“Om de nieuwe taken goed uit te kunnen voeren, hebben gemeenten meer duidelijkheid nodig omtrent de vraag wanneer zij het toezicht goed invullen en zouden zij eigenlijk altijd een soort prejudiciële toelichting moeten kunnen vragen aan de rechtbank waar zij onder vallen. Zij kan dan ook beter inschatten wanneer zij bijvoorbeeld een minnelijk traject mag overslaan en welke informatie in dat kader wellicht wel bij het toelatingsverzoek beschikbaar moet zijn.”
\n6.24 Met andere woorden, de schuldhulpverlening moet precies weten hoe het minnelijk traject moet worden ingekleed; als dit onvoldoende aansluit bij wat in het wettelijke traject geldt zal de rechter het wettelijke traject niet op een eerder moment kunnen laten ingaan.
\n7Gevolgen van een eerdere aanvang voor het einde van de schuldsaneringsregeling 7.1 Een belangrijke praktische vraag is of een eerdere aanvang van de wettelijke schuldsaneringsregeling op de voet van art. 349a lid 1 Fw ertoe kan leiden dat in het vonnis waarbij een schuldenaar tot de Wsnp wordt toegelaten, de looptijd van de schuldsanering op nihil zou kunnen worden gesteld. Dat kan zich voordoen als de schuldenaar in het minnelijk traject gedurende 18 maanden (of meer) al zijn verplichtingen heeft nageleefd en in die periode maximaal heeft gespaard voor de gezamenlijke schuldeisers. Als in zo’n geval de eerdere aanvang zou worden gesteld op 18 maanden eerder dan het vonnis, betekent dit dat ten tijde van het toelatingsvonnis de maximale looptijd van de schuldsaneringsregeling al is bereikt. Wellicht zou de rechter dan direct ook de toepassing van de schuldsaneringsregeling kunnen beëindigen, zo zou gedacht kunnen worden, of is deze zelfs van rechtswege beëindigd.
\n7.2 Die benadering kan echter niet worden gevolgd. Voor het formeel beëindigen van de schuldsaneringsregeling zal het wettelijke systeem moeten worden gevolgd. Dat ziet er als volgt uit.
\n7.3 Uiterlijk drie maanden voor het einde van de looptijd brengt de bewindvoerder verslag uit aan de rechter-commissaris over de wijze waarop de schuldenaar aan zijn verplichtingen heeft voldaan (art. 351a Fw). Vervolgens bepaalt de rechtbank uiterlijk een maand voor het einde van de looptijd een zitting waarop de beëindiging van de toepassing van de schuldsaneringsregeling wordt behandeld (art. 352 lid 1 Fw). Deze zitting wordt in de praktijk ook wel aangeduid als ‘eindzitting’. Indien twijfel bestaat of de schuldenaar in de nakoming van een of meer verplichtingen tekort is geschoten, worden de schuldenaar en de bewindvoerder opgeroepen voor de zitting (art. 353 lid 1 Fw). Als geen oproeping plaatsvindt, wordt gesproken over een ‘pro forma zitting’.
\n7.4 Op de eindzitting doet de rechtbank uitspraak over de vraag of de schuldenaar, kort gezegd, aan de op hem rustende schuldsaneringsverplichtingen heeft voldaan en of een eventuele toerekenbare tekortkoming van de schuldenaar buiten beschouwing blijft (art. 354 Fw). Ook kan beslist worden dat ingeval van een toerekenbare tekortkoming de looptijd van de schuldsaneringsregeling wordt verlengd (art. 349a lid 3 Fw). De uitspraak op de voet van art. 354 Fw heeft tot doel een beslissing te nemen over de schone lei, en wordt ook wel aangeduid als ‘schone-lei-vonnis’. Dit is in zoverre wat verwarrend, dat het verkrijgen van de schone lei pas juridisch wordt geëffectueerd als de slotuitdelingslijst verbindend is geworden (art. 356 lid 2 Fw) en dus niet al door het 354-vonnis. In feite wordt op de eindzitting beslist of de schuldsaneringsregeling zal kunnen worden afgesloten met de schone lei.
\n7.5 Het verstrijken van de looptijd van de schuldsaneringsregeling leidt tot het materiële einde van de schuldsanering. De omvang van de boedel wordt op dat moment wordt gefixeerd, met het oog op de vereffening van de boedel en het in werking treden van de schone lei. Dit heeft tot gevolg dat goederen die de schuldenaar ná het verstrijken van de looptijd verwerft, niet tot de boedel behoren.
\n7.6 Het materiële einde van de schuldsaneringsregeling heeft niet tot gevolg dat álle bepalingen uit de tweede afdeling van titel III Fw niet meer zouden gelden. De schuldenaar hoeft niet meer aan de boedel af te dragen. Ook kan de schuldenaar vrij beschikken over nieuw verworven goederen. Maar daar staat tegenover dat de schuldenaar ook na het materiële einde van de schuldsaneringsregeling onbevoegd blijft om over de boedel te beschikken (art. 296 Fw). Ook zullen schuldeisers zich nog niet zelfstandig op de boedel kunnen verhalen ter zake van vorderingen waarvoor de schuldsaneringsregeling werkt (art. 299 lid 2 Fw). In feite betekent dit dat van bepaling tot bepaling moet worden vastgesteld of de daaruit voortvloeiende rechtsgevolgen een einde nemen bij het materiële einde van de schuldsaneringsregeling. Het lijkt eveneens aannemelijk dat er (wellicht tot op zekere hoogte) nog een medewerkingsverplichting op de schuldenaar rust. Al met al is tamelijk onduidelijk welke verplichtingen na het materiële einde van de schuldsaneringsregeling er nog op de schuldenaar rusten.
\n7.7 Het verstrijken van de looptijd van de schuldsaneringsregeling (het materiële einde) heeft niet tot gevolg dat de schuldsanering op dat moment ook formeel is beëindigd. Voor een formele beëindiging van de schuldsaneringsregeling zijn twee stappen nodig. Ten eerste moet de rechtbank op de voet van art. 354 Fw vaststellen of de schuldenaar (al dan niet) in de nakoming van een of meer verplichtingen is tekortgeschoten en, indien dat het geval is, of deze aan de schuldenaar kan worden toegerekend. Ten tweede moet de bewindvoerder, zodra de uitspraak op de voet van art. 354 Fw in kracht van gewijsde is gegaan, onverwijld overgaan tot het opmaken van een slotuitdelingslijst (art. 356 lid 1 Fw). Met de vaststelling van een slotuitdelingslijst geeft de bewindvoerder te kennen dat de gehele boedel is vereffend en dat er geen grond meer is voor het voortduren van de toepassing van de schuldsaneringsregeling. In de slotuitdelingslijst zijn onder meer de namen van de schuldeisers en het geverifieerde bedrag van ieders vordering opgenomen (art. 349 lid 4 Fw). De daartoe vereiste verificatievergadering kan in voorkomend geval ook pro forma worden gehouden (art. 328a lid 2 Fw). Tegen de slotuitdelingslijst kan binnen tien dagen door elk van de schuldeisers verzet worden ingesteld (art. 349 lid 5 jo. art 184 Fw). Het opmaken van een slotuitdelingslijst kan achterwege blijven indien sprake is van een vereenvoudigde procedure (art. 356 lid 1 jo. art. 354a Fw).
\n7.8 Zodra de slotuitdelingslijst verbindend is geworden, eindigt de toepassing van de schuldsaneringsregeling van rechtswege (art. 356 lid 2 Fw). Het verbindend worden van de slotuitdelingslijst markeert dus het formele einde van de toepassing van de schuldsaneringsregeling. Het formeel eindigen van de schuldsaneringsregeling op de voet van art. 356 lid 2 Fw leidt ertoe dat vorderingen die onbetaald zijn gebleven en ten aanzien waarvan de schuldsanering werkt, niet langer afdwingbaar zijn (art. 358 lid 1 Fw). De schuldenaar krijgt dan dus de schone lei. Een maand na het verbindend worden van de slotuitdelingslijst doet de bewindvoerder rekening en verantwoording van zijn beheer aan de rechter-commissaris (art. 356 lid 3 Fw).
\n7.9 De periode die is gelegen tussen het materiële en het formele einde van de schuldsaneringsregeling kan worden aangeduid als de ‘afrondingsfase’. In feite zijn in die afrondingsfase twee perioden te onderscheiden, namelijk de periode tussen het materiële einde en het schone-lei-vonnis, en de periode tussen het schone-lei-vonnis en het formele einde van de schuldsaneringsregeling. De afrondingsfase kan in de praktijk geruime tijd duren. Tijdens de afrondingsfase is de schuldenaar nog slechts gebonden aan een ‘verlicht regime’ van de schuldsaneringsregeling. De bewindvoerder blijft tijdens de afrondingsfase bevoegd om baten voor de boedel te innen.
\n7.10 In het licht van het geschetste wettelijke systeem ligt het m.i. in de rede dat bij een eerder aanvangsmoment van de schuldsaneringsregeling, waarbij de resterende looptijd van de Wsnp (nagenoeg) nihil zou bedragen, de rechtbank de regeling op de voet van art. 349a lid 2 Fw verlengt. Die verlenging moet dan zodanig zijn dat voldoende looptijd resteert om de hiervoor beschreven stappen te kunnen nemen:
\n7.11 Problematisch in deze benadering is echter dat sinds 1 januari 2023, bij de implementatie van de EU-Richtlijn herstructurering en insolventie, in art. 349a lid 2 Fw een limitatieve opsomming is opgenomen van de gevallen waarin de schuldsaneringstermijn verlengd kan worden: (i) als de schuldenaar niet aan al zijn uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen kan voldoen (ii) als de schuldenaar toerekenbaar tekort is geschoten in de nakoming van een of meer uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen. Per 1 juli 2023 is hieraan nog toegevoegd een derde geval (zie onder 5.29), namelijk dat (iii) zich andere omstandigheden voordoen, die bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden bepaald. De onder (iii) bedoelde amvb is er op dit moment niet.
\n7.12 Om toch te kunnen verlengen zou kunnen worden beargumenteerd dat de situatie onder (i) van toepassing is, in die zin dat niet kan worden vastgesteld of de schuldenaar aan al zijn uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen kan voldoen. Omdat tegelijkertijd zou kunnen worden aangenomen dat de schuldenaar in de verlengde periode niet meer aan zijn afdracht- en inspanningsverplichting hoeft te voldoen (zie hierna onder 7.15), ondervindt de schuldenaar hiervan weinig nadeel.
\n7.13 Een andere gedachte zou kunnen zijn om er toch niet voor te kiezen de schuldsanering met de maximale periode van 18 maanden eerder te laten ingaan, maar dat (bijvoorbeeld) met maximaal twaalf maanden te doen, zodat er steeds nog zes maanden overblijven waarin de Wsnp-bewindvoerder zijn wettelijke taken kan uitvoeren en de schuldsanering volgens het wettelijke systeem kan worden doorlopen en afgerond. Dit staat m.i. echter op gespannen voet met de nieuwe wettelijke regeling van art. 349a lid 1 Fw, omdat het resultaat dan is dat toch over een langere periode dan 18 maanden alle wettelijke verplichtingen (met name afdracht- en inspanningsverplichtingen) gelden.
\n7.14 Ten slotte zou nog kunnen worden gedacht aan de mogelijkheid dat direct op het moment van het toelatingsvonnis de eerder genoemde ‘afrondingsfase’ al kan intreden, omdat de looptijd van 18 maanden (in dit scenario) dan reeds is verstreken. De schuldsaneringsregeling komt dan direct bij toelating materieel tot een einde. Dit lijkt mij echter minder gewenst. Ten eerste omdat de toepassing van de schuldsaneringsregeling dan in materiële zin is geëindigd zonder dat er enig toezicht of controle van een Wsnp-bewindvoerder heeft plaatsgevonden. Daarmee worden de belangen van schuldeisers m.i. al te zeer naar de achtergrond gedrongen. Ten tweede omdat er onduidelijkheid bestaat over welke verplichtingen er in het wettelijke systeem precies gelden in de afrondingsfase (zie onder 7.6).
\n7.15 Ik zou daarom denken dat de benadering onder 7.12, verlenging van de schuldsaneringsregeling, het meeste aansluit bij het doel van de nieuwe regeling, en, met enige moeite, in lijn kan worden gebracht met het wettelijke systeem. Om aan te sluiten bij de ratio van de nieuwe wettelijke regeling moet m.i. wel worden aangenomen dat de schuldenaar in de verlengde periode van de schuldsaneringsregeling ontheven wordt van de verplichting tot afdracht aan de boedel en van zijn inspanningsverplichting. Als de rechter heeft beslist dat het aanvangstijdstip eerder kan zijn gelegen (ik ga veronderstellenderwijs uit van een eerdere aanvang van 18 maanden), dan moet vooralsnog worden aangenomen dat de schuldenaar genoegzaam heeft voldaan aan afdracht- en inspanningsverplichting. Het is dan aan de Wsnp-bewindvoerder om te onderzoeken of dat inderdaad het geval is en daarvan verslag te doen aan de rechter-commissaris.
\n7.16 In deze verlengde periode gelden echter wel de medewerkings- en informatieverplichtingen van de schuldenaar tegenover de Wsnp-bewindvoerder. Anders kan de Wsnp-bewindvoerder niet controleren of de schuldenaar in het voortraject inderdaad heeft voldaan aan alle verplichtingen die uit hoofde van de Wsnp op hem rusten. In het vonnis zal moeten worden vermeld dat deze verplichtingen gelden.
\n7.17 Uit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid verdient het aanbeveling dat alle gerechten eenzelfde termijn aanhouden voor de verlengde periode, bijvoorbeeld een periode van zes maanden vanaf het toelatingsvonnis waarin de Wsnp-bewindvoerder zijn wettelijke taken kan uitoefenen.
\n7.18 Dit is in grote lijnen ook de koers in de feitenrechtspraak. Ook daarin wordt door de meeste rechtbanken bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw een minimale “restduur” aangehouden, waarin de schuldenaar echter niet meer aan zijn afdracht- en inspanningsverplichting hoeft te voldoen. In meerdere uitspraken wordt daarin uitgegaan van zes maanden als minimumtermijn, soms met verwijzing naar een ‘vaste lijn’ (die ik overigens niet heb kunnen terugvinden in de Recofa-richtlijnen). Er zijn echter ook enkele gevallen waarin werd geoordeeld dat de minimumlooptijd vanaf het toelatingsvonnis nog twaalf maanden moest bedragen. En een enkele keer volgt uit het toelatingsvonnis dat geen ‘restduur’ werd aangehouden. Zo oordeelde de rechtbank Oost-Brabant bij vonnis van 23 augustus 2023 dat op betrokkene de wettelijke schuldsaneringsregeling van toepassing was met een looptijd van 18 maanden, te rekenen vanaf 11 oktober 2021 (dus: einde juni 2023).
\n7.19 Overigens is in rechterlijke uitspraken soms ook te lezen dat de duur van de schuldsaneringsregeling in zo’n geval ‘minder wordt verkort’. Dat is echter niet juist: bij een eerdere aanvang op de voet van art. 349a lid 1 Fw is geen sprake van verkorting van de looptijd maar van dezelfde looptijd met een eerder aanvangstijdstip. In feite is sprake van een verlenging als de rechter bij het toelatingsvonnis de schuldsaneringsregeling nog laat doorlopen, omdat de totale looptijd dan meer is dan 18 maanden.
\nAmbtshalve toepassing 7.20 Ten slotte is nog op te merken dat de bepaling van art. 349a lid 1 Fw m.i. ambtshalve moet worden toegepast. De reden daarvoor is dat uit de tekst van de wet niet blijkt niet dat art. 349a lid 1 Fw een discretionaire bepaling bevat. Ook uit de onderzochte feitenrechtspraak blijkt dat de rechter zich ambtshalve over deze bepaling boog.
