16.7.
\nGelet op de matige staat van instandhouding van de hoogveenhabitats in de Peelgebieden en het gegeven dat de forse overbelasting van stikstofdepositie, die ook op de lange termijn blijft bestaan, en verdroging knelpunten vormen voor die staat, is aannemelijk dat de PAS-bronmaatregelen en de herstelmaatregelen in de Peelgebieden moeten worden geduid als instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn voor het behoud of het voorkomen van verslechtering van deze natuurwaarden.
\n16.8.
\nOverzicht rol en duiding maatregelen in passende beoordeling Staan de verwachte voordelen van de maatregelen vast? Algemeen 17. De Afdeling komt nu toe aan de vraag of de verwachte voordelen van de maatregelen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken vaststonden ten tijde van die beoordeling. Na een korte uiteenzetting van de standpunten van partijen over de betekenis van het voorzorgbeginsel bij de toepassing van het criterium dat het Hof geeft, volgen de belangrijkste overwegingen uit het arrest en andere relevante rechtspraak van het Hof en het standpunt van de Afdeling over de toepassing van het voorzorgbeginsel. Op basis van een analyse van de rechtspraak van het Hof formuleert de Afdeling vervolgens een aantal uitgangspunten of factoren die relevant zijn voor de beoordeling of de verwachte gevolgen van maatregelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. Die uitgangspunten worden vervolgens toegepast bij de behandeling van de beroepsgronden dat de verwachte voordelen van de herstelmaatregelen, de PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkelingen niet vaststonden ten tijde van de passende beoordeling.
\n17.1.
\nZoals weergegeven in 10.3-10.6 betoogt de Werkgroep dat de verwachte gevolgen van de herstelmaatregelen en de PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkelingen niet vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. Volgens de Werkgroep volgt uit punt 132 van het arrest dat alleen wanneer de gevolgen van de maatregelen ten tijde van passende beoordeling met zekerheid vaststaan, deze daarin mogen worden betrokken. Zoals de Werkgroep ter zitting heeft toegelicht betekent dit volgens haar dat een maatregel in de regel getroffen moet zijn en effect moet hebben gehad ten tijde van die beoordeling. Alleen bij technisch bewezen, projectgebonden maatregelen waarvan de gevolgen met zekerheid kunnen worden gekwantificeerd of vastgesteld, ligt dat volgens de Werkgroep anders. Dergelijke maatregelen zijn volgens de Werkgroep in het PAS niet voorzien.
\n17.2.
\nHet college stelt dat de verwachte gevolgen van de maatregelen en de autonome ontwikkelingen ten tijde van de passende beoordeling vaststonden. Volgens het college volgt uit punt 132 van het arrest dat in de passende beoordeling op basis van de beste wetenschappelijke kennis de verwachte gevolgen van de maatregelen moeten worden vastgesteld. Indien er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat over de uitkomst van de verwachte voordelen, dan mogen deze in de passende beoordeling worden betrokken. Of, zo als het college ter zitting stelde: de toekomstige voordelen van maatregelen mogen in de passende beoordeling worden betrokken als op basis van de beste wetenschappelijke kennis kan worden geconcludeerd dat die verwachte effecten daadwerkelijk zullen optreden. Omdat het om toekomstige effecten gaat waarvan de resultaten op voorhand niet met 100% zekerheid zijn te voorspellen is voorzien in monitoring en bijsturing.
\n17.3.
\nHet Hof besteedt in het arrest op verschillende plaatsen aandacht aan de voorwaarden waaronder maatregelen in een passende beoordeling mogen worden betrokken. Zo kan uit punt 123 worden afgeleid dat instandhoudings- en passende maatregelen daadwerkelijk uitgevoerd moeten zijn en overweegt het Hof in punt 126 dat alleen wanneer er voldoende zekerheid is dat een maatregel daadwerkelijk zal bijdragen aan het voorkomen van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied en de garantie behelst dat er geen redelijke twijfel bestaat dat het in geding zijnde plan of project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten, een dergelijke maatregel in aanmerking kan worden genomen bij de passende beoordeling.
