postcode-gebied een percentage waardedaling vastgesteld. In haar laatste publicatie van december 2018 komt Atlas tot een gemiddeld percentage van 3% in de periode 2012 tot en met 2017. Het percentage binnen het gebied varieert, al naar gelang het aantal ondervonden bevingen: van 1,9% in Oldambt, naar 8,9% in Loppersum. Het betreft hier gemiddelde percentages, binnen de desbetreffende gemeente kan het percentage verschillen.
\nDe adviescommissie adviseert dit percentage te verhogen. Achtergrond van deze aanbeveling is dat bij het vaststellen van de waardedaling door middel van een model de onzekerheidsmarge in het voordeel van de gedupeerde moet zijn. De adviescommissie stelt daarom voor een bandbreedte te hanteren. Ook dient het effect van de waardevermeerderingsregeling buiten beschouwing gelaten te worden, aangezien deze regeling bedoeld was als compensatie voor overlast.
\nDe adviescommissie heeft dit door laten rekenen en gaat daar in haar advies op in: van gemiddeld 2,4% waardedaling in Oldambt tot 12,9% waardedaling in Loppersum per 1 november 2018. Gemiddeld over het gehele gebied wordt inclusief bandbreedte 4% waardedaling geconstateerd. Op basis van actualisatie van de methode, zal blijken hoe de percentages waardedaling er op casusniveau precies uit gaan zien. Ik ga hier in het vervolg van mijn brief op in.
\nHoe het percentage waardedaling er precies uit gaat zien is onder meer afhankelijk van welke peildatum gekozen wordt voor het vaststellen van de schade. De adviescommissie adviseert uit te gaan van één peildatum voor alle betrokkenen. Voor alle benadeelden geldt dezelfde datum, zodat sprake is van een hoge mate van rechtsgelijkheid. Voorts wordt niemand belast met de zorg of de zelf gekozen datum ook de meest geschikte is. Als peildatum wordt 1 januari 2019 geadviseerd. De adviescommissie kiest voor een peildatum die niet ver terug gaat in het verleden. Daarmee wordt recht gedaan aan de op dat moment bekende en de meest actuele omstandigheden.
\nOp basis van het percentage waardedaling wordt een schadebedrag toegekend. De adviescommissie komt tot de slotsom dat de WOZ-waarde de meest geschikte grondslag is voor de compensatie van waardedaling. Daarvoor stelt de commissie de peildatum op 1 januari 2019. Deze peildatum heeft als voordeel dat bewoners nog in beroep kunnen gaan tegen de WOZ-waarde. De WOZ-waarde van 2019 wordt immers in de eerste maanden van 2020 vastgesteld. Een huiseigenaar kan er ook voor kiezen om vergoeding van zijn schade door waardedaling aan te vragen nadat hij zijn woning verkocht heeft. In dat geval kan zijn schade ook worden begroot met behulp van deze methode, maar wordt de verkoopwaarde van de woning als uitgangspunt gebruikt in plaats van de WOZ waarde.
\nWie precies recht heeft op compensatie voor waardedaling hangt af van het toepassingsgebied. De commissie adviseert uit te gaan van het gebied dat Atlas voor Gemeenten hanteert. Atlas voor Gemeenten heeft voor alle postcodegebieden met toegekende aardbevingsschade onderzocht of sprake is van waardedaling. In postcodegebieden vanaf 20% toegekende schadeclaims wordt waardedaling geconstateerd. In postcodegebieden met 0–20% toegekende schadeclaims ten opzichte van de complete woningvoorraad ziet Atlas een tegenovergesteld effect: de waarde van de woningen is daar gestegen.
\nWoningcorporaties dienen ook volgens de methode van Atlas voor Gemeenten gecompenseerd te worden. De agrarische bedrijven vormen een uitzonderings-categorie. Hier adviseert de adviescommissie tot maatwerk, in lijn met de aanbevelingen van de agro-tafel. De adviescommissie acht het billijk om Groningers uit het risicogebied die hun woning in het verleden hebben verkocht, maar geen aanspraak hebben gemaakt op de waardedalingsregeling van de NAM, toch te compenseren.
\nDe adviescommissie is ten slotte van oordeel dat compensatie voor waardedaling een finaal karakter behoort te hebben. Dit houdt in dat compensatie in beginsel eenmalig is. In beginsel, omdat geen rekening kan worden gehouden met bevingen van een zwaarte die redelijkerwijs niet meer viel te verwachten of met onvoorzienbare andere gevolgen.”
\n5.6.9 De minister is met de adviescommissie van mening dat de onzekerheidsmarge in het voordeel van de gedupeerde moet werken en onderschrijft de opvatting dat compensatie voor waardedaling eenmalig moet zijn, behoudens nieuwe omstandigheden die de waarde fors verder doen dalen. Onzekerheid en onduidelijkheid worden voorkomen doordat niet hoeft te worden terugbetaald en door gebruik van één peildatum. De minister zal Atlas voor Gemeenten opdracht geven zijn methode te actualiseren in lijn met de aanbevelingen van de commissie, waarna de methode rond de zomer 2019 nogmaals aan de commissie zal worden voorgelegd. Daarna zal de methode aan het IMG ter beschikking worden gesteld voor de bepaling van diens werkwijze bij de afhandeling van de schade door waardedaling als gevolg van aardbevingen.
\n6De Groningse aardbevingsschade in de civiele rechtspraak 6.1 Ik beperk het civiele rechtspraakoverzicht hieronder tot de uitspraken die voor de beantwoording van de prejudiciële vragen van belang zijn. Op 2 september 2015 oordeelde de rechtbank Noord-Nederland in een geschil tussen NAM en Stichting Waardevermindering door Aardbevingen Groningen (WAG) en een aantal woningcorporaties dat de laatsten geen belang hadden bij beantwoording van de vraag of NAM ook ex artt. 6:174 en 6:162 BW aansprakelijk is, nu de door NAM erkende aansprakelijkheid ex art. 6:177 BW al vaststond: “4.2.4. Eisers baseren hun vorderingen niet slechts op artikel 6:177 BW, maar ook op de artikelen 6:174 en 6:162 BW. NAM betwist het belang daarbij nu de (erkende) aansprakelijkheid ex artikel 6:177 BW vaststaat. Een beoordeling van onder meer de vraag of NAM expliciet onrechtmatig jegens eisers heeft gehandeld zou dan ook overbodig zijn. De rechtbank overweegt dat juist is het standpunt van NAM dat in dit geval en gelet op de concrete vorderingen van eisers, zodanige afzonderlijke toetsing overbodig lijkt nu immers eisers daarbij geen belang hebben. Niet slechts de aansprakelijkheid van NAM voor de vergoeding van de bevingsschade is immers een rechtstreeks gevolg van het bepaalde in artikel 6:177 BW, maar ook andere mogelijke procestechnische of bewijstechnische belangen van eisers worden niet belemmerd door de beperking tot laatstgenoemd wetsartikel.