\n8Het begrip “buitengerechtelijke schuldregeling”
\n8.1 De eerste prejudiciële vraag stelt aan de orde wat moet worden verstaan onder “de buitengerechtelijke schuldregeling als bedoeld in artikel 285, eerste lid, onder f” in art. 349a lid 1 Fw. Art. 285 lid 1 sub f Fw ziet op de verklaring waarmee bij de indiening van het Wsnp-verzoek wordt aangetoond dat er geen reële mogelijkheden zijn om tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen (zie ook hiervoor onder 5.31 e.v.).
\n8.2 Het hof overweegt in rov. 6.27 dat het begrip buitengerechtelijke schuldregeling in art. 285 Fw lijkt te zien op een daadwerkelijk tot stand gekomen schuldeisersakkoord; de bepaling spreekt immers over een buitengerechtelijke schuldregeling waarvoor geen reële mogelijkheden zijn (om daartoe te komen), respectievelijk waarvoor onder omstandigheden geen pogingen hoeven te worden gedaan (om ertoe te komen).
\n8.3 Als wordt aangenomen dat een buitengerechtelijke schuldregeling zo moet worden opgevat dat er een schuldeisersakkoord tot stand is gekomen, leidt dit echter tot de incongruentie dat voor toelating tot de Wsnp is vereist dat er géén buitengerechtelijke schuldenregeling is, terwijl die er volgens art. 349a lid 1 Fw juist wél is. Het hof oppert dan het volgende: “Wel is nog denkbaar dat aflossingen plaatsvinden op een wel tot stand gekomen schuldeisersakkoord, maar dat dat schuldeisersakkoord om een of andere reden geen stand houdt, bijvoorbeeld door een nagekomen schuld of niet-volledige nakoming door de schuldenaar van zijn aflossingsverplichtingen onder dat akkoord. Maar aldus gelezen, zou het toepassingsgebied van de vervroegde ingangsdatum van artikel 349a lid 1 Fw – in de praktijk – wel erg beperkt zijn.”
\n8.4 Dat lijkt mij inderdaad het geval: als er vanuit zou worden gegaan dat voor toepassing van de mogelijkheid dat de wettelijke schuldsaneringsregeling eerder ingaat, een schuldeisersakkoord tot stand moet zijn gekomen, is die mogelijkheid hetzij nutteloos (want aan de wettelijke schuldsanering wordt niet toegekomen), hetzij beperkt tot uitzonderlijke situaties (waarin er eerst wel een schuldeisersakkoord is, maar dat later is opengebroken of niet nagekomen).
\n8.5 Dit pleit voor een ruimere opvatting van het begrip buitengerechtelijke schuldregeling in art. 349a lid 1 Fw. Daarvoor zijn ook aanknopingspunten te vinden in de toelichting op het amendement waarin de wijziging werd voorgesteld: “Immers mensen met problematische schulden kloppen als eerste bij de gemeente aan, waarna de schuldhulpverlening, vaak via een minnelijk traject, wordt gestart. Vanaf de start van de schuldregeling wordt de aflossingscapaciteit vastgesteld. Echter het kan voorkomen dat het minnelijke traject mislukt, bijvoorbeeld omdat de schuldeisers niet akkoord gaan met het voorstel. Dan kan de Wsnp uitkomst bieden. Op dit moment is het zo geregeld dat de aflosperiode in de Wsnp pas vanaf het moment dat de rechter uitspraak doet. Dit terwijl mensen met problematische schulden dan soms al vele maanden tot zelfs ruim een jaar aan het aflossen zijn. Deze extra aflossingen hebben geen effect op het bedrag of de duur van de schuldsaneringsregeling die de rechter uitspreekt. De indiener is van mening dat dit ongewenst is en om die reden regelt dit amendement dat de termijn van de schuldsaneringsregeling start vanaf het moment dat de eerste aflossing is gedaan in het kader van de gemeentelijke schuldhulpverlening.”
\n8.6 Uit deze toelichting blijkt duidelijk dat het amendement het oog heeft op het minnelijk traject in brede zin, zodat voor de toepassing van art. 349a lid 1 Fw dus niet vereist lijkt dat ook daadwerkelijk een schuldeisersakkoord tot stand is gekomen. Ik volg het hof dan ook in zijn overweging dat het begrip “buitengerechtelijke schuldregeling” niet moet worden opgevat als resultaat (in de zin van schuldeisersakkoord), maar als het proces om tot dat resultaat te komen (rov. 6.28).
\n8.7 Deze uitleg lijkt ook te worden gevolgd door Jungmann en Van Dijk, waar zij opmerken dat een eerdere aanvang van het Wsnp-traject alleen mogelijk is voor schuldenaren “die in de aanloop naar een schuldregeling aflossen aan de gemeente of erkende schuldhulpverlener.”Met andere woorden, art. 349a lid 1 Fw vereist níet dat er een schuldeisersakkoord tot stand is gekomen. Het gaat erom dat er gewerkt wordt aan de totstandkoming van een buitengerechtelijke schuldenregeling, dus dat het proces van schuldhulpverlening van start is gegaan (en in dat kader wordt afgelost (gespaard), waarover nader in hoofdstuk 9).
\n8.8 Daarmee rijst het volgende probleem, namelijk wanneer kan worden aangenomen dat het proces van schuldhulpverlening van start is gegaan. Het hof overweegt hierover als volgt (rov. 6.29): “Is dat aanstonds wanneer schuldhulpverlening wordt gestart (…), of moeten er daadwerkelijk activiteiten zijn ontplooid om tot een schuldeisersakkoord te komen? Dat moment hoeft niet samen te vallen met de start van de schuldhulpverlening, omdat schuldhulpverlening in aanvang kan bestaan in (slechts) ‘stabilisatie’. Niet ondenkbaar is dat in een stabilisatiefase wel enigerlei inkomsten worden opgespaard en/of daarmee schuldeisers worden afgelost. Gelden die al als (eerste) aflossing in de zin van de wet?
\nHet hof tekent hierbij aan dat bijvoorbeeld de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) en de Wet op het consumentenkrediet (Wek) deze verschillende fases niet onderscheiden of beschrijven, en dat de grens in de praktijk vaak ook niet eenvoudig zal zijn te trekken. Zo ook bijvoorbeeld in het voorliggende geval waarin, toen de gemeente dé schuldhulpverlening zelf ter hand nam, de stabilisatie en schuldregeling gelijktijdig werden (her)opgestart (…). Ten behoeve van eenvoud en rechtszekerheid, en in overeenstemming met de kennelijke bedoeling van het amendement Kathmann-Maatoug dat de nieuwe regeling introduceerde, lijkt daarom aangewezen om als startmoment van de buitengerechtelijke schuldregeling in de zin van artikel 349a lid 1 Fw aan te merken: de start van de schuldhulpverlening. Dat zou dan zijn op te vatten als hetzij de dag waarop tussen de schuldenaar en de bevoegde schuldhulpverlener bindende afspraken zijn gemaakt inzake schuldhulpverlening, hetzij de dag, in voorkomend geval, van de in artikel 4a lid 1 aanhef en onder a Wsg bedoelde beschikking.”
\n8.9 Anders dan het hof vraag ik mij echter af of het zinvol is om de vraag wanneer het proces van schuldhulpverlening is gestart, afzonderlijk te beantwoorden. Bij de uitleg van art. 349a lid 1 Fw gaat het immers om (het moment van) “eerste aflossing in het kader van buitengerechtelijke schuldregeling”. Daarmee gaat het erom wanneer sprake is van de hier bedoelde ‘eerste aflossing’. Ik zal hierna die vraag proberen te beantwoorden en verder onbesproken laten wanneer het proces van schuldhulpverlening is gestart. Hierbij is te bedenken dat schuldhulpverlening een breed begrip is, dat bovendien op heel verschillende manieren wordt ingevuld (zoals uitvoerig is besproken onder 4.3 e.v.).
\n9De begrippen “eerste aflossing” en “in het kader van”
\n9.1 Bij de bespreking van wat moet worden verstaan onder het begrip “eerste aflossing” in art. 349a lid 1 Fw, komt achtereenvolgens aan bod of (i) onder aflossen ook sparen kan worden verstaan en of daarbij als voorwaarde geldt dat het gespaarde daadwerkelijk aan de boedel wordt afgedragen, (ii) een aflossing enkel de afdracht boven het vtlb omvat, en (iii) of vereist is dat de aflossingen ten gunste van alle schuldeisers komen. Vervolgens wordt stilgestaan bij een tweetal vragen die meer impliciet in de prejudiciële vragen besloten liggen, namelijk (iv) hoe moet worden omgegaan met de situatie waarin over een bepaalde periode niet maximaal is afgelost, en (v) de situatie waarin er helemaal geen aflossingscapaciteit is. Voorts komt aan bod in (vi) hoeverre een “eerste aflossing” daadwerkelijk vereist dat er ook nadere vervolgaflossingen worden gedaan, en (vii) wat moet worden verstaan onder het begrip “in het kader van”. (i) Sparen in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling 9.2 In het arrest van het hof is te lezen dat in de door het hof onderzochte feitenrechtspraak ‘aflossen’ werd geïnterpreteerd als ‘sparen’. Het hof wijst er hierbij op dat in verschillende uitspraken van feitenrechters ‘aflossing’ wordt opgevat als sparen op een budgetbeheer-rekening bij de gemeente, of sparen op een rekening die onder beheer staat van een beschermingsbewindvoerder (rov. 6.13).
\n9.3 In andere uitspraken van feitenrechters is eenzelfde beeld zichtbaar. In 77 van de 117 onderzochte uitspraken werd op enigerlei wijze overwogen dat sparen ook als aflossen in de zin van art. 349a lid 1 Fw kan kwalificeren. In de overige onderzochte uitspraken kwam dit aspect niet aan bod; in geen enkele uitspraak werd dus overwogen dat sparen niet als aflossen kan kwalificeren.
\n9.4 Ook in de literatuur lijkt er geen discussie over te bestaan dat ook sparen als aflossen wordt aangemerkt. Het ligt m.i. dan ook voor de hand dat sparen ook als aflossen in de zin van art. 349a lid 1 Fw heeft te gelden.
\n9.5 Een ander punt dat het hof aan de orde stelt is de vraag of bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw als voorwaarde mag worden gesteld dat het gespaarde daadwerkelijk aan de boedel wordt afgedragen.
\n9.6 In de onderzochte feitenrechtspraak kwam dit aspect in 19 uitspraken terug. In deze uitspraken werd erop gewezen dat het bedrag bij toelating tot de Wsnp op korte termijn op de boedelrekening moest worden gestort. Een veel gehanteerde formulering in uitspraken van bijvoorbeeld de rechtbank Den Haag in dit verband is de volgende: “De rechtbank merkt tenslotte in dit verband nog wel op dat indien het bedrag van de beheerrekening niet op korte termijn op de boedelrekening wordt gestort, er een boedelachterstand ontstaat en dit tot gevolg kan hebben dat de WSNP-regeling wordt verlengd of zelfs voortijdig – zonder schone lei – kan worden beëindigd.”
\n9.7 Hier wordt dus niet als voorwaarde voor toelating gesteld dat het saldo van de beheerrekening op de boedelrekening moet zijn gestort; het gaat erom dat de rechtbank bij de beslissing tot toelating de schuldenaar de verplichting oplegt om het saldo op korte termijn op de boedelrekening te storten. Als de schuldenaar die verplichting niet nakomt, wordt de schuldsaneringstermijn verlengd (en heeft de schuldenaar dus geen profijt van het eerdere aanvangsmoment).
\n9.8 Deze benadering lijkt mij juist. Het buiten beschouwing laten van aflossingen (spaartegoeden) in het minnelijk traject omdat ze nog niet op de boedelrekening staan, is nogal formalistisch en staat daarmee m.i. haaks op de bedoeling van de wetswijziging.
\n9.9 Dat bij toelating de verplichting wordt opgedragen om op korte termijn het spaartegoed op de boedelrekening te storten, sluit in zoverre ook aan bij het systeem van de Wsnp, dat volgens de toelatingsvoorwaarde in art. 288 lid 1 onder c Fw, voldoende aannemelijk moet zijn dat de schuldenaar de uit de schuldsaneringsregeling voortvloeiende verplichtingen naar behoren zal nakomen en zich zal inspannen zoveel mogelijk baten voor de boedel te verwerven. In het kader van deze inspanningsplicht kan aan de schuldenaar bij toelating de verplichting worden opgelegd om het bedrag dat al is gespaard in het voortraject, zo spoedig mogelijk op de boedelrekening te storten. (ii) Aflossingen niet ten gunste van de gezamenlijke schuldeisers 9.10 Een volgende vraag is of het in art. 349a lid 1 Fw gaat om elke aflossing aan een schuldeiser, of uitsluitend om aflossingen (afdrachten) die ten goede komen of zijn gekomen aan de gezamenlijke schuldeisers. Deze kwestie wordt aan de orde gesteld bij prejudiciële vraag 2.ii.
\n9.11 In de tekst van de wet is niet vermeld dat aflossingen in het kader van een buitengerechtelijke schuldregeling aan de gezamenlijke schuldeisers ten goede moeten zijn gekomen. Art. 349a lid 1 Fw vereist slechts dat een eerste aflossing is gedaan in het kader van een buitengerechtelijke schuldregeling als bedoeld in art. 285 lid 1 sub f Fw.
\n9.12 Tijdens het wetgevingsproces is een aantal keer aandacht gevraagd voor het gegeven dat beslagleggingen tijdens het buitengerechtelijke traject – die eraan in de weg staan dat aflossingen aan de gezamenlijke schuldeisers ten goede komen – de toepassing van de nieuwe regeling in art. 349a lid 1 Fw kunnen bemoeilijken. Naar aanleiding van de adviesaanvraag van de minister is door Bureau Wsnp als volgt opgemerkt (mijn onderstrepingen): “Hierboven heeft Bureau Wsnp al aangegeven dat er bepaalde voorwaarden gesteld moeten worden aan het wijzigen van de ingangsdatum, namelijk: (…) Een strikte naleving van het vtlb-rapport bij het vaststellen van het vtlb en de afloscapaciteit. De regel hanteren dat er 36 maanden maximaal afgelost wordt tijdens de schuldregeling en dat deze aflossing ten goede komt aan alle schuldeisers. Zolang er een loonbeslag ligt kunnen deze 36 maanden van maximale aflossing niet ingaan. Een dwangakkoord gaat immers ook in per datum dat er maximaal afgelost kan worden. Gemeenten moeten de mogelijkheid krijgen, bijvoorbeeld via het breed moratorium of als aanvulling op 287b Fw, om loonbeslag op te heffen bij aanvang van de minnelijke regeling.”
\n9.13 Bureau WSNP gaat er dus vanuit dat als er loonbeslag ligt, geen sprake kan zijn van ‘een eerste aflossing’ in de zin van art. 349a lid 1 Fw. Dit is ook het standpunt in het LOSR-advies. Ook de NVVK, de branchevereniging voor financiële hulpverleners (zie ook onder 4.10), heeft er in haar reactie op gewezen dat beslagleggingen aan een eerdere ingangsdatum van de Wsnp-looptijd in de weg kunnen staan: “Lopend (loon-) beslag en verrekening zijn op dit moment factoren die de beoogde verkorting belemmeren, waarvan op dit moment de klant de dupe is. We hopen dat bij de uitwerking van dit amendement hier aandacht aan wordt besteed.”
\n9.14 In het verdere verloop van het wetgevingsproces is echter niet meer teruggekomen op dit punt. Kamerlid Kathmann (PvdA) heeft tijdens het plenaire debat van 18 januari 2023 wel nog opgemerkt (mijn onderstreping): “De respondenten uit het veld hebben een trits suggesties gedaan om de buitengerechtelijke schuldhulpverleningstrajecten te verbeteren. De minister geeft aan hoe hij hier en daar aan deze ideeën tegemoetkomt. Als ik uw brief goed heb gelezen, zijn de suggesties echter veel breder. (…) Gaat de minister maatregelen treffen tegen schuldeisers die trajecten doelbewust traineren? Zorgt de minister dat verhaalsancties zoals loonbeslag opgeschort worden tijdens het buitengerechtelijke schuldentraject? (…) Als de meningen uit het veld genoeg zijn om amendementen te ontraden en aanpassingen te doen, dan hoop ik toch ook een beetje dat de meningen die ik net heb opgelepeld misschien genoeg gewicht hebben om tot hervormingen te leiden.”