\nDaarnaast geeft het Hof twee aanwijzingen in welke gevallen de verwachte voordelen niet vaststaan. In punt 127-128 overweegt het Hof onder verwijzing naar punt 92 van de conclusie van de Advocaat-Generaal dat gaat over PAS-bronmaatregelen en herstelmaatregelen, dat de aanpak van de stikstofproblematiek in het PAS is gericht op de daling van de stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden en dat daartoe maatregelen die langdurig effect zullen hebben, worden getroffen in reeds door die problematiek getroffen gebieden, waarbij bepaalde maatregelen pas in de toekomst kunnen worden getroffen en andere maatregelen regelmatig moeten worden herhaald. Het gaat dus voor een deel ook om maatregelen die nog niet zijn getroffen of geen resultaat hebben gehad, zodat de effecten ervan nog niet vaststaan, aldus het Hof.
\nIn punt 130 overweegt het Hof dat toekomstige voordelen van PAS-bronmaatregelen en herstelmaatregelen niet mogen worden betrokken in de passende beoordeling van een plan of project voor de betrokken gebieden als die voordelen niet vaststaan, met name omdat nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen tot stand zullen worden gebracht of omdat het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat zij met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd.
\nDe overwegingen leiden vervolgens in punt 132 tot het antwoord op de gestelde vragen. Het antwoord luidt dat instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen, autonome maatregelen en maatregelen die voor het programma worden getroffen, niet in een passende beoordeling mogen worden betrokken indien de verwachte voordelen van die maatregelen niet vaststaan ten tijde van die beoordeling.
\n17.4.
\nHet Hof verwijst in de overwegingen naar de arresten Briels, Orleans, Commissie/Duitsland, Oerbos Bialowieska en Grace en Sweetman. De Afdeling is van oordeel dat punt 132 en de daaraan voorafgaande overwegingen mede in het licht van deze eerdere rechtspraak moet worden uitgelegd.
\nIn de arresten Briels, Orleans en Grace en Sweetman was de vraag aan de orde of de verwachte gevolgen van natuurherstelmaatregelen als beschermingsmaatregel kunnen worden betrokken in een passende beoordeling. In het arrest Commissie/Duitsland ging het over de verwachte gevolgen van de aanleg van een voorziening, in dat geval een vistrap. In het arrest Grace en Sweetman zet het Hof zijn rechtspraak tot dat moment op een rij. Het Hof overwoog:
\n48 In casu volgt uit de vaststellingen van de verwijzende rechter dat bepaalde delen van de SBZ - mocht het betrokken project worden uitgevoerd - niet langer als geschikte habitat zouden kunnen fungeren, maar dat een beheerplan ervoor zou zorgen dat het deel van de SBZ dat als geschikte habitat kan fungeren, niet wordt verkleind en mogelijk zelfs kan worden uitgebreid.
\n49 Zoals de advocaat-generaal in de punten 71 e.v. van zijn conclusie heeft opgemerkt, verschillen de omstandigheden van het hoofdgeding weliswaar van die welke hebben geleid tot de arresten […] Briels en […] Orleans […], maar zijn zij vergelijkbaar in die zin dat zij bij de beoordeling van de gevolgen van het plan of project voor het betrokken gebied uitgaan van dezelfde veronderstelling dat de toekomstige voordelen de gevolgen van het windmolenpark voor dat gebied zullen wegnemen, hoewel deze voordelen ook niet zeker zijn. De lering uit deze arresten kan dus worden toegepast in omstandigheden als die van het hoofdgeding.
\n50 In dit verband heeft het Hof reeds verklaard dat maatregelen die in een project zijn opgenomen om de schadelijke gevolgen van dit project te compenseren, niet in aanmerking kunnen worden genomen bij de beoordeling van de gevolgen van dit project als bedoeld in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn […].
\n51 Alleen wanneer er voldoende zekerheid is dat een maatregel daadwerkelijk zal bijdragen tot het voorkomen van schade door ervoor te zorgen dat er geen redelijke twijfel bestaat dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zou aantasten, kan een dergelijke maatregel bij de passende beoordeling in aanmerking worden genomen (zie […] Commissie/Duitsland […]).
\n52 In het algemeen zijn de eventuele positieve gevolgen van het later ontwikkelen van een nieuwe habitat waarmee het verlies aan oppervlakte en kwaliteit van ditzelfde type habitat in een beschermd gebied dient te worden gecompenseerd, echter moeilijk te voorspellen of pas later zichtbaar […].