\nZo wordt de vraag naar de bewijslastverdeling (die in deze procedure verder geen beantwoording behoeft) en/of de omvang van de schadevergoedingsverplichting ten deze niet door de toepasselijkheid van artikel 6:177 BW beïnvloed. Al bij de parlementaire behandeling van de Mijnbouwwet 16 is door de wetgever verklaard dat de kwalitatieve aansprakelijkheid van de exploitant onverlet laat dat de gelaedeerde de bewijslast draagt betreffende het causaal verband tussen mijnbouwactiviteit en schade. In zoverre wordt onverkort vastgehouden aan de wettelijke uitgangspunten zoals die zijn bepaald voor het bewijsrecht. Dat is niet anders bij toepassing van de artikelen 6:174 of 6:162 BW. De gelaedeerde kan bij invulling van het causaliteitsvraagstuk daarbij een beroep doen op de bij de Mijnbouwwet ingestelde Technische Commissie Bodem-beweging, maar ook het leerstuk van de mogelijke omkering van de bewijslast is voor de rechter in beginsel toepasbaar bij een vordering die haar basis vindt in een kwalitatieve aansprakelijkheid zoals artikel 6:177 BW (zie Hoge Raad 19 december 2008 17 in een oordeel met betrekking tot artikel 6:174 BW).
\nOok waar het gaat om de omvang van de schadevergoedingsverplichting behoeft naar het oordeel van de rechtbank geen beperking in artikel 6:177 BW te worden gelezen. Met name kan ook de vordering tot vergoeding van waardedaling, die in de onderhavige procedure centraal staat, een basis vinden in de uitwerking van artikel 6:177 BW. De rechtbank overweegt dat zodanige schade in beginsel uit hoofde van het bepaalde in artikel 6:98 BW voor vergoeding in aanmerking kan komen. De rechtbank herhaalt dat dit door NAM ook is erkend (pleitnota NAM onder 5).
\n4.2.5.
\nDe rechtbank overweegt dat in zijn algemeenheid samenloop van de door Stichting WAG en woningcorporaties ingeroepen wetsbepalingen wel degelijk mogelijk is. In het onderhavige geval doet zodanige samenloop echter niets toe of af aan de vorderingen van Stichting WAG en woningcorporaties. Waar artikel 6:177 BW specifiek voor schade door aardbevingen is geschreven, zal de rechtbank dit artikel als basis nemen voor de concrete vorderingen van Stichting WAG en woningcorporaties. Een nader onderzoek naar en oordeel over de mede toepasselijkheid van artikel 6:162 BW en/of artikel 6:174 BW dient in deze zaak geen belang en zal dus achterwege blijven. Telkens waar Stichting WAG en woningcorporaties vorderen een verklaring voor recht dat NAM onrechtmatig handelt op grond van artikel 6:177 BW zal de rechtbank die vordering derhalve niet in die vorm toewijzen nu de normschending van dat artikel geen onrechtmatigheid impliceert.
\n6.2 De rechtbank heeft vervolgens voor recht verklaard dat (i) NAM aansprakelijk is voor de schade in de vorm van waardevermindering van de onroerende zaken in het gebied waar aardbevingen ten gevolge van gaswinning door NAM voorkomen, en (ii) die schade voor vergoeding in aanmerking komt ongeacht fysieke schade aan de onroerende zaken en ongeacht of die zaken al dan niet zijn verkocht.
\n6.3 Dat vonnis is weliswaar op 23 januari 2018 vernietigd door het hof Arnhem-Leeuwarden, maar opnieuw rechtdoende kwam dat hof tot een gelijkluidende verklaring voor recht, overwegende dat niet ter discussie staat dat NAM aansprakelijk is voor schade als gevolg van zijn gaswinning en evenmin dat die schade kan bestaan uit waardevermindering van onroerende zaken zoals woningen. Discussie bestond wel over de vraag of en zo ja, onder welke voorwaarden, bij de begroting van de waardevermindering van een al dan niet fysiek beschadigde woning kan worden geabstraheerd van het gegeven dat zij niet is verkocht, dus over de vraag of de waardevermindering in zoverre abstract kan worden begroot (rov. 8.3). Het hof stelde voorop dat daarbij groot belang toekomt aan de redelijkheid en doelmatigheid (rov. 8.8). Hij heeft vervolgens enige arresten besproken waarin u abstracte begroting van waardevermindering heeft aanvaard (rov. 8.11-8.17) en geoordeeld dat de verschillen met het hem voorgelegde geval niet zodanig waren dat abstracte schadebegroting in dat geval niet daarmee in lijn zou zijn.
\n6.4 Het hof heeft vervolgens beoordeeld of abstracte schadebegroting in het hem voorgelegde geval doelmatig was en tot een redelijk resultaat zou leiden (rov. 8.18). De door NAM tegen abstracte schadebegroting geuite bezwaren heeft het hof gemotiveerd van de hand gewezen (rov. 8.20 e.v.), waarbij hij heeft aangenomen dat de aardbevingen een negatief effect hebben op de woningwaarde en dat dit effect niet binnen enkele jaren zal zijn verdwenen (rov. 8.52), dat de schade ook zonder verkoop kan worden begroot (rov. 8.69), dat weliswaar geen evidente peildatum bestaat voor waardeverminderingsbepaling los van verkoop (rov. 8.89), maar dat de datum van de taxatie in de praktijk goed hanteerbaar is (rov. 8.90). Het hof overwoog vervolgens als volgt: “8.109. Met de vorige alinea heeft het hof een voorschot genomen op het oordeel over de toelaatbaarheid van abstracte schadebegroting in dit geval. Het hof volgt NAM niet in haar betoog dat de schade door de waardevermindering van de woningen niet abstract – los van de vraag of de woningen zijn beschadigd en/of verkocht – kan worden begroot. Daar heeft het hof in aansluiting op hetgeen reeds is overwogen, de volgende redenen voor.
\n8.110. Abstracte begroting valt, zoals het hof heeft vastgesteld, binnen het gebied dat is afgebakend in de hiervoor besproken arresten van de Hoge Raad. Binnen dat gebied is doorslaggevend of abstracte schadebegroting redelijk en doelmatig is. De schade-oorzaak in deze zaak levert, gelet op wat het hof in de vorige paragraaf heeft overwogen, geen grond op om in dit geval hoge eisen te stellen aan de toelaatbaarheid van abstracte schadebegroting. Daar komt nog bij dat ook uit de in Nederland levende rechtsovertuigingen (vgl. art. 3:12 BW) volgt dat in dit geval geen al te hoge eisen moeten worden gesteld aan de toelaatbaarheid van abstracte schadebegroting. Het hof verwijst in dit verband naar de nadruk die in het regeerakkoord wordt gelegd op een adequate en onafhankelijke afhandeling van alle schade en op de aanbeveling van de mensenrechtencommissie van de VN om te voorzien in “proper compensation”. Geheel ten overvloede wijst het hof nog op een recent advies over – kort gezegd – de wijze van schade-afwikkeling dat op verzoek van de NCG is uitgebracht door prof. mr. W.D.H. Asser, mr. dr. J.E. van de Bunt en prof. mr. A. Hammerstein (de commissie Hammerstein). In dat advies, waar van de zijde van de corporaties bij pleidooi op is gewezen, hanteert de commissie Hammerstein het volgende uitgangspunt (blz. 6): “De Staat der Nederlanden en zijn inwoners hebben in de afgelopen decennia veel profijt gehad van de winning van gas in de provincie Groningen. De inwoners van deze provincie hebben daarvan óók en in toenemende mate hinder en schade ondervonden. Zij hadden en hebben reeds op grond van de aard van de aansprakelijkheid voor de schade recht op een fatsoenlijke en ruimhartige afwikkeling van deze schade en op een volledige vergoeding van de werkelijk geleden schade.”