\n9.15 Minister Weerwind heeft hierop als volgt gereageerd: “Een tweede vraag die mij gesteld is, ging over het traineren. Mag ik het uitleggen? Dat gaat over \"traineren\" in de betekenis van: een snellere doorstroming bevorderen. Ik heb getracht om daar in mijn betoog duidelijk op in te gaan. Enerzijds doet de minister van SZW dat via de brede schuldenaanpak. Anderzijds hoort u mij continu zoeken om het integraal te bekijken in het licht van die snelle doorstroom. Dat is het wetsvoorstel waar we vandaag over spreken. Ik noem ook een derde punt. Binnen de schuldhulpverlening vindt nu een professionaliseringsproject plaats, met de titel Schouders eronder, om juist die professional meer kennis en kunde over dat minnelijk traject, over dat wettelijk traject, bij te brengen. In een van de werkbezoeken die ik eind van het jaar aflegde, ben ik bewust bij de Raad voor Rechtsbijstand geweest, bij het Bureau Wsnp. Daar heb ik me bij laten praten. Wat doet een bewindvoerder nou? Hoe gaan we ermee om? Wat zijn de werkzaamheden? U mag van mij en minister Schouten verwachten dat we juist met de VNG continu onder de aandacht brengen hoe belangrijk het is dat de professional op de vloer dat weet, dat de klant het weet en dat de rechter ook weet welke mogelijkheden hij heeft.
\nDan is mij nog een vraag gesteld met betrekking tot traineren. Ik kan uw vraag ook uitleggen dat het om \"traineren\" gaat in de betekenis van de schuldeisers. Natuurlijk staat altijd de weg van het dwangakkoord richting de rechter open. Die mogelijkheid is er en die blijft er.”
\n9.16 Een duidelijk antwoord op de vraag over het opschorten van verhaalsancties zoals loonbeslag tijdens het buitengerechtelijke schuldentraject, is dus uitgebleven. Kennelijk is de gedachte van de minister dat het antwoord moet worden gezocht in de mogelijkheid van een dwangakkoord (art. 287a Fw). Besproken is (zie onder 4.65) dat een dwangakkoord ex art. 287a Fw niet zonder meer met zich meebrengt dat beslagen komen te vervallen. Bovendien komt een dwangakkoord pas in de eindfase van het minnelijk traject in zicht, zodat een schuldenaar daar weinig aan heeft bij de aanvang van het buitengerechtelijke schuldentraject. Overigens merk ik op dat het leggen van loonbeslag door een schuldeiser niet steeds hoeft te worden aangemerkt als ‘traineren’, al was het maar omdat het beslag kan zijn gelegd vóórdat de schuldenaar in een schuldentraject terecht is gekomen.
\n9.17 De complicatie dat beslagleggingen gedurende het buitengerechtelijke traject aan de toepassing van art. 349a lid 1 Fw in de weg kunnen staan, is ook in de literatuur gesignaleerd, onder meer door Damsteegt. Zij wijst erop dat aflossen conform de Wsnp betekent dat ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers wordt afgelost. Als er beslag is gelegd, kan dat ertoe leiden dat de schuldenaar niet meer maandelijks het meerdere boven het vtlb kan afdragen, zodat dus geen sprake is van een aflossing als bedoeld in art. 349a lid 1 Fw.
\n9.18 Damsteegt wijst ook nog op het risico dat een schuldeiser beslag legt op het saldo van de aflossingen. In de praktijk worden aflossingen gespaard op een beheerrekening van de gemeente (zie ook hiervoor onder 4.23), en het valt niet uit te sluiten dat een schuldeiser met succes derdenbeslag legt onder de gemeente ten laste van de schuldenaar. Volgens haar is het maar de vraag of een dergelijk beslag kan worden opgeheven of geschorst.
\n9.19 Ook Jungmann en Van Dijk stellen vast dat wanneer beslag is gelegd op het inkomen of de uitkering, de schuldenaar niet in aanmerking komt voor een eerdere aanvang van de schuldsaneringsregeling. Dit zorgt volgens de auteurs voor een onevenwichtigheid tussen schuldenaren waarbij beslag is gelegd op het inkomen, en schuldenaren bij wie dat niet het geval is. De auteurs vragen zich af of deze onevenwichtigheid door de wetgever is beoogd, nu in beide situaties in de maanden voorafgaand aan de start van de wettelijke schuldsanering een (substantieel) deel van het inkomen van de schuldenaar naar één of meerdere schuldeisers gaat. Volgens hen had dit knelpunt kunnen worden voorkomen als de Tweede Kamer bij het betreffende amendement meteen had geregeld dat art. 475 Rv voorschrijft dat een beslag wordt opgeschort als iemand gaat aflossen ten behoeve van een schuldregeling bij een gemeente of erkende schuldhulpverlener. Daarmee was ook direct het risico weggenomen dat schuldeisers in de nieuwe situatie een prikkel voelen om bij een mogelijke stap naar schuldhulpverlening door de schuldenaar nog snel beslag te leggen, aldus Jungmann en Van Dijk.
\n9.20 Eickmans-van der Poel, Cats en Siemerink vinden eveneens dat aflossingen die onder beslag zijn gedaan niet kunnen meetellen bij een eerdere aanvang van de schuldsaneringsregeling.
\n9.21 Ook in de feitenrechtspraak is de lijn dat schuldenaren die onder beslag hebben afgelost, in het kader van art. 349a lid 1 Fw buiten de boot vallen. Dit is in overeenstemming met Bijlage III van het Landelijke procesreglement insolventie bij de rechtbanken (zie onder 6.19). In 19 van de 117 uitspraken werd overwogen dat aflossingen die niet ten gunste van alle schuldeisers kwamen, (inderdaad) niet als aflossing in de zin van art. 349a lid 1 Fw gelden. In de overige uitspraken kwam de vraag of aan alle schuldeisers moet zijn afgelost niet aan bod. In geen enkele uitspraak werd overwogen dat niet vereist is dat aan de gezamenlijke schuldeisers is afgelost. In de uitspraken waarin dit aspect aan bod kwam, ging het in verreweg de meeste gevallen om aflossingen onder beslag, zoals ook in de onderhavige kwestie aan de orde is. In enkele gevallen ging het niet om afdrachten onder beslag, maar was sprake van een situatie waarin met een afzonderlijke schuldeiser een schuldregeling was getroffen.
\n9.22 Een bijzonder geval ten slotte deed zich voor in een uitspraak van de rechtbank Rotterdam. Daarin ging het om een verzoek tot omzetting van een faillissement in de schuldsaneringsreglement (art. 15b Fw). De schuldenaar had weliswaar gespaard in het voortraject, maar dat bedrag werd opgesoupeerd door het salaris van de curator en de verschotten. Van het gespaarde bedrag bleef daarom niets over ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers. Om die reden kon volgens de rechtbank geen sprake zijn van een eerdere ingangsdatum.
\n9.23 Hiervoor heb ik al uiteengezet dat voor een eerdere ingangsdatum van de wettelijke schuldsaneringsregeling vereist is dat het minnelijk traject zoveel mogelijk voldoet aan de eisen die gelden voor het wettelijke traject (zie onder 6.15 e.v.). De consequentie daarvan is dat aflossingen in het minnelijk traject ten goede moeten komen aan de gezamenlijke schuldeisers. Aflossingen onder beslag tellen dus niet mee. Het vrijwel unanieme standpunt in de literatuur en feitenrechtspraak dat aflossingen onder beslag niet kunnen gelden als “eerste aflossing in het kader van de buitengerechtelijke schuldregeling” als bedoeld in art. 349a lid 1 Fw, is hiermee in lijn.
\n9.24 Een argument tegen deze benadering zou nog kunnen zijn dat daarmee het toepassingsbereik van de nieuwe regeling in art. 349a lid 1 Fw wordt verkleind. M.i. legt dit argument echter onvoldoende gewicht in de schaal. Het uitgangspunt van de paritas creditorum is zodanig essentieel voor het wettelijke traject, dat daarvan niet kan worden afgeweken (zie onder 6.12-6.13). Dit zou de belangen van de (overige) schuldeisers teveel onder druk doen komen te staan.
\n9.25 Resumerend geldt dat de prejudiciële vraag onder 2.ii m.i. zo moet worden beantwoord, dat art. 349a lid 1 Fw inderdaad vereist dat aan de gezamenlijke schuldeisers is afgelost.
\n9.26 Als gezegd geldt dat de schuldenaar (dan wel de schuldenbewindvoerder of de schuldhulpverlener) in voorkomende gevallen opheffing van het beslag zal moeten vorderen om alsnog tot (volledige) toepassing van art. 349a lid 1 Fw te kunnen komen. Of dat tot succes zal leiden, is echter onzeker (zie onder 4.54-4.60).
\n9.27 In een recente kamerbrief heeft ook de minister voor Rechtsbescherming gesignaleerd dat beslagleggingen in het voortraject problematisch zijn bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw. Hij heeft laten weten oplossingsmogelijkheden te verkennen: “Bij de expertbijeenkomst waren de Raad voor de rechtspraak, het Bureau Wsnp en de Beroepsvereniging Bewindvoerders Wsnp vertegenwoordigd. De praktijk moet nog wennen aan de wetswijzigingen en de uitvoering ervan. Als aandachtspunt kwam naar voren dat het leggen van beslag op inkomen ervoor kan zorgen dat de burger niet kan sparen voor de gezamenlijke schuldeisers. Dan kan het voortraject niet meetellen voor de duur van een Wsnp-traject. Een tijdens de expertbijeenkomst gedragen oplossing hiervoor is dat zodra een burger start met een buitengerechtelijk voortraject er geen mogelijkheid meer zou moeten zijn tot verhaal – beslag en executie – door een individuele schuldeiser en tegelijkertijd er een mogelijkheid zou moeten zijn om al gelegde beslagen op te heffen. Gedacht wordt aan een wettelijke regeling voor een afkoelingsperiode waarbij de afkoelingsperiode uit de Wet Homologatie Onderhands Akkoord (WHOA) als inspiratie kan dienen. Deze problematiek en de voorgestelde oplossingsmogelijkheid ga ik verder verkennen.”
\nDe problematiek van beslag op het inkomen in het minnelijk traject staat dus inmiddels op de politieke agenda. (iii) Aflossingen boven het vtlb 9.28 In het kader van de uitleg van het begrip ‘eerste aflossing’ heeft het hof ook gevraagd (onder 2.ii) of art. 349a lid 1 Fw vereist dat de schuldenaar uit zijn inkomen heeft afgelost (gespaard) ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers: “alles wat niet diende of zou plegen te worden vrijgelaten als de wettelijke schuldsaneringsregeling in die periode al van toepassing was geweest”. Dit vereiste vloeit niet voort uit de wet, en ook in de parlementaire geschiedenis zijn geen aanknopingspunten te vinden om aan te nemen dat uitdrukkelijk bedoeld is om bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw aan te sluiten bij het inkomen boven het vrij te laten bedrag (vtlb).
\n9.29 De wet bepaalt (in art. 295 lid 2 Fw) dat enkel de beslagvrije voet buiten de boedel valt. De beslagvrije voet is niet hetzelfde als het vtlb. Op de website van Bureau Wsnp is over de berekening van het vtlb het volgende te lezen: “Het vtlb wordt bepaald in 3 stappen:
\n9.30 Uit de berekening van het vtlb blijkt dat dit hoger kan zijn dan de beslagvrije voet. De beslagvrije voet is het uitgangspunt, maar vervolgens kunnen er bijtellingen zijn die leiden tot een hoger vtlb. Maar het vtlb kan soms ook lager uitkomen dan de beslagvrije voet, namelijk wanneer het totaalbedrag aan nominale correcties negatief is, meestal door een negatief bedrag van de correctie individuele lasten. In dat geval is het vtlb (incl. vakantiegeld) gelijk aan de beslagvrije voet en valt alleen het inkomen boven de beslagvrije voet in de boedel, zo is vermeld op de website van Bureau Wsnp.
\n9.31 Hiervoor heb ik als uitgangspunt geformuleerd dat voor toepassing van een eerdere ingangsdatum van de schuldsaneringsregeling (conform art. 349a lid 1 Fw) vereist is dat het minnelijk traject zoveel mogelijk voldoet aan de eisen die in het wettelijke traject worden gesteld. Toepassing van art. 349a lid 1 Fw leidt er immers toe dat, achteraf beschouwd, het wettelijke traject al eerder is gaan lopen (zie onder 6.8). Voor de hoogte van de aflossingen betekent dit m.i. dat ook tijdens het minnelijk traject moet worden uitgegaan van het vtlb. De consequentie hiervan is dat aflossingen in het minnelijk traject – in beginsel, zie nader onder 9.34-9.39 – alleen dán tot een eerdere aanvang van de Wsnp kunnen leiden, als in het minnelijk traject is afgelost volgens de vtlb-normen.
\n9.32 Dit sluit ook aan bij de werkwijze van de rechtbanken. Eerder is al vermeld dat sinds de wetswijziging van 1 juli 2023 in de bijlage van het Landelijk procesreglement insolventiezaken is opgenomen dat bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw de hoogte van de aflossing in het minnelijk traject wordt vastgesteld aan de hand van het vtlb (zie onder 6.19). Een analyse van de feitenrechtspraak leert dat deze richtlijn in de rechtspraak wordt gevolgd: in 54 van de 117 onderzochte uitspraken werd overwogen dat onderzocht moest worden of de schuldenaar had afgelost conform de normen die ook gedurende de wettelijke schuldsanering gelden, waarbij in een deel van de uitspraken expliciet werd verwezen naar het Landelijk procesreglement. In geen enkele uitspraak werd overwogen dat de vtlb-normen niet golden. De richtlijn in het Landelijk procesreglement lijkt dus (ook op dit punt) uniform te worden toegepast.
\n9.33 Het antwoord op de prejudiciële vraag onder 2.ii is dan ook dat bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw wordt aangesloten bij de vtlb-normen zoals deze ook gelden tijdens het wettelijke schuldsaneringstraject.
\n9.34 Een lastig punt hierbij is dat er situaties zijn, zoals blijkt uit punt 3 van het stappenplan vtlb (zie onder 9.29), waarin de rechter-commissaris in individuele gevallen toestemming geeft voor een correctiepost. Dit hangt samen met het feit dat bij de vaststelling van de beslagvrije voet wordt gewerkt met fictieve kosten. In werkelijkheid kunnen mensen hogere kosten hebben (met name zorg- en woonkosten). Ook bestaat de kans dat er een ander bedrag aan toeslagen wordt ontvangen. De correctie individuele lasten corrigeert waarmee in het beslagvrije voet geen rekening is gehouden. In het minnelijk traject is er echter geen rechter-commissaris in beeld die hierover een beslissing kan nemen. Idealiter zou de rechter-commissaris benaderd moeten kunnen worden vanuit het minnelijk traject, maar dat lijkt mij eigenlijk niet te realiseren.
\n9.35 Om de vaststelling van het vtlb in het minnelijk traject toch zoveel mogelijk in overeenstemming te brengen met wat (naar verwachting) door de rechter-commissaris in het wettelijk traject wordt beslist, zou m.i. gestreefd moeten worden naar het opstellen van algemene regels, waarmee door de schuldhulpverlening in het minnelijk traject gewerkt kan worden. Het gaat erom dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat het vtlb in het wettelijk traject afwijkt van de vaststelling in het minnelijk traject.
