Artikel 21, eerste lid, van de Awir beperkt het aantal gevallen waarin een toegekende tegemoetkoming ten nadele van de aanvrager kan worden herzien. Het is verdedigbaar dat ook die bepaling ontoelaatbaar wordt doorkruist, en wel in die gevallen waarin de Belastingdienst/Toeslagen de beslistermijnen van artikel 19 van de Awir overschrijdt. Toekenning van de tegemoetkoming maakt de aanvrager in de periode tussen die toekenning en het verstrijken van de vervaltermijn van artikel 21, tweede lid, immers minder vatbaar voor het te zijnen nadele verdisconteren van bepaalde omstandigheden, nu de mogelijkheden van herziening van een reeds toegekende tegemoetkoming ten nadele van de aanvrager zijn beperkt.
\nDe door de wetgever beoogde bescherming van de aanvrager wordt, zo zou men kunnen betogen, gefrustreerd, als de Belastingdienst/Toeslagen, door de tegemoetkoming later toe te kennen dan de wetgever in artikel 19 van de Awir voor ogen heeft gestaan, zich het voordeel verschaft dat hij omstandigheden die niet tot een herziening op grond van (artikel 20 en) artikel 21, eerste lid, zouden kunnen leiden, niettemin ten nadele van de aanvrager in diens voorschot of in een (eerste) toekenning van de tegemoetkoming zou kunnen verdisconteren. Een betoog van deze strekking werd echter niet aanvaard in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3703. Daarin overwoog de Afdeling: \"2. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte niet is overgegaan tot een definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag over 2009. (…) Doordat de Belastingdienst/Toeslagen dit niet heeft gedaan, kan zij zich voor het jaar 2009 niet beroepen op artikel 21, eerste lid, van de Awir, waardoor zij is benadeeld, aldus [appellante]. Ingevolge die bepaling kunnen besluiten tot vaststelling van - in dit geval - kinderopvangtoeslag slechts onder zeer beperkte omstandigheden worden herzien en wordt op die manier rechtsbescherming geboden. Omdat over 2009 de kinderopvangtoeslag niet definitief is vastgesteld, wordt haar deze rechtsbescherming ten onrechte onthouden. (…) 2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 mei 2014 in zaak nr. 201305942/1/A2) is de in artikel 19, eerste lid, van de Awir genoemde termijn een termijn van orde.
\nGelet op de formulering van artikel 19, tweede lid, van de Awir en de gelijke strekking van het eerste lid, moet de in het tweede lid genoemde termijn eveneens als termijn van orde worden aangemerkt. Overschrijding van de termijn kan deswege niet de consequentie hebben dat de tegemoetkoming moet worden geacht van rechtswege te zijn vastgesteld of dat de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming overeenkomstig het voorschot zou moeten vaststellen. Dat in andere gevallen de kinderopvangtoeslag wel - al dan niet tijdig - is vastgesteld en niet meer met toepassing van artikel 21, eerste lid, van de Awir kon worden herzien, maakt niet dat in dit geval het voorschot over 2009 niet meer mocht worden herzien.
\nDe gestelde strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur doet zich niet voor. (…)\" 7.4 Artikel 21 bepalend voor de redelijke termijn van artikel 19, vierde lid?
\nHiervoor werd uitgegaan van een mogelijke doorkruising van artikel 21, eerste en tweede lid, van de Awir door een overschrijding van de beslistermijnen van artikel 19 van de Awir respectievelijk doordat eerst na ommekomst van de termijn van artikel 21, tweede lid, een verleend voorschot ten nadele van de aanvrager wordt herzien of de tegemoetkoming op een lager bedrag dan het verleende voorschot wordt toegekend. Er is met betrekking tot de termijn van artikel 21, tweede lid, echter nog een andere benadering mogelijk. De wetgever heeft kennelijk gewild dat een toegekende tegemoetkoming in bepaalde gevallen, waaronder die van artikel 21, eerste lid, van de Awir, nog gedurende enige tijd kan worden herzien. Uit de vaststelling van een vervaltermijn van vijf jaren na de laatste dag van het berekeningsjaar in het tweede lid van artikel 21 kan worden afgeleid dat de wetgever ervan is uitgegaan dat bij het verstrijken van die termijn de tegemoetkoming reeds is verleend en meer precies, dat dit laatste reeds enige tijd vóór het verstrijken van die termijn het geval was.
\nArtikel 21 veronderstelt immers een zekere periode, gelegen tussen de toekenning van de tegemoetkoming en het verstrijken van de vervaltermijn, waarbinnen artikel 21, eerste lid, van de Awir kan worden toegepast. Als de wetgever al een uiterste termijn voor de toekenning van de tegemoetkoming op het oog heeft gehad, was dat derhalve een termijn die enige tijd vóór ommekomst van vijf jaren na de laatste dag van het berekeningsjaar verstrijkt. Dat rechtvaardigt de conclusie dat een termijn, om als een redelijke termijn in de zin van artikel 19, vierde lid, van de Awir, te kunnen gelden, reeds vóór ommekomst van vijf jaren na de laatste dag van het berekeningsjaar moet zijn verstreken. In zoverre acht ik het begrijpelijk en juist dat in de bestreden uitspraken (en met name die in de zaken [appellant A] en [appellant D]) voor de invulling van de redelijke termijn van artikel 19, vierde lid, bij de termijn van artikel 21, tweede lid, aansluiting is gezocht. 7.5 Nadere bepaling van de redelijke termijn aan de hand van artikel 11 Awr?