\nDe leidraad is steeds die van een ruimhartige benadering.
\n8.111. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is voor de toelaatbaarheid van abstracte schadebegroting in dit geval voldoende dat de schade een voldoende structureel karakter heeft, dat begroting van de schade mogelijk is en niet op onoverkomelijke bezwaren vanuit het oogpunt van doelmatigheid stuit en dat de gelaedeerden belang hebben bij abstracte schadebegroting. Wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, is in dit geval abstracte schadebegroting redelijk en doelmatig.
\n8.112. Aan de hiervoor vermelde voorwaarden is voldaan. Het hof heeft vastgesteld dat in het gebied waarin de aardbevingen plaatsvinden nog steeds – vijf jaar na Huizinge – sprake is van schade door waardevermindering van woningen en dat deze schade een structureel karakter heeft. Het hof heeft ook vastgesteld dat het mogelijk is om de waardevermindering los van verkoop vast te stellen en dat het op deze wijze begroten van de schade vanuit het oogpunt van doelmatigheid niet onoverkomelijk is. Weliswaar zullen, indien ondanks bereidwillige houding van NAM een model als bedoeld in r.o. 8.75 e.v. uitblijft [een al dan niet in overleg met WAG en de corporaties vast te stellen model om de schade door waardedaling vanwege het aardbevingsrisico vast te stellen; PJW], hoge uitvoeringslasten kunnen ontstaan, maar dat aspect legt voor het hof onvoldoende gewicht in de schaal om tot een andere afweging te komen Ten slotte heeft het hof vastgesteld dat de woningeigenaren voldoende belang hebben bij abstracte begroting van hun schade.”
\n6.5 Het hof zag geen aanleiding om de door de rechtbank gegeven verklaring voor recht te wijzigen (rov. 9.7). Voor zover NAM een geografische beperking bepleitte, heeft het hof overwogen dat niet kan worden uitgesloten dat in gebieden waar gemiddeld geen sprake is van waardevermindering, toch woningen staan die individueel wel in waarde zijn verminderd door de gaswinning (rov. 9.4). Het hof heeft NAM niet gevolgd in diens betoog dat de verklaring voor recht pas toewijsbaar is als vaststaat dat de woningen in waarde zijn gedaald door het aardbevingsrisico, hetgeen dus per woning zou moeten worden vastgesteld (rov 9.5). De verklaring voor recht houdt overigens niet in dat de waardevermindering steeds abstract moet worden begroot, maar laat ruimte voor concrete schadebegroting, bijvoorbeeld als de desbetreffende woning wel is verkocht (rov. 9.6).
\n6.6 NAM kon tot 23 april 2018 tegen deze uitspraak cassatieberoep instellen, maar heeft dat niet gedaan. In reactie op de Hofuitspraak heeft de minister van EZ de Adviescommissie Waardedaling ingesteld, die moet adviseren welk van de bestaande modellen voor bepaling van waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied het meest geschikt is om de Hofuitspraak uit te voeren. In dat verband heeft de minister van EZ opgemerkt: “Er bestaat geen discussie over de aansprakelijkheid van de exploitant (NAM) voor deze vorm van schade (…)”.
\nDe Adviescommissie Waardedaling heeft in april 2018 gerapporteerd (zie 5.6.8 hierboven) en de minister volgt haar advies (zie 5.6.9).
\n6.7 Bij tussenvonnis van 5 oktober 2016 heeft de rechtbank Noord-Nederland in een schadevergoedingsprocedure van een natuurlijke persoon tegen de Maatschap, NAM, EBN en de Staat de procespositie van de gedaagden beoordeeld. De Maatschap kan volgens de rechtbank niet in rechte worden betrokken omdat zij stil is: “4.2. NAM en EBN hebben aangevoerd dat Maatschap Groningen een stille maatschap is en dat zij niet in rechte kan worden aangesproken. De artikelen 1.2 en 5 van de OvS bepalen dat Maatschap Groningen niet naar buiten optreedt en dat NAM het bedrijf van de opsporing en ontginning te eigen name voert. De brieven van 27 maart 1963 en 4 april 1963 doen hieraan niets af. Gesteld noch gebleken is dat onder de naam Maatschap Groningen bij de gaswinning op een voor derden duidelijk kenbare wijze aan het rechtsverkeer is deel genomen. Integendeel, uit de stellingen van partijen en de overgelegde producties volgt juist dat NAM naar buiten toe optrad en dat deed onder haar eigen naam. Dat NAM dat ingevolge artikel 5 van de OvS deed uitsluitend ten behoeve van de maatschap, staat tussen partijen niet ter discussie. Daarmee staat voor de rechtbank vast dat Maatschap Groningen een stille maatschap is. Een maatschap kan in rechte worden betrokken als de gezamenlijke maten onder de naam van de maatschap op voor derden duidelijk kenbare wijze aan het rechtsverkeer deelnemen (HR 5 november 1976, ECLI:NL:HR:1976:AB7103 en HR 15 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY7840). Nu daarvan in het geval van Maatschap Groningen geen sprake is, zal de rechtbank [eiser] niet-ontvankelijk verklaren in zijn vorderingen voor zover die zijn ingesteld tegen Maatschap Groningen.”
\n6.8 De rechtbank stelde vast dat NAM erkent dat door haar gaswinning aardbevingen zijn ontstaan en dat zij als vergunninghouder aansprakelijk is op grond van art. 6:177 BW voor schade die van die bodembeweging het gevolg is. Volgens de rechtbank is ook EBN exploitant, weliswaar niet in de zin van art. 6:177(2)(a) BW, maar wel in de zin van art. 6:177(2)(b) BW, en daarom net als NAM risicoaansprakelijk voor door aardbevingen ontstane schade: “4.4 (…). De rechtbank is van oordeel dat het feit dat NAM heeft te gelden als vergunninghouder in de zin van artikel 6:177 lid 2 sub a BW en derhalve aansprakelijk is voor deze schade, niet uitsluit dat ook anderen voor diezelfde schade aansprakelijk zijn omdat zij naast NAM eveneens kwalificeren als exploitant in de zin van artikel 6:177 lid 2 sub a dan wel sub b BW. De rechtbank leidt dit af uit de tekst van de wet en overweegt daarbij dat de toelichting op de wet geen andere conclusie rechtvaardigt.
\n4.5.
\nTussen partijen staat vast dat de Concessie Groningen verleend is aan NAM. Deze concessie heeft krachtens de overgangsbepaling in de Mbw te gelden als winningsvergunning in de zin van deze wet. NAM houdt de winningsvergunning voor het Groningenveld. EBN is geen (mede-)vergunninghouder als bedoeld in artikel 6 of artikel 25 Mbw en kwalificeert daarom niet als exploitant in de zin van artikel 6:177 lid 2 sub a BW.
\n4.6.
\nMet het voorgaande werpt zich de vraag op of EBN kwalificeert als rechtspersoon als bedoeld in artikel 6:177 lid 2 sub b BW die, anders dan als ondergeschikte, een mijnbouwwerk aanlegt of doet aanleggen dan wel in gebruik heeft zonder dat hij houder is van de vergunning in de zin van artikel 6 of 25 Mbw. Uit deze bepaling valt af te leiden dat om als exploitant te kunnen worden gekwalificeerd EBN niet dient te handelen in opdracht van de vergunninghouder.