\n9.36 Een vergelijkbaar aandachtspunt is de eigen woning (38% van de mensen met problematische schulden heeft een koopwoning). Ook hier kunnen schuldenaren er tegenaan lopen dat in het minnelijk traject wordt goedgevonden dat de eigen woning wordt behouden, terwijl de Wsnp-bewindvoerder en de rechter-commissaris daar later anders over denken. Dit was al een probleem – mensen blijken uit angst om de eigen woning te verkopen ervan af te zien zich te melden voor de Wsnp, omdat daar vrij snel wordt aangenomen dat de eigen woning moet worden verkocht – maar het is een nóg groter probleem als het minnelijk en het wettelijke traject bij elkaar moeten aansluiten ter verkrijging van een eerder aanvangsmoment. Hiervoor zie ik weinig andere oplossingen dan dat overleg plaatsvindt tussen rechters en schuldhulpverlening, om op zijn minst zoveel mogelijk transparantie en rechtsgelijkheid in de (toepassing van de) regels over eigen woningbezit te verkrijgen.
\n9.37 Dat het vtlb in het minnelijk traject anders (soms gewoon onjuist) wordt vastgesteld dan in het wettelijke traject, komt ook naar voren in verschillende uitspraken van feitenrechters. In een aantal uitspraken werd geen eerdere aanvang van het wettelijke traject vastgesteld, omdat in het voortraject een onjuist vtlb was vastgesteld. In deze uitspraken werd er dus vanuit gegaan dat als niet volgens de vtlb-normen is afgelost, dat betekent dat een schuldenaar niet in aanmerking komt voor toepassing van art. 349a lid 1 Fw. De vraag is of dit terecht is, nu de schuldenaar zelf niet degene is die het vtlb vaststelt; dat doet de schuldhulpverlener. De schuldenaar kan op dit punt dus niets worden verweten.
\n9.38 Dit knelpunt is ook in de literatuur gesignaleerd. Zo wijzen Jungmann en Van Dijk erop dat het vtlb dat de rechtbank bij toelating tot de Wsnp vaststelt, veelal afwijkt van de berekening door de schuldhulp verlenende instantie of gemeente. De auteurs werpen daarbij de vraag op of een gemeente aansprakelijk kan zijn jegens een schuldenaar als de rechtbank bij toelating tot de wettelijke schuldsaneringsregeling oordeelt dat geen eerdere aanvang kan worden vastgesteld, vanwege een onjuiste berekening van het vtlb.
\n9.39 M.i. is het niet terecht dat een onjuiste berekening van het vtlb eraan in de weg staat dat aflossingen (spaartegoeden) tijdens het minnelijk traject ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers niet worden meegenomen bij het vaststellen van een eerdere aanvang van de schuldsaneringsregeling. Een onjuiste berekening van het vtlb door de schuldhulpverlening, is een omstandigheid die buiten de invloedssfeer van de schuldenaar ligt. Als de schuldenaar te goeder trouw heeft afgelost (gespaard) volgens het onjuist vastgestelde vtlb, kan dat niet aan hem worden toegerekend. In deze situatie moet m.i. een pro rata benadering worden toegepast, zoals hierna wordt besproken. (iv) Niet maximaal afgelost 9.40 In de prejudiciële vraag onder 2.ii vraagt het hof ook of de rechter bevoegd is om in beginsel slechts die periode in aanmerking te nemen, waarin de schuldenaar uit zijn inkomen heeft afgelost alles wat niet zou zijn vrijgelaten als de wettelijke schuldsanering in die periode al van toepassing was geweest. Het hof merkt op dat in de feitenrechtspraak verschillend wordt omgegaan met de situatie waarin tijdens het minnelijk schuldhulpverleningstraject niet maximaal is afgelost, maar per saldo wel een bedrag is gespaard dat gelijkstaat aan de maximale afloscapaciteit over een of meerdere maanden (rov. 6.14).
\n9.41 Dit vraagstuk is bij de parlementaire behandeling van art. 349a lid 1 Fw niet aan bod gekomen. Ook de tekst van de wet biedt op dit punt geen uitsluitsel.
\n9.42 Dat het tot complicaties kan leiden wanneer tijdens het minnelijk traject niet maximaal is afgelost, is ook in de literatuur aan de orde gesteld. Cats maakt uit de parlementaire geschiedenis op dat de wetgever een totale aflosperiode van 18 maanden tot uitgangspunt neemt in het minnelijk en wettelijke traject tezamen. Daaruit leidt de auteur af dat het mogelijk moet zijn om rekening te houden met onvolledige of onregelmatige aflossingen, door “terug te rekenen.” Cats schetst als voorbeeld: “Bijvoorbeeld, in het minnelijk traject is € 795,- bij elkaar gebracht. Op basis van de inkomsten en de overgelegde Vtlb-berekeningen had gedurende de laatste 6 maanden vóór de behandeling van het WSNP-verzoek een bedrag van € 100,- moeten worden afgelost en gedurende de 6 maanden daarvoor € 125,- per maand. Dan kan worden teruggerekend dat het gespaarde bedrag van € 795,- voldoende is om de laatste 6 maanden voor de toelatingszitting af te lossen en 1 maand van de daaraan voorafgaande periode. In dat geval kan de ingangsdatum worden bepaald op 7 maanden vóór de datum van het vonnis waarbij de schuldenaar tot de WSNP wordt toegelaten.”
\n9.43 In deze uiteenzetting wordt dus berekend wat er had moeten worden afgelost, en wordt dat afgezet tegen wat er feitelijk is afgelost. Het tekort wordt omgerekend naar maanden, en dat wordt vervolgens afgetrokken van de eerdere ingangsdatum.
\n9.44 De feitenrechtspraak is verdeeld over dit punt. In 15 van de 117 geanalyseerde uitspraken kwam de niet-maximale afdracht aan bod. In vijf uitspraken werd om die reden geen toepassing aan art. 349a lid 1 Fw gegeven, terwijl in de overige tien uitspraken wel tot een eerdere aanvang van de schuldsaneringsregeling werd gekomen. De wijze waarop toepassing aan art. 349a lid 1 Fw werd gegeven, wisselde. Bij de meest gebruikte methode (zes uitspraken) werd berekend hoeveel maanden met het afgeloste bedrag maximaal had kunnen worden afgelost, en werd de aanvang van de Wsnp met dat aantal maanden vervroegd. Hier was dus sprake van een “saldering” van de gespaarde bedragen.
\n9.45 Er zijn ook uitspraken waarin werd geconstateerd dat de schuldenaar weliswaar had gespaard voor zijn schuldeisers, maar dat hij niet gedurende de gehele periode ten minste 36 uur per week had gewerkt. Ook hier saldeert de rechtbank, waardoor de aanvang van de wettelijke schuldsaneringsregeling toch enkele maanden eerder kan worden vastgesteld.
\n9.46 In een enkel geval leidde een periode van niet-maximale aflossing ertoe dat die periode geheel buiten beschouwing werd gelaten bij het vaststellen van de aanvang van de Wsnp. Zo stelde de rechtbank Rotterdam vast dat de schuldenaar in kwestie gedurende twee maanden maximaal had afgelost in een minnelijk traject, en dat hij na afloop van dat traject twee maanden zelf had gespaard voor zijn schuldeisers. Toch konden deze inspanningen er niet toe leiden dat de aanvang van de Wsnp op vier maanden eerder werd vastgesteld, zoals verzocht: “In de maanden mei en juni 2023 had, rekening houdend met het inkomen van verzoekster en het voor haar geldende vrij te laten bedrag, naar het oordeel van de rechtbank een bedrag van € 2.524,25 gespaard moeten worden voor de schuldeisers. Hieraan is door verzoekster voldaan. Zij heeft tijdens het minnelijk traject in totaal zelfs een bedrag van € 7.015,97 gespaard, maar dat is niet geheel ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers. Ten aanzien van de aflossing in mei 2023 oordeelt de rechtbank dat het afgeloste gedeelte dat betrekking heeft op het ontvangen kindgebonden budget van de Belastingdienst niet als aflossing voor de gezamenlijke schuldeisers gezien kan worden, omdat hiervoor mogelijk nog een terugvordering volgt vanuit de Belastingdienst. Uit het dossier en hetgeen ter zitting is besproken volgt dat ook schuldhulpverlening daarvan uitgaat. De rechtbank zal de ingangsdatum van de regeling dan ook vaststellen op 26 augustus 2023, zijnde twee maanden vóór de datum van deze uitspraak, omdat verzoekster twee maanden tijdens het minnelijk traject heeft gespaard voor de gezamenlijke schuldeisers.”
\n9.47 De rechtbank laat hier dus de maanden waarin niet ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers (en dus niet maximaal) is afgelost buiten beschouwing, maar komt wel tot toepassing van art. 349a lid 1 Fw voor de maanden waarin wél maximaal was gespaard.
\n9.48 In enkele andere uitspraken bleef de toepassing van art. 349a lid 1 Fw geheel achterwege, ondanks dat er wel was gespaard door de schuldenaar. Het ging daarbij om bedragen van € 1.629,- in twee zaken, en € 2.128,81 en € 2.786,10 in de andere twee zaken. Daarbij speelde onder meer een rol dat de aflossingen niet conform de vtlb-normen waren vastgesteld, en/of dat de aflossingen deels onder beslag hadden plaatsgevonden.
\n9.49 Een volledige toewijzing van een verzoek om een eerdere ingang van het wettelijke schuldsaneringstraject in de situatie dat in het minnelijk traject niet maximaal is afgelost (omdat niet alles boven het vtlb is gespaard), doet m.i. geen recht aan de ratio van art. 349a lid 1 Fw. Saldering doet dat wel: op die manier kan bereikt worden dat naar rato van wat er in het minnelijk traject is afgelost, het wettelijke traject eerder kan ingaan. Met die benadering wordt bovendien recht gedaan aan het uitgangspunt dat aan het minnelijk traject zoveel mogelijk dezelfde eisen worden gesteld als die gelden in het wettelijke traject (zie onder 6.17). Gelet op dat uitgangspunt kan niet worden aanvaard dat de aanvang van de schuldsaneringsregeling wordt vastgesteld aan de hand van de eerste aflossing, ongeacht de hoogte van die aflossing of van de aflossingen die daarna zijn gevolgd.
\n9.50 De benadering waarbij de afgeloste (gespaarde) bedragen worden gesaldeerd, biedt ook een uitweg (zij het in zeer beperkte mate) voor de situatie dat er loonbeslag ligt, maar daarnaast ook nog iets is gespaard ten behoeve van de gezamenlijke schuldeisers. Zo kunnen (wellicht geringe) bedragen die naast de afdracht onder beslag zijn gespaard, toch worden meegenomen bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw. Dit is ook de benadering die de rechtbank in de voorliggende procedure heeft gevolgd (zie onder 2.13).
\n9.51 Een pro rata of salderingsmethode biedt ook uitkomst als het vtlb in het minnelijk traject anders is vastgesteld doordat anders is omgegaan met individuele correctieposten, en de schuldenaar als gevolg daarvan te weinig heeft afgedragen (zie hierboven onder 9.34-9.39). Berekend kan worden hoeveel bij een juiste vaststelling gespaard had moeten zijn en met hoeveel maanden sparen dit overeenkomt; die periode wordt dan afgetrokken van de periode waarin is afgelost.
\n9.52 De vraag van het hof moet m.i. dan ook zo worden beantwoord, dat voor de toepassing van art. 349a lid 1 Fw niet als voorwaarde mag worden gesteld dat steeds maximaal is afgelost. Berekend moet worden hoeveel had moeten worden afgelost, en hoeveel feitelijk is afgelost. Vervolgens wordt bepaald hoeveel maanden aflossing nodig is om het verschil tussen beide bedragen in te lopen. Die maanden worden afgetrokken van de periode waarin de ingangsdatum van de schuldsaneringsregeling naar voren kan worden gehaald. Op deze manier wordt tegemoet gekomen aan de schuldenaar die zich in het voortraject heeft ingespannen om zijn schulden af te lossen, en wordt tegelijkertijd recht gedaan aan de belangen van de schuldeisers. (v) Ontbreken aflossingscapaciteit 9.53 Tot slot signaleert het hof dat bij het ontbreken van enige aflossingscapaciteit, discussie zou kunnen bestaan over de vraag of aan de aflossingsplicht is voldaan (rov. 6.14, laatste zin, en rov. 6.16). Hoewel in de vraagstelling dit punt niet expliciet is benoemd, wordt er in de voorlopige beantwoording van het hof zelf wel een opmerking over gemaakt: volgens het hof kan een ‘eerste aflossing’ in de zin van art. 349a lid 1 Fw ook nihil bedragen (zie rov. 6.31, onder b).
\n9.54 Een voor de hand liggend standpunt lijkt dat art. 349a lid 1 Fw in geen toepassing kan vinden indien in het voortraject geen aflossingen hebben plaatsgevonden: daarvoor is immers vereist dat er aflossingen plaatsvinden.
\n9.55 Zoals besproken is met de wetswijziging van 1 juli 2023 ook art. 285 lid 1 sub f Fw gewijzigd (zie onder 5.31-5.37). Daarin is thans opgenomen dat als aannemelijk is dat onvoldoende aflossingsmogelijkheden bij de schuldenaar of andere omstandigheden het onmogelijk maken om tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen, voor de afgifte van de 285-verklaring niet eerst een poging hoeft te zijn gedaan om tot een dergelijke regeling te komen. Deze bepaling leidt er dus toe dat schuldenaren zonder enige afloscapaciteit niet jarenlang pogingen hoeven te ondernemen om tot een minnelijke regeling te komen. Zij kunnen het minnelijk traject overslaan en direct het wettelijke traject ingaan. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om schuldenaren die blijvend arbeidsongeschikt zijn, op wie geen sollicitatieplicht rust en van wie het inkomen zo laag is dat er geen bedrag overblijft boven het vtlb. Maar er kunnen ook andere redenen zijn waarom een schuldenaar geen enkele afloscapaciteit heeft, bijvoorbeeld hoge woonlasten.
\n9.56 Hiermee zou kunnen worden aangenomen dat voor schuldenaren die geen enkele aflossingscapaciteit hebben, voldoende is geregeld; zij kunnen snel het wettelijke traject instromen.
\n9.57 Bovendien biedt art. 354a lid 2 Fw voor deze groep van schuldenaren nog de mogelijkheid tot verkorting van de looptijd. Volgens deze bepaling kan de schuldsaneringsregeling eerder worden beëindigd, indien redelijkerwijs niet de verwachting bestaat dat de schuldenaar op zodanige wijze aan zijn verplichtingen kan voldoen dat voortzetting van de schuldsaneringsregeling gerechtvaardigd is (zie ook hiervoor onder 4.72). Het wettelijke traject kan voor deze groep van schuldenaren dus korter zijn (dan thans 18 maanden).
\n9.58 Anderzijds kan ook worden gesteld dat art. 349a lid 1 Fw voor iedereen geldt en dus ook voor déze groep van schuldenaren. Het verschil met een schuldenaar die in het minnelijk traject € 10,- per maand spaart, is eigenlijk ook niet heel groot. Wanneer aan de hand van de vtlb-calculator wordt vastgesteld dat de aflossingscapaciteit nihil is en de schuldenaar derhalve maandelijks niets kan aflossen of sparen, moet m.i. toch worden aangenomen dat sprake is van een “eerste aflossing in het kader van buitengerechtelijke schuldregeling”. De ‘eerste aflossing’ is dan volgens de regels die gelden in het wettelijke traject (de vtlb-normen) nihil.