\nDe aan artikel 21, tweede lid, te ontlenen uiterste termijn voor toekenning van de tegemoetkoming kan scherper worden gesteld, als ermee rekening wordt gehouden dat de toegekende tegemoetkoming naar de bedoeling van de wetgever nog gedurende een zekere periode ten nadele van de aanvrager moet kunnen worden herzien, vóórdat de mogelijkheid daartoe ingevolge artikel 21, tweede lid, van de Awir vervalt. Voor een nadere bepaling van die periode zou aansluiting kunnen worden gezocht bij artikel 11 van de Awr, door - naar analogie van hetgeen voor de belastingaanslag geldt - aan te nemen dat de tegemoetkoming uiterlijk drie jaren na de laatste dag van het berekeningsjaar moet worden toegekend, zodat ten minste twee jaren voor een eventuele toepassing van artikel 21, eerste lid, van de Awir resteren.
\nAldus wordt voor de vaststelling en de herziening van de tegemoetkoming ingevolge de Awir een volledige analogie bereikt met hetgeen voor de vaststelling van de aanslag en de navordering geldt. Voor de aanslag en de navordering bedragen de uiterste termijnen drie respectievelijk vijf jaren na het tijdstip waarop de belastingschuld is ontstaan, waarbij moet worden bedacht dat de belastingschuld waarvan de grootte eerst kan worden vastgesteld na afloop van het tijdvak waarover de belasting wordt geheven, wordt geacht te zijn ontstaan op het tijdstip waarop dat tijdvak eindigt (artikel 11, vierde lid, en artikel 16, derde lid, van de Awr). Voor de toekenning van de tegemoetkoming en de herziening ingevolge de Awir gelden in de hier gevolgde benadering gelijke uiterste termijnen van drie respectievelijk vijf jaren na de laatste dag van het berekeningsjaar.
\nMen kan zich nog afvragen of het in de voorgestelde benadering problematisch is dat de uiterste termijnen voor de vaststelling van de aanslag en voor de toekenning van de tegemoetkoming op hetzelfde moment verstrijken. Ik meen dat zulks niet het geval is. Weliswaar zou de gevolgde benadering in theorie ertoe kunnen leiden dat de Belastingdienst/Toeslagen over de toekenning van de tegemoetkoming moet beslissen terwijl de aanslag nog niet (of slechts kort daarvoor) is vastgesteld, maar dat is voor de toekenning van de tegemoetkoming niet prohibitief. Ook zonder aanslag is de toekenning van een tegemoetkoming mogelijk, terwijl in een dergelijk geval de mogelijkheid blijft bestaan om na de vaststelling van de aanslag de toegekende tegemoetkoming op grond van artikel 20 van de Awir te herzien.
\nTegen een ander startmoment van de hier verdedigde termijn van drie jaren als uiterste redelijke termijn in de zin van artikel 19, vierde lid, van de Awir, zou zich naar mijn mening verzetten dat daardoor de analogie met de Awr zou worden doorbroken en dat met name het moment van de aanslag daarvoor niet aanmerking komt, omdat niet in alle gevallen een aanslag wordt vastgesteld en de aanslag niet als startmoment in aanmerking komt in de in artikel 19, tweede lid, van de Awir bedoelde gevallen. Bij dit alles past ten slotte de kanttekening dat de toekomstbestendigheid van de huidige vervaltermijn van artikel 11, derde lid, van de Awr niet is gegarandeerd. Het thans nog bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel Wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en enige andere wetten in verband met de invoering van herziening bij aanslagen (Wet vereenvoudiging formeel verkeer Belastingdienst) bepaalt die termijn op vijftien maanden na de dag van ontvangst van de aangifte. (zie noot 57) Die wijziging staat bovendien niet op zichzelf, maar vormt onderdeel van een geheel nieuw heffingssysteem, waarin onder meer ook de regeling van de navordering ingrijpend zal zijn gewijzigd, in het bijzonder door een vergaande differentiatie van de voor navordering geldende termijnen. (zie noot 58) Het voert te ver nader op het voorgestelde nieuwe heffingssysteem in te gaan of daarop bij de beantwoording van de gestelde vragen te anticiperen. Niettemin zal duidelijk zijn dat het nieuwe heffingssysteem ook zal kunnen raken aan de uiterste redelijke termijn voor de toekenning van een tegemoetkoming ingevolge de Awir. 7.6 De rechtsgevolgen van overschrijding van de (uiterste) redelijke termijn Met de vaststelling van een uiterste termijn van vijf (of drie) jaren is nog niet gegeven welke de rechtsgevolgen van overschrijding van die termijn zijn. Met een dergelijke termijn zou de redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 19, vierde lid, van de Awir, tot maximaal vijf (of drie) jaren zijn beperkt, maar dat laat de vraag naar de rechtsgevolgen van een overschrijding van die termijn onbeantwoord. Hiervóór (onder 3.1) kwam al aan de orde dat de Afdeling bestuursrechtspraak zich nog niet over het rechtskarakter van de redelijke termijn van artikel 19, vierde lid, en over de rechtsgevolgen van overschrijding daarvan heeft uitgelaten. Ik tekende daarbij echter aan dat een principieel verschil in karakter tussen de termijnen van artikel 19, eerste en tweede lid, enerzijds, en van artikel 19, vierde lid, anderzijds, niet aannemelijk is.