\n4.7.
\nVoor de positie van EBN acht de rechtbank van belang dat het systeem van staatsdeelneming zoals dat met de Nota De Pous is geïntroduceerd in de Mbw is gehandhaafd. EBN als rechtsopvolger van de Staatsmijnen neemt namens de Staat verplicht deel in mijnbouwprojecten. Zij werkt met betrekking tot het Groningenveld als zelfstandige partij met NAM samen in Maatschap Groningen. NAM oefent haar rechten uit de Concessie Groningen uitsluitend ten behoeve van die maatschap uit, de samenwerkende partijen bepalen gezamenlijk het beleid inzake de verdere exploratie en exploitatie binnen de vergunning en zij dragen samen het economisch belang daarbij. Van ondergeschiktheid van EBN aan NAM of een ‘in opdracht handelen’ van NAM door EBN is derhalve geen sprake.
\n4.8.
\nMet betrekking tot de door NAM verrichtte mijnbouwwerkzaamheden vloeit uit artikel 2 lid 1 OvS voort dat de mijnbouwwerken die reeds voor de totstandkoming van de OvS tot stand zijn gebracht door NAM in eigendom dienden te worden gebracht van de maatschap. Zie ook de inmiddels wettelijke verplichting daartoe zoals die voor (andere) staatsdeelnemingen is geformuleerd in artikel 95 Mbw. Niet gesteld of gebleken is dat op dit punt de OvS niet of niet juist is nagekomen. Daarmee is EBN als rechtsopvolger van de Staatsmijnen mede-eigenaar van de mijnbouwwerken geworden.
\n4.9.
\nAls mede-eigenaar van de mijnbouwwerken is EBN in beginsel ook mede-gebruiker ervan; vergelijk artikel 5:1 lid 2 BW. Dat is zij hier ook feitelijk. Uit artikel 5 OvS volgt weliswaar dat NAM de bedrijfsvoering doet, maar dat doet zij uitsluitend ten behoeve van Maatschap Groningen. EBN participeert financieel in het werk en trekt daar veel profijt van. Bovendien heeft EBN via haar positie in het College van Beheer van Maatschap Groningen grote invloed op het aardgaswinningsbedrijf (artikelen 3 en 6 OvS). Gelet hierop kwalificeert EBN - anders dan zij bepleit - als (mede-) exploitant in de zin van artikel 6:177 lid 2 sub b BW. Dat de winningsactiviteiten in de praktijk door personeel van NAM worden uitgevoerd, is onvoldoende om daarover anders te oordelen.
\n4.10.
\nDe kwalificatie van EBN als exploitant in de zin van artikel 6:177 lid 2 sub b BW strookt naar het oordeel van de rechtbank ook met de parlementaire geschiedenis van de Mbw. Daaruit blijkt dat staatsdeelneming is ingevoerd om de Staat te laten profiteren van de opbrengsten van delfstoffen. Omdat de Staat deelneemt in kosten en opbrengsten en omdat met de kosten grote bedragen gemoeid gaan, is in 1963 besloten de activiteiten een industriële inbedding te geven en onder te brengen bij een onderneming die werkt op commerciële basis (kamerstukken 26 219, nr. 7, § 35). Destijds was dat de rijksdienst Staatsmijnen. Sinds 1989 is dat EBN. Aan de positie van EBN als staatsparticipant is bij de totstandkoming van de Mbw de nodige aandacht besteed. Daarbij is over EBN herhaaldelijk gesproken als “mede-exploitant”. Over “de rol van EBN als mede-explorant en mede-exploitant” schrijft de minister van Economische Zaken dat EBN zorgdraagt voor een deel van de financiering en optreedt als commerciële partner die kennis heeft van de mijnbouwpraktijk; EBN is een “actieve deelnemer in exploratie en exploitatie” en terugtrekking van EBN acht de minister niet wenselijk (kamerstukken 26 219, nr. 12 § 35). De kwalificatie van EBN als mede-exploitant sluit naar het oordeel van de rechtbank aan bij de positie die EBN als maat in Maatschap Groningen heeft op grond van de OvS.
\n4.11.
\nDe rechtbank komt tot de slotsom dat EBN (samen met de vergunninghouder NAM en zelf zonder vergunning) de ten behoeve van Maatschap Groningen geëxploiteerde mijnbouwwerken mede in gebruik heeft. EBN is daarom een exploitant in de zin van artikel 6:177 lid 2 onder b BW en zij is net als NAM risicoaansprakelijk voor de bij [eiser] door aardbevingen ontstane schade.
\nDe rechtbank concludeerde dat NAM en EBN tegelijkertijd en gezamenlijk handelende exploitanten zijn en daarom op grond van art. 6:182 BW hoofdelijk aansprakelijk voor schade die is ontstaan door beweging van de bodem als gevolg van de gaswinning. NAM heeft het causale verband tussen de gaswinning en schade als gevolg van aardbeving erkend en EBN heeft het niet betwist (rov. 4.15) 6.9 Ten aanzien van de Staat oordeelde de rechtbank dat hij niet met EBN kan worden vereenzelvigd en dat de Staat geen exploitant is in de zin van art. 6:177(2)(b) BW (rov. 4.13). De rechtbank heeft de beoordeling aangehouden van de stelling dat de Staat ex art. 6:162 BW aansprakelijk is wegens onvoldoende reageren op de aardbeving van Huizinge in 2012 (rov. 4.14).
\n6.10 Op 28 juni 2017 heeft de rechtbank Noord-Nederland in deze procedure een tweede tussenvonnis gewezen, waarin zij wat betreft de aansprakelijkheid van de Staat heeft aangesloten (rov. 2.3) bij haar vonnis van 1 maart 2017 in een procedure tussen enerzijds een groot aantal natuurlijke personen, onder wie [eisers] (eisers sub 15 en 16 in de zaak met rolnummer C/19/109680) en anderzijds NAM en de Staat. De rechtbank had in dat vonnis van 1 maart 2017 voor recht verklaard dat NAM jegens de eisers onrechtmatig handelt en heeft gehandeld in de zin van art. 6:177(1)(b) BW en van art. 6:162 BW. Over de aansprakelijkheid van de Staat oordeelde de rechtbank zoals hieronder in 6.16 samengevat. Ten aanzien van een deel van de eisers, onder wie [eisers] , verklaarde de rechtbank voor recht dat: a. de aantasting van het woongenot als gevolg van de aardbevingen door NAM’s gaswinning een aantasting in de persoon van de eisers ‘op andere wijze’ is in de zin van art 6:106(1)(b) BW; b. de aardbevingen als gevolg van de gaswinning van NAM een inbreuk ex artikel 6:162 BW zijn op het persoonlijkheidsrecht van de eisers, namelijk op hun recht op ongestoord woongenot; c. die inbreuk op hun persoonlijkheidsrecht kan worden aangemerkt als aantasting in de persoon op andere wijze in de zin van artikel 6:106 lid 1 sub b BW; d. NAM aansprakelijk is voor de door de eisers in deze zaak geleden en nog te lijden immateriële schade ex artikel 6:106 BW;
\nTen aanzien van een ander deel van de eisers verklaarde de rechtbank voor recht dat: a. de eisers vermogensschade lijden in de zin van het gemis van het onstoffelijk voordeel van ongestoord woongenot als gevolg van de aardbevingen door NAM’s gaswinning; b. NAM aansprakelijk is voor de door de eisers geleden en nog te lijden vermogensschade bestaande uit het gemis van het onstoffelijk voordeel van ongestoord woongenot.
