“De noodzakelijke zekerheid dat met de PAS op termijn de instandhoudings-doelstellingen worden gehaald wordt niet gegeven. Uit de DPAS en de gebiedsuitwerkingen blijkt immers dat in 2030 nergens – buiten de Waddeneilanden – de kritische depositiewaarde noodzakelijk voor langdurig behoud van depositiegevoelige vegetatietypen wordt gehaald en dat op sommige plekken de depositie zo groot blijft dat onwaarschijnlijk is dat dit met plaatselijke beheer- en herstelmaatregelen in natuurterreinen kan worden ondervangen.
\nDaarmee lijkt maximale inzet op natuurherstel noodzakelijk. Het is dan ook de vraag of op korte termijn daadwerkelijk ontwikkelingsruimte kan worden geboden aan activiteiten die stikstofdepositie met zich brengen” en “De bepaling van de ontwikkelingsruimte en de uitgifte in de DPAS lijkt gebaseerd op een verwacht natuurherstel en niet op een gegarandeerd natuurherstel. Zoals hierboven betoogt, biedt dit volgens de Commissie te weinig zekerheid dat ontwikkelingsruimte kan worden uitgegeven zonder dat dit het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar brengt.”
\n5.34.
\nDe staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft op dit advies in de kamerbrief van 15 augustus 2012 als volgt gereageerd: “Met de Commissie ben ik van mening dat de definitieve PAS moet voorzien in een goede monitoring van zowel uitvoering van maatregelen als de effecten van die maatregelen op natuurherstel en in bijsturingmechanismen. Een ontwerp hiervoor wordt op dit moment uitgewerkt.
\nDe Commissie heeft aarzeling bij het toekennen van ontwikkelruimte voordat natuurherstel is ingezet. Ik ben van mening dat de hiervoor genoemde punten maken dat er wel degelijk voldoende zekerheid bestaat op natuurherstel, zodat ook vooruitlopend daarop economische ontwikkelingsruimte ontstaat.”
\n5.35.
\nIn de Passende Beoordeling over het programma aanpak stikstof 2015-2021 van 10 januari 2015 wordt vervolgens expliciet ingegaan op de onzekerheden ten aanzien van de toekomstige depositieruimte en de noodzaak tot eventuele tussentijdse bijstelling. Dat de Commissie voor de milieueffect-rapportage in haar rapport van maart 2015 oordeelt dat met de beschreven procesaanpak onzekerheden in effecten kunnen worden opgevangen, doet niet af aan de omstandigheid dat de onzekerheid en de aarzeling of het wel een goed idee is het toekennen van ontwikkelruimte te laten plaatsvinden vóór natuurherstel is ingezet, van meet af aan – ook voor de Staat – bekend zijn geweest. Desondanks is de PAS ingevoerd. Als dan later het Hof en de ABRvS die invoering in strijd met het recht achten, kan niet worden volgehouden dat de onrechtmatigheid niet aan de Staat kan worden toegerekend.
\nDaarbij is nog van belang dat Greenpeace in dit verband terecht erop heeft gewezen dat in het rapport Bobbink et al. 2022 tot de conclusie wordt gekomen dat de natuurherstelmaatregelen juist voor de habitats op de Urgente Lijst niet goed werkten en dat die conclusie mede is gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek dat al van vóór of tijdens de invoering van het PAS dateert.
\n5.36.
\nHet moet er dan ook voor worden gehouden dat het vroegtijdig einde van het PAS, alsmede de schadelijke gevolgen wat betreft stikstofdepositie van de op basis van het PAS verstrekte vergunningen toerekenbaar zijn aan de Staat. Verder staat vast dat ten tijde van het PAS niet of nauwelijks stikstofdepositiereductie heeft plaatsgevonden en dat in 2018 zelfs een depositietoename heeft plaatsgevonden.
\n5.37.
\nNaar het oordeel van de rechtbank kan de Staat zich evenmin met succes beroepen op onvoorzienbaarheid van de aanscherping van de KDW-en in juli 2023. Zoals Greenpeace terecht heeft aangevoerd, is de herziening in de eerste plaats een resultante van een gebruikelijke tienjaarlijkse evaluatie van de partijen – waaronder Nederland – bij het UNECE-verdrag. Deze evaluatie is verder onder meer geschied aan de hand van door de Staat gefinancierd onderzoek op grond waarvan reeds in het voorjaar van 2021 voorzienbaar was dat de toenmalige KDW-en in veel gevallen neerwaarts zouden worden bijgesteld en op grond waarvan destijds al Kamervragen zijn gesteld.
\n5.38.
\nVoor het geval de Staat met de feitelijke constatering dat een belangrijk deel van de stikstofdepositie wordt veroorzaakt door stikstof afkomstig uit de ons omringende landen heeft bedoeld toerekening (gedeeltelijk) te betwisten, overweegt de rechtbank het volgende. Het gegeven dat uit de ons omringende landen afkomstige stikstof, na de uitstoot uit de landbouw, de in rang tweede belangrijkste oorzaak (34%) van de stikstofdepositie vormt, kan niet tot voordeel van de Staat strekken. Het is namelijk eveneens een gegeven dat de ons omringende landen vele malen meer stikstofdepositie vanuit Nederland te verduren krijgen, dan omgekeerd. Nu dit gegeven de bereidheid van deze omringende landen om (mede) ten behoeve van Nederland extra stikstofreductie in gang te zetten aanmerkelijk zal verminderen, vallen ook de gevolgen van deze buitenlandse depositie de Staat toe te rekenen.
\nStaat als hoofdverantwoordelijke en de rol van de provincies 5.39.
\nOp zichzelf is juist dat de provincies in de uitvoering van het stikstofreductiebeleid een grote rol spelen. Voor zover de Staat door te wijzen op die omstandigheid wil betogen dat dit de vraag naar de toerekening aan de Staat raakt, oordeelt de rechtbank dat dit niet het geval is. De in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerde verplichtingen uit de Habitatrichtlijn richten zich direct tot de lidstaten en dus ook (en vooral) tot de Staat. Dat de Staat, overigens op goede gronden, uitvoering van beleid aan de provincies laat, ontslaat hem niet van zijn (eind)verantwoordelijkheid voor het nakomen van deze verplichtingen. Die (eind)verantwoordelijkheid ligt overigens ook besloten in de verplichtingen en bevoegdheden die de Omgevingswet en het Besluit kwaliteit leefomgeving aan de Minister van (toen nog) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hebben toegekend inzake de monitoring en de bijsturing van de uitvoering door decentrale overheden van het programma stikstofreductie en natuurverbetering.
\nAndere factoren dan stikstof die de verslechterde staat veroorzaken 5.40.
\nDe Staat heeft aangevoerd dat Greenpeace zich in deze zaak slechts op vermindering van stikstofdepositie richt, en daarmee eraan voorbij gaat dat de staat van instandhouding van habitats uiteindelijk wordt bepaald door een optelsom van verschillende factoren, waaronder – naast stikstof – waterkwaliteit, waterbeschikbaarheid (verdroging), omvang van het areaal/versnippering en ook van lokale omstandigheden en het door de terreinbeheerder uitgevoerde beheer. Met het voldoen aan de bevelsvorderingen van Greenpeace is volgens de Staat dan ook niet gezegd dat verslechtering of dreigende verslechtering van natuurkwaliteit wordt voorkomen. De Staat meent dat dit moet worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of de Staat onrechtmatig handelt ten opzichte van Greenpeace.
\n5.41.
\nHet is inderdaad juist – en dat wordt op zich ook niet door Greenpeace bestreden – dat de staat van instandhouding en de reden waarom er verslechtering van habitats optreedt niet enkel en alleen vallen terug te voeren op stikstofdepositie. Daar staat echter tegenover dat de Ecologische Autoriteit op grond van de analyse van de eerste 70 NDA’s concludeert dat in maar liefst 96% van de gebieden stikstofdepositie een drukfactor vormt. De Ecologische Autoriteit overweegt: “Uit vrijwel alle tot nu toe beoordeelde NDA’s blijkt dat de stikstofbelasting samen met het niet of onvoldoende functioneren van het watersysteem de grootste problemen vormen.” en: “Omdat de drukfactoren stikstof en water elkaar kunnen versterken, moeten ze allebei en het liefst in samenhang, aangepakt worden. In die gevallen moeten stikstofreductie en maatregelen in het watersysteem dan ook onderdeel zijn van élk denkbaar doeltreffend maatregelpakket.”
\nDit mondt uit in het volgende advies: “ga, als de conclusies over de Natura 2000-gebieden hier aanleiding toe geven, direct over tot maatregelen voor het verlagen van drukfactoren als te hoge stikstofbeschikbaarheid en herstel van het watersysteem.”
\n5.42.
\nTen aanzien van de gebieden met habitats op de Urgente Lijst luidt de uit de beoordelingen van de Ecologische Autoriteit af te leiden conclusie verder doorgaans “stikstofreductie noodzakelijk om (verdere) verslechtering tegen te gaan” (vgl. 5.24.5).