\nIn de benadering van de wetgever zijn kennelijk ook de termijnen van het eerste en het tweede lid (behoudens bijzondere, door de Belastingdienst/Toeslagen bij de toepassing van artikel 19, vierde lid, van de Awir te betrekken omstandigheden) redelijk te achten termijnen. Ook naar het oordeel van de wetgever kunnen die termijnen In bijzondere omstandigheden echter te kort zijn. Het is dan aan de Belastingdienst/Toeslagen om (onder controle van de bestuursrechter) toepassing aan artikel 19, vierde lid, te geven en om daarbij, met inachtneming van alle omstandigheden van het geval, een (nadere en) wél redelijke termijn te noemen. Eenzelfde opzet als die van artikel 19 van de Awir herkent men in de artikelen 4:13 en 4:14 van de Awb.
\nAls bij de bijzondere wet in een bepaalde beslistermijn is voorzien, is die termijn volgens het eerste lid bepalend. Voor dat geval gaat de wetgever van de Awb blijkens de memorie van toelichting (zie noot 59) ervan uit dat de in bijzondere wetten opgenomen beslistermijnen \"zijn toegespitst op de desbetreffende beschikkingen\" waarbij in beginsel \"steeds (is) gezocht naar een aanvaardbaar compromis tussen enerzijds het belang van een snelle beslissing en anderzijds het belang van een gedegen voorbereiding\" en, kortom, als in beginsel redelijke termijnen zijn op te vatten. Bij ontbreken van een bij de bijzondere wet bepaalde termijn is, nog steeds volgens het eerste lid, steeds het uitgangspunt dat moet worden beslist binnen een redelijke termijn.
\nDie redelijke termijn is in elk geval verstreken, wanneer het bestuursorgaan niet binnen acht weken heeft beslist en het bestuursorgaan de aanvrager evenmin onder het noemen van een (nadere) redelijke termijn heeft medegedeeld dat een besluit niet binnen acht weken kan worden genomen (artikel 4:13, tweede lid, jo artikel 4:14, derde lid, van de Awb ). Als de termijnen van artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir enerzijds, en artikel 19, vierde lid, van de Awir anderzijds, onderling niet principieel van karakter verschillen (het gaat steeds om naar de omstandigheden van het geval redelijke termijnen), is niet aannemelijk dat de rechtsgevolgen van een overschrijding van deze termijnen uiteenlopen.
\nAls (zoals de Afdeling bestuursrechtspraak tot dusverre in haar jurisprudentie heeft aangenomen) een overschrijding van de termijnen van artikel 19, eerste en tweede lid, niet tot gevolg heeft dat de Belastingdienst/Toeslagen het verleende voorschot niet meer ten nadele van de aanvrager mag aanpassen of de tegemoetkoming niet meer mag toekennen tot een lager bedrag dan het verleende voorschot, zie ik geen goede grond waarom dat voor de overschrijding van de (uiterste) redelijke termijn als bedoeld in artikel 19, vierde lid, anders zou (moeten) zijn. Steeds is immers sprake van overschrijding van een naar de omstandigheden van het geval redelijk te achten termijn, waaraan niet afdoet dat die termijn, al naar gelang van de omstandigheden van het geval, in duur kan verschillen.
\nMet de duur van de redelijke termijn zelf is immers niets gezegd over de duur en/of de ernst van de overschrijding. Zou men rechtsgevolgen zoals hiervoor bedoeld voor de overschrijding van de (uiterste) redelijke termijn van artikel 19, vierde lid, van de Awir aanvaarden (met name in die zin dat de Belastingdienst/Toeslagen na overschrijding van die termijn en al dan niet - mede - vanwege een daaraan inherente schending van het rechtszekerheidsbeginsel niet meer tot een herziening van een verleend voorschot ten nadele van de aanvrager of de toekenning van een tegemoetkoming tot een lager bedrag dan het verleende voorschot bevoegd zou zijn), dan zie ik, omgekeerd, geen goede grond waarom die rechtsgevolgen niet mede zouden (moeten) gelden in (bijvoorbeeld) het geval dat de termijn van artikel 19, tweede lid, is overschreden, zonder dat de Belastingdienst/Toeslagen aan de bepaling van artikel 19, vierde lid, toepassing heeft gegeven.