\nDe rechtbank heeft NAM veroordeeld tot vergoeding van deze schade, op te maken bij staat.
\n6.11 De rechtbank heeft voorop gesteld dat NAM erkent dat zij als vergunninghouder en exploitant van de mijnbouwwerken op grond van art. 6:177(1)(b) BW risicoaansprakelijk is voor eventuele materiële en immateriële schade die de eisers als gevolg van de aardbevingen lijden (rov. 4.2.1). Het verweer dat de eisers geen belang hebben bij een oordeel of zij daarnaast ook schuldaansprakelijk is op grond van art. 6:162 BW heeft de rechtbank verworpen omdat de aard van de aansprakelijkheid een van de omstandigheden is die van belang is bij de vaststelling van de hoogte van een eventuele immateriële schadevergoeding (rov. 4.2.2). Volgens de rechtbank is niet in geschil dat de aardbevingen in het algemeen het woongenot van bewoners van het Groningenveld aantasten en dat de bevingen het gevolg zijn van NAM’s bedrijfsactiviteiten. De overlast daarvan overschrijdt gezien zijn aard, ernst en duur de grenzen van wat de eisers in het maatschappelijke verkeer als gewone hinder hebben te aanvaarden en is een inbreuk op hun eigendomsrecht en hun recht op ongestoord woongenot. NAM is daarom volgens de rechtbank ook ex art. 6:162 BW aansprakelijk voor de schade (rov. 4.2.4).
\n6.12 Het oordeel dat NAM aan een deel van de eisers immateriële schade moet vergoeden heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, als volgt onderbouwd: “4.4. De rechtbank stelt voorop dat de wetgever de lat voor toekenning van immateriële schadevergoedingen hoog heeft willen leggen. De rechter dient daarmee blijkens de parlementaire behandeling terughoudend te zijn, zowel voor wat betreft de vraag of sprake is van een aantasting in de persoon als de omvang van het toe te wijzen bedrag. Uitgangspunt is dat buiten de gevallen van lichamelijk letsel en aantasting van eer en goede naam, sprake moet zijn van geestelijk letsel, waarmee wordt bedoeld een in de psychiatrie erkende ziekte, die objectief is of kan worden vastgesteld. De Hoge Raad heeft echter een aantal malen uitgesproken dat een schending van fundamentele persoonlijkheidsrechten, zoals het recht op zelfbeschikking en eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, gelet op de bijzondere ernst van de normschending en de gevolgen voor de benadeelde een aantasting in de persoon op andere wijze kan opleveren, zonder dat de benadeelde geestelijk letsel heeft opgelopen (HR 29 juni 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW1519, Blauw Oog).
\nDit is in lijn met de wetsgeschiedenis, waarin als voorbeeld van een dergelijk fundamenteel recht, het recht op privacy is genoemd. In zijn arrest van 4 oktober 2013 (ECLI:NL:HR:2013:851), betreffende een onrechtmatige perspublicatie door het Parool, oordeelde de Hoge Raad dat een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer kan worden aangemerkt als een aantasting in de zin van 6:106 lid 1 onder b BW die aanspraak geeft op vergoeding van immateriële schade en dat daarmee in dat geval het recht op schadevergoeding wegens aantasting in de persoon in de zin van die bepaling gegeven was. In de door partijen genoemde zaak van Baby Kelly heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de schending van het zelfbeschikkingsrecht van de ouders ook als aantasting van de persoon kwalificeert en in de zaak van de Groninger Oudejaarsrellen kwalificeerde een inbreuk op de integriteit van de persoon en de veiligheid van de woning als zodanig.
\n4.4.5.
\nHet geschil van partijen betreft in wezen de vraag of de gevolgen van de aardbevingen van dien aard en ernst zijn dat ook zonder dat psychisch letsel is of kan worden aangetoond, sprake is van een ernstige inbreuk op een fundamenteel persoonlijkheidsrecht die vergoeding van immateriële schade rechtvaardigt.
\nDe rechtbank merkt op dat NAM niet kan volhouden dat voor (alle) inwoners in het aardbevingsgebied sprake is van “gewone hinder” die hen niet direct persoonlijk raakt. Daarmee bagatelliseert NAM de situatie en doet zij velen tekort. Uit de onderzoeken blijkt dat de aardbevingen diep ingrijpen op het leven van veel inwoners en de directeur van NAM en de minister hebben dit in hun uitspraken ook onderkend. Dat dit zo is, blijkt ook wel uit de grote hoeveelheid schademeldingen en de (bouwkundige) maatregelen die (moeten) worden getroffen om veiligheidsrisico’s te beperken en het leefklimaat te verbeteren. Veel inwoners ervaren de situatie als (zeer) belastend en vrijwel alle eisers schetsen in hun persoonlijke verklaringen dat dit ook voor hen zo geldt.
\n4.4.6.
\nVraag is of de aard en de ernst van de door gaswinning veroorzaakte aardbevingen en de gevolgen daarvan zodanig zijn dat gesproken kan worden van een aantasting in de persoon. Dat betekent dat moet worden beoordeeld (I) of NAM inbreuk maakt op een fundamenteel persoonlijkheidsrecht, (II) of die inbreuk ernstig is en (III) of de gevolgen van de inbreuk eisers rechtstreeks treffen.
\nDe rechtbank is met eisers van oordeel dat het recht op eerbiediging van de integriteit van hun persoon, de veiligheid van hun woning en hun persoonlijke levenssfeer belangrijke fundamentele rechten zijn. De inbreuk die daarop door NAM wordt gemaakt is in veel gevallen ook ernstig, want in een groot deel van het Groningenveld worden inwoners gedurende langere tijd geconfronteerd met aardbevingen en/of de dreiging van (zwaardere) aardbevingen, die hun lijf en goederen kunnen schaden. Dit gaat verder dan een enkele aantasting van het milieu als zodanig. Uit de diverse onderzoeken die zijn overgelegd en de maatregelen die door NAM en de Staat worden getroffen blijkt dat de aardbevingen bij veel inwoners ten koste gaan van hun welzijn, hun levensvreugde en hun toekomstplannen.
\nMensen vrezen voor hun eigen veiligheid en die van hun dierbaren, hebben financiële zorgen omdat zij zich gevangen voelen in een woning die minder waard wordt en onverkoopbaar is, hebben spanning en frustraties over de schades die ontstaan en over de financiële afwikkeling en het herstel daarvan en hebben in algemene zin verdriet om wat zij kwijt zijn geraakt. De situatie in het aardbevingsgebied is in die zin vergelijkbaar met de zaak van de Groninger Oudejaarsrellen dat gevoelens van angst, onveiligheid en onzekerheid met betrekking tot lijf en goed aan de orde zijn. Bovendien gaat het in de onderhavige zaak om een veel langere periode die tot op de dag van vandaag voortduurt en voor onbepaalde tijd blijft voortduren.