\n9.59 Vóór deze benadering pleit m.i. ook dat schuldeisers geen enkel zicht hebben op een beter resultaat als het voortraject níet wordt meegenomen. Ook tijdens het wettelijke traject blijft de aflossingscapaciteit immers nihil. Een dergelijke pragmatische benadering is ook te zien in de parlementaire geschiedenis (over de situatie dat er geen enkele aflossingscapaciteit is): “Wel hecht ik eraan te benadrukken dat er naar de huidige inzichten een pragmatisch einde is aan de minnelijke pogingen om een regeling tot stand te brengen. Tijd kost ook in het schuldendossier iedereen geld: de vorderingen van de schuldeisers lopen op met rente, er worden misschien onnodige inningsmaatregelen getroffen, de schuldenlast neemt toe en de schuldhulpverlening steekt er veel tijd en aandacht in, zonder dat een echte oplossing naderbij komt. Als vaststaat dat er voor de schuldeisers niets te halen valt dan moet er doorgepakt kunnen worden. Dan kan onder omstandigheden een snellere doorstroom naar een Wsnp-traject meer aangewezen zijn.”
\n9.60 Voor de duidelijkheid: hier wordt geen antwoord gegeven op de vraag of schuldenaren bij wie niets te halen valt aanspraak kunnen maken op een eerdere ingangsdatum, maar of “uitgangspunt blijft dat de schuldenaar zich in het minnelijke traject daadwerkelijk tot het uiterste moet inspannen om met zijn schuldeisers tot een minnelijke regeling te komen.”
\n9.61 Dat ook een eerder aanvangsmoment van het wettelijke traject kan worden bepaald als de schuldenaar geen enkele aflossingscapaciteit heeft, lijkt ook besloten te liggen in art. 3.1.2.6 van het Landelijk procesreglement insolventiezaken (geciteerd onder 6.20). Daarin is onder f, derde bolletje, opgenomen dat in geval van (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid bij het toelatingsverzoek (ook) moeten worden bijgevoegd, “een bewijs van (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid”. Maar echt duidelijk is dit niet; een bewijs van (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid is ook nodig om vast te stellen of de schuldenaar in het voortraject aan zijn inspanningsverplichtingen heeft voldaan (zie daarover nader in hoofdstuk 10).
\n9.62 Damsteegt lijkt de genoemde bepaling in het procesreglement wel zo te lezen. Zij schrijft dat kennelijk ook een schuldenaar zonder aflossingscapaciteit om een eerdere aanvang van het wettelijke traject kan verzoeken: “Het voorgaande lijkt te impliceren dat een schuldenaar zonder afloscapaciteit zich op het standpunt kan stellen dat de ingangsdatum van de looptijd al (ver) voor de datum van de indiening van het verzoek ligt. Vooral in die gevallen waarin de schuldenaar arbeidsongeschikt is en (dus) geen sollicitatieverplichting heeft, en mogelijk ook geen afdrachtcapaciteit heeft. De rechtspraak zal de komende jaren moeten invullen hoe daarmee moet worden omgegaan.”
\n9.63 Ook elders in de literatuur wordt wel aangenomen dat ook in gevallen dat de schuldenaar geen aflossingscapaciteit heeft, de ingangsdatum van de wettelijke regeling op een eerder moment kan worden bepaald. Zo schrijft Cats dat in een situatie waarin een schuldenaar in het minnelijk traject geen afloscapaciteit had én duidelijk is dat dit niet zal veranderen, kan worden uitgegaan van “maximaal aflossen”: “De schuldenaar kon niet aflossen en zal niet kunnen aflossen, zodat de financiële uitkomst voor de schuldeisers hetzelfde zal blijven, ongeacht de ingangsdatum van de WSNP-regeling.”
\n9.64 Koppelman en Verhoeven menen daarentegen, hoewel zij dat zeer onrechtvaardig vinden, dat bij een gebrek aan spaarcapaciteit een beroep op een eerdere ingangsdatum niet slaagt: “Dat dit (zeer) onrechtvaardig kan uitpakken voor schuldenaren die, zonder dat hen dat te verwijten is, niet kunnen sparen voor hun schuldeisers, staat wat ons betreft buiten kijf. Echter kijkend naar de wettekst is dit wel wat de wetgever heeft bedoeld en moeten we totdat de Hoge Raad of de wetgever zelf anders bepaalt, hiervan uitgaan.”
\n9.65 Anders dan Koppelman en Verhoeven zie ik niet dat de wettekst dan wel de bedoeling van de wetgever eraan in de weg staat dat art. 349a lid 1 Fw wordt uitgelegd op de door mij geschetste wijze.
\n9.66 In de onderzochte feitenrechtspraak zijn er enkele uitspraken geweest (vijf) over schuldenaren zonder aflossingscapaciteit. In drie uitspraken (alle drie van de rechtbank Noord-Nederland) werd geoordeeld dat bij het ontbreken van aflossingscapaciteit, feitelijk sprake is van een maximale aflossing en dat dus aan de aflossingsplicht is voldaan. Daarmee kon dus, ondanks het ontbreken van enige aflossingscapaciteit, toch toepassing worden gegeven aan art. 349a lid 1 Fw. Opvallend is echter dat in deze zaken toch was gespaard in het voortraject (voor zover raadpleegbaar: € 1.437,- en € 495,00). De rechtbank stelde echter vast dat er op basis van de vtlb-normen geen ruimte was om af te dragen. In alle drie de zaken werd overwogen dat aan alle overige verplichtingen zoals geldend onder de Wsnp was voldaan. Overigens leidde de toepassing van art. 349a lid 1 Fw er in geen van de gevallen toe dat de resterende Wsnp-termijn nihil bedroeg.
\n9.67 In de twee resterende uitspraken bleef de toepassing van art. 349a lid 1 Fw achterwege. Een uitspraak van de rechtbank Den Haag had betrekking op een schuldenaar die een uitkering op grond van de Participatiewet ontving, die lager was dan het vtlb. Daarmee was volgens de rechtbank geen sprake van enige aflossingscapaciteit, zodat het gespaarde bedrag van € 812,- volgens de rechtbank niet als aflossing kon worden aangemerkt. Dat oordeel is in zoverre te begrijpen dat een salderingsmethode hier moeilijk toe te passen is omdat er op papier geen aflossingscapaciteit is. Dan is ook niet vast te stellen met hoeveel maanden de schuldsaneringsregeling eerder zou kunnen ingaan, gezien het gespaarde bedrag. Maar het oordeel laat ook wel zien dat het wellicht beter is om als er in het geheel geen aflossingscapaciteit is, niet als eis te stellen dat er moet zijn afgelost. Die eis verdraagt zich niet met de vtlb-systematiek. Overigens berust de beslissing van de rechtbank dat in dit geval geen eerdere ingangsdatum kon worden aangenomen, ook op het oordeel dat de inspanningsverplichtingen door de schuldenaar onvoldoende waren nageleefd.
\n9.68 De slotsom is m.i. dat de wettelijke schuldsaneringsregeling ook eerder kan aanvangen als in het voortraject niets is afgelost, omdat het inkomen van de schuldenaar zo laag is dat er niets overblijft boven het vtlb (aangenomen dat de schuldenaar wel heeft voldaan aan de inspanningsplicht, zie daarover nader hoofdstuk 10).
\n9.69 Dit sluit ook aan bij de al langer bestaande praktijk dat in situaties waarin de schuldenaar geen enkele aflossingscapaciteit heeft, een zogenoemd ‘nulaanbod’ aan de schuldeisers wordt gedaan. Voor wat betreft het aanvangsmoment voor de eerdere ingang van het wettelijke traject zou dan kunnen worden aangeknoopt bij het moment dat in het minnelijk traject dit ‘nulaanbod’ aan de schuldeisers wordt voorgelegd. Daarbij is aan te tekenen dat niet in alle gemeenten een nulaanbod wordt gedaan, zodat het – ook op dit punt – nogal uitmaakt waar de schuldenaar woont.
\n9.70 Duidelijk moge zijn dat het wel van groot belang is dat de Wsnp-bewindvoerder gelegenheid krijgt om zorgvuldig te onderzoeken of inderdaad sprake is van een schuldenaar zonder enige aflossingscapaciteit (die voldaan heeft aan zijn inspanningsplicht). Daarbij is ook hier van belang dat de eisen die in het minnelijk traject gelden, zoveel mogelijk aansluiten bij die in het wettelijke traject, bijvoorbeeld ten aanzien van de verklaring omtrent volledige arbeidsongeschiktheid. Zoals besproken ligt het m.i. het meest in de rede om bij toelating de looptijd met zes maanden te verlengen, zodat de Wsnp-bewindvoerder de gelegenheid heeft om te beoordelen of aan alle verplichtingen is voldaan en de schuldsanering volgens de wettelijke regels kan worden afgerond (zie onder 7.15). (vi) Geen nadere vervolgaflossingen na “eerste” aflossing 9.71 In de overwegingen van zijn arrest stelt het hof nog aan de orde dat het begrip “eerste” aflossing impliceert dat er vervolgaflossingen plaatsvinden (rov. 6.21). Het hof overweegt echter ook dat een andere benadering, die na de ‘eerste aflossing’ geen nadere aflossingen vergt, niet onverdedigbaar lijkt (rov. 6.26).
\n9.72 Als zich inderdaad de situatie voordoet dat slechts één aflossing wordt gedaan, zonder verdere vervolgaflossingen (overigens zijn daarvan in de onderzochte feitenrechtspraak geen voorbeelden), dan moet m.i. de aanpak worden gehanteerd die hiervoor is geschetst bij niet-maximale aflossingen (zie onder 9.50-9.51). Zo kan worden berekend hoeveel maanden eerder de Wsnp-termijn kan aanvangen.
\n9.73 Dit zou wat mij betreft ook moeten gelden in de situatie waarin een eerste aflossing een hoger bedrag is dan wat geldt volgens de vtlb-normen. Dit deed zich voor in een zaak bij de rechtbank Overijssel, waarin de schuldenaar een eerste aflossing had gedaan die volgens hem ook betrekking had op de spaarcapaciteit van de twee maanden daarvóór. De schuldenaar verzocht om dit gegeven mee te nemen bij de vaststelling van de eerdere aanvang van de Wsnp. De rechtbank oordeelde echter dat de ingangsdatum moet worden bepaald aan de hand van de eerste maand waarin daadwerkelijk is afgelost, zodat het verzoek van de schuldenaar op dit punt werd afgewezen. Een méér dan maximale aflossing in één maand, leidde hier dus niet tot een eerdere aanvang van de Wsnp.
\n9.74 Ik zou echter denken dat het redelijk is dat de saldering óók “andersom” kan werken, zodat een aflossing ineens die de aflossingscapaciteit van meerdere maanden omvat, tot een eerder aanvangsmoment van de schuldsaneringsregeling kan leiden dan enkel de maand waarin de eerste aflossing is gedaan. Daarbij ga ik er dan wel vanuit dat na de eerste aflossingen vervolgaflossingen volgens de vtlb-normen zijn gedaan. (vii) Het begrip “in het kader van”
\n9.75 Met de prejudiciële onder vraag 1 wordt tot slot aan de orde gesteld wat moet worden verstaan onder “in het kader van” in art. 349a lid 1 Fw. Net als het hof denk ik dat een duidelijke en eenvoudig toepasbare uitleg de voorkeur verdient, zodat “in het kader van” kan worden uitgelegd als “tijdens”.
\n10De inspanningsplicht als voorwaarde in het minnelijk traject 10.1 In de tweede prejudiciële vraag wordt onder meer aan de orde gesteld of de rechter bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw bevoegd is om enkel de periode in aanmerking te nemen waarin de schuldenaar aan de inspanningsplicht heeft voldaan (vraag 2.i).
\n10.2 De hier bedoelde inspanningsplicht vloeit voort uit art. 288 lid 1 onder c Fw, dat bepaalt dat de schuldenaar zich “zal inspannen zoveel mogelijk baten voor de boedel te verwerven”. Daarmee wordt bedoeld dat de schuldenaar zoveel mogelijk inkomen uit arbeid dient te genereren. In deze inspanningsplicht ligt een sollicitatieplicht besloten, die nader is uitgewerkt in art. 3.5 van de Recofa-richtlijnen voor schuldsaneringsregelingen.
\n10.3 Voorop te stellen is dat de wettekst niet vermeldt dat bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw getoetst moet worden of in het minnelijk traject aan de inspanningsplicht is voldaan. Gedurende het wetgevingstraject is er echter wel aandacht geweest voor de toepassing van de inspanningsplicht in het minnelijk traject. Zo wees de Commissie Insolventierecht er naar aanleiding van de adviesaanvraag van de minister op (zie ook onder 5.20), dat van belang is dat de schuldenaar die een schone lei krijgt, zijn schulden daadwerkelijk onder controle krijgt. Vervolgens signaleert de Commissie het probleem (waarop hiervoor al herhaaldelijk is gewezen, zie onder 6.9, 6.16, 7.10, en 9.34-9.36), dat in het minnelijk traject het toezicht van bewindvoerder en rechter-commissaris ontbreekt: “Dit klemt temeer nu de controle op de naleving van de regels in de schuldsaneringsregeling veel beter is geborgd in de schuldsaneringsregeling dan in het minnelijk traject. Tijdens de schuldsaneringsregeling is er immers een bewindvoerder die toezicht houdt of alle vereisten, zoals bijvoorbeeld de verplichting om te werken dan wel actief een baan te zoeken, worden nageleefd (waar de rechter-commissaris toezicht op houdt), terwijl in een minnelijk traject die controle niet of veel beperkter plaatsvindt.”
\n10.4 Ook in de literatuur wordt aangenomen dat ook in het minnelijk traject aan de inspanningsplicht moet worden voldaan. Zo signaleren Jungmann en Van Dijk dat rechtbanken bij de beoordeling Wsnp-toelatingsverzoeken, voortaan zullen moeten toetsen of de schuldenaar heeft voldaan aan diens informatie-, afdracht- en inspanningsplicht. Het (ingrijpende) gevolg hiervan is dat gemeentelijke schuldhulpverleners nieuwe taken krijgen; zij zullen immers een sollicitatieplicht moeten opleggen en moeten toezien op de inspanningen van de schuldenaar.
\n10.5 In het Landelijk procesreglement insolventiezaken rechtbanken wordt er eveneens van uitgegaan dat de inspanningsplicht die geldt tijdens het wettelijke traject, ook moet zijn nageleefd in het minnelijk traject, wil de wettelijke regeling op een eerder aanvangsmoment kunnen worden bepaald. In art. 5.3.6 lid 3 van Bijlage III van dit procesreglement (geciteerd onder 6.19) is opgenomen dat bij de beoordeling van aflossingen in het kader van een buitengerechtelijke schuldregeling, als uitgangspunt wordt genomen dat sprake is van een “invulling van de inspanningsplicht zoals in de Wsnp\": “a. Sollicitatieplicht die op dezelfde wijze wordt ingevuld als in de WSNP. b. Controle op sollicitatieplicht op vergelijkbare wijze als in de WSNP. c. Vrijstelling sollicitatieplicht die op vergelijkbare wijze wordt ingevuld als in de WSNP.”
\n10.6 Bovendien blijkt uit art. 3.1.2.6 van het procesreglement (zie onder 6.20) dat, tenzij verzoeker volledig arbeidsongeschikt is, bij het verzoekschrift stukken moeten worden overgelegd waaruit blijkt dat verzoeker in die maanden ten minste 36 uur per week (of minder in geval van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid) werkzaam was of (ii) minimaal vier keer per maand heeft gesolliciteerd naar een bij het arbeidsvermogen passende dienstbetrekking. Ook hier wordt dus aangeknoopt bij wat er geldt tijdens het wettelijke traject.
\n10.7 In de feitenrechtspraak wordt deze richtlijn strak gevolgd. In 87 van de 117 geanalyseerde uitspraken is overwogen dat voor de toepassing van art. 349a lid 1 Fw moet worden onderzocht of de schuldenaar in het minnelijk traject aan de inspanningsplicht heeft voldaan, zoals deze had gegolden indien de Wsnp al van toepassing was geweest. In sommige uitspraken werd in dit verband uitdrukkelijk verwezen naar het Landelijk procesreglement, terwijl in andere uitspraken in andere bewoordingen werd overwogen dat moest worden getoetst of de schuldenaar had geleefd volgens de normen van de Wsnp. In de overige 30 uitspraken kwam de inspanningsplicht niet expliciet aan bod. In geen enkele uitspraak werd geoordeeld dat de inspanningsplicht niet van toepassing werd geacht in het voortraject.