\nEen niet gerechtvaardigde overschrijding van de termijnen van artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir acht ik niet a priori minder ernstig dan een overschrijding van de redelijke termijn van artikel 19, vierde lid, van de Awir, óók niet in het geval dat die laatste termijn de \"uiterste\" redelijke termijn representeert. Of een termijn redelijk is of niet, geldt naar mijn mening zonder gradaties. De perceptie van een \"uiterste\" redelijke termijn brengt daarin op zichzelf geen verandering. Wel kan met een \"uiterste\" redelijke termijn debat over de vraag of al dan niet met inachtneming van een redelijke termijn is beslist, in bepaalde gevallen worden voorkomen. Volledigheidshalve teken ik nog aan dat de eventueel te aanvaarden rechtsgevolgen van de overschrijding van een (uiterste) redelijke termijn niet afdoen aan de mogelijkheden van herziening op grond van artikel 20 en artikel 21 van de Awir, wat die laatste bepaling betreft uiteraard binnen de in artikel 21, tweede lid, vervatte termijn.
\nIn het licht daarvan zal naar mijn mening óók moeten worden aanvaard, dat na een overschrijding van de (uiterste) redelijke termijn, ongeacht de overigens daaraan verbonden rechtsgevolgen, een voorschot ten nadele van de aanvrager kan worden herzien en de tegemoetkoming tot een lager bedrag dan het verleende voorschot kan worden toegekend (i) vanwege het alsnog beschikbaar komen of een wijziging van de fiscale gegevens (artikel 20) dan wel (binnen de termijn van artikel 21, tweede lid) (ii) op grond van feiten en omstandigheden waarvan de Belastingdienst/Toeslagen bij de verlening c.q. de laatste herziening van het voorschot redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan het voorschot vermoedelijk tot een te hoog bedrag is verleend of herzien, of (iii) indien het voorschot tot een te hoog bedrag is verleend of herzien en de belanghebbende of zijn partner dit wist of behoorde te weten (vergelijk voor (ii) en (iii) artikel 21, eerste lid).
\nWeliswaar ontbreekt in de bedoelde gevallen een toekenning waarop de herziening betrekking zou hebben, maar het valt niet zonder meer in te zien waarom feiten en omstandigheden die in geval van een tijdige toekenning van de tegemoetkoming tot een herziening daarvan hadden kunnen leiden, niet binnen de vervaltermijn van artikel 21, tweede lid, in een (overigens laattijdige) herziening van het verleende voorschot of toekenning van de tegemoetkoming zouden kunnen worden verdisconteerd. Daarvoor pleit ook de analogie met de regeling van de aanslag en de navordering van de artikelen 11 en 16 van de Awr. In het bijzonder van belang is dat de mogelijkheid tot navordering ingevolge artikel 16 van de Awr niet alleen bestaat in het geval dat een belastingaanslag tot een te laag bedrag is vastgesteld, maar ook in het geval dat een aanslag ten onrechte achterwege is gelaten.
\nOverigens wijs ik erop dat de bestreden uitspraken op het hier aan de orde zijnde aspect met het voorgaande in overeenstemming zijn. In de zaak [wederpartij] heeft de rechtbank op de door haar aan de gewraakte termijnoverschrijding verbonden rechtsgevolgen een uitzondering gemaakt voor het geval dat een tijdige toekenning van de tegemoetkoming op grond van artikel 21, eerste lid, van de Awir had kunnen worden herzien. Ook in de zaak [appellant D] is aangenomen dat een termijnoverschrijding ruimte laat voor een overeenkomstige toepassing van artikel 21, eerste lid, van de Awir, overigens zelfs ná ommekomst van de termijn van artikel 21, tweede lid. Mijn conclusie op dit onderdeel is dat uit artikel 21 van de Awir weliswaar een uiterste redelijke termijn in de zin van artikel 19, vierde lid, van de Awir zou kunnen worden afgeleid, maar dat bij de gegeven stand van de rechtspraak de overschrijding van een dergelijke uiterste redelijke termijn moeilijk anders dan als een overschrijding van de termijnen van artikel 19, eerste en tweede lid, kan worden gesanctioneerd.
\nBij dit alles laat ik overigens in het midden of (naast het inmiddels bestaande instrumentarium van bezwaar en beroep bij niet tijdig beslissen, de ingebrekestelling, de dwangsom bij niet tijdig beslissen en de mogelijkheid van vergoeding van eventuele schade, waarvan overigens niet zonder meer evident is dat zij als gevolg van een niet tijdig beslissen wordt geleden) het een passende en noodzakelijke voorziening is een overschrijding van de termijnen van artikel 19 van de Awir verder te sanctioneren door de Belastingdienst/Toeslagen te dwingen zich in beginsel naar het bedrag van het verleende voorschot te richten. Ik verwijs in dit verband mede naar de hiervóór (onder 7.1) vervatte beschouwingen over de vraag hoe zwaar het rechtszekerheidsbeginsel in de opzet van de Awir moet wegen. 7.7 Rechtstreekse analogie met artikel 11 van de Awr?