\n53 Benadrukt moet worden dat het niet het feit is dat de habitat in het hoofdgeding voortdurend wijzigt en dat dit gebied een „dynamisch\" beheer vergt, dat voor onzekerheid zorgt. Deze onzekerheid vloeit daarentegen voort uit de vaststelling dat er sprake is van een vaststaande of mogelijke aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied als habitat- en foerageergebied, en dus van een van de bepalende kenmerken van dit gebied, en uit het feit dat bij de effectbeoordeling rekening is gehouden met uit de vaststelling van maatregelen voortkomende toekomstige voordelen die, op het moment van de beoordeling, louter potentieel zijn aangezien deze maatregelen nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd. Bijgevolg, en onder voorbehoud van door de verwijzende rechter te verrichten controles, konden deze voordelen niet met de vereiste zekerheid worden voorzien op het tijdstip waarop de autoriteiten toestemming voor het betrokken project hebben verleend\".
\n17.5.
\nHet Hof heeft meermalen geoordeeld dat het voorzorgbeginsel ten grondslag ligt aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Uit het arrest en eerdere rechtspraak volgt naar het oordeel van de Afdeling dat het Hof bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een strikte uitleg van het voorzorgbeginsel voorstaat. De passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor een Natura 2000-gebied houdt volgens het Hof in dat, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het betrokken plan of project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. Zoals het Hof al oordeelde in het Kokkelvisserij-arrest dient het bevoegd gezag op basis van die passende beoordeling de zekerheid te hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
\nAan de rechtspraak van het Hof over de voorwaarden waaronder maatregelen in een passende beoordeling kunnen worden betrokken ligt eveneens het voorzorgbeginsel ten grondslag. In het arrest geeft het Hof nadere duiding aan de toepassing van dit beginsel in relatie tot de verschillende soorten maatregelen en ontwikkelingen die in een passende beoordeling betrokken kunnen worden.
\nDe Afdeling ziet in het arrest geen ruimte voor de invulling van het voorzorgbeginsel die het college voorstaat en die ten grondslag ligt aan de passende beoordeling van het PAS. Die invulling houdt in dat als er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat over de uitkomst van de verwachte voordelen van de maatregelen deze in de passende beoordeling mogen worden betrokken. Het oordeel van het Hof dat de verwachte voordelen van maatregelen en de autonome ontwikkelingen die betrokken worden in een passende beoordeling ten tijde van die beoordeling dienen vast te staan, betekent naar het oordeel van de Afdeling dat ten tijde van de passende beoordeling - wetenschappelijk - zeker dient te zijn dat de maatregelen en ontwikkelingen het beoogde resultaat zullen hebben. De betekenis van deze uitleg van het voorzorgbeginsel in relatie tot maatregelen die in een passende beoordeling worden betrokken wordt hierna verder uitgewerkt.
\nMaatregelen in een passende beoordeling: rol en uitgangspunten voor beoordeling of de verwachte voordelen vaststaan 18. Het arrest en de daaraan voorafgaande rechtspraak van het Hof bieden verschillende aanknopingspunten voor de beoordeling of de verwachte voordelen van bepaalde soorten maatregelen en autonome ontwikkelingen al dan niet kunnen worden betrokken in een passende beoordeling. Uit die rechtspraak leidt de Afdeling de volgende uitgangspunten voor die beoordeling af.
\nDe passende beoordeling dient definitieve bevindingen te bevatten over de verwachte voordelen en de doeltreffendheid van de maatregel of autonome ontwikkeling. [HvJ EU 26 april 2017, Commissie/Duitsland, ECLI:EU:C:2017:301; HvJ EU 7 november 2018, PAS, ECLI:EU:C:2018:882] 5. De verwachte voordelen van instandhoudings- en passende maatregelen staan niet vast als deze ten tijde van de passende beoordeling niet daadwerkelijk zijn uitgevoerd. [HvJ EU 7 november 2018, PAS, ECLI:EU:C:2018:882]. Gelet op de Franse, Engelse en Duitse versie van het arrest ziet de Afdeling hier geen aanleiding om de Nederlandse tekst van het arrest te volgen. De Nederlandse tekst luidt: ‘voordat die maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd’. In de andere taalversies staat: ‘avant leur mise en œvre effective’, ‘before they are actually implemented’, ‘bevor die Maßnahmen wirksam durchgefürt worden sind’.