\n5.43.
\nOverigens heeft de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een vergelijkbare conclusie meer in algemene zin eerder ook al getrokken. Na te hebben opgemerkt dat de eerste doelstelling van het kabinet is het verminderen van de stikstofbelasting op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden om te voldoen aan de vastgestelde omgevingswaarde, vervolgt zij (onderstreping rechtbank): “De tweede doelstelling is de veel bredere overalldoelstelling, waarvoor de vermindering van de stikstofbelasting een onmisbare pijler vormt, namelijk het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen voor de habitats in de Natura 2000-gebieden in termen van behoud, verbetering of uitbreiding daarvan.”
\n5.44.
\nDe rechtbank concludeert dan ook dat – in ieder geval ten aanzien van de habitats op de Urgente Lijst – stikstofreductie een noodzakelijke voorwaarde is voor het tegengaan van verdere verslechtering en voor het herstellen van de reeds opgetreden verslechtering sinds de referentiedata.
\n5.45.
\nHet nalaten aan een noodzakelijke voorwaarde voor herstel te voldoen is in strijd met het verslechteringsverbod. Daaraan kan niet afdoen dat voor het terugdraaien van verslechtering mogelijk ook andere drukfactoren moeten worden bestreden waarop de vorderingen niet zien. Voor het onrechtmatigheidsoordeel speelt de omstandigheid van de andere drukfactoren dan ook geen rol.
\nTussenconclusie 5.46.
\nUit het voorgaande volgt dat verslechtering van de stikstofgevoelige habitats en leefgebieden (op de Urgente Lijst) vanaf de referentiedata op grond van wetenschappelijke gegevens vast staat, dat de maatregelen die de Staat vanaf die data heeft genomen deze verslechtering niet hebben kunnen tegengaan en dus niet passend zijn en dat dit aan de Staat toerekenbaar is. Hieruit volgt dat tot op heden in strijd is gehandeld met het verslechteringsverbod. Op grond hiervan zal voor recht worden verklaard dat de Staat onrechtmatig handelt door de verslechtering, inclusief dreigende verslechtering van de habitattypen en leefgebieden op de Urgente Lijst, niet tijdig te stoppen (vgl. vordering I.a, eerste gedachtenstreepje). Dit is onrechtmatig ten opzichte van Greenpeace die in deze zaak de status van exclusieve (algemeen)belangenbehartiger heeft.
\nDe vordering I.b zal worden afgewezen omdat deze na toewijzing van de zojuist genoemde vordering geen zelfstandige betekenis meer heeft.
\n5.47.
\nIn het kader van de verdere onrechtmatigheidsbeoordeling zal de rechtbank nu eerst nagaan of de in de toekomst gelegen wettelijke stikstofdoelen, zoals Greenpeace stelt, (vrijwel zeker) niet behaald zullen worden. Daarna zullen de stellingen van Greenpeace over de prioritering worden beoordeeld.
\nDe wettelijke stikstofdoelen 5.48.
\nAls minimumeis vordert Greenpeace (onder II. meest subsidiair) nakoming van de wettelijke stikstofdoelen voor 2025 en 2030 uit artikel 2.15a van de Omgevingswet. Deze vordering grondt Greenpeace niet alleen op het wettelijk voorschrift zelf, maar ook op het verslechteringsverbod waaraan deze bepaling een (tekortschietende) minimale invulling tracht te geven. Het betreft een absolute ondergrens, waaronder de Staat volgens Greenpeace niet mag zakken. De Staat verweert zich door te bepleiten dat het wettelijk doel voor 2025 thans feitelijk niet meer behaald kan worden en dat het niet behalen van het wettelijke stikstofdoel voor 2025 en het zeer waarschijnlijk niet halen van het stikstofdoel voor 2030 hem niet kan worden verweten vanwege de niet te voorziene bijstelling van de KDW-en in juli 2023. Verder beroept de Staat zich erop dat hij niet in de hand heeft gehad dat meteorologische omstandigheden en verbetering van de luchtkwaliteit tot een hogere stikstofneerslag hebben geleid.
\n5.49.
\nDe rechtbank is met Greenpeace van oordeel dat de Staat aan zijn eigen wetgeving kan worden gehouden en dat de wettelijke stikstofdoelen te beschouwen zijn als, in de woorden van de minister voor Natuur en Stikstof, een “minimumverplichting” en dus als een absolute ondergrens ter voldoening aan het in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerde artikel 6 van de Habitatrichtlijn, waar niet zonder dwingende reden van afgeweken kan worden. De betreffende percentages en jaartallen zijn percentages en jaartallen die de wetgever zelf heeft vastgesteld en haalbaar achtte. Ten aanzien van het wettelijk stikstofdoel (zonder prioritering) voor 2030 heeft de Staat niet bepleit dat dit niet (langer) haalbaar is.
\n5.50.
\nHet RIVM heeft in het ten behoeve van deze zaak opgestelde kennisnotitie ‘Actualisatie rapport ‘Analyse ontwikkeling stikstofemissie en -depositie’’ van 10 oktober 2024 de meest recente prognose ten aanzien van de wettelijke doelen schematisch en in grafiekvorm weergegeven:
\n5.51.
\nHieruit blijkt dat de maatregelen die onder het vorige kabinet zijn vastgesteld, ruim onvoldoende zijn om de wettelijke doelen voor 2025 en 2030 (alsmede 2035 waarop de vorderingen echter niet zijn gericht) te behalen. Deze conclusie is ten aanzien van het wettelijk doel voor 2030 in lijn met wat daarover in het rapport van 26 februari 2024 van het Planbureau voor de Leefomgeving met een ex ante analyse van het NLPG is geconcludeerd, namelijk dat het wettelijke stikstofdoel voor 2030 op basis van het tot en met mei 2022 gevoerde beleid niet wordt behaald en dat, indien rekening gehouden wordt met aanvullend rijksbeleid van na 1 mei 2022 (Lbv, Lbv-plus en de vervallen derogatie op grond waarvan Nederlandse veehouders meer mest op hun land mochten uitrijden), er nog “een doelgat” overblijft.
\nDit moet verder worden bezien tegen de achtergrond dat, zoals hiervoor is vastgesteld, in de daaraan voorafgaande periode van 2015 tot 2019 reductie is achtergebleven als gevolg van de onrechtmatige PAS-aanpak. Hiervoor is dan ook al geoordeeld dat onder de vorige regeringen toerekenbaar tekortschietend beleid is gevoerd. Daar komt bij dat door de nieuwe regering is besloten het NPLG en het Transitiefonds niet voort te zetten. Namens de Staat is tijdens de mondelinge behandeling een uitgebreide opsomming gegeven van gehandhaafde en nieuwe (voorgenomen) maatregelen en bijbehorende budgetten. Deze opsomming kan echter niet de stellige indruk wegnemen dat wat betreft de stikstofreductie een stap terug wordt gezet, met name ook omdat de financiële ruimte daarvoor ten opzichte van het Transitiefonds zeer naar beneden is bijgesteld (van 25 miljard naar 5 miljard Euro).
\nWat daar ook van zij: namens de Staat is niet het standpunt betrokken dat met het nieuwe beleid de wettelijke stikstofdoelen waarschijnlijk wel (bij benadering) zullen worden behaald. Vast staat dus dat de stikstofdoelen voor 2025 niet en van 2030 zeer waarschijnlijk niet gehaald zullen worden bij ongewijzigd beleid. Dat blijkt ook uit onderstaande figuur:
\n5.52.
\nDe Staat meent dat één en ander niet onrechtmatig kan worden geacht, omdat hij overvallen werd door de onvoorziene bijstelling van de KDW-en in juli 2023, voor welke bijstelling hij op koers lag. De Staat verwijst in dit verband naar de hieronder opgenomen afbeelding, waarbij in de rapportage van 2022 van de oude en in de rapportage van 2023 van de bijgestelde KDW-en is uitgegaan:
\n5.53.
\nDe rechtbank is met Greenpeace van oordeel dat de bijstelling van de KDW-en in juli 2023 geen omstandigheid is die eraan in de weg staat dat de Staat niet langer aan zijn wettelijke verplichtingen kan worden gehouden. Dit geldt bij uitstek ten aanzien van het zeer waarschijnlijk niet behalen van het wettelijk stikstofdoel voor 2030. Zoals eerder overwogen was de reguliere bijstelling al medio 2021 voorzienbaar, en dus ruim voor het jaar 2030. Daarbij komt dat uit de hierboven opgenomen afbeelding blijkt dat ook onder de oude KDW-en het stikstofdoel voor 2030 met de destijds vastgestelde maatregelen niet werkelijk binnen bereik lag. Ten slotte is voor de toerekening nog van bijzonder belang dat de Staat bij het nemen van maatregelen geen enkele marge heeft ingebouwd voor eventuele tegenvallers zoals bedoelde bijstelling of meteorologische afwijkingen, terwijl de Europese Commissie dit wel verlangt.