\nZoals hiervóór (onder 7.6) besproken, ligt het niet voor de hand dat overschrijding van een (uiterste) redelijke termijn in de zin van artikel 19, vierde lid, van de Awir, aan de bepaling van welke uiterste termijn een analogie met artikel 11, derde lid, van de Awr kan bijdragen, tot andere rechtsgevolgen leidt dan een overschrijding van de termijnen van artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir. Men zou een naar analogie van artikel 11, derde lid, van de Awr te aanvaarden termijn van drie jaren echter ook geheel los kunnen zien van de termijnen van artikel 19 van de Awir en, bij overschrijding daarvan, rechtstreeks en anders dan over de band van de redelijke termijn van artikel 19, vierde lid, van de Awir, een schending van het rechtszekerheidsbeginsel kunnen aannemen in het geval dat een voorschot ten nadele van de aanvrager wordt herzien of de tegemoetkoming tot een lager bedrag dan dat van het verleende voorschot wordt toegekend.
\nHet al dan niet redelijk zijn van de beslistermijn doet in die benadering niet ter zake. Waar het in die benadering op aankomt is, dat door het enkele tijdsverloop (tussen de laatste dag van het berekeningsjaar en de herziening van een voorschot ten nadele van de aanvrager of de toekenning van de tegemoetkoming tot een lager bedrag dan het verleende voorschot) die herziening of toekenning uit oogpunt van rechtszekerheid niet kan worden aanvaard. Daarmee zou wel een bijzonder zware wissel worden getrokken op de analogie met artikel 11, derde lid, van de Awr. Mede gelet op de verwantschap tussen de Awr en de Awir is het weinig aannemelijk dat de wetgever van de Awir, die (in artikel 19) wél in (niet fatale) beslistermijnen voor de toekenning van de tegemoetkoming heeft voorzien, een (min of meer fatale) termijn als hiervoor bedoeld, los van de in artikel 19 vervatte beslistermijnen, zou hebben gewenst, maar in de Awir ongeregeld zou hebben gelaten.
\nDit klemt temeer waar de wetgever weer wél (kennelijk geïnspireerd door artikel 16 van de Awr) in een (fatale) termijn voor de herziening van de tegemoetkoming ten nadele van de aanvrager heeft voorzien. Daarbij komt, naar hiervóór (onder 3.2) reeds aan de orde was, dat de wetgever uitdrukkelijk begrip heeft getoond voor het feit dat niet steeds binnen de (\"relatief krap(pe)\" (zie noot 60)) termijnen van de Awir kan worden beslist en met (verdere) sanctionering van overschrijding van die termijnen zeer terughoudend is geweest. Nadat de regering aanvankelijk had voorgesteld de toekenning van de tegemoetkoming buiten het regime van de dwangsom bij niet tijdig beslissen te laten, is voor die toekenning uiteindelijk (in artikel 12, tweede lid, van de Awir) in een aanzienlijk mildere dwangsomregeling dan die van (artikel 4:17 van) de Awb voorzien.
\nOok in verband met de hier gevolgde benadering van een eventueel rechtstreeks uit de analogie met artikel 11 van de Awr voortvloeiende strijd met het rechtszekerheidsbeginsel past de kanttekening dat ruimte zou moeten worden gelaten voor een herziening van het verleende voorschot ten nadele van de aanvrager of een toekenning van de tegemoetkoming tot een lager bedrag dan het voorschot vanwege feiten en omstandigheden die tot een herziening van een tijdig toegekende tegemoetkoming op grond van artikel 20 of artikel 21 van de Awir aanleiding zouden hebben gegeven. Ten slotte rijst ook hier de vraag of het rechtszekerheidsbeginsel in de opzet van de Awir zo zwaar moet wegen dat het een passende en noodzakelijke voorziening is de Belastingdienst/Toeslagen na ommekomst van drie jaren te dwingen zich in beginsel naar het bedrag van het verleende voorschot te richten. 7.8 Bewaarplicht van de aanvrager?
\nIn de Awir is weliswaar voorzien in een verplichting van de aanvrager de Belastingdienst/Toeslagen desverzocht alle gegevens en inlichtingen te verstrekken die voor de beoordeling van zijn aanspraak van belang kunnen zijn (artikel 17), maar niet in een verplichting van de aanvrager de in dat verband relevante administratieve bescheiden en gegevens gedurende zekere tijd te bewaren. Kennelijk heeft de wetgever het als een eigen verantwoordelijkheid van de aanvrager beschouwd zijn aanspraak voor zover nodig te adstrueren en de daarvoor noodzakelijke gegevens en bescheiden beschikbaar te houden. Schiet de aanvrager in die eigen verantwoordelijkheid tekort, dan leidt dat ertoe dat de Belastingdienst/Toeslagen ambtshalve zal (moeten) beslissen (artikel 18, vierde lid).