\nDe Afdeling komt tot dit uitgangspunt op basis van een redelijke uitleg en toepassing van de rechtspraak van het Hof die in de andere uitgangspunten is verwerkt.
\n19.1.
\nHet college heeft ter zitting toegelicht dat van de maatregelen die gecategoriseerd zijn als ‘vuistregel’ of ‘hypothese’, op basis van de beste wetenschappelijk kennis de verwachting bestaat dat deze maatregelen effectief zullen zijn en dat de verwachte voordelen daarvan daarom in de passende beoordeling betrokken kunnen worden.
\nDe omstandigheid dat de effecten van herstelmaatregelen soms jaren op zich laten wachten is volgens het college geen reden dat een maatregel niet in de passende beoordeling mag worden betrokken. Van belang is dat op basis van de beste wetenschappelijke kennis kan worden geconcludeerd dat die verwachte effecten daadwerkelijk zullen optreden. Mocht die verwachting toch niet uitkomen dan zal dat blijken uit de monitoring en zal bijsturing indien nodig plaatsvinden.
\n19.2.
\nDe herstelmaatregelen zijn gebaseerd op landelijk voor het PAS opgestelde herstelstrategieën, die beschreven zijn in het rapport herstelstrategieën. In de herstelstrategieën staan alle mogelijke effectgerichte maatregelen om de 60 stikstofgevoelige habitat(sub)typen en 14 stikstofgevoelige leefgebieden voor soorten in ieder geval te behouden en zo mogelijk te herstellen gedurende de periode dat de depositie van stikstof (nog) te hoog is. In de herstelstrategieën wordt per maatregel de mate van bewijs van de effectiviteit van de maatregel weergegeven, waarbij onderscheid is gemaakt naar ‘bewezen’, ‘vuistregel’, en ‘hypothese’. Uit de algemene inleiding bij de herstelstrategieën blijkt dat alleen de maatregelen in de categorie ‘bewezen’ met grote zekerheid tot positieve effecten zullen leiden, mits deze onder de juiste voorwaarden en op de juiste manier worden uitgevoerd.
\nMaar ook hier blijft volgens de herstelstrategieën twijfel mogelijk: \"De uitwerking van een beheermaatregel in een specifieke veldsituatie kan door de grote variatie en complexiteit van ecosystemen afwijken\". Onder de categorie ‘vuistregel’ vallen maatregelen die indien uitgevoerd zoals aangegeven in veel gevallen het beschreven positieve effect zullen hebben, maar zeker is dat niet. Onder de categorie ‘hypothese’ zijn op basis van logisch nadenken maatregelen geformuleerd die in de praktijk nog niet of nauwelijks zijn uitgeprobeerd, maar waarvan het heel nuttig kan zijn om ze uit te proberen, omdat de maatregelen heel effectief zouden kunnen zijn, aldus het rapport herstelstrategieën.
\nVerder is in het rapport herstelstrategieën per maatregel de responstijd aangegeven. De responstijd is de tijd waarvan verwacht wordt dat de maatregel effect zal hebben. Er zijn vier categorieën: direct (< 1 jaar); even geduld (1 tot 5 jaar); vertraagd (5 tot 10 jaar); lang (10 jaar of langer).
\n19.3.
\nIn de PAS Landelijke Monitoringsrapportage (2016 en 2017) staat het volgende: \"Er zijn verschillende typen herstelmaatregelen: hydrologische en inrichtingsmaatregelen, beheermaatregelen en maatregelen voor onderzoek en monitoring. Herstelmaatregelen kunnen eenmalig plaatsvinden of periodiek (1- of 2-jaarlijks) uitgevoerd worden. In het laatste geval wordt gesproken van cyclische herstelmaatregelen.
\nBijna 43% van de uit te voeren herstelmaatregelen in de eerste PAS-periode is cyclisch (957) en wordt in deze periode meerdere malen uitgevoerd. De overige maatregelen worden in de eerste PAS-periode eenmalig uitgevoerd. Het kan dan gaan om hydrologische en herinrichtingsmaatregelen, om onderzoek en monitoring, maar ook om eenmalige beheermaatregelen\".
\n19.4.