\nIn de onder 5.10 bedoelde richtsnoeren van de Europese Commissie is immers opgenomen dat de lidstaten preventieve maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat er geen verslechtering of verstoring optreedt die verband houdt met gebeurtenissen en processen die te voorzien zijn. Ook het niet behalen van het wettelijke doel voor 2025 is zodoende verwijtbaar aan de Staat. De rechtbank zal dan ook voor recht verklaren dat de Staat onrechtmatig handelt door het wettelijke stikstofdoel voor 2025 van 40% niet te halen en door met de huidige ontoereikende maatregelen het wettelijk stikstofdoel voor 2030 van 50% van het stikstofgevoelige areaal van habitattypen en leefgebieden onder de toepasselijke KDW-en zeer waarschijnlijk niet te halen (vgl. vordering Ic en Id).
\nPrioritering Urgente gebieden bij uitvoering wettelijke stikstofdoelen?
\n5.54.
\nZoals eerder al is uiteengezet luidt de belangrijkste stelling van Greenpeace in deze zaak dat bij de aanpak van de stikstofproblematiek prioriteit dient te worden verleend aan de habitats en leefgebieden in de Natura 2000-gebieden die de grootste stikstofoverbelasting kennen en die zijn opgenomen op de onder 3.34 weergegeven Urgente Lijst (hierna: prioritering). Greenpeace wijst erop dat de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de wettelijke stikstofdoelen nu juist het tegenovergestelde bewerkstelligt. De meest belaste gebieden zullen als laatste onder de KDW worden gebracht, nu niet of onvoldoende tot effectieve gebiedsgebonden depositiereductie wordt overgegaan.
\n5.55.
\nTot op heden is (zonder prioritering) 28% van de habitats en leefgebieden in Natura-2000 gebieden onder de KDW gebracht. Greenpeace vordert (onder II. meer subsidiair) dat de rechtbank beveelt dat de wettelijke stikstofdoelen vanaf nu dienen te worden gerealiseerd met inachtneming van bedoelde prioritering. De rechtbank begrijpt die vordering aldus, dat de depositiereductie die nog extra nodig is om de wettelijke stikstofdoelen te halen, geheel ten goede dient te komen aan de gebieden op de Urgente Lijst. De Staat betwist gehouden te zijn tot prioritering, ook omdat in de Habitatrichtlijn geen verplichting daartoe is opgenomen, net zo min als in de Vogelrichtlijn.
\n5.56.
\nDe Nederlandse wetgeving die naar aanleiding van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn tot stand is gebracht heeft onbetwist de strekking om het stelsel van deze richtlijnen in het Nederlandse recht tot gelding te brengen. De rechtbank dient deze wetgeving, waaronder artikel 2.15a van de Omgevingswet, en de uitvoering daarvan uit te leggen in het licht van de bewoordingen en het doel van die richtlijnen, teneinde het met de richtlijnen beoogde resultaat te bereiken.
\n5.57.
\nZoals eerder al is uiteengezet kennen de richtlijnen een verslechteringsverbod en een resultaatsverplichting om in geval van (dreigende) verslechtering onmiddellijk passende maatregelen te nemen. Deze richtlijnen hebben als doel het waarborgen van de biologische diversiteit in EU-lidstaten door het in stand houden en beschermen van habitats en soorten die van Europees belang zijn. In de considerans bij de Habitatrichtlijn wordt de bescherming van het Europees natuurlijk erfgoed als een wezenlijk doel van algemeen belang gekwalifi-ceerd en wordt het belang van een doeltreffende uitvoering benadrukt. De doeltreffendheid wordt ook in de considerans bij de Vogelrichtlijn uitgelicht.
\n5.58.
\nDat in de richtlijnen niet expliciet is opgenomen dat de meest verslechterde habitats en leefgebieden met voorrang dienen te worden hersteld, is in de uitleg een omstandigheid zonder belang. De richtlijnen hebben namelijk als uitgangspunt dat ten aanzien van elke verslechtering onverwijld passende maatregelen moeten worden genomen, waardoor prioritering niet aan de orde zou moeten zijn.
\n5.59.
\nDe rechtbank heeft als taak de effectiviteit van EU-wetgeving, waaronder de richtlijnen vallen, te waarborgen. Mede in dat licht bezien leidt de rechtbank uit de zojuist genoemde doelen van de richtlijnen en het belang van de doeltreffende uitvoering daarvan af, dat uitvoering van nationaalrechtelijke wettelijke bepalingen die er toe leidt dat herstel van de meest verslechterde gebieden wordt achtergesteld, niet in lijn is met de richtlijnen.
\n5.60.
\nIn dit verband is van belang dat artikel 2.15a van de Omgevingswet prioritering niet uitsluit. Het tegendeel is waar, zoals uit de Memorie van Toelichting bij de Wet stikstofreductie en natuurverbetering blijkt:
\n5.60.1.
\nIn de artikelsgewijze toelichting op (de voorloper van) artikel 2.15a van de Omgevingswet valt onder meer te lezen (onderstreping rechtbank): “[De] kritische depositiewaarde [komt] niet de betekenis toe […] van een absolute grenswaarde voor het bepalen van de gunstige staat van instandhouding van stikstofgevoelige habitattypen, zoals ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar […] uitspraak van 29 mei 2019 heeft benadrukt. De kritische depositiewaarden zijn volgens de Afdeling wel belangrijke indicatoren voor de beoordeling of de daling van de depositie door de bronmaatregelen en de effecten van de maatregelen gericht op natuurbetering in de gebieden al dan niet nodig zijn voor het behoud en het voorkomen van verslechtering van de stikstofgevoelige natuurwaarden. Zo zal voor een gebied waar de instandhoudingsdoelstellingen nog niet zijn bereikt en waar zich een forse, nog jarenlang voortdurende overschrijding van de kritische depositiewaarde voordoet, eerder sprake zijn van maatregelen die nodig zijn voor het behoud of voorkomen van verslechtering, dan voor een gebied waar zeker is dat, bijvoorbeeld door de autonome ontwikkeling, de stikstofbelasting zodanig zal afnemen dat overschrijding binnen een afzienbare termijn de kritische depositiewaarde nadert.”
\n5.60.2.
\nOnder paragraaf 4.2 van deze Memorie van Toelichting, waar het ambitieniveau voor de omgevingswaarde voor stikstofdepositie voor 2030 wordt toegelicht, staat vermeld: “Wanneer de analyses van gebieden hiertoe aanleiding geven, zal bovendien via de gebiedsgerichte aanpak in specifieke gebieden extra ingezet worden op stikstofreductie dan wel natuurherstelmaatregelen”
\nEn, even verder, onder paragraaf 4.4: “Uiteraard staat de omgevingswaarde er nooit aan in de weg om verdergaande (stikstofreducerende) maatregelen te nemen, bijvoorbeeld wanneer ontwikkelingen in de Natura 2000-gebieden of rapportages over de omvang en kwaliteit van habitats in de gebieden hiertoe aanleiding geven of wanneer dit nodig is om te voldoen aan internationale wetgeving (zoals de Europese verplichtingen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn)”.
\n5.60.3.
\nOnder paragraaf 6.1.1. van deze Memorie van Toelichting is ten slotte onder meer opgenomen: “Aangezien de structurele aanpak doorwerkt in de provincies en voor een deel gebiedsgericht wordt ingevuld, is het van belang de maatregelen optimaal uit te werken in de gebiedsgerichte aanpak. Bronmaatregelen kunnen immers per gebied verschillend uitpakken en vragen daarom om gebiedsgericht maatwerk ten behoeve van natuurherstel en -verbetering. Om het effect van bronmaatregelen te maximaliseren, worden de maatregelen zo slim en efficiënt mogelijk ingezet. Met zorgvuldige monitoring en tijdige bijsturing […] wordt verzekerd dat de uitvoering van bronmaatregelen zo efficiënt mogelijk is en de opbrengst voorziet in het realiseren van de omgevingswaarde. Dit vraagt om gecoördineerde inzet en besluitvorming van het Rijk en de provincies, wat met de gebiedsgerichte aanpak wordt gefaciliteerd.”
\n5.61.
\nIn de hierboven onder 5.24.1en 5.24.2 aangehaalde rapporten van B-WARE is geconcludeerd dat prioriteit dient te worden gegeven aan de meest stikstofoverbelaste habitattypen en leefgebieden, omdat voor vele daarvan geldt dat herstelmaatregelen niet beschikbaar zijn of onvoldoende werkzaam zijn bij een te hoge stikstofdepositie. Prioritering wordt noodzakelijk geacht om voortgaande verslechtering, of zelfs het verdwijnen van habitats tegen te gaan.