\nZoals bij de bespreking van de civielrechtelijke verjaringstermijnen aan de orde kwam, strekken die termijnen mede ertoe te voorkomen dat men, met name met het oog op aanspraken van derden die men in het geheel niet kent, zou zijn gedwongen bewijsmaterialen tot in lengte van jaren te bewaren. Vóór ommekomst van die termijnen dient men mogelijk relevante bewijsmaterialen (niet zozeer als rechtsplicht, maar veeleer in het eigen belang) beschikbaar te houden. Daarbij herinner ik eraan dat de belangrijkste civielrechtelijke verjaringstermijnen ten minste vijf jaren bedragen en zelfs tot twintig jaren kunnen oplopen. In het algemeen moet men erop bedacht zijn dat men gedurende een periode van ten minste vijf jaren kan zijn gehouden bewijs te leveren van bepaalde rechtsfeiten en daartoe over de relevante gegevens en bescheiden moet kunnen beschikken.
\nEr is naar mijn mening geen reden daarover anders te oordelen met betrekking tot gegevens en materialen die voor de aanspraak van de aanvrager op een tegemoetkoming ingevolge de Awir van belang zijn. Dat geldt temeer nu de civielrechtelijke verjaringstermijnen niet zijn ingegeven door zorg over de bewijspositie van de schuldeiser, maar door zorg over de bewijspositie van de schuldenaar. De partij die te eniger tijd een geldelijke aanspraak geldend wil maken, zal ervoor moeten zorgdragen dat zij die aanspraak alsdan zo nodig kan bewijzen; zij wordt daarin niet door enige wettelijke termijn tegemoetgekomen. De positie van de aanvrager van een tegemoetkoming is veeleer met die van schuldeiser dan met die van schuldenaar (die mogelijk wel, maar mogelijk ook niet met een bepaalde vordering zal worden geconfronteerd) vergelijkbaar.
\nDat de Awir de vaststelling van de aanspraak en de betaling daarvan (zij het in de vorm van een voorschot) als het ware heeft omgedraaid, neemt niet weg dat het uiteindelijk aankomt op de vaststelling van een aanspraak van de aanvrager en dat, zolang die vaststelling niet heeft plaatsgevonden, de aanvrager niet ervan mag uitgaan dat de zaak is afgedaan. Naar ook de aanvrager zich bewust moet zijn, is met de verlening van het voorschot zijn aanspraak nog niet vastgesteld en zou het, in verband met die vaststelling die (al dan niet binnen de wettelijke termijnen) zal volgen, nodig kunnen zijn nog over de relevante gegevens en bescheiden te kunnen beschikken. Er is naar mijn mening ook geen grond voor het aanvaarden van de regel dat de bewijslast verschuift als de Belastingdienst/Toeslag niet binnen zekere termijn om informatie heeft gevraagd.
\nOok in dat geval is de aanspraak nog niet vastgesteld en mag de aanvrager niet erop vertrouwen dat hij zich zonder bezwaar van relevante gegevens en bescheiden kan ontdoen. Het zou echter wel consequenties voor de bewijslast hebben, als wordt aanvaard dat bij overschrijding van de beslistermijnen van artikel 19 van de Awir de bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen tot een herziening van het verleende voorschot ten nadele van de aanvrager of de toekenning van de tegemoetkoming tot een lager bedrag dan het verleende voorschot is beperkt tot een overeenkomstige toepassing van artikel 21 van de Awir (zie hiervoor onder 7.3). In dat geval rust de bewijslast met betrekking tot het zich voordoen van een \"artikel 21-achtige\" situatie op de Belastingdienst/Toeslagen.
\nMet het voorgaande is intussen niet gezegd dat onder omstandigheden (en in het bijzonder in het geval van een niet aan de aanvrager te wijten bewijsnood) een andere bewijslastverdeling zou zijn uitgesloten. Men denke in dit verband ook aan het burgerlijk procesrecht (artikel 150 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering), dat als hoofdregel bepaalt dat de partij die zich beroept op rechtsgevolgen van door haar gestelde feiten of rechten, de bewijslast van die feiten of rechten draagt, maar als uitzondering daarop aanvaardt dat uit de eisen van redelijkheid en billijkheid een andere verdeling van de bewijslast kan voortvloeien. 7.9 Prospective ruling?
\nVoor de volledigheid teken ik ten slotte aan dat, indien de Afdeling bestuursrechtspraak in de onderhavige zaken haar rechtspraak, in het bijzonder met betrekking tot het karakter van de beslistermijnen van artikel 19 van de Awir, zou wijzigen, er om redenen van rechtszekerheid voor enigerlei vorm van prospective ruling of een tot zekere beroepen beperkte toepassing van die wijziging van rechtspraak aanleiding zou kunnen zijn. (zie noot 61) 8. Conclusie Verdedigbaar is, dat artikel 21, tweede lid, van de Awir ontoelaatbaar wordt doorkruist, indien na ommekomst van de in die bepaling vervatte (en niet voor schorsing, verlenging of stuiting vatbare) vervaltermijn een verleend voorschot ten nadele van de aanvrager wordt herzien of de tegemoetkoming wordt toegekend tot een bedrag dat lager is dan het verleende voorschot, anders dan vanwege het alsnog beschikbaar komen of een wijziging van de fiscale gegevens zoals bedoeld in artikel 20 van de Awir.