\nDe Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 november 2015 geoordeeld dat de aard en de schaal van de met de gaswinning gepaard gaande gevolgen zodanig zijn, dat de in de artikelen 2 en 8 EVRM genoemde grondrechten (te weten het recht op bescherming van leven en het recht op eerbiediging van privé leven, familie- en gezinsleven en woning) van toepassing zijn. Er is sprake van een ingrijpende en langdurige aantasting van de directe private woonomgeving van mensen en het is onzeker hoe lang en hoe intensief die aantasting nog zal voortduren. De rechtbank wijst erop dat [de; PJW] Staat in zijn conclusie van antwoord heeft gesteld dat de aard en omvang van geïnduceerde aardbevingen waarschijnlijk nooit exact kunnen worden vastgesteld en dat daarover in elk geval tot op heden onzekerheid bestaat.
\n4.4.7.
\nGelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat voor het deel van Groningenveld waar regelmatig aardbevingen worden gevoeld en schade wordt geleden, gesproken kan worden van een situatie waarin door NAM een ernstige inbreuk wordt gemaakt op een fundamenteel persoonlijkheidsrecht, welke inbreuk ook zonder dat sprake is van geestelijk letsel, bij degenen die daardoor persoonlijk gevoelens van angst, zorg en psychisch onbehagen ervaren, leidt tot aantasting in de persoon op andere wijze als bedoeld in artikel 6:106 lid 1 b BW.”
\n6.13 Ten aanzien van een deel van de eisers oordeelde de rechtbank dat zij onvoldoende hebben onderbouwd dat ook hun fundamentele recht op ongestoord woongenot zodanig is geschonden dat zij in hun persoon zijn aangetast (rov. 4.4.9).
\n6.14 Dat NAM een deel van de eisers materiële schade door gederfd woongenot moet vergoeden heeft de rechtbank als volgt onderbouwd: “4.5.3. In zijn arrest van 5 december 2008 (ECLI:NL:HR:2008:BF1042 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat wanneer iemand uitgaven heeft gedaan ter verkrijging van een op zichzelf niet op geld waardeerbaar onstoffelijk voordeel en hij dit voordeel heeft moeten missen, bij het begroten van de door hem geleden schade – die als vermogensschade moet worden aangemerkt – als uitgangspunt zal hebben te gelden dat de waarde van het gemiste voordeel moet worden gesteld op de voor het verkrijgen daarvan gedane uitgaven die hun doel hebben moeten missen, en dat indien deze schade op de voet van artikel 6:98 BW aan een ander kan worden toegerekend als gevolg van een gebeurtenis waarvoor deze aansprakelijk is, die ander deze schade in haar geheel zal moeten vergoeden, tenzij dit, alle omstandigheden van het geval in aanmerking genomen, onredelijk zou zijn.
\nDe Hoge Raad overwoog verder nog dat de uitgaven hun doel in rechtens relevante mate moeten hebben gemist en dat daarbij de bijzondere omstandigheden van het geval van belang zijn, zoals de tijd gedurende welke de zaak niet gebruikt kon worden en het functieverlies en de daardoor veroorzaakte genotsderving. De ergernis zelf, die door gering gemis van verwacht genot is teweeggebracht, is echter geen vermogensschade.
\n4.5.5.
\nEisers hebben onweersproken gesteld dat zij allen kosten voor hun woningen hebben gemaakt en in de meeste gevallen nog maken. Zij stellen dat die uitgaven hun doel hebben gemist. Aan NAM kan worden toegegeven dat eisers (eventuele uitzonderingen daargelaten) niet al het genot van hun woning hebben gederfd en dat dus niet alle door hen voor hun woningen gedane uitgaven kwalificeren als uitgaven die hun doel hebben gemist. Uit wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen met betrekking tot de impact van de aardbevingen volgt in zijn algemeenheid echter wel dat sprake kan zijn van een rechtens relevante beperking.
\n4.5.6.
\nNAM heeft aangevoerd dat vermogensschade wegens gederfd gebruik en genot van de woning alleen voor vergoeding in aanmerking kan komen als sprake is van onrechtmatige hinder. De rechtbank heeft onder 4.2.4 overwogen dat daarvan sprake is, zodat dit verweer verder geen bespreking behoeft.
\n4.5.7.
\nEisers hebben niet alleen in algemene zin gesteld dat zij allen hypotheekrente betalen voor hun woning, maar – afgezien van eiser sub 68 in de zaak met zaaknummer C/19/109028 ([eiser D] c.s.) en eiser sub 4 in de zaak met zaaknummer/rolnummer C/19/109680/HA ZA 15-73 ([eiser H] c.s.) – ook verklaringen overgelegd waarin zij hebben aangegeven in welke mate zij in het genot van hun woningen zijn gestoord. Veel eisers maken, onweersproken, melding van tocht, vochtproblemen, klemmende deuren en andere beperkingen in gebruiksmogelijkheden van hun woningen. NAM heeft verder niet betwist dat alle eisers een woning bezitten en evenmin dat zij daarvoor kosten hebben gemaakt. Onderzoeksrapportages bevatten ook aanwijzingen dat de waarde van in het aardbevingsgebied gelegen onroerend goed als gevolg van de door gaswinning veroorzaakte aardbevingen vermindert. De rechtbank verwijst in dit verband naar wat zij onder de feiten onder 2.13. heeft opgenomen. Nu eisers hun kosten hebben gemaakt met betrekking tot het onverminderd gebruik en genot van hun woningen is voor allen, met uitzondering van de twee hiervoor genoemde eisers, sprake van uitgaven die hun doel in rechtens relevante mate hebben gemist waar deze uitgaven zien op het verminderde deel van dat gebruik en genot als gevolg van de aardbevingen. De twee hiervoor genoemde eisers zondert de rechtbank uit, omdat van hen geen verklaringen zijn overgelegd waaruit blijkt in welke mate zij in hun woongenot zijn gestoord.
\nBij de bepaling van de hoogte van de schade in de schadestaatprocedure dient uiteraard te zijner tijd verdisconteerd te worden of en zo ja wanneer de desbetreffende eiser reeds een bedrag aan schadevergoeding heeft ontvangen uit hoofde van waardevermindering van zijn of haar woning in geval sprake is van pro saldo dezelfde schadeposten.”
\n6.15 NAM heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld.
\n6.16 De rechtbank achtte de Staat niet aansprakelijk op grond van art. 6:177 BW omdat hij niet vereenzelvigd kan worden met een exploitant in de zin van die bepaling: niet gebleken is dat de gedragingen van NAM in het maatschappelijk verkeer te gelden hebben als gedragingen van de Staat (rov. 4.1.3). Hoewel de partijen het eens waren dat niet aan de orde was de vraag of formele rechtskracht toekomt aan de besluiten van de minister tot instemming met de winningsplannen van NAM (rov. 4.1.5), heeft de rechtbank van ambtswege overwogen dat het instemmingsbesluit van 21 december 2017 niet is aangevochten in een bestuursrechtelijke procedure en dat de civiele rechter daarom moet uitgaan van de rechtmatigheid van dat besluit (rov. 4.1.10). Zij is wel meegegaan (rov. 4.1.11) in het betoog van de eisers dat hen vanwege de bijzondere problematiek niet kan worden tegengeworpen - hetgeen de Staat hen kennelijk ook niet wil tegenwerpen - dat zij niet ex art. 1:3(3) Awb hebben verzocht om intrekking of wijziging van het instemmingsbesluit (verlaging van het winningsvolume).