\nIn het licht van de zojuist aangehaalde passages uit de Memorie van Toelichting is het niet verwonderlijk dat de Staat het, in de zojuist genoemde conclusie van B-WARE benoemde, ecologische belang van prioritering niet inhoudelijk heeft bestreden. De Staat erkent dat bij langduriger en intensievere stikstofoverbelasting herstel aanmerkelijk bemoeilijkt wordt. Dat de Staat het belang van de prioritering niet inhoudelijk betwist is in lijn met de bevindingen van de Ecologische Autoriteit en bovendien met die van de TEO over de voorlopige aandachtslijst die aan de NDA’s voorafgingen: “Wanneer een gebied op de aandachtslijst voorkomt, dan komen daar een of meerdere habitats voor die op landelijk niveau urgentie hebben voor depositiedaling omdat het realiseren van een gunstige staat van instandhouding voor de habitats van de urgentielijst buiten bereik dreigt te raken.”
\n5.62.
\nGreenpeace wijst er voorts terecht op dat illustratief is voor de erkenning door de Staat van het belang van prioritering dat in de ‘Handreiking Natuurdoelanalyse bedoeld voor de eerste cyclus NDA’ van 22 juni 2022 is opgenomen als eerste stap: “gebruik de Urgentielijst Habitats en de begeleidende documenten van Bobbink et al (2022) om te zien of er in het gebied mogelijk habitattypen voorkomen waarbij herstelbaarheid in het geding zou kunnen komen.”
\n5.63.
\nDe rechtbank is gezien het voorgaande met Greenpeace van oordeel dat artikel 2:15a, eerste lid, van de Omgevingswet aldus dient te worden uitgelegd dat bij het nastreven van de daarin opgenomen stikstofdoelen de meest met stikstof belaste habitats en leefgebieden niet als laatste onder de KDW gebracht kunnen worden, maar prioriteit dienen te krijgen. Dat het tot nu toe gevoerde stikstofbeleid daar (grotendeels) haaks op staat, is niet bestreden en blijkt ook uit de ‘Analyse ontwikkeling stikstofemissie en -depositie’ van het RIVM.
\n5.64.
\nDe rechtbank zal dan ook voor recht verklaren dat de Staat onrechtmatig jegens Greenpeace handelt door na te laten in het stikstofbeleid en door inzet van afdoende en effectieve maatregelen steeds prioriteit te gegeven bij de aanpak van de stikstofdepositie aan de daling van de stikstofdepositie op de habitats en leefgebieden waar die daling van stikstofdepositie ecologisch gezien het meest urgent is (vgl. vordering Ia, tweede gedachtenstreepje).
\n5.65.
\nTen aanzien van de prioritering, moet de Staat nog worden nagegeven dat een gebiedsgerichte invulling is gegeven aan het Programma SN, dat als een vorm van prioritering kan worden gezien. De in dat kader opgestelde provinciale gebiedsgerichte plannen en de daarmee verband houdende NDA’s hebben onder meer tot doel te kunnen beoordelen of de voorgenomen maatregelen leiden tot het voorkomen van verslechtering van stikstofgevoelige habitattypen voor de betreffende concrete Natura 2000-gebieden en of aanvullende maatregelen nodig zijn, waarbij dus oog was voor de Urgente Lijst. Die aanpak kreeg vorm in het NPLG. Tijdens de mondelinge behandeling is namens de Staat echter te kennen gegeven dat het NPLG (evenals het Transitiefonds) niet zal worden voortgezet, terwijl ter vervanging daarvan slechts enkele, niet nader gespecificeerde voorgenomen plannen zijn opgesomd (waaronder investeringen in innovatie en investeringen in agrarisch natuurbeheer). De Staat heeft zich echter niet op het standpunt gesteld dat deze maatregelen de eerder vastgestelde verslechtering van de Urgente gebieden (onverwijld) met prioriteit zullen kunnen terugdraaien en dat acht de rechtbank, zonder nadere toelichting, die de Staat niet heeft gegeven, ook niet aannemelijk.
\nPercentage wettelijk stikstofdoel voor 2030 verhogen naar 74% (Coalitieakkoord 2021)?
\n5.66.
\nGreenpeace bepleit in dit verband dat als stikstofdoel voor 2030 niet het in artikel 2.15a van de Omgevingswet opgenomen percentage van 50% dient te worden gehaald, maar het uit het in 2021 gesloten Coalitieakkoord voortvloeiende percentage van 74%.
\n5.67.
\nAan honorering van dat standpunt staat echter in de weg dat de inhoud van een formele wet door de rechter in beginsel niet kan worden gewijzigd. Daar komt bij dat het percentage van 74% niet valt terug te voeren op een Europeesrechtelijke of (andere) door de wetgever vastgestelde regel en evenmin een onomstreden, algemeen aanvaarde wetenschappelijke basis kent. Met de Staat is de rechtbank verder van oordeel dat de Staat niet gehouden is aan afspraken uit een coalitieakkoord omdat dit een beleidsstuk met beleidsdoelstellingen is en niet is gericht op het teweegbrengen van een rechtsgevolg of gelijk te stellen is aan (formele) wetgeving.
\n5.68.
\nGreenpeace wijst in dit verband nog op de omstandigheid dat het percentage van 74% uit het Coalitieakkoord van 2021 afkomstig is uit het advies ‘Niet alles kan overal’ van de Commissie Remkes. Op pagina 22 van dat advies is onder meer opgenomen: “Voor het langetermijnbeleid zijn concrete doelen nodig, met daaraan gekoppeld plannen voor passende, juridisch geborgde, tussendoelstellingen. In het komende decennium (2020 – 2030) zal landelijk een reductie van de stikstofuitstoot noodzakelijk zijn. Uitgaande van een mediane KDW van circa 1.100 mol N/ha/jr en een mediane depositie van circa 1.600 mol N/ha/jr, is een depositiereductie van 500 mol N/ha/jr nodig, oftewel: een depositiereductie van circa 33% (Gies et al,. 2019). Het realiseren van deze depositiereductie vereist – bij een buitenlandse emissiereductie conform de NEC-richtlijn – een binnenlandse emissiereductie van circa 50% (Gies et al., 2019; De Vries, 2020).
\nHet Adviescollege formuleert – gezien de vereiste depositiereductie – als doelstelling om de binnenlandse stikstofemissies in 2030 met 50% te reduceren (ten opzichte van 2019). Deze reductie leidt tot een beschermingsgraad (geen overschrijding van de kritische depositieniveaus) van 74% van de stikstof-gevoelige gebieden.”
\n5.69.
\nHoewel het advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek een gezaghebbend advies is met een degelijke wetenschappelijk basis, biedt het – gezien de taakverdeling tussen de rechter en de wetgever – niet voldoende grond voor een ophoging door de rechtbank van het wettelijk vastgelegde stikstofdoel voor 2030.
\n5.70.
\nDe zojuist benadrukte (beperkte) status van een coalitieakkoord geldt ook ten aanzien van het standpunt van SSC (dat overigens afwijkt van dat van de Staat) luidende dat nu in het coalitieakkoord van het huidige kabinet is opgenomen dat de KDW-en uit de wet gaan, het niet aan de rechtbank is het huidige kabinet daarin te beperken door in deze zaak vorderingen toe te wijzen.
\n5.71.
\nDit standpunt kan dan ook niet worden gevolgd. In de eerste plaats heeft de rechtbank de geldende wetgeving in acht te nemen en kan zij deze niet negeren op de enkele grond dat er een kans bestaat dat deze wetgeving in de toekomst wordt aangepast, zeker niet in een situatie, zoals hier, waarin nog geen voorstel tot wetswijziging tot stand is gekomen. Verder is in dit verband van belang dat het uit de wet halen van KDW-en niets zal veranderen aan de verplichting van de Staat om de verslechtering ten gevolge van stikstofdepositie tegen te gaan en – zo nodig – terug te draaien. Bovendien is er tot op heden geen wetenschappelijk verantwoord alternatief voor KDW/AERIUS-metingen door de regering naar voren gebracht.
\n5.72.
\nMet het verlaten of verlagen van de absolute ondergrens, te weten de wettelijke stikstofdoelen, zou de Staat zich ook (nog) kwetsbaar(der) maken in geval van een door de Europese Commissie geïnitieerde inbreukprocedure, zeker als daar geen robuuste maatregelen tegenover worden gesteld. In verband met dat laatste is nog van belang dat uit het eerder genoemde Commissie/Duitsland-arrest van het Hof van 14 november 2024 (nrs. 114 en 116) valt af te leiden dat maatregelen tegen overbemesting zonder juridisch bindende en afdwingbare bepalingen niet aan de vereisten van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn voldoen. In dit verband is tevens van belang de brief van de Europese Commissie aan de (destijds) Minister voor Natuur en Stikstof van 28 maart 2023, waarin staat vermeld: “Wat de doelstellingen ter vermindering van de depositie van ammoniak en stikstofoxide in Natura 2000-gebieden betreft, is het van essentieel belang ervoor te zorgen dat de kritische depositiewaarde in geen enkel Natura 2000-gebied nog wordt overschreden, zodat elke verslechtering van de toestand een halt wordt toegeroepen en een volledig herstel van de stikstofgevoelige habitats in al deze gebieden wordt gewaarborgd. De Commissie zal nauwlettend blijven toezien op de maatregelen die Nederland daartoe neemt.”
\nBevelsvordering betreffende de wettelijke stikstofdoelen 5.73.