\n10.8 Deze benadering in literatuur, Recofa-richtlijnen en feitenrechtspraak lijkt mij juist. Als gezegd is een eerder aanvangsmoment van het wettelijke traject alleen gerechtvaardigd wanneer het voortraject zoveel mogelijk voldoet aan wat er geldt tijdens het wettelijke traject (zie onder 6.8 e.v.). Een andere benadering is niet te verenigen met het wettelijke systeem en doet geen recht aan de belangen van de schuldeisers.
\n10.9 Hiermee stuiten we echter wel op een probleem. De controle op het naleven van de sollicitatieplicht wordt in het wettelijke traject uitgeoefend door de Wsnp-bewindvoerder, onder toezicht van de rechter-commissaris. In het minnelijk traject ontbreekt deze controle en dit toezicht. In situaties waarin de betrokkene een uitkering ontvangt, pleegt de schuldhulpverlening zich op het standpunt te stellen dat de controle op de sollicitatieplicht wordt uitgeoefend door de betrokken uitkeringsinstantie. Het is echter niet gezegd dat daar dezelfde eisen worden gesteld (en op de naleving daarvan wordt toegezien) als onder de Wsnp. Bovendien zijn er ook schuldenaren die níet uitkeringsgerechtigd zijn. Op het naleven van de sollicitatieplicht door deze groep van schuldenaren, vindt in de praktijk nauwelijks toezicht plaats.
\nHierbij komt nog eens dat het al dan niet verlenen van een ontheffing van de sollicitatieplicht in het wettelijke traject niet steeds op gelijke wijze plaatsvindt als in het minnelijk traject (dat wil zeggen: door uitkeringsinstanties). In het wettelijke traject kan alleen de rechter-commissaris, aan de hand van art. 3.5 van de Recofa-richtlijnen, ontheffing verlenen. Uitkeringsinstanties kunnen echter een ruimer beoordelingskader hanteren. Zo geeft art. 9 lid 2 Participatiewet de mogelijkheid tot het verlenen van een tijdelijke ontheffing van de sollicitatieplicht wanneer er sprake is van dringende redenen, zoals zorgtaken. Het gevolg is dus dat wat in het minnelijk traject in het kader van de sollicitatieplicht als voldoende wordt beschouwd, dit (later) in het wettelijke traject toch níet blijkt te zijn.
\nConcreet: een bijstandsgerechtigde schuldenaar die in het minnelijk traject geen sollicitatieplicht heeft, kan ermee worden geconfronteerd dat voor hem of haar volgens de eisen in het wettelijke traject wél een sollicitatieplicht geldt.
\n10.10 De prejudiciële vraag onder 2.i moet m.i. zo worden beantwoord, dat bij de toepassing van art. 349a lid 1 Fw als voorwaarde moet worden gesteld dat de schuldenaar in het voortraject aan de inspanningsplicht heeft voldaan, dat wil zeggen zich maximaal heeft ingespannen om zoveel mogelijk baten voor de gezamenlijke schuldeisers te verkrijgen. Bij de invulling van deze voorwaarde moet zoveel mogelijk worden aangesloten bij de eisen die in het wettelijke traject aan de inspanningsplicht van de schuldenaar worden gesteld.
\n10.11 Dit zal tijdens het minnelijk traject aan de schuldenaar moeten worden uitgelegd. Duidelijk zal moeten zijn dat toepassing van art. 349a lid 1 Fw alleen mogelijk is indien (óók op het punt van het naleven van de sollicitatieplicht) de schuldenaar voldoet aan wat er op dat punt in het wettelijke traject wordt geëist. En dat het dus níet voldoende is dat in het minnelijk traject is voldaan aan de eisen die andere instanties op dat punt aan de schuldenaar stellen. Als hier geen aandacht voor is, bestaat er een groot risico dat schuldenaren bij de toelating tot de Wsnp een teleurstelling te wachten staat omdat zij niet in aanmerking komen voor een eerdere ingangsdatum.
\n10.12 Maar ook hier, zo is wel duidelijk, leiden de nieuwe Wsnp-regels tot complicaties. Het zal voor mensen moeilijk te begrijpen zijn dat zij, als voorbeeld, volgens de regels van de Participatiewet níet hoeven te solliciteren maar onder de Wsnp geen ontheffing van de sollicitatieplicht krijgen. Dit probleem was er altijd al, maar is nu scherper geworden omdat het verschil in regels ertoe leidt dat schuldenaren, ondanks dat zij gespaard hebben voor de gezamenlijke schuldeisers, geen eerdere startdatum van de wettelijke schuldsanering krijgen.
\n11Beantwoording van de prejudiciële vragen 11.1 De eerste prejudiciële vraag luidt als volgt: “1. Wat dient te worden verstaan onder ‘eerste aflossing’, ‘in het kader van’ en ‘buitengerechtelijke schuldregeling’ als bedoeld in artikel 285, eerste lid, onder f' in artikel 349a lid 1 Fw?
\n11.2 De tweede prejudiciële vraag luidt als volgt:
\n11.3 Deze vragen moeten als volgt worden beantwoord:
\n11.4 Ten slotte geldt m.i. nog het volgende:
\n12Conclusie De conclusie strekt tot beantwoording van de prejudiciële vragen als hiervoor vermeld onder 11.3 en 11.4.
\nDe Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden A-G BIJLAGE: Toepassing art. 349a Fw (nieuw) in de feitenrechtspraak Ten behoeve van dit rechtspraakonderzoek zijn bij Recofa alle uitspraken opgevraagd waarin toepassing aan deze regeling wordt gegeven, zodat zowel gepubliceerde als niet-gepubliceerde uitspraken zijn betrokken. Daarbij zijn uitsluitend betrokken waarin art. 349a lid 1 Fw van toepassing werd geacht en waarin daadwerkelijk is geoordeeld over de toe- of afwijzing van een verzoek tot vaststelling van een eerdere aanvang van de Wsnp-termijn. Zaken over de temporele reikwijdte van art. 349a lid 1 Fw (Wsnp-verzoeken van vóór 1 juli 2023 waarin de discussie zich toespitste op de vraag of de nieuwe regeling, ondanks het gebrek aan overgangsrecht toepassing moest krijgen), blijven dus buiten beschouwing. Ook uitspraken waarin de eerdere aanvang van de Wsnp-termijn als bedoeld in art. 349a lid 1 Fw anderszins niet aan bod kwam (bijvoorbeeld doordat daarop geen kenbaar beroep werd gedaan, of doordat het verzoek tot toelating van de Wsnp werd afgewezen), blijven buiten beschouwing.
\nHet onderzoek beslaat in totaal 117 uitspraken, gewezen in de periode 1 juli 2023 tot en met 15 februari 2024. Daarvan zijn 3 uitspraken gewezen in hoger beroep, en de overige 114 uitspraken in eerste aanleg. In 73 van de 117 uitspraken werd het verzoek om een eerder aanvang van de Wsnp-termijn (al dan niet gedeeltelijk) toegewezen, in de overige 44 uitspraken werd dit verzoek afgewezen.
\nHet onderzoek richt zich uitsluitend op de vraagstukken die in de voorliggende prejudiciële vragen centraal staan, namelijk de inspanningsplicht (vraag I), het begrip “eerste aflossing” (vragen II-VI) en het begrip “buitengerechtelijke schuldregeling” (vraag VII). De kwantitatieve resultaten laten zich als volgt weergeven.
\nVraag I: Is voor de toepassing van de eerdere aanvangsdatum vereist dat de schuldenaar heeft voldaan aan de inspanningsplicht zoals die gelden in de Wsnp (voor wat betreft de sollicitatieplicht, de controle daarop en de vrijstelling daarvan)? a. Ja 87 b. Nee 0 c. Onbekend/n.v.t.
\n30 Vraag II: Wordt sparen als aflossen aangemerkt? a. Ja 58 b. Ja, mits het gespaarde daadwerkelijk aan de boedel wordt afgedragen 19 c. Nee 0 d. Onbekend/n.v.t.
\n40 Vraag III: Wordt ‘aflossing’ in de zin van art. 349a lid 1 Fw aldus uitgelegd dat het inkomen boven het vrij te laten bedrag (vtlb) moet zijn afgelost? a. Ja 54 b. Nee 0 c. Onbekend/n.v.t.
\n63 Vraag IV: Wordt een aflossing die niet ten gunste van de gezamenlijke schuldeisers komt, als ‘aflossing’ in de zin van art. 349a lid 1 Fw aangemerkt? a. Ja 0 b. Nee 19 c. Onbekend/n.v.t.
\n98 Vraag V: Kan de Wsnp-termijn eerder aanvangen indien over een bepaalde periode niet maximaal is afgelost? a. Ja, indien per saldo een bedrag is gespaard dat gelijkstaat aan de afloscapaciteit in een bepaald aantal maanden, wordt dat aantal maanden van de looptijd wordt afgetrokken 10 b. Nee 5 c. Onbekend/n.v.t.
\n102 Vraag VI: Kan de Wsnp-termijn eerder aanvangen indien enige aflossingscapaciteit in het geheel ontbreekt? a. Ja 3 b. Nee 2 c. Onbekend/n.v.t.
\n112 Vraag VII: Wat wordt verstaan onder ‘buitengerechtelijke schuldregeling’ in art. 349a lid 1 Fw? a. De schuldregeling in het kader van de gemeentelijke schuldhulpverlening, dan wel de schuldhulpverlening door een persoon als bedoeld in art. 48 lid 1 sub c Wck 9 b. Een (naderhand mislukt) dwangakkoord in de zin van art. 287a Fw 0 c. Anders 6 d. Onbekend/n.v.t.
\n102 De hier opgenomen feiten zijn grotendeels ontleend aan het arrest van het hof onder ‘3. Feitelijke achtergrond’, rov. 3.1-3.11.
\nBeroepschrift d.d. 8 augustus 2023, randnr. 6.1.
\nHet arrest dateert oorspronkelijk van 8 december 2023. In rov. 2.5 van het arrest van 22 december 2023 is vermeld dat het laatstgenoemde arrest op de volgende punten afwijkt van dat van 8 december 2023: “1, tweede alinea, eerste volzin; laatste volzin geschrapt; 2.4 en 2.5 (nieuw); 6.3, laatste volzin geschrapt, volzin daarvoor gewijzigd; 6.31, onder d; 6.35, aanhef en onder 2; dictum.”
\nZie Kamerstukken II 1992/93, 22 969, nr. 3 (MvT), p. 7: “Deze en andere regelingen en het feit dat de schuldeisers bij een minnelijke regeling op een vroeger tijdstip zouden kunnen worden bevredigd, kunnen er toe bijdragen dat de schuldeisers, zowel van bevoorrechte als van concurrente vorderingen, het niet op het van toepassing verklaren van de gerechtelijke schuldsaneringsregeling willen laten aankomen. De voorgestelde wettelijke schuldsaneringsregeling kan in zoverre wellicht ook worden aangemerkt als een regeling die fungeert als een stok achter de deur.” Zie ook Kamerstukken II 2004/05, 29 942, nr. 3 (MvT), p. 3, 10.
\nArt. 3 lid 1 sub a Wgs; formeel ligt deze taak bij het college van burgemeesters en wethouders. In het vervolg wordt kortheidshalve verwezen naar ‘het college’ of ‘de gemeente’. Zie ook: G.H. Lankhorst, Lexplicatie, commentaar op Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, Inleiding (actueel t/m 11 maart 2024).
\nL.A.R. Siemerink, 'Schuldhulp voor natuurlijke personen door middel van schuldregelen', NJB 2023/5, onder 3.2.
\nZie in dit verband ook het Evaluatierapport Wet gemeentelijke schuldhulpverlening van Berenschot (24 maart 2016), waarin in hoofdstuk 10 is stilgestaan bij de wijze waarop gemeenten zijn omgegaan met hun beleidsvrijheid voortvloeiend uit de Wgs. In dat hoofdstuk is onder meer te lezen dat gemeenten uiteenlopende uitvoeringskeuzes maakten waar het de uitvoering van de Wgs betreft (zie onder meer de tabel op p. 82). Hoewel de grote beleidsvrijheid meebrengt dat gemeenten maatwerk kunnen bieden, gaat de grote pluriformiteit ten koste van de herkenbaarheid en waardering van de gemeentelijke uitvoering door andere betrokken partijen, zoals schuldeisers (p. 84), zo vermeldt het rapport.
\nKamerstukken II 2019/20, 35 316, nr. 3 (MvT), p. 31.
\nKamerstukken II 2019/20, 35 316, nr. 3 (MvT), p. 31.
\nZie bijvoorbeeld het Mandaatbesluit schuldhulpverlening van de gemeente Amsterdam voor bijzondere doelgroepen, waarin de gemeente diverse private partijen mandateert om te kunnen beslissen op een aanvraag om schuldhulpverlening, het nemen van een besluit tot beëindigen van schuldhulpverlening, de rechtbank te verzoeken een afkoelingsperiode af te kondigen (‘moratorium’) en het verrichten van feitelijke handelingen ter voorbereiding of uitvoering van publiekrechtelijke handelingen voor zover deze betrekking hebben op de in dit mandaatbesluit verleende bevoegdheden (Gemeenteblad 2021, 219875, wijziging van het mandaatbesluit in het Gemeenteblad 2015, 24688).
\nK. Kranendonk-von Weersch & G.A. le Noble, Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, Deventer: Kluwer 2014, p. 21; p. 25.
\nArt. 4a lid 3 bepaalt dat de beschikking als bedoeld in lid 1 van die bepaling (inhoudende het plan van aanpak of een weigering tot schuldhulpverlening), wordt afgegeven binnen een bij gemeentelijke verordening bepaalde termijn. Deze termijn bedraagt maximaal 8 weken, zo bepaalt art. 4a lid 3 Wgs. De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft bij de inwerkingtreding van de wijziging Wet gemeentelijke schuldhulpverlening in 2021 (waarmee art. 4a lid 3 Wgs is geïntroduceerd) een “VNG Model Verordening beslistermijn schuldhulpverlening” gepubliceerd, waarin de termijn is vastgesteld, te raadplegen via www.vng.nl. In de begeleidende brief is te lezen dat de termijn van 8 weken gelijk is aan de maximale redelijke termijn die in art. 4:13 lid 2 Awb wordt gesteld. Zie: ledenbrief VNG met als onderwerp ‘VNG Model Verordening beslistermijn schuldhulpverlening (nieuw)’ van 7 oktober 2020, raadpleegbaar via www.vng.nl. Zie voor de toepassing van art. 4a lid 3 Wgs bijvoorbeeld: Verordening beslistermijn schuldhulpverlening Amsterdam 2021; Verordening beslistermijn schuldhulpverlening Den Haag 2021; Verordening beschikkingstermijn schuldhulpverlening Leiden 2021.
\nZie bijvoorbeeld art. 4 van de Beleidsregel Schuldhulpverlening Amsterdam, waarin is bepaald dat naast de inlichtingenplicht (art. 6 Wgs) en de medewerkingsplicht (art. 7 Wgs), ook aan overige voorwaarden moet worden voldaan, zoals het nakomen van afspraken gedurende de aanvraagperiode en het schuldhulpverleningstraject; het niet aangaan van nieuwe financiële verplichtingen; het hebben van een zorgverzekering; het verrichten van voldoende inspanningen om het inkomen te vergroten; het verrichten van voldoende inspanningen om de financiële vaardigheden te vergroten; en eventuele bezittingen te gelde maken indien zij vermogen opleveren of indien hiermee kosten worden verminderd.