\n6.17 Omdat niet is gebleken dat de Staat al vóór de beving in Huizinge wist of had moeten weten dat de potentiële risico’s voor schade zo groot waren dat de minister de (rechts)plicht had om de gasproductie te beperken, kan de Staat in zoverre volgens de rechtbank geen onrechtmatig handelen of nalaten worden verweten (rov. 4.1.12.2). Wel oordeelde de rechtbank dat de Staat zijn zorgplicht ex art. 6:162 BW heeft geschonden in de periode ná de beving in Huizinge en het daarop volgende rapport van SodM tot aan de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, door een onjuiste afweging van de belangen bij gasproductie en de veiligheidsrisico’s voor de bewoners van het Groningenveld (rov. 4.1.12.2). De rechtbank heeft een verklaring voor recht van die strekking gegeven.
\n6.18 De rechtbank heeft het meer of anders jegens de Staat gevorderde afgewezen. Volgens de rechtbank is de geconstateerde zorgplichtschending door de Staat onvoldoende om hem aansprakelijk te houden voor de schade waarvan de eisers vergoeding eisen. Daarvoor is vereist dat die schade door toezichtsfalen van de Staat na de beving in Huizinge en het SodM-rapport is ontstaan of toegenomen. De eisers hebben ook na betwisting door de Staat van het causale verband tussen het hem gemaakte verwijt en de gestelde schade, niet onderbouwd of en zo ja, in hoeverre, hun schade door toezichtsfalen van de Staat is ontstaan of toegenomen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015 volgt bovendien dat de gaswinning in het Groningenveld vooralsnog niet verder hoeft te worden beperkt dan tot 27 miljard m3. De eisers hebben niet onderbouwd dat hun schade niet zou zijn geleden als de minister de gasproductie na de beving in Huizinge eerder tot dat niveau zou hebben teruggebracht (rov. 4.1.12.3).
\n6.19 De Staat is het met dit oordeel niet eens, maar heeft afgezien van hoger beroep omdat dat langdurig een schaduw zou werpen over het gewenste vertrouwensherstel.
\n6.20 In december 2018 hebben ruim 5.000 bewoners van het Groningenveld NAM gedagvaard. Zij eisen vergoeding van immateriële en vermogensschade en streven naar een vergoedingssysteem “waarin het leed van alle inwoners in verschillende categorieën wordt onderverdeeld.” In deze procedure is nog geen uitspraak gedaan.
\nZie ook: Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aardbevingsrisico’s in Groningen: Onderzoek naar de rol van veiligheid van burgers in de besluitvorming over de gaswinning (1959-2014), Den Haag, februari 2015, p. 20-24.
\nZie het rapport van de Onderzoeksraad 2015, p. 31, dat verwijst naar M.M. Roggenkamp 2007, Het gasgebouw in de steigers. Utrecht: Energiegroep Simmons & Simmons. Zie ook Kamerstukken II 2013-2014, 33 529, nr. 30, p. 21-22.
\nZie het rapport van de Onderzoeksraad 2015, p. 20.
\nVoor ‘divident’ ware te lezen ‘dividend’.
\nKB 30 mei 1963, nr. 39, Stcrt. 1963/126 en 130. Deze concessie wordt thans krachtens een overgangsbepaling in art. 143(2)(a) Mbw beschouwd als winningsvergunning.
\nZie het rapport van de Onderzoeksraad 2015, p. 21. Zie ook de hieronder in hoofdstuk 5 weergeven chronologie voor de verschuiving in de rolverdeling, en Kamerstukken II 2013-2014, 33 529, nr. 30, p. 21-22.
\nKamerstukken II, 2013-14, 33 529, p. 21-22.
\nZie het rapport van de Onderzoeksraad 2015, p. 22.
\nZie https://www.sodm.nl/over-ons.
\nZie https://demijnraad.nl/wat-doen-wij.
\nZie het rapport van de Onderzoeksraad 2015, p. 23. https://www.groninger-bodem-beweging.nl/gbb. https://groningerdorpen.nl/over-ons/. https://gasberaad.nl/groninger-gasberaad/.
\nZie het rapport van de Onderzoeksraad 2015, p. 19.
\nZie Aad Correljé, Coby van der Linde en Theo Westerwoudt: ‘Natural Gas in the Netherlands; From Cooperation to Competition?’, Oranje-Nassau Groep, 2003, p. 34.
\nZie het rapport van de Onderzoeksraad 2015, Bijlage D, Wet- en regelgeving, p. 117.
\nStb. 1964/538.
\nZie https://www.raadvanstate.nl/gaswinning-groningen/informatie/.
\nWet van 21 december 2016 tot wijziging van de Mijnbouwwet (versterking veiligheidsbelang mijnbouw en regie opsporings-, winnings- en opslagvergunningen), Stb. 2016/554.
\nWet van 21 december 2016 tot wijziging van de Mijnbouwwet (versterking veiligheidsbelang mijnbouw en regie opsporings-, winnings- en opslagvergunningen), Stb. 2016/554.
\nDe MvT nuanceert: “Deze verplichting gaat niet zo ver, dat een normale winning, die soms onvermijdelijk bodembewegingen met zich meebrengt, niet meer mogelijk zou zijn. Wél dient de vergunninghouder te voorkomen, dat bijvoorbeeld door een bijzondere wijze van winning meer schade of een grotere kans op schade ontstaat dan zou ontstaan bij een «normale» wijze van winning. Ook dient de vergunninghouder te voorkomen dat de (externe) veiligheid wordt geschaad of nadelige gevolgen voor het milieu worden veroorzaakt.” Kamerstukken II, 1998-1999, 26 219, nr. 3, p. 23.
\nKamerstukken II, 1998-1999, 26 219, nr. 3, p. 23.
\nKamerstukken II 2015-2016, 34 348, nr. 3, p. 3-5.
\nKamerstukken II 2017-2018, 34 957, nr. 3, p. 2-3.
\nDit artikel treedt op 1 oktober 2019 in werking.
\nHet Besluit van 17 oktober 2018 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de wet van 17 oktober 2018, houdende wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld (Stb. 2018/371) bepaalt: “1. Artikel II, onderdelen A, C, artikel 52a, D, eerste lid, en H van de wet van 17 oktober 2018, houdende wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld (Stb. 2018, 371) treden in werking met ingang van de dag na uitgifte van het Staatsblad waarin dit besluit is geplaatst. 2. De artikelen I en II, onderdelen C, artikelen 52a, 52c, 52d, D, tweede lid, E, F en G van de wet van 17 oktober 2018, houdende wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld (Stb. 2018, 371) treden in werking met ingang van 1 januari 2019. 3. De artikelen II, onderdelen B, C, artikel 52b, 52e, 52f, 52g, eerste, tweede, vierde en vijfde lid, 52h, 52i, III en IV van de wet van 17 oktober 2018, houdende wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld (Stb. 2018, 371) treden in werking met ingang van 1 oktober 2019.” https://www.sodm.nl/onderwerpen/aardbevingen-groningen/vraag-en-antwoord/vraag-15.
\nZie Stb. 2005/282, art. 2 onder A.
\nArt. 142 Mbw noemt alleen de besluiten omtrent een mijnbouwmilieuvergunning en instemming met een winningsplan, niet over de besluitvorming over de operationele strategie. Dit lijkt een omissie. Art. 2 van de bij de Awb horende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak wordt wel gewijzigd aldus dat het onderdeel ‘Mijnbouwwet’ onder b komt te luiden: “een besluit omtrent een mijnbouwmilieuvergunning krachtens artikel 40, instemming met een winningsplan krachtens artikel 34, instemming met een winningsplan of een opslagplan krachtens 39, eerste lid, en de vaststelling van een operationele strategie krachtens artikel 52d.” Zie ik het goed, dan is deze wijziging nog niet van kracht geworden, zodat er een lacune in de wet lijkt te bestaan met betrekking tot de vaststelling van een operationele strategie.