\nNaast een aantal verklaringen voor recht, heeft Greenpeace ook een aantal aan de Staat op te leggen bevelen gevorderd. De rechtbank hanteert in dat verband het algemene uitgangspunt dat een bevel achterwege dient te blijven als daaraan redelijkerwijs niet kan worden voldaan bij de maximaal te vergen inspanning. Verder hanteert zij in zaken zoals deze, waarbij de taakverdeling tussen wetgever en rechter speelt, het uitgangspunt dat voldoende zeker moet zijn dat andere maatschappelijke belangen en grondrechten bij toewijzing niet in te sterke mate in het gedrang zullen kunnen komen. Bedoelde taakverdeling vergt terughoudendheid van de rechter waar het gaat om een afweging van verschillende maatschappelijke belangen die in beginsel door de wetgever moet worden verricht, waarbij bovendien geldt dat de rechter geen concreet wetgevingsbevel mag geven.
\n5.74.
\nEr kan redelijkerwijs geen discussie over bestaan dat het wettelijk stikstofdoel voor 2025 niet meer in de loop van dit jaar te behalen valt, zeker niet nu daarbij prioritering zal moeten worden gehanteerd. Ook bij maximale inspanning van de Staat zal dat niet kunnen lukken, waarbij een rol speelt dat de extra, veelal door de provincies te nemen maatregelen enige tijd zullen vergen en het effect daarvan zich dus ook later zal voordoen. De rechtbank zal de Staat dus geen bevel geven dit wettelijk stikstofdoel te behalen. Dat is anders wat betreft het wettelijk stikstofdoel voor 2030.
\n5.75.
\nTen aanzien van de haalbaarheid van het stikstofdoel voor 2030 (met de uit artikel 2.15a van de Omgevingswet voortvloeiende prioriteringsverplichting) overweegt de rechtbank als volgt. Namens de Staat is tijdens de mondelinge behandeling betoogd dat het wettelijk stikstofdoel voor 2030 met prioritering niet haalbaar is. Dit betoog acht de rechtbank echter niet voldoende overtuigend. Het percentage van 50% is aanmerkelijk lager dan de (zo dadelijk te bespreken) primair gevorderde percentages van 100% en 75%. Daarbij komt dat het betoog van de Staat, anders dan de betogen ten aanzien van die twee laatstgenoemde percentages, niet gegrond is op een wetenschappelijke analyse door het RIVM en kennelijk uitgaat van de kaasschaafmethode (generieke depositiereductie over heel het land) in plaats van een gebiedsgerichte reductie met een focus op de meest urgente gebieden.
\n5.76.
\nDe rechtbank stelt vast dat om er voor te zorgen dat eind 2030 50% van de Natura 2000-gebieden onder de KDW gebracht zijn, nog een reductie dient plaats te vinden van (50% als wettelijk stikstofdoel - 28% aan reeds gerealiseerde reductie =) 22%. De rechtbank dient het er gezien het voorgaande dan ook voor te houden dat het haalbaar is uiterlijk eind 2030 de resterende 22% reductie voor 100% te realiseren in het areaal van habitats en leefgebieden op de Urgente Lijst. Zoals Greenpeace heeft gesteld en de Staat niet heeft bestreden bedraagt het areaal van de Urgente Lijst 69% van het totaal areaal aan stikstofgevoelige natuur. Dat betekent dat er feitelijk een percentage van (22% van 69% = (afgerond)) 32% van het areaal aan stikstofgevoelige natuur op de Urgente Lijst eind 2030 onder de KDW moet zijn gebracht.
\n5.77.
\nDaarbij is van belang dat op de Urgente Lijst habitats en leefgebieden voorkomen met een – in vergelijking met de meest belaste gebieden op die lijst – relatief beperkte KDW-overschrijding. Deze habitats en leefgebieden zijn dus met relatief beperkter reducties onder de KDW te krijgen. Verder is van belang dat dus tussen de gebieden die op de Urgente lijst staan, onderling geen prioriteit hoeft te worden aangehouden; het onder de KDW brengen van elk van de habitats en leefgebieden in die gebieden telt in het kader van het behalen van het stikstofdoel even zwaar, ongeacht de mate van overschrijding. Uit de stellingen van de Staat volgt ten slotte onvoldoende dat andere maatschappelijke belangen en grondrechten bij toewijzing van dit bevel in te sterke mate in het gedrang zullen kunnen komen. Wel is helder – en de rechtbank realiseert zich dat terdege – dat het behalen van het wettelijk stikstofdoel van 50% met prioritering stevige(r), onvermijdelijke reducties in de stikstofoverbelaste gebieden vergt, waaronder die rond de Veluwe.
\n5.78.
\nHet onder II, meer subsidiair, tweede gedachtenstreepje, gevorderde bevel zal worden toegewezen. De rechtbank zal de Staat bevelen om het nog niet gerealiseerde deel van het stikstofdoel van 50% van het areaal stikstofgevoelige natuur uiterlijk 31 december 2030 onder de toepasselijke KDW-en te brengen, op zodanige wijze dat daarbij steeds prioriteit wordt gegeven aan de aanpak van de stikstofdepositie op de habitats en leefgebieden vermeld op de Urgente Lijst, wat neerkomt op 32% van het areaal aan stikstofgevoelige natuur op de Urgente Lijst. Het betoog van de Staat dat dit bevel neerkomt op een bevel om wetgeving met een bepaalde inhoud tot stand te brengen (wat niet aan de rechter is, zie daarover 5.6), faalt. De rechtbank wijst erop dat dit bevel juist gegrond is op geldende wetgeving, meer bepaald op artikel 2.15a van de Omgevingswet zoals deze bepaling hiervoor is uitgelegd (met prioriteringsverplichting). Het bevel laat het aan de Staat om te bepalen met welke concrete maatregelen hij daaraan zal voldoen. Als daarvoor nadere wetgevende maatregelen nodig zijn, is het aan de Staat om te beoordelen welke specifieke wetgeving wenselijk en noodzakelijk is.
\nGeen toewijzing van bevelsvorderingen buitenwettelijke reductiepercentages 5.79.
\nGreenpeace heeft (primair) een bevel gevorderd dat in 2025 het gehele areaal (100%) van habitats en leefgebieden op de Urgente Lijst (rood) onder de KDW moet worden gebracht, althans 75% daarvan. Verder vordert zij (primair) een bevel dat in 2030 het gehele areaal (100%) van habitats en leefgebieden op de Urgente Lijst (oranje) onder de KDW is gebracht, althans 90% daarvan.
\n5.80.
\nDe rechtbank hanteert als uitgangspunt dat het, gezien de taakverdeling tussen wetgever en rechter, niet aan de rechter is eigenmachtig (buiten)wettelijke reductiepercentages vast te stellen, tenzij deze zijn terug te voeren op Europeesrechtelijke regels of onomstreden, wetenschappelijk algemeen aanvaarde minimumnormen. Verder brengt de rechtbank in herinnering het uitgangspunt dat alleen redelijkerwijs haalbare bevelsvorderingen worden toegewezen.
\n5.81.
\nUit de stellingen van Greenpeace volgt naar het oordeel van de rechtbank niet een grondslag voor het vaststellen van de primair gevorderde percentages als bedoeld onder nummer 5.79. Daarbij is met name van belang dat uit de stellingen van Greenpeace niet (voldoende) volgt dat ten aanzien van de (zeer) urgente gebieden het point of no return nabij is. Niet kan dan ook worden vastgesteld dat zonder onmiddellijk rigoureus ingrijpen habitats voor altijd verloren zullen raken, aangezien zij door de aanhoudende verslechtering nooit meer hersteld zullen kunnen worden. Was dit anders geweest, dan zou op grond van het verslechteringsverbod mogelijk een uitzondering moeten worden gemaakt op de terughoudendheid van de rechter om zelf buitenwettelijke percentages (waarmee de rechtbank bedoelt: percentages die niet in artikel 2:15a van de Omgevingswet zijn genoemd) vast te stellen.
\nMet de Staat is de rechtbank echter van oordeel dat in geen van de wetenschappelijke rapporten die zich in het dossier bevinden voldoende ondersteuning kan worden gevonden voor een op korte termijn naderend point of no return voor de habitats en leefgebieden op de Urgente Lijst. De primair gevorderde percentages ontberen dus een deugdelijke grondslag, zodat de rechtbank niet anders kan dan deze afwijzen. Hieronder zal die afwijzing nader worden gemotiveerd.
\n5.82.
\nDe Staat heeft het RIVM laten berekenen welke reductie-inspanningen vereist zullen zijn indien deze vorderingen zouden worden toegewezen.
\n5.82.1.
\nUit het rapport ‘Analyse ontwikkeling stikstofemissie en -depositie’ uit februari 2024 van het RIVM volgt dat om alle rode (zeer urgente) habitattypen in 2025 onder de KDW te krijgen een niet realiseerbare depositiereductie nodig is: ook als alle emissiebronnen uit Nederland zouden verdwijnen zijn er ten gevolge van de emissies uit het buitenland nog steeds hectares met zeer urgente habitattypes (met name die in de grensgebieden) overbelast, te weten 4% van het areaal aan zeer urgente habitattypen. Om dit percentage van 4% tot nul te reduceren dienen ook de vier ons omringende buitenlanden nog 70% van hun emissies te reduceren.