\nOp pagina 10 en 22 van de Tussenevaluatie staat het volgende: \"Vastgesteld is dat een relatief groot gedeelte van de uitvoering van het totaalpakket aan herstelmaatregelen gepland staat voor de eerste helft van 2021. Om knelpunten als gevolg van het achterblijven van de uitvoering of het niet op tijd uitgevoerd krijgen van de herstelmaatregelen (moet voor 1 juli 2021) te voorkomen, wordt aanbevolen om de planning zo accuraat mogelijk bij te houden zodat ingespeeld kan worden op zowel mee- als tegenvallers in de voorbereiding\". \"Van de meer eenvoudige categorieën, namelijk 1) aanvullende beheermaatregelen, 2) doorlopend aanvullende beheermaatregelen en 3) eenvoudige inrichtingsmaatregelen als geheel is op de peildatum (31 maart 2018) circa 30 % gereed. Inmiddels is bijna de helft van de eerste PASperiode (van 1 juli 2015 tot en met 31 maart 2018) voorbij. Ook was circa 3,5 % van de maatregelen vóór de start van het PAS al afgerond. In de resterende PAS-periode van drie jaar en vier maanden dient het overige deel van deze categorieën maatregelen (circa 70 %) nog gereed te komen. In de komende jaren (2018 tot en met 2020) wordt veel voortgang verwacht\".
\n19.5.
\nDe Afdeling stelt op grond van het voorgaande vast dat veel herstelmaatregelen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken niet waren uitgevoerd ten tijde van die beoordeling. De aard van de deze maatregelen brengt gezien de uitgangspunten die in 18 onder 5 en 7 zijn opgenomen mee dat de verwachte voordelen van deze maatregelen (in de regel) niet in de passende beoordeling kunnen worden betrokken als deze maatregelen ten tijde van de passende beoordeling nog niet volledig ten uitvoer zijn gelegd. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat dit voor de herstelmaatregelen die in het PAS zijn voorzien niet zou gelden.
\nVoor zover de maatregelen ten tijde van de passende beoordeling wél ten uitvoer waren gelegd is gelet op de in 18 onder 4, 6, 9 en 10 opgenomen uitgangspunten van belang dat uit het rapport herstelstrategieën volgt dat zelfs bij de maatregelen die als ‘bewezen’ zijn gecategoriseerd weliswaar de verwachting bestaat dat deze maatregelen effectief zullen zijn, maar dat dit niet zeker is. Bovendien zullen verschillende maatregelen pas na enige jaren effect hebben. Voor zover in de passende beoordeling rekening is gehouden met de verwachte voordelen van maatregelen die ten tijde van die beoordeling wel waren uitgevoerd maar nog geen resultaat hadden gehad moet uit het rapport herstelstrategieën worden opgemaakt dat het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat de voordelen van deze maatregelen met zekerheid in kaart worden gebracht. De passende beoordeling bevat daardoor geen definitieve bevindingen over die verwachte voordelen. Er is in de woorden van het Hof rekening gehouden met maatregelen waarvan de effecten louter potentieel of onzeker zijn.
\nHet voorgaande sluit aan bij de punten 127 en 128 van het arrest waarin het Hof overweegt dat de aanpak van de stikstofproblematiek in het PAS is gericht op de daling van de stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden en dat daartoe maatregelen die langdurig effect zullen hebben, worden getroffen in reeds door die problematiek getroffen gebieden, waarbij bepaalde maatregelen pas in de toekomst kunnen worden getroffen en andere maatregelen regelmatig moeten worden herhaald. Het gaat, aldus het Hof ‘voor een deel ook om maatregelen die nog niet zijn getroffen of geen resultaat hebben gehad, zodat de effecten ervan nog niet vaststaan’.
\n19.6.
\nHet voorgaande leidt tot de conclusie dat in de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt herstelmaatregelen zijn betrokken waarvan de verwachte voordelen ten tijde van die beoordeling niet vaststonden. De verwachte voordelen van deze herstelmaatregelen kunnen, zoals de Werkgroep terecht betoogt, niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden en bij de beoordeling of de toedeling van de depositieruimte op basis van het PAS-beoordelingskader niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.
\nHet betoog slaagt.
\n19.7.