\nVerdedigbaar (maar door de Afdeling bestuursrechtspraak niet aanvaard) is dat artikel 21, eerste lid, van de Awir ontoelaatbaar wordt doorkruist, indien na ommekomst van de termijn van artikel 19, eerste, tweede of vierde lid, van de Awir een verleend voorschot ten nadele van de aanvrager wordt herzien of de tegemoetkoming wordt toegekend tot een bedrag dat lager is dan het verleende voorschot, anders dan vanwege het alsnog beschikbaar komen of een wijziging van de fiscale gegevens zoals bedoeld in artikel 20 van de Awir en tenzij die herziening of toekenning berust op feiten of omstandigheden waarvan de Belastingdienst/Toeslagen bij de verlening van het voorschot redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan het voorschot vermoedelijk tot een te hoog bedrag is verleend, dan wel het voorschot tot een te hoog bedrag is verleend en de belanghebbende of zijn partner dit wist of behoorde te weten.
\nUit artikel 21, tweede lid, van de Awir kan worden afgeleid, dat de \"redelijke termijn\" zoals bedoeld in artikel 19, vierde lid, van de Awir, uiterlijk verstrijkt, enige tijd vóórdat vijf jaren na de laatste dag van het berekeningsjaar zijn verlopen. Naar analogie van de voor de belastingaanslag geldende vervaltermijn van drie jaren na het betrokken belastingjaar (artikel 11, derde lid, van de Awr) zou de uiterste \"redelijke termijn\" (zonder mogelijkheid van schorsing, verlenging of stuiting) nader kunnen worden bepaald op drie jaren na de laatste dag van het berekeningsjaar. Daarbij ware wel te bedenken dat de voorgestelde Wet vereenvoudiging formeel verkeer Belastingdienst voorziet in een geheel nieuw heffingssysteem, waarin ook andere termijnen dan die van het huidige artikel 11, derde lid, en artikel 16 van de Awr zullen gelden.
\nAan het verstrijken van de (uiterste) \"redelijke termijn\" van artikel 19, vierde lid, van de Awir kunnen géén andere rechtsgevolgen zijn verbonden dan aan een overschrijding van de beslistermijnen van artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir, die tot dusverre als termijnen van orde zijn beschouwd. Als aan het verstrijken van de (uiterste) redelijke termijn het rechtsgevolg wordt verbonden dat (behoudens aan artikel 20 en artikel 21 van de Awir te ontlenen uitzonderingen) een verleend voorschot niet meer ten nadele van de aanvrager kan worden herzien of de tegemoetkoming niet meer tot een lager bedrag dan het verleende voorschot kan worden toegekend, zal een dergelijk rechtsgevolg mede voor een overschrijding van de termijnen van artikel 19, eerste en tweede lid, van de Awir moeten gelden.
\nOp de enkele analogie met artikel 11, derde lid, van de Awr kan niet rechtstreeks worden gegrond, dat de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat na ommekomst van drie jaren na het einde van het berekeningsjaar een verleend voorschot ingevolge de Awir ten nadele van de aanvrager wordt herzien of de tegemoetkoming ingevolge de Awir (voor de eerste maal) tot een lager bedrag dan het verleende voorschot wordt toegekend. Het is een eigen verantwoordelijkheid van de aanvrager om de voor de beoordeling van zijn aanspraak relevante gegevens en bescheiden beschikbaar te houden, totdat de tegemoetkoming is toegekend. Een verschuiving van de bewijslast kan niet slechts hierop zijn gebaseerd dat de Belastingdienst/Toeslagen eerst in een laat stadium om (nadere) informatie heeft gevraagd.
\nDat sluit echter niet uit dat onder omstandigheden (in het bijzonder in het geval dat de aanvrager verkeert in een niet aan hem te wijten bewijsnood) tot een andere dan de gebruikelijke bewijslastverdeling wordt besloten. Overigens geldt bij (overeenkomstige) toepassing van artikel 21, eerste lid, van de Awir dat de bewijslast met betrekking tot het zich voordoen van feiten en omstandigheden die tot die (overeenkomstige) toepassing aanleiding geven, op de Belastingdienst/Toeslagen rust. mr. L.A.D. Keus Staatsraad Advocaat-Generaal (1) In het dictum van de uitspraak wordt, kennelijk abusievelijk, gesproken van het besluit van 14 juli 2013. (2) In rov. 17 van de bestreden uitspraak wordt van artikel 19, derde lid, van de Awir gesproken.
\nMogelijk speelt hier een rol dat het huidige vierde lid tot 1 januari 2013 als derde lid was genummerd. Blijkens rov. 11 heeft de rechtbank overigens artikel 19 in zijn sedert 1 januari 2013 geldende versie van toepassing geacht. (3) In rov. 4 van het vonnis spreekt de rechtbank van “een definitieve vaststelling van het voorschot”, maar ik neem aan dat daarmee de vaststelling van de toelage (in termen van artikel 19 van de Awir: de toekenning van de tegemoetkoming) is bedoeld. (4) Memorie van toelichting (Algemeen deel) Awir, Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 2 en 5. (5) Idem, (Algemeen deel) p. 6. Zie ook (Artikelsgewijs), p. 46. Overigens voerde de Belastingdienst/Toeslagen reeds dwanginvorderingen uit met betrekking tot huursubsidie op basis van bepalingen van de Invorderingswet 1990, zulks ten behoeve van het ministerie van VROM.