\nZie daarover onder meer een rapport van de Inspectie SZW, Op weg naar financiële redzaamheid. Rode draden inspectieonderzoeken schuldhulpverlening en aandachtspunten vervolgonderzoek, Den Haag 2020. Zie ook de Nationale Ombudsman in het rapport Hindernisbaan zonder finish. Een onderzoek naar knelpunten in de toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen, 11 juni 2020, Rapportnummer: 2020/010. Zie voorts M. Noordzij, ‘Het maakt uit waar je huis woont’, Tijdschrift voor Schuldsanering 2024-1, p. 17. LINK (https://www.inview.nl/document/idcef13d356e6c41c4a4aab48cee8f3c08?ctx=WKNL_CSL_970) Zie de Kamerbrief van minister Schouten d.d. 16 november 2023, met als onderwerp ‘Basisdienstverlening voor schuldhulpverlening’ (referentie: 2023-0000564847), p. 2.
\nZie hierover het nieuwsbericht op www.rijksoverheid.nl (‘Basisdienstverlening schuldhulpverlening in iedere gemeente’ (https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2024/03/21/basisdienstverlening-schuldhulpverlening-in-iedere-gemeente)). Zie ook de in de vorige voetnoot genoemde Kamerbrief.
\nGedragscode Schuldhulpverlening (editie november 2023), raadpleegbaar via www.nvvk.nl. De eerste versie van deze Gedragscode uit 1979 voorzag destijds in een vorm van zelfregulering, geïntroduceerd door de NVVK en de koepelorganisaties van de gemeentelijke kredietbanken (GKB’s), een en ander bij gebrek aan een wettelijke regeling, zie nader: N. Huls, Vergeef ons vaker onze schulden. Naar een schone lei 2.0, Den Haag: Boom juridisch 2016, p. 15 e.v. 1.1. Bij de NVVK zijn – voor zover raadpleegbaar via www.nvvk.nl – in totaal 51 gemeenten, gemeentelijke kredietbanken en andere organisaties aangesloten.
\nVia de website van de NVVK (www.nvvk.nl) is raadpleegbaar met welke partijen NVVK convenanten heeft afgesloten (denk bijvoorbeeld aan webshop Bol.com en woningcorporatie Aedes). De inhoud van de convenanten is enkel raadpleegbaar voor NVVK-leden.
\nZie hierover de kamerbrieven van minister Schouten van 3 februari 2023 (2023-0000053053) en 21 april 2023 (2023-0000240866).
\nZie art. 10 Gedragscode Schuldhulpverlening: “In geval van een problematische schuldsituatie heeft een schuldregeling (saneringskrediet of schuldbemiddeling) een looptijd van maximaal 18 maanden. Het aanbod betreft zowel de maandelijkse afdracht als de verwachte opbrengst van (geliquideerd) vermogen. De 18 maanden gaan in op het moment van ondertekening van de schuldregelingsovereenkomst. In bijzondere situaties kan hier onderbouwd van afgeweken worden. De maanden dat er beslag ligt worden niet in mindering gebracht op de looptijd van de schuldregelingsovereenkomst.”
\nBureau Berenschot, NVVK-onderzoek Halvering aflosperiode Msnp-traject, 16 november 2023.
\nDe NVVK gaat uit van twee fasen: de stabilisatiefase en de schuldregelingsfase, zie www.nvvk.nl. In verschillende gemeentelijke beleidsplannen wordt (zij het in andere benamingen) veelal van meer fasen uitgegaan, waarbij er grote onderlinge verschillen zichtbaar zijn. Omwille van de overzichtelijkheid wordt in deze conclusie enkel stilgestaan bij de intakefase, de stabilisatiefase en de schuldregelingsfase. Vergelijk bijvoorbeeld het beleidsplan van de gemeente Amsterdam (2021-2025; 1. Intake, 2. Stabiliteit, 3. Schuldsanering, 4. Nazorg); het beleidsplan van de gemeente Den Haag (2020-2024; 1. Voorkomen dat mensen in de financiële problemen komen, 2. Balans in de financiële huishouding creëren, 3. Perspectief bieden, 4. Realiseren van innovaties). Het beleidsplan van de gemeente Utrecht (2022) vermeldt zes actiepeilers: 1. Rondkomen en meedoen. Door met de armoede aanpak, 2. Praat erover. Geldzorgen bespreekbaar maken. 3. Op tijd er bij. Vroegsignalering. 4. Lage drempel. Snelle hulp. 5. Organiseer simpel. Makkelijk uit de schulden. 6. Innovaties. Doorbraken en allianties. In Rotterdam wordt de schuldhulpverlening door de gemeenteraad als volgt gepresenteerd: 1. Afspraak Vraagwijzer maken., 2. Begeleiding van het Expertise Team Financiën, 3. Gesprek bij de Kredietbank, 4. Plan om schulden af te lossen.
\nDeze alinea is grotendeels ontleend aan K. Kranendonk-von Weersch & G.A. le Noble, Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, Deventer: Kluwer 2014, par. 9.2.
\nIn sommige situaties is stabilisatie tevens het einddoel van de schuldhulpverlening, bijvoorbeeld bij zware verslaving die niet onder controle is, bij zware psychosociale problemen of bij een licht verstandelijke beperking. Zie K. von Weersch, L. van Dongen, G. le Noble; P. Eickmans &. S van Cleef, Sociaal Zakboek 1439 (actueel t/m 29 juli 2020).
\nK. Kranendonk-von Weersch & G.A. le Noble, Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, Deventer: Kluwer 2014, par. 9.1.
\nNVVK, Module Stabilisatie, p. 3 (raadpleegbaar via www.nvvk.nl). Convenanten zijn er onder meer met 6 grote overheidsschuldeisers (UWV, CJIB, Belastingdienst, SVB, CAK en DUO). Zie voor een actueel overzicht de website van de NVVK: Convenanten-NVVK.
\nNVVK, Module Stabilisatie, p. 3 (raadpleegbaar via www.nvvk.nl). Binnen 6 weken na het indienen van de stabilisatieovereenkomst moet de maandelijkse premiebetaling hervat zijn. De opschorting eindigt als er niet binnen 8 maanden een akkoord op de schuldregeling bereikt is. Dan herleeft ook een eventuele opgeschorte aanmelding bij het CAK, zo vermeldt de Module.
\nK. Kranendonk-von Weersch & G.A. le Noble, Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, Deventer: Kluwer 2014, par. 1.4.
\nM. van Bommel, Van schuldsanering tot schone lei: een praktische beschrijving van de Wsnp. Ars Aequi Libri 2015, par. 5.7.2.
\nAldus de NVVK, Financiële begeleiding - NVVK.
\nNVVK, Module Stabilisatie, p. 2 (raadpleegbaar via www.nvvk.nl).
\nZie NVVK, Module oplossingen, p. 2.
\nK. Kranendonk-von Weersch & G.A. le Noble, Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, Deventer: Kluwer 2014, par. 14.3.
\nArt. 47 lid 2 Wck.
\nArt. 47 lid 1 Wck.
\nArt. 48 lid 1 sub b Wck. Het verbod op schuldbemiddeling geldt evenmin voor schuldbemiddeling door gemeentelijke kredietbanken of instellingen, die zich in opdracht en voor rekening van gemeenten met schuldbemiddeling bezighouden (sub b), door advocaten, curatoren en bewindvoerders ingevolge de Faillissementswet of ingevolge art. 1:383 lid 7 BW dan wel art. 1:435 lid 7 BW, notarissen, deurwaarders, registeraccountants en accountants-administratieconsulenten (sub b), of door natuurlijke personen of rechtspersonen, dan wel categorieën daarvan, aan te wijzen bij algemene maatregel van bestuur (sub d). Het verbod op schuldbemiddeling geldt evenmin voor schuldbemiddeling om niet (sub a).
\nDaarbij geldt als uitgangspunt het beginsel van ‘gelijkberechting’, gebaseerd op art. 3:277 BW, waarin tot uitdrukking komt dat schuldeisers onderling een gelijk recht hebben om uit de netto-opbrengst van de goederen van hun schuldenaar te worden voldaan, naar evenredigheid van ieders vordering. Van het beginsel van gelijkberechting mag alleen worden afgeweken bij preferente schuldeisers, zoals de Belastingdienst. Zie hierover de Module Schuldregeling van de NVVK, p. 10-11 (raadpleegbaar via www.nvvk.nl).
\nNVVK, Module oplossingen, p. 17-18. Overigens dateert deze module van 2022, zodat daarin nog gesproken wordt van een afdrachtperiode van 36 maanden (in plaats van 18 maanden).
\nNVVK, Module oplossingen, p. 18 Zie over de schuldhulpverlening in de praktijk onder meer N. Jungmann, De Wsnp: bedoelde en onbedoelde effecten op het minnelijk traject (diss. Leiden), Leiden University Press 2006, hoofdstuk 4, en recenter Nationale Ombudsman, Hindernisbaan zonder finish. Een onderzoek naar knelpunten in de toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen, 11 juni 2020, Rapportnummer: 2020/010, hoofdstuk 2. Ook op de website van de NVVK (www.nvvk.nl) is informatie terug te vinden over de vormgeving van het buitengerechtelijke traject. In het genoemde rapport van de Nationale Ombudsman overigens te lezen dat veel gemeenten terughoudend zijn met het aanbieden van een saneringskrediet. Het saneringskrediet omvatte volgens dit rapport slechts 7% van alle schuldregelingen, zie p. 11. In hoeverre en op welke wijze het saneringskrediet plaatselijk wordt ingezet verschilt echter per gemeente. Zie hierover in de media: Grote verschillen in rentetarieven bij gemeenten voor sociale leningen (nos.nl). Op initiatief van de NVVK is recentelijk een landelijk Waarborgfonds Saneringskredieten opgericht. Het waarborgfonds staat garant voor de terugbetaling van het saneringskrediet aan gemeenten, zie nader: Waarborgfonds Saneringskredieten - NVVK.
\nZie bijvoorbeeld art. 4 en 5 van het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening.
\nEen en ander sluit uitdrukkelijk aan bij de bedoeling van de indieners van het amendement waarmee deze wijziging is voorgesteld, zie Kamerstukken II 2010/11, 32 291, nr. 49, p. 2. LINK Schulinck, Wegwijzer breed moratorium, Deventer: Kluwer 2017, p. 8; Bureau Bartels, Evaluatie breed moratorium, Ministerie SZW, 30 januari 2023, p. 6.
\nDit besluit trad in werking per 1 januari 2021, zie Stb. 2020, 241 (Besluit van 6 juli 2020 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet tot wijziging van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening ten behoeve van de uitwisseling van persoonsgegevens en het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening), zie voor de inhoudelijke regeling (oorspronkelijk): Stb. 2020, 240 (Besluit van 6 juli 2020, houdende regels voor de uitvoering van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening). Vóór die datum gold het Besluit breed moratorium (Stb. 2017, 83), dat per voormelde datum is ingetrokken (zie art. 19 in Stb. 2020, 240). De inhoud van het Besluit breed moratorium is sindsdien geïntegreerd in het Besluit gemeentelijke schuldhulpverlening.
\nKamerstukken II 2010/11, 32 291, nr. 49, p. 2.
\nZie: Bureau Bartels, Evaluatie breed moratorium, Ministerie SZW, 30 januari 2023. Uit de evaluatie blijkt dat de huidige invulling van het breed moratorium niet goed aansluit bij de praktijk van mensen met problematische schulden en de wensen van het werkveld. Door de strenge voorwaarden komen veel mensen niet in aanmerking voor een breed moratorium, en zodra wel aan de voorwaarden wordt voldaan, is een breed moratorium al niet meer nodig omdat stabilisatie of een regeling inmiddels is bereikt. Zie in gelijke zin in de literatuur o.a: Groene Serie Faillissementswet, art. 287b Fw, aant. 3 (Engberts); F. Damsteegt, ‘De wijzigingswet Wsnp – een stoplap met gaten’, TvI 2023/28, onder 4.3.1; A.M.J. van Buchem-Spapens & Th.A. Pouw, Faillissement, surseance van betaling en schuldsanering. Pre-pack en buitengerechtelijk akkoord, Deventer: Kluwer 2023, p. 177.
\nBureau Bartels, Evaluatie breed moratorium, Ministerie SZW, 30 januari 2023, p. 33.
\nKamerstukken II 2006/07, 29 942, nr. 26, p. 1. Zie Kamerstukken II 2006/07, 29 942, nr. 34 voor het nadien gewijzigde amendement, waarin beslag op loon en vermogen is geschrapt in de definitie van “bedreigende situatie”, zie ook verder onder voetnoot 50.
\nGroene Serie Faillissementswet, aant. 2 bij art. 287b Fw (Engberts).
\nZie: A.J. Noordam, ‘De toegangspoort tot de wettelijke schuldsaneringsregeling in nevelen gehuld’, TvI 2007,18, onder 5. Zie nader: Groene serie Faillissementswet, aant. 2-4 bij art. 287b Fw (Engberts). Overigens vermelde het oorspronkelijke amendement waarmee deze wijziging is voorgesteld dat art. 287b Fw zich wel uitstrekte tot beslag op loon en vermogen (Kamerstukken II 2006/07, 29 942, nr. 26, p. 1. Zie Kamerstukken II 2006/07, 29 942, nr. 34 voor het nadien gewijzigde amendement, waarin beslag op loon en vermogen is geschrapt in de definitie van “bedreigende situatie”, omdat – zo begrijp ik – de regeling anders te ongunstig zou zijn voor schuldeisers, zie Kamerstukken II 2006/07, 29 942, nr. 33 (Brief van de minister van Justitie), p.1-2.
\nKamerstukken II 2006/07, 29 942, nr. 26, p. 1.
\nZie Kamerstukken II 2006/07, 29 942, nr. 34 voor het nadien gewijzigde amendement, waarin beslag op loon en vermogen is geschrapt in de definitie van “bedreigende situatie”. Zie voor de kritiek op het oorspronkelijke voorstel: Kamerstukken II 2006/07, 29 942, nr. 33 (Brief van de minister van Justitie), p.1-2.
\nZie tevens het Landelijk procesreglement verzoekschriftprocedures insolventiezaken rechtbanken, art. 3.2.4.1.
\nZie bijvoorbeeld: Rb. ’s-Hertogenbosch 8 april 2008, ECLI:NL:RBSHE:BC9694.
\nGroene Serie Faillissementswet, aant. 2.2 bij art. 287b Fw (Engberts).
\nGroene Serie Faillissementswet, aant. 5.3 bij art. 287b Fw (Engberts), zie met name de opmerking dat uit een enquête (gehouden in 2011, onder de toenmalige 19 rechtbanken) blijkt dat een deel van de rechtbanken soepel met deze eis omging.
\nZie hierover ook (in kritische zin) Groene Serie Faillissementswet, aant. 5.3 bij art. 287b Fw (Engberts); Wessels Insolventierecht IX par. 9066b.
\nB.J. Engberts, Voorlopige voorzieningen en dwangregeling in het schuldsaneringsrecht (diss. Leiden), Deventer: Wolters Kluwer 2015, par 6.4.1. In sommige rechterlijke uitspraken is ook wel aangenomen dat de intentie om een Wsnp-verzoekschrift in te dienen voldoende is.
\nVerzoekschrift moratorium (art. 287b Fw) - Raad voor Rechtsbijstand Wsnp (bureauwsnp.nl).
\nN.H.A. Sanders, L. Nickel, Monitor Wsnp. Negentiende meting over het jaar 2022, ‘s-Hertogenbosch 2023, par. 3.2.1.
\nZie bijv. Rb. Noord-Nederland 16 augustus 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:4002.
\nKamerstukken II 2004/05, 29 942, nr. 3 (MvT), p. 7.
\nGroene Serie Faillissementswet, art. 287 Fw, aant. 7.5.1 (Engberts).
\nGroene Serie Faillissementswet, art. 287 Fw, aant. 7.9 (Engberts).