\nGezien het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding om in deze uitspraak in te gaan op de beroepsgrond dat de herstelmaatregelen niet in de passende beoordeling konden worden betrokken omdat ten tijde van die beoordeling wetenschappelijke discussie bestond over de effectiviteit van herstelmaatregelen in stikstof overbelaste situaties. Een oordeel of over het nut en de effectiviteit van deze maatregelen in 2014/2015 serieuze wetenschappelijke discussie bestond, en of dat bij het opstellen van het PAS is onderkend, en zo ja wat daar eventueel mee is gedaan, is niet relevant voor een eventuele vervolgprocedure. Op dat moment zal de wetenschappelijke kennis van dat moment in beschouwing moeten worden genomen.
\n19.8.
\nVerder ziet de Afdeling gelet op het voorgaande geen aanleiding om in te gaan op de beroepsgronden over het nut, de effectiviteit, uitvoerbaarheid en eventuele nadelige gevolgen van bepaalde, door de Werkgroep genoemde, herstelmaatregelen voor bepaalde habitattypen in onder meer de Natura 2000-gebieden Deurnsche Peel & Mariapeel, Groote Peel en Zeldersche Driessen, en de ter onderbouwing daarvan overgelegde rapportages van deskundigen.
\nOok de overige beroepsgronden die betrekking hebben op de herstelmaatregelen, behoeven gezien het voorgaande nu geen bespreking.
\nStaan de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen vast?
\nVerder betoogt de Werkgroep dat een groot deel van de depositie- en ontwikkelingsruimte kan worden toegedeeld voordat de emissiedaling door de PAS-bronmaatregelen zich zal manifesteren. De Werkgroep noemt het PAS een programma op krediet. Hierdoor is volgens de Werkgroep niet verzekerd dat de stikstofdepositie die veroorzaakt wordt door activiteiten die met toepassing van het PAS-beoordelingskader worden toegestaan niet zullen leiden tot een - plaatselijke - toename van stikstofdepositie en daarmee tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.
\n20.1.
\nHet college stelt dat de verwachte depositiedaling door de PAS-bronmaatregelen wetenschappelijk is vastgesteld, en waar nodig van ruime marges voorzien. Op basis van de beste wetenschappelijk kennis bestaat de verwachting dat deze maatregelen zullen leiden tot een emissie- en daarmee tot een depositiedaling, zodat de verwachte voordelen daarvan in de passende beoordeling betrokken kunnen worden. Voor de nadere onderbouwing van de aangehouden marges en buffers, voor zover die nadere onderbouwing gelet op de verwijzingsuitspraak nodig was, verwijst het college naar de stukken die op 4 en 19 juli 2018 en 17 januari 2019 zijn overgelegd.
\nHet college stelt verder dat in het PAS is onderkend dat het ‘uitgiftesysteem’ in relatie tot de emissiedaling die zich gedurende de PAS-periode geleidelijk moet gaan manifesteren, tot gevolg kan hebben dat de emissie eerst toeneemt en later daalt. In de passende beoordeling is, zo stelt het college, onderbouwd dat deze toename altijd tijdelijk van aard is en nog gedurende de programmaperiode op dezelfde locatie zal worden gevolgd door een afname die verzekert dat per saldo de stikstofdepositie afneemt en dat de aantasting van de natuurlijke kenmerken ook in deze situatie is uit te sluiten.
\n20.2.
\nIn de passende beoordeling van het PAS is rekening gehouden met een daling van de stikstofdepositie door drie PAS-bronmaatregelen. Deze maatregelen zullen volgens het PAS leiden tot een extra daling ten opzichte van de autonome ontwikkeling. De prognose van die daling waarmee in de passende beoordeling rekening is gehouden is weergegeven in de onderstaande tabel die is opgenomen op pagina 19 van het PAS.
\nOm de verlaging van de emissies uit stallen te realiseren gaat het PAS ervan uit dat in 2015, 2018 en in 2020 de emissiefactoren voor stallen worden aangescherpt. Het Besluit emissiearme huisvesting, waarin de aanscherping is geregeld, is op 1 augustus 2015 in werking getreden. De emissiefactoren zijn van toepassing bij de nieuwbouw of verbouw van stallen. De verwachting is dat de ammoniakemissie hierdoor stapsgewijs zal afnemen ten opzichte van 