\n5.82.2.
\nUit datzelfde rapport van het RIVM blijkt (uit par 5.4) dat om alle urgente, oranje habitats in 2030 onder de KDW te krijgen, bij 100% reductie van de Nederlandse emissies nog 2% van het areaal van de urgente habitattypen overbelast is in 2030. Om alle urgente habitats voor die datum onder de KDW te krijgen moeten aanvullend hierop de vier omringende buitenlanden 75% van hun emissies reduceren.
\n5.82.3.
\nVerder volgt uit de RIVM-kennisnotitie ‘Berekening specifieke doelen Urgentielijst’ van 1 november 2024 dat om 75% van het areaal aan zeer urgente, Rode, habitattypen en leefgebieden in 2025 onder te KDW te brengen, een emissiereductie bovenop het basispad nodig is van ongeveer 63%. Om datzelfde te behalen in 2030, is een extra emissiereductie van circa 56% nodig. Voor het behalen van 90% van de urgente, Oranje, habitattypen en leefgebieden onder de KDW in 2030, is circa 47% emissiereductie nodig bovenop het basispad. Het basispad is gebaseerd op emissieramingen (scenario met vastgesteld beleid) uit de ‘Klimaat- en Energie-verkenning 2022’ (KEV-2022) in combinatie met ramingen uit de ‘Second Clean Air Outlook’ voor emissieontwikkelingen in het buitenland.
\n5.83.
\nGreenpeace heeft in reactie op met name de onder 5.82.3 weergegeven conclusies erop gewezen dat de berekeningen van het RIVM uitgaan van de zogenoemde kaasschaafmethode: de berekeningen zijn gebaseerd op een generieke reductie over het gehele land en dus niet op intensievere reductie in de omgeving van de habitats op de Urgente Lijst. Greenpeace wijst er verder op dat uit een door haar in het geding gebracht rapport van Erisman en Strootman genaamd ‘Naar een ontspannen Nederland’ van 1 juli 2021 met als ondertitel ‘Hoe het oplossen van de stikstofproblematiek via een ruimtelijke benadering een hefboom kan zijn voor het aanpakken van andere grote opgaven en zo een nieuw perspectief kan opleveren voor het landelijk gebied’, volgt dat bij een gerichte emissiereductie van 50% in de landbouw (volgens de zogenoemde depositiepotentie-methode) ongeveer 80% van het oppervlak van de stikstofgevoelige natuur onder de KDW wordt gebracht (en dat het wettelijke stikstofdoel voor 2035 van 74% kan worden bereikt bij een emissiereductie in de landbouw van 38%).
\nDaarnaast wijst Greenpeace op een rapport van Gispoint van 25 september 2024 genaamd ‘Areaal stikstofgevoelige natuur onder KDW (2030) d.m.v. depositiepotentie’ waarin met een gerichte emissiereductie (met name in het gebied rond de Veluwe) van 55 tot 60%, 75% van de habitats op de Rode Lijst onder de KDW kan worden gebracht. In het rapport van ABD Topconsult genaamd ‘Stikstofruimte voor de toekomst, Langetermijnverkenning stikstofproblematiek: doel, integraliteit en regie’ uit 2021 blijkt volgens Greenpeace zelfs dat met een daarin haalbaar geachte reductie van 50-70%, circa 90% van de stikstofgevoelige natuur onder de KDW zou kunnen worden gebracht. Greenpeace benadrukt in dit verband ten slotte dat, in de in het vorige nummer bedoelde Kennisnotitie van het RIVM ook wordt onderkend dat “Bij een gebiedsgerichte benadering […] hetzelfde resultaat [kan] worden bereikt met een kleinere emissiereductie.”
\n5.84.
\nDe rechtbank is in de eerste plaats met de Staat van oordeel, en Greenpeace bestrijdt dat ook in wezen niet, dat de vordering om 100% van de habitats op de Urgente Lijst (rood) onder de KDW te brengen niet kan worden toegewezen, omdat de Staat niet kan worden veroordeeld tot het (schier) onmogelijke.
\n5.85.
\nTen aanzien van de vordering om uiterlijk in 2025 75% van het areaal van de habitattypen en leefgebieden van de Urgente Lijst (rood) onder de KDW te brengen, overweegt de rechtbank als volgt. Greenpeace kan worden nagegeven dat op grond van de door haar aangehaalde rapporten mogelijk op termijn een reductie van 75% haalbaar zou kunnen zijn indien wordt gekozen voor de meest effectieve aanpak. De vordering is echter niet toewijsbaar in verband met het volgende.
\n5.86.
\nDe taakverdeling tussen wetgever en rechter staat eraan in de weg dat de rechtbank zelf dit percentage vaststelt. Dat is in de eerste plaats zo omdat niet kan worden aangeknoopt bij Europeesrechtelijke regels of onomstreden, wetenschappelijk algemeen aanvaarde minimumnormen/percentages. Ten tweede is dat omdat de rechtbank onvoldoende kan overzien in hoeverre toewijzing van de vordering rechten van derden én andere zwaarwegende maatschappelijke belangen zal schaden. Illustratief is dat Greenpeace niet heeft bestreden de inschatting van de Staat dat één van de scenario’s van Gispoint er waarschijnlijk toe zal leiden dat in een gebied van ongeveer 2.000 vierkante kilometer rond de Veluwe 95% van alle landbouwactiviteiten zou moeten verdwijnen. Bovendien kan de rechtbank niet overzien wat de gevolgen zullen zijn van toewijzing van de vordering met dit percentage voor bijvoorbeeld de woningbouw en de energietransactie. Bij de vaststelling van dit percentage zou de rechtbank zich te veel op het terrein van de wetgever begeven. De rechtbank verwijst naar wat zij daarover in 5.73 en 5.80 heeft overwogen.
\n5.87.
\nUiteraard geldt de verplichting het herstel van alle (zeer) urgente gebieden zo spoedig mogelijk met prioriteit te realiseren, zoals Greenpeace subsidiair vordert, maar met de Staat is de rechtbank van oordeel dat van een veroordeling om zo spoedig mogelijk een resultaat te behalen, onvoldoende bepaalbaar is of en wanneer die is nagekomen. Ook die vordering zal dus worden afgewezen.
\n5.88.
\nDe bevelsvorderingen met buitenwettelijke reductiepercentages kunnen evenmin worden toegewezen op grond van de door Greenpeace eveneens ingeroepen instandhoudingsverplichting uit artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn die in de Nederlandse regelgeving is opgenomen in artikel 3:59 aanhef en onder a van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Een harde termijn volgt niet uit de instandhoudingsverplichting, net zomin als een buitenwettelijk percentage.
\nVordering onder III vaststelling programma/plan 5.89.
\nGreenpeace vordert dat de Staat op korte termijn een programma of plan vaststelt voor het verminderen van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden. Dat plan dient volgens Greenpeace gebaseerd te zijn op bewezen effectieve maatregelen waarmee de Staat aan zijn verplichtingen zal voldoen. De Staat betoogt onder meer dat, nu deze vordering niet nader is toegelicht, niet zal kunnen worden vastgesteld wanneer aan de veroordeling zal zijn voldaan. Tijdens de mondelinge behandeling heeft Greenpeace nog kort verduidelijkt dat zij doelt op een actualisatie van het Programma SN als bedoeld in artikel 3.9, vierde lid, van de Omgevingswet.
\n5.90.
\nDe rechtbank zal deze vordering niet toewijzen. Om te voldoen aan zijn verplichting het wettelijk stikstofdoel voor 2030 te behalen en zich daarbij te houden aan zijn verplichting prioriteit te verlenen aan gebieden op de Urgente Lijst, zal de Staat extra maatregelen moeten treffen. Van die extra maatregelen is bij uitstek van belang dat zij werkelijk worden doorgevoerd en dat zij zullen werken. Ondanks dat het in de rede ligt dat de extra maatregelen op zo kort mogelijke termijn in een aangepast plan worden opgenomen, zal de rechtbank de Staat hiertoe niet veroordelen, nu zij met de Staat van oordeel is dat niet voldoende concreet omschreven kan worden wanneer aan een dergelijke veroordeling zal zijn voldaan, wat tot zeer moeilijk te beslechten executiegeschillen zou kunnen leiden.
\nResume ten aanzien van alle vorderingen 5.91.