\nZie het rapport van de Onderzoeksraad 2015, Bijlage E, Gaswinning en Geïnduceerde bevingen, p. 120.
\nBrongesteente is gesteente met een zekere hoeveelheid organisch materiaal dat onder druk en hitte verandert in aardolie of aardgas. Reservoirgesteente is poreus gesteente waarin zich aardgas kan verzamelen. Afsluitgesteente is een voor aardgas ondoordringbaar gesteente dat voorkomt dat het aardgas het aardoppervlak bereikt en in de atmosfeer verdwijnt. Zie Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aardbevingsrisico’s in Groningen: Onderzoek naar de rol van veiligheid van burgers in de besluitvorming over de gaswinning (1959-2014), Den Haag, februari 2015, Bijlage E, Gaswinning en Geïnduceerde bevingen, p. 120.
\nZie het rapport van de Onderzoeksraad 2015, Bijlage E, Gaswinning en Geïnduceerde bevingen, p. 120.
\nZie het definitieve instemmingsbesluit voor het gasjaar 2018/2019, bijlage 862257 bij Kamerstukken II, 2018-2019, 33 529, nr. 533.
\nEen derde categorie is die van triggered aardbevingen, waarbij de aardbeving door menselijk toedoen wordt geïnitieerd, maar de vrijkomende energie wordt bepaald door natuurlijke tektonische processen. Zie H.W. Haak en T. de Crook, Seismische analyse van aardbevingen in Noord-Nederland, De Bilt, KNMI, 1994, p. 3. Zie ook Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aardbevingsrisico’s in Groningen: Onderzoek naar de rol van veiligheid van burgers in de besluitvorming over de gaswinning (1959-2014), Den Haag, februari 2015, Bijlage E, Gaswinning en Geïnduceerde bevingen, p. 121.
\nDoor de voortdurende langzame beweging van delen van de aardkorst ten opzichte van elkaar kunnen zich in het vaste gesteente van de aarde spanningen ophopen. Een natuurlijke tektonische aardbeving is een schoksgewijze beweging in het vaste gesteente door plotselinge ontlading van die spanning. Andere typen natuurlijke aardbevingen zijn die als gevolg van vulkanische activiteit en van instorting van onderaardse holle ruimten. Zie H.W. Haak en T. de Crook, Seismische analyse van aardbevingen in Noord-Nederland, De Bilt, KNMI, 1994, p. 3. Zie ook Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aardbevingsrisico’s in Groningen: Onderzoek naar de rol van veiligheid van burgers in de besluitvorming over de gaswinning (1959-2014), Den Haag, februari 2015, Bijlage E, Gaswinning en Geïnduceerde bevingen, p. 121.
\nZie Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aardbevingsrisico’s in Groningen: Onderzoek naar de rol van veiligheid van burgers in de besluitvorming over de gaswinning (1959-2014), Den Haag, februari 2015, p. 24 en Bijlage E, Gaswinning en Geïnduceerde bevingen, p. 121.
\nZie Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aardbevingsrisico’s in Groningen: Onderzoek naar de rol van veiligheid van burgers in de besluitvorming over de gaswinning (1959-2014), Den Haag, februari 2015, p. 25-26 en Bijlage E, Gaswinning en Geïnduceerde bevingen, p. 122-123.
\nDe EMS is ontleend aan de schaal van Mercalli. Zie Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aardbevingsrisico’s in Groningen: Onderzoek naar de rol van veiligheid van burgers in de besluitvorming over de gaswinning (1959-2014), Den Haag, februari 2015, p. 25-26 en Bijlage E, Gaswinning en Geïnduceerde bevingen, p. 123-124.
\nZie Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aardbevingsrisico’s in Groningen: Onderzoek naar de rol van veiligheid van burgers in de besluitvorming over de gaswinning (1959-2014), Den Haag, februari 2015, p. 26-27.
\nZie Onderzoeksraad voor Veiligheid, Aardbevingsrisico’s in Groningen: Onderzoek naar de rol van veiligheid van burgers in de besluitvorming over de gaswinning (1959-2014), Den Haag, februari 2015, p. 26-27.
\nZie uitvoeriger en met verdere verwijzingen de hieronder 5 opgenomen chronologie.
\nZie https://www.nationaalcoordinatorgroningen.nl/onderwerpen/regelingen.
\nZie https://www.nationaalcoordinatorgroningen.nl/onderwerpen/versterkingsmogelijkheden voor de verschillende mogelijkheden.
\nDe richtlijn voor aardbevingsbestendig bouwen, NPR 9998:2018, dient de beoordeling van de constructieve veiligheid van een gebouw bij geïnduceerde aardbevingsbelasting. Constructeurs kunnen deze richtlijn gebruiken om te berekenen hoe sterk een gebouw moet zijn om te voldoen aan de in Nederland gehanteerde veiligheidsnorm voor gebouwen.
\nHof Arnhem/Leeuwarden, 23 januari 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:618, JA 2018/60, NTE 2018/1-2, m.nt. J.C.W. Gazendam. Zie over deze uitspraak ook J.M. van Dunné, Abstracte schadeberekening bij onrechtmatige daad: rechtsregel of hulpmiddel?, TGMA 2018/3 en R. Rijnhout en C.J. ter Hoek, De vergoeding voor waardevermindering veroorzaakt door gaswinning in Groningen, TBR 2018/101.
\nZie het Instellingsbesluit Adviescommissie waardedaling woningen aardbevingsgebied Groningen, Stcrt. 2018, nr. 54279.
\nNAM Protocol Schadeafhandeling, Beschrijving van de afhandeling van schade aan gebouwen als gevolg van aardbevingen door gaswinning uit het Groningen-gasveld, augustus 2014, p. 16-17.
\nZie het Besluit van de Minister van Economische Zaken en Klimaat, in overeenstemming met de Minister voor Rechtsbescherming van 31 januari 2018, nr. WJZ / 18018309, tot vaststelling van het Protocol mijnbouwschade Groningen en tot instelling van de Tijdelijke commissie mijnbouwschade Groningen en van de Tijdelijke commissie advisering bezwaarschriften mijnbouwschade Groningen (Besluit mijnbouwschade Groningen), Stcrt. 2018, nr. 6398 met bijlagen, waaronder het schadeprotocol. Het besluit is gewijzigd bij Besluit van de Minister van Economische Zaken en Klimaat, in overeenstemming met de Minister voor Rechtsbescherming (nr. WJZ / 18042996), tot wijziging van het Besluit mijnbouwschade Groningen in verband met het verlenen van een ondermandaat, volmacht en machtiging aan de leden van de commissies en enige andere aanpassingen, Stcrt. 2018, nr. 14779.
\nArt. 20 lid 2 is van overeenkomstige toepassing bij gevallen die onder reglement 3 vallen (art. 2 Reglement 3). https://www.nationaalcoordinatorgroningen.nl/onderwerpen/ondersteunende-voorzieningen.
\nGeorgina Kuipers en Michiel Tjepkema: ‘Publieke regie’ in Groningen, NJB 2017/1576.