\nAbRvS 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3703, rov. 2.1. (18) Zie AbRvS 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1806, rov. 4.1; AbRvS 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3703, rov. 2.1; AbRvS 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:398, rov. 2.1; AbRvS 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:586, rov. 5.1. (19) Artikel IX, onderdeel 3, van de Wet van 14 december 2006 houdende wijziging van enkele belastingwetten ter vermindering van administratieve lasten (Wijzigingsplan “Paarse krokodil”), Stb 2006, 681; de betrokken wijziging is geïntroduceerd bij tweede nota van wijziging Wijzigingsplan “Paarse krokodil”, Kamerstukken II 2006/07, 30 577, nr. 8, p. 2. (20) Zie tweede nota van wijziging, Kamerstukken II 2006/07, 30 577, nr. 8, p. 3-4.
\nDe (maximale) dwangsom ingevolge artikel 12 van de Awir bedraagt aanmerkelijk minder dan die van artikel 4:17 van de Awb. (24) Artikel XVII, onderdeel A, van de Wet van 3 december 2014 tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Fiscale verzamelwet 2014), Stb. 2014, 481. (25) Memorie van toelichting Fiscale verzamelwet 2014, Kamerstukken II 2013/14, 33 950, nr. 3, (Algemeen deel) p. 3 en (Artikelsgewijs) p. 17. (26) Kamerstukken II 2013/14, 33 950, nr. 3, (Artikelsgewijs) p. 17. (27) Kamerstukken II 2012/13, 33 714, nr. 2. (28) Zie laatstelijk de nota van wijziging van 30 april 2015, Kamerstukken II 2014/15, 33 714, nr. 7. (29) Wet van 2 juli 1959, Stb. 1959, 301. (30) Memorie van toelichting Awr (artikel 11), Kamerstukken II 1954/55, 4080, nr. 3, p. 15 (l.k.).
\nLaatstgenoemde verordening is op haar beurt vervangen door Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie, PbEU 2013, L 269/1-101, welke verordening de bedoelde termijnen (in artikel 103) respectievelijk op minimaal vijf en maximaal tien en drie jaren stelt. Zie over artikel 7:7 van de Algemene douanewet ook de memorie van toelichting (Artikelsgewijs), Kamerstukken II 2005/06, 30 580, nr. 3, p. 129. (43) Artikelen 9:1- 9:5 van de Algemene douanewet. (44) Brief van de Staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer inzake de Belastingdienst van 18 december 2014, Kamerstukken II 2014/15, 31 066, nr. 226.
\nTjeenk Willink 1993, p. 263. (52) E.J. Daalder en G.R.J. de Groot, Parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht Eerste Tranche, Alphen a/d Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink 1993, p. 264. Zie voor rechtspraak hierover HR 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM7040, NJ 2011/6 m.nt. M.R. Mok; HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579, NJ 2013/47. (53) AbRvS 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7011, AB 2011/92 m.nt. F. Onrust, rov. 2.6.1; AbRvS 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6170, AB 2011/94 m.nt. F. Onrust, rov. 2.7.1. (54) HR 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM7040, NJ 2011/6 m.nt. M.R. Mok, rov. 3.4.2; HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579, NJ 2013/47, rov. 3.3. (55) Zie onder meer AbRvS 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:398, rov. 2.1.
\nDeze jurisprudentie is consistent met de hiervóór (onder 6.2) besproken jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak over de gevolgen van het niet tijdig beslissen op een aanvraag, strekkende tot vaststelling van de subsidie. Aan een niet tijdig beslissen op een dergelijke aanvraag kan volgens die jurisprudentie niet het vertrouwen worden ontleend dat de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening zal worden vastgesteld; zolang de subsidie niet is vastgesteld heeft de subsidieaanvrager ermee rekening te houden dat de subsidie lager kan worden vastgesteld. Zie AbRvS 10 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7011, AB 2011/92 m.nt. F. Onrust, rov. 2.6.1; AbRvS 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6170, AB 2011/94 m.nt.
\nF. Onrust, rov. 2.7.1. (56) Zie de toelichting op artikel XXVI, onderdeel B, van het Besluit van de staatssecretaris van Financiën van 23 december 2010 (Wijziging van enige fiscale uitvoeringsregelingen, van enige overige uitvoeringsregelingen en van de Wet op de accijns), Stcrt. nr. 21111, p. 68. (57) Zie artikel VI, onderdeel B, van het Voorstel Wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en enige andere wetten in verband met de invoering van herziening bij aanslagen en een regeling voor het elektronisch berichtenverkeer (Wet vereenvoudiging formeel verkeer Belastingdienst), Kamerstukken II 2012/13, 33 714, nr. 2. Uit het opschrift zijn de woorden “en een regeling voor het elektronisch berichtenverkeer” inmiddels vervallen; zie Kamerstukken II 2014/15, 33 714, nr. 7, onder 1.
\n