\nOp grond van het voorgaande zal de rechtbank het volgende toewijzen:
\nDe rechtbank zal voor recht verklaren dat de Staat jegens Greenpeace onrechtmatig handelt: door de verslechtering, inclusief dreigende verslechtering van de habitattypen en leefgebieden op de Urgente Lijst niet tijdig te stoppen; door het wettelijke stikstofdoel voor 2025 van 40% van het stikstofgevoelige areaal van habitattypen en leefgebieden onder de toepasselijke KDW-en niet te halen en door het stikstofdoel voor 2030 van 50% van het stikstofgevoelige areaal van habitattypen en leefgebieden onder de toepasselijke KDW-en zeer waarschijnlijk niet te halen en door na te laten in het stikstofbeleid en door inzet van afdoende en effectieve maatregelen steeds prioriteit te gegeven bij de aanpak van de stikstofdepositie aan de daling van de stikstofdepositie op de habitats en leefgebieden waar die daling van stikstofdepositie ecologisch gezien het meest urgent is.
\nDe rechtbank zal de Staat bevelen het nog niet gerealiseerde deel van het stikstofdoel van 50% van het areaal stikstofgevoelige natuur uiterlijk 31 december 2030 onder de toepasselijke KDW-en te brengen, op zodanige wijze dat daarbij steeds prioriteit wordt gegeven aan de aanpak van de stikstofdepositie op de habitats en leefgebieden vermeld op de Urgente Lijst, wat erop neerkomt dat 32% van de stikstofgevoelige natuur van de Urgente Lijst onder de KDW wordt gebracht.
\n5.92.
\nUit het voorgaande volgt ook dat de overige vorderingen van Greenpeace dienen te worden afgewezen, behoudens de hierna te bespreken vorderingen betreffende de dwangsom, de uitvoerbaar bij voorraad verklaring en de proceskosten.
\nDwangsom 5.93.
\nGreenpeace vordert dat de rechtbank een dwangsom oplegt van € 100.000 per dag waarop de onrechtmatigheid voortduurt. De Staat betwist de noodzaak van een dwangsom, omdat de Staat uitvoering geeft aan rechterlijke uitspraken en dat dat in het geval van veroordeling in deze zaak niet anders zal zijn.
\n5.94.
\nArikelen 611a e.v. van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) geven de rechter de bevoegdheid een partij te veroordelen tot betaling van een geldsom voor het geval deze partij niet aan de hoofdveroordeling zal blijken te voldoen.
\nEen dergelijke geldsom – dwangsom genaamd - dient als prikkel tot nakoming van de hoofdveroordeling. De rechter heeft een grote vrijheid ten aanzien van de vraag of een dwangsom wordt opgelegd en, zo ja, hoe hoog de dwangsom zal zijn. In artikel 611c Rv is expliciet bepaald dat een verbeurde dwangsom slechts kan toekomen aan de partij die de veroordeling heeft verkregen.
\n5.95.
\nOok de Staat kan als partij tot een dwangsom worden veroordeeld. Er is geen rechtsregel op grond waarvan de Staat wat dit betreft een uitzonderingspositie geniet ten aanzien van andere partijen die door de civiele rechter worden veroordeeld. Het is dan ook wel eerder gebeurd dat de Staat tot een dwangsom is veroordeeld. Wel is het zo, dat in de rechtspraak een beginsel te ontwaren valt dat erop neerkomt dat aan overheden in beginsel geen dwangsommen worden opgelegd, omdat van hen wordt verwacht dat zij rechterlijke uitspraken ook zonder de dreiging daarvan uitvoeren. In de rechtsgeleerde literatuur wordt dit wel het beginsel van constitutionele hoffelijkheid genoemd dat mede gegrond is op de veronderstelde constitutionele goede trouw van de overheid die het gezag van een rechterlijke interpretatie respecteert.
\n5.96.
\nDe rechtbank is met Greenpeace van oordeel dat in deze zaak bijzondere aanleiding bestaat om een dwangsom op te leggen. De rechtbank roept in de eerste plaats haar oordeel in herinnering over de (verwijtbare) onrechtmatigheid van het PAS. Vervolgens is geoordeeld dat de door de vorige regering genomen maatregelen (verwijtbaar) onvoldoende zijn geweest om het wettelijke stikstofdoel voor 2025 – de absolute minimumverplichting – te kunnen behalen. Daar komt bij dat na de constatering van de vorige regering dat er – mede vanwege de bijstelling van de KDW-en in juli 2023 – extra maatregelen nodig waren, de huidige regering belangrijke pijlers onder de stikstofdepositiereductie, te weten het NPLG en het Transitiefonds, heeft geschrapt. Bovendien hecht de rechtbank belang aan de omstandigheid dat tot op heden geen beleid is afgekondigd op grond waarvan met enige wetenschappelijke zekerheid kan worden aangenomen dat bij uitvoering daarvan het wettelijk stikstofdoel voor 2030 zal worden behaald. Dit klemt te meer nu bij het behalen van dit doel prioriteit dient te worden gegeven aan het onder de KDW brengen van (zeer) urgente gebieden.
\n5.97.
\nDe rechtbank zal aan het bevel het wettelijk stikstofdoel met prioritering voor 2030 uiterlijk 31 december 2030 te behalen een dwangsom in de vorm van een bedrag ineens verbinden van 10 miljoen euro, in plaats van de door Greenpeace gevorderde ongelimiteerde dwangsom van € 100.000 per dag na die datum.
\nUitvoerbaar bij voorraad verklaring 5.98.
\nDe rechter kan zijn vonnis uitvoerbaar bij voorraad verklaren (vgl. artikel 233 Rv). Een uitvoerbaar bij voorraad verklaring doorbreekt het beginsel dat een hoger beroep tegen het vonnis de tenuitvoerlegging van dat vonnis schorst. Met andere woorden: de veroordelingen zullen in aanloop naar de beslissing in een eventueel hoger beroep moeten worden nagekomen en kunnen niet worden opgeschort door de veroordeelde. Vonnissen worden doorgaans uitvoerbaar bij voorraad verklaard. Indien verweer wordt gevoerd tegen uitvoerbaar bij voorraad verklaring, moet de rechter de belangen van partijen afwegen.
\nDe rechter moet daarbij nagaan of op grond van de omstandigheden (bijvoorbeeld in verband met de spoedeisendheid van het voldoen aan de veroordeling) het belang van degene die de veroordeling verkrijgt zwaarder weegt dan het belang van de wederpartij bij behoud van de bestaande toestand tot op het rechtsmiddel is beslist.
\n5.99.
\nDe Staat voert verweer tegen de gevorderde uitvoerbaarheid bij voorraad verklaring. Hij wijst op de ingrijpende gevolgen van een veroordeling omdat de betrokken bewindspersonen dan op de kortst mogelijke termijn aanvullende besluiten zullen moeten nemen. In dat kader zal dan mogelijk nieuwe wet- en regelgeving tot stand moeten worden gebracht, wat tijd kost, zeker gezien de maatschappelijk-economische impact van zulke maatregelen.
\n5.100. De rechtbank is echter van oordeel dat het spoedeisende milieubelang dat direct aan de veroordeling wordt voldaan, dat Greenpeace bepleit, zwaarder weegt dan de door de Staat aangevoerde belangen. Daarbij weegt natuurlijk zwaar dat het enkel een bevel betreft ten aanzien van het wettelijk doel voor 2030 en niet ten aanzien voor het doel voor 2025. De Staat heeft dan ook een periode van ruim vijf jaar om de nodige maatregelen te nemen en het te behalen doel te bereiken.
\nProceskosten 5.101. De Staat en SSC zullen, als de overwegend in het ongelijk gestelde partijen, hoofdelijk worden veroordeeld in de (na)kosten van dit geding. De rechtbank begroot de kosten van het geding tot op heden aan de zijde van Greenpeace gevallen op in totaal € 3.723,73 (€ 106,73 aan kosten dagvaarding, € 676 aan griffierecht, € 2.763 aan advocaatkosten (4,5 punten tegen tarief II van € 614 per punt) en € 178 aan nakosten).
\nDit bedrag zal worden toegewezen met de gevorderde rente.
\n6De beslissing De rechtbank 6.1. verklaart voor recht dat de Staat jegens Greenpeace onrechtmatig handelt: i. door de verslechtering, inclusief dreigende verslechtering van de habitattypen en leefgebieden op de Urgente Lijst niet tijdig te stoppen; ii. door het wettelijke stikstofdoel voor 2025 van 40% van het stikstofgevoelige areaal van habitattypen en leefgebieden onder de toepasselijke KDW-en niet te halen en door, met de huidige ontoereikende maatregelen, het stikstofdoel voor 2030 van 50% van het stikstofgevoelige areaal van habitattypen en leefgebieden onder de toepasselijke KDW-en zeer waarschijnlijk niet te halen, en iii. door na te laten in het stikstofbeleid en door inzet van afdoende en effectieve maatregelen steeds prioriteit te geven bij de aanpak van de stikstofdepositie aan de daling van de stikstofdepositie op de habitats en leefgebieden waar die daling van stikstofdepositie ecologisch gezien het meest urgent is;
\n6.2. beveelt de Staat het nog niet gerealiseerde deel van het stikstofdoel van 50% van het areaal stikstofgevoelige natuur uiterlijk op 31 december 2030 onder de toepasselijke KDW-en te brengen, op zodanige wijze dat daarbij steeds prioriteit wordt gegeven aan de aanpak van de stikstofdepositie op de habitats en leefgebieden vermeld op de Urgente Lijst, wat erop neerkomt dat 32% van het areaal aan stikstofgevoelige natuur op de Urgente Lijst onder de KDW moet worden gebracht, op straffe van verbeurte van een dwangsom van 10 miljoen euro;
\n6.3. veroordeelt de Staat en SSC hoofdelijk in de proceskosten, tot op heden aan de zijde van Greenpeace begroot op € 3.723,73, te betalen binnen veertien dagen na heden. Wordt bij niet betaling het vonnis daarna betekend, dan moeten de Staat en SSC € 92 extra betalen, plus de kosten van betekening, te vermeerderen met de wettelijke rente over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan;
\n6.4. verklaart de onder 5.2 en 5.3 opgenomen veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad;
\n6.5. wijst het meer of anders gevorderde af.