\nVerzoekschrift voorlopige voorziening (art. 287 lid 4 Fw.) - Raad voor Rechtsbijstand Wsnp (bureauwsnp.nl).
\nEngberts licht nog wel toe dat het art. 287 lid 4-verzoek ook mogelijk lijkt in combinatie met andere verzoeken dan het Wsnp-verzoek, namelijk in combinatie met art. 287a Fw (dwangakkoord), 15b Fw (omzetting faillissement), en 287b Fw (smal moratorium). Zoals hiervoor (onder 4.41) is toegelicht en hierna (onder 4.61 e.v.) nog aan bod zal komen, geldt dat art. 287a en art. 287b met name in de eindfase van het minnelijk traject, in de aanloop naar de Wsnp aan bod komen. In een vroeger stadium van het minnelijk traject biedt dit voor de schuldeiser geen soelaas. Art. 15b Fw blijft in het kader van deze conclusie overigens buiten beschouwing.
\nN.H.A. Sanders, L. Nickel, Monitor Wsnp. Negentiende meting over het jaar 2022, ‘s-Hertogenbosch 2023, par. 3.2.5.
\nN.H.A. Sanders, L. Nickel, Monitor Wsnp. Negentiende meting over het jaar 2022, ‘s-Hertogenbosch 2023, par. 3.3.1.
\nZie hierover kritisch: F. Damsteegt, ‘De wijzigingswet Wsnp – een stoplap met gaten’, TvI 2023/28, onder 4.3.1.
\nAsser Procesrecht/Steneker 5 2023/396.
\nZie voor een (ouder) voorbeeld: Rb. Utrecht (vzr.) 26 maart 2002, ECLI:NL:RBUTR:2002:AL9196. Het ging in deze uitspraak om een schuldeiser die als enige weigerde in te stemmen met een schuldregeling, wat in de gegeven omstandigheden in strijd met de redelijkheid en billijkheid werd geacht.
\nAsser Procesrecht/Steneker 5 2023/397. Zie ook Materieel beslagrecht (Mon. Pr. nr. 10) 2018/1.15, aant. (b).
\nVgl. HR 24 november 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC1894, NJ 1996/161 (Tromp/Regency).
\nArt. 287a lid 1 Fw.
\nVerzoekschrift dwangakkoord (art. 287a Fw) - Raad voor Rechtsbijstand Wsnp (bureauwsnp.nl).
\nB.J. Engberts, Voorlopige voorzieningen en dwangregeling in het schuldsaneringsrecht (diss. Leiden), Deventer: Wolters Kluwer 2015, par 3.9.1. In de rechtspraak zijn ook voorbeelden te vinden van uitspraken waarin bij toewijzing van het 287a-verzoek werd overwogen dat de schuldeiser niet kon weigeren het beslag op te heffen (zie bijvoorbeeld: Rb. Midden-Nederland 2 oktober 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:5315).
\nN.H.A. Sanders, L. Nickel, Monitor Wsnp. Negentiende meting over het jaar 2022, ‘s-Hertogenbosch 2023, par. 3.2.1.
\nZie de ‘Infographic Dwangakkoord’, raadpleegbaar via www.nvvk.nl (ontwikkeld in samenwerking met Bureau Wsnp). Zie voor de cijfers ook N.H.A. Sanders, L. Nickel, Monitor Wsnp. Negentiende meting over het jaar 2022, ‘s-Hertogenbosch 2023, par. 3.2.3.
\nBrief Minister van Rechtsbescherming, ‘Ontwikkelingen in het insolventierecht d.d. 15 april 2024, kenmerk: 5373344, p. 3.
\nGroene Serie Faillissementswet, aant. 2 bij art. 287b Fw (Engberts).
\nZie Wessels Insolventierecht IX 2021/9005-9010; N. Jungmann, De Wsnp: bedoelde en onbedoelde effecten op het minnelijk traject (diss. Leiden), Leiden University Press 2006, p. 54-55, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis.
\nVgl. N. Jungmann, De Wsnp: bedoelde en onbedoelde effecten op het minnelijk traject (diss. Leiden), Leiden University Press 2006, p. 54-55. Wessels noemt tal van bronnen voor de onderliggende gedachten over het recht op een schone lei, zie Wessels Insolventierecht IX 2021/9008.
\nZie hierover onder meer: F. Salomons, 'Schuldsanering voor natuurlijke personen in Nederland', Preadviezen Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht 2008-1, p. 257.
\nGroene Serie Faillissementswet, aant. 5.1 bij art. 354 Fw (Engberts).
\nZie nader: Groene Serie Faillissementswet, aant. 7.1 bij art. 354a Fw (Engberts). Daarbij moet tevens komen vast te staan dat geen sprake is van één van de beëindigingsgronden genoemd in art. 350 lid 3 sub c-g Fw.
\nArt. 1:431 aanhef en lid 1 onder b BW. Tot de inwerkingtreding van deze wijziging was verkwisting een grond voor curatele, zie nader: M.J.C. Koen, T&C BW, commentaar op art. 1:431 BW, aant. 1 (actueel t/m 5 maart 2024). Zie nader: de Aanbevelingen meerderjarigen bewind, vastgesteld door het LOVT op 31 januari 2023, raadpleegbaar via www.rechtspraak.nl.
\nKamerstukken II 2011/12. 33 054, nr. 3 (MvT), p. 7; Kamerstukken II 2011/12, 33 054, nr. 6 (Nota naar aanleiding van het Verslag), p. 9. Zie over het takenpakket van de beschermingsbewindvoerder ook de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 maart 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:725, rov. 3.
\nPer 1 januari 2022 staan circa 273.000 burgers onder beschermingsbewind, waarvan 209.500 een toestandsbewind betreffen en 63.500 een schuldenbewind. Zie Kamerstukken II 2022/23, 24 515, nr. 649. Zie ook het WODC-rapport Werking Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap, Besluit kwaliteitseisen cbm en Regeling beloning cbm (Bureau Bartels, 2018). Zie hierover ook C. Blankman, ‘Evaluatie nieuwe wetgeving curatele, bewind en mentorschap’, Tijdschrift voor familie- en jeugdrecht, 2019(3), Zo omschrijft Investico in een onderzoek uit 2018 schuldenbewind als ‘booming business’, waar veel commerciële partijen zich op hebben gestort, zonder dat er zicht is op de kwaliteit van de geboden diensten. Zie ook de initiatiefnota van kamerlid Kat (‘Meer tijd, aandacht en bescherming bij bewind’, d.d. 21 november 2023), waarin aandacht wordt gevraagd voor de problematische aspecten van commercialiteit in bewindvoering, zie Kamerstukken II 2023/24, 36 464, nr. 2.
\nDe Commissie Insolventierecht meldt op basis van gegevens van de jaarlijkse Monitor Wsnp dat er in 2011 nog 17.236 schuldsaneringsverzoeken waren ingediend bij rechtbanken en dat dit aantal in 2014 daalde naar 13.516. In 2017 waren het er nog maar 9.089 en in 2201 jaar werd 2.229 keer toegang tot de schuldsaneringsregeling verzocht. Zie Kamerstukken II 2022/23, 35 915 nr. 16, p. 2 (randnr. 11).
\nZo lijkt ook Nationale Ombudsman te suggereren, in het rapport Hindernisbaan zonder finish. Een onderzoek naar knelpunten in de toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen, 11 juni 2020, Rapportnummer: 2020/010, p. 42. In het rapport is gesignaleerd dat deze groei gelijktijdig plaatsvindt met de daling van de instroom in de Wsnp.
\nKamerstukken II 2022/23, 35 915 nr. 16, p. 2 (randnr. 11), p. 5.
\nArt. 48 lid 1 sub c Wck laat dit op zichzelf toe (zie hiervoor onder voetnoot 36).
\nIn de memorie van toelichting van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap is te lezen dat het in de praktijk voorkomt dat beschermingsbewindvoerders in geval van schulden een betalingsregeling overeenkomen met schuldeisers. Om die reden is met deze wetswijziging aan art. 48 lid 1 sub c Wck toegevoegd dat professionele beschermingsbewindvoerders zijn uitgesloten van het verbod op schuldbemiddeling, zie Kamerstukken II 2011/12, 33 054, nr. 3 (MvT), p. 40.
\nZie bijv. Gerechtshof Leeuwarden 2 oktober 2012, ECLI:NL:GHLEE:2012:BY4293.
\nZie het rapport van Berenschot (B. Berkhout, A. Baan, L. Broeks, N. Jungmann & W. Wierenga), Aansluiting gezocht! Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering, 60497, 26 april 2019. Zie ook het rapport van Nationale Ombudsman, Hindernisbaan zonder finish. Een onderzoek naar knelpunten in de toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen, 11 juni 2020, Rapportnummer: 2020/010, par. 5.6. Hier worden overigens wel stappen in gemaakt. Zo bestaat sinds 1 januari 2021 voor gemeenten de mogelijkheid om gebruik te maken van een adviesrecht wanneer de kantonrechter bij problematische schulden een beschermingsbewind uitspreekt (art. 1:432a BW). Voorts kan worden gewezen op het amendement van kamerlid Van Nispen (SP), waarmee (in het kader van het wetsvoorstel dat aan bod komt in hoofdstuk 5) werd voorgesteld om het voor gemeenten verplicht te stellen om eigen bewindvoerders in dienst te nemen, is verworpen. De indiener van het voorstel wees erop dat het inherent aan het verdienmodel van commerciële bewindvoerders is dat een bewind doorloopt en niet zo snel mogelijk eindigt. Door bewindvoerders voortaan bij gemeenten onder te brengen, zou een belangrijke perverse prikkel uit het systeem worden geholpen, waardoor de verwachting was dat rechthebbenden eerder uit de schulden zouden kunnen komen. Dit amendement (Kamerstukken II 2021/22, 35 915, nr. 9) is verworpen, zie Handelingen II 2022/23, 35 915, nr. 43-10.
\nBureau Bartels, Werking Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap, Besluit kwaliteitseisen cbm en Regeling beloning cbm, Amersfoort, 13 juli 2018, p. 68-70.
\nZie www.nvvk.nl, ‘Project voor betere aansluiting in de schuldhulpverleningsketen van start.’ Zie www.nvvk.nl, ‘Samenwerking bewindvoerders & gemeenten.’ A. Groen, C. van Horsen & N. Veerman, Rondkomen en betalingsproblemen, Ervaringen van Nederlandse huishoudens in onzekere tijden, Nibud, Utrecht, 12 november 2022 RVS (2022), Van schuld naar schone lei, Den Haag: Raad voor Volksgezondheid & Samenleving.
\nBureau Wsnp (Raad voor Rechtsbijstand), Quick scan naar de toegankelijkheid van de Wsnp, Den Bosch, februari 2020.
\nBerenschot (B. Berkhout, A. Baan, L. Broeks, N. Jungmann & W. Wierenga), Aansluiting gezocht! Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering, 60497, 26 april 2019.
\nAanleiding daarvoor vormden de rapporten in juni 2016 van de Algemene Rekenkamer (Rapport aanpak problematische schulden), WRR (Eigen schuld? Een gedragswetenschappelijk perspectief op problematische schulden) en de Nationale Ombudsman (Burgerperspectief op schuldhulpverlening). Vervolgens is in het regeerakkoord in 2017 de ambitie opgenomen de schuldenproblematiek aan te pakken. Zie ‘Vertrouwen in de toekomst’. Regeerakkoord 2017- 2021 (VVD, CDA, D66 en ChristenUnie), p. 27 e.v.: “Terugdringen van schulden en armoede. Eén op de tien huishoudens heeft problematische schulden. Daarnaast loopt een grote groep het risico om problematische schulden te krijgen. Het kabinet wil het aantal mensen met problematische schulden terug dringen en mensen met schulden effectiever te helpen. (…)”
\nKamerstukken II 2017/18, 24 515, nr. 431 (Brief Staatssecretaris SZW d.d. 22 mei 2018).
\nKamerstukken II 2021/22, 24515, nr. 643 (Brief minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen d.d. 12 juli 2022).
\nKamerstukken II 2021/22, 35 915, nr. 3 (MvT), p. 3.
\nKamerstukken II 2021/22, 35 915, nr. 1 (Koninklijke boodschap) en nr. 2 (Voorstel van wet). Dit wetsvoorstel was reeds op 2 december 2020 als Voorontwerp van het wetsvoorstel ter internetconsultatie voorgelegd. De ter consultatie voorgelegde stukken en de daarop ingekomen reacties zijn raadpleegpaar via www.internetconsultatie.nl, onder de titel ‘Wet Wijziging Wsnp’.
\nKamerstukken II 2021/22, 35 915, nr. 3 (MvT), p. 3.
\nKamerstukken II 2020/21, 35 570, nr. 21 (Motie van het lid Jetten c.s.).
\nIn de periode mei en juni 2022 (in de aanloop naar de plenaire behandeling van 8 juni 2022) zijn in totaal vijf wijzigingen voorgesteld. Eén van die wijzigingen – de afschaffing van de tienjaarstermijn komt hierna onder 5.10 e.v. aan bod, zodat deze wijzigingen bij de hier te behandelen amendementen verder onbesproken blijft. Voorts blijft ook onbesproken het amendement van het lid Van Nispen (SP), waarmee werd voorgesteld om het voor gemeenten verplicht te stellen om eigen bewindvoerders in dienst te nemen, zie: Kamerstukken II 2021/22, 35 915, nr. 9 (Amendement van het lid Van Nispen). De indiener van het voorstel wees erop dat het inherent aan het verdienmodel van commerciële bewindvoerders is dat een bewind doorloopt en niet zo snel mogelijk eindigt. Door bewindvoerders voortaan bij gemeenten onder te brengen, zou een belangrijke perverse prikkel uit het systeem worden geholpen, waardoor de verwachting was dat rechthebbenden eerder uit de schulden zouden kunnen komen. Dit amendement is verworpen, zie Handelingen II 2022/23, 35 915, nr. 43-10.
\nKamerstukken II 2021/22, 35 915, nr. 3 (MvT), p. 1.
\nKamerstukken II 2021/22, 35 915, nr. 3 (MvT), p. 7.
\nN.H.A. Sanders, L. Nickel, Monitor Wsnp. Negentiende meting over het jaar 2022, ‘s-Hertogenbosch 2023, par. 2.1.
\nN. Jungmann & E. van Dijk, ‘Wetswijzigingen Wsnp: een onvoorziene stevige verbouwing van het stelsel’, Tvl 2023/18, par. 1, met verwijzing naar www.cbs.nl, ‘Weer minder mensen in de wettelijke schuldsanering’.
\nKamerstukken II 2021/22, 35 915, nr. 5 (Verslag), zie de opmerkingen van de VVD-fractie (p. 2-3), en van de D66-fractie (p. 5).
\nKamerstukken II 2021/22, 35 915, nr. 5 (Verslag), p. 2-3; p. 5 en p. 7.
\nKamerstukken II 2021/22, 35 915, nr. 6 (Nota naar aanleiding van het verslag), p. 4-5 (in antwoord op vragen van de VVD-fractie) en p. 17 (in antwoord op de vragen van de D66-fractie).
\nZie bijvoorbeeld de reactie van de Nederlandse Vereniging van Banken (Overheid.nl | Consultatie Wet Wijziging Wsnp, reactie (internetconsultatie.nl)), waar erop wordt gewezen dat uit het rapport van Berenschot (Aansluiting gezocht!’ Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering) blijkt dat het probleem al eerder begint, en dat een deel van de groep lijkt te blijven steken in andere vormen van schuldhulpverlening, die niet (direct) leiden naar een schuldenvrije toekomst. Dit heeft ook te maken met de toegang tot het minnelijk traject, zodat het de vraag is in hoeverre een snellere doorstroom naar de Wsnp leidt tot een oplossing voor de gesignaleerde problemen. Zie voor soortgelijke kritiek A. Noordam e.a. Overheid.nl | Consultatie Wet Wijziging Wsnp, reactie (internetconsultatie.nl).