\nDit vonnis is gewezen door mr. J.L.M. Luiten, mr. M.A. van de Laarschot en mr. D.R. Glass en in het openbaar uitgesproken op 22 januari 2025.
\nECLI:NL:RBDHA:2023:20779.
\nECLI:NL:RBDHA:2024:3007.
\nZie Analyse ontwikkeling stikstofemissie en -depositie, RIVM-briefrapport 2024-0007.
\nAfkomstig uit Analyse ontwikkeling stikstofemissie en -depositie, RIVM-briefrapport 2024-0007.
\nAfkomstig uit Monitor stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden 2024, RIVM-rapport 2024-0076.
\nAfkomstig uit Analyse ontwikkeling stikstofemissie en -depositie, RIVM-briefrapport 2024-0007.
\nUnited Nations Economic Commission for Europe.
\nWUR, Overzicht van kritische depositiewaarden voor stikstof, toegepast op habitattypen en leefgebieden van Natura 2000, Herziening 2023, juli 2023.
\nRichtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, ingetrokken en gewijzigd bij Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009.
\nRichtlijn 92/43/EEG van De Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.
\nEen habitattype is een bepaald type ecosysteem op het land of in het water met kenmerkende eigenschappen.
\nAfkomstig uit Monitor stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden 2024, RIVM-rapport 2024-0076.
\nZie HvJ EU 13 december 2007, C-418/04, ECLI:EU:C:2007:780 (Commissie/Ierland).
\nZie HvJ EU 14 januari 2016, C-399/14, ECLI:EU:C:2016:10 (Grüne Liga).
\nVaststellingsbesluit programma aanpak Stikstof, Stcrt. 2015, nr. 18411, p. 11-12.
\nMemorie van toelichting bij de Wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet (Stikstofreductie en natuurverbetering), Kamerstukken II 2020/2021, 35600, nr. 3, p. 9.
\nDestijds artikel 1.12a van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering.
\nDestijds artikel 1.12b van de Wet natuurbescherming.
\nMet nutriënten verontreinigde gebieden.
\nKamerstukken II 2024/25, 35334, nr. 323.
\nRemkes, J. W., Dijk, J. J. V., Dijkgraaf, E., Freriks, A., Gerbrandy, G. J., Maij, W. H., Nijhof, A. G., Post, E., Rabbinge, R., Scholten, M. C. T., Vet, L. E. M., & Adviescollege Stikstofproblematiek (2020), Niet alles kan overal, eindadvies over structurele aanpak op lange termijn, Adviescollege Stikstofproblematiek, Adviescollege Stikstofproblematiek.
\nBobbink, R. (2021), Effecten van stikstofdepositie nu en in 2030: een analyse, Onderzoekcentrum B-WARE, Nijmegen, rapportnummer RP-20.135.21.35.
\nBobbink, R., G. van Dijk, E. Remke & H. Tomassen (2022), Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen: een overzicht, Onderzoekcentrum B-WARE, Nijmegen, Rapportnummer RP-21.117.21.95. https://www.rvo.nl/sites/default/files/2022-05/Resultaten-quick-scan-programma-SN.pdf.
\nTomassen, H., E. Remke & R. Bobbink (2022), Aanvulling op rapportage Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen: een overzicht, Onderzoekcentrum B-WARE, Nijmegen, Rapportnummer RP-22.048.22.117.
\nBobbink, R & Tomassen, H., Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen - Update urgentietabel 2023 (2024), Onderzoekcentrum B-WARE, Nijmegen, rapportnummer RP-23.111A.23.103.
\nAfkomstig uit het rapport Tomassen en Bobbink 2024.
\nPosition Paper voor Technische Briefing Ecologische Autoriteit voor Tweede Kamercommissie LVVN, Ecologische Autoriteit, Utrecht 2024.
\nRijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.
\nRIVM-rapport 2023-0239.
\nRIVM-briefrapport 2024-0007.
\nKenmerk KN-2024-0043.
\nRIVM-rapport 2024-0076.
\nAfkomstig uit RIVM-kennisnotitie met kenmerk KN-2024-0043.
\nKenmerk KN-2024-0060.
\nBoezeman et al. (2024), Ex ante analyse Nationaal Programma Landelijk Gebied: provinciale programma’s en rijksmaatregelen, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving, Wageningen: Wageningen University & Research, Delft: Deltares, Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.
\nReinds, G.J. et al. (2024), Voortgang stikstofbronmaatregelen en verwachte effecten in 2030. Monitoring en evaluatie van het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering, Wageningen: Wageningen University & Research, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving, Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.
\nBrouwer, T., Areaal stikstofgevoelige natuur onder KDW (2030) d.m.v. depositiepotentie, Gispoint, september 2024.
\nAfkomstig uit de PowerPointpresentatie van Greenpeace, inhoud overgenomen uit Brouwer, T., Areaal stikstofgevoelige natuur onder KDW (2030) d.m.v. depositiepotentie, Gispoint, september 2024.
\nHR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006.
\nArtikel 3 van de Vogelrichtlijn bevat vergelijkbare verplichtingen.
\nHvJ EU 7 november 2018, C293/17 en C294/17, ECLI:EU:C:2018:882, punt 87.
\nEuropese Commissie, Directoraat-generaal Milieu, Beheer van Natura 2000-gebieden: de bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (92/43/EEG), Publications Office, 2019.
\nHoge Raad 29 december 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZC1943, NJ 1996/418.
\nHvJ EG 13 november 1990, C-106/89, ECLI:EU:C:1990:395 (Marleasing).
\nHvJ EU 24 juni 2021, C-559/19, ECLI:EU:C:2021:512 (Doñana).
\nHvJ EU 14 november 2024, C-47/23, ELCI:EU:C:2024:954 (Commissie/Duitsland), punten 83 e.v.
\nVgl. punt 170 van het Doñana-arrest en punten 89 en 93 van het Commissie/Duitsland-arrest.
\nA.B. van den Burg et al., Stikstof en natuurherstel, Onderzoek naar een ecologische noodzakelijke reductiedoelstelling van stikstof, WUR 2021.
\nHvJ EU 7 november 2018, C293/17 en C294/17, ECLI:EU:C:2018:882.
\nDit valt af te leiden uit HR 18 september 2015, ECLI:NL:HR:2015:2722, par 3.5.2.
\nKamerstukken II, 2011/12, 32670, nr. 63.
\nL. Bekker, E. Doekes & M. Nijboer, Deel II Passende beoordeling over het programma aanpak stikstof 2015 – 2021, p. 25 e.v. (prod. 22 van de Staat).
\nG.W.W. Wamelink e.a., Relaties tussen de hoeveelheid stikstofdepositie en de kwaliteit van habitattypen, Wageningen, Wageningen Environmental Research, rapport 3089, mei 2021.
\nIn de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet (Stikstofreductie en natuurverbetering), Kamerstukken II 2020/21, 35600, nr. 3, merkt de Minister op (onder 2.4): “Nederland exporteert vier keer zo veel stikstof als er wordt geïmporteerd”.
\nMemorie van Toelichting bij de Wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet (Stikstofreductie en natuurverbetering), Kamerstukken II 2020/21, 35600, nr. 3, onder 5.1.
\nKenmerk KN-2024-0043.
\nAfkomstig uit RIVM-briefrapport 2024-0007.
\nAfkomstig uit RIVM-briefrapport 2024-0007.
\nMemorie van Toelichting bij de Wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet (Stikstofreductie en natuurverbetering), Kamerstukken II 2020/21, 35600, nr. 3.
\nBobbink 2021 en Bobbink et al. 2022 en Tomassen et al. 2022.
\nZie RIVM-briefrapport 2024-0007, par 5.2.
\nProductie 64 van Greenpeace.
\nHet RIVM heeft bij de mondelinge behandeling op vragen van de rechtbank toegelicht dat zijn standpunt dat het wettelijk stikstofdoel voor 2030 niet haalbaar is, zo moet worden begrepen dat dit het geval is bij ongewijzigde uitvoering van het vastgestelde beleid (dus zonder extra maatregelen).
\nZie RIVM-briefrapport 2024-0007, par. 5.3.
\nKenmerk KN-2024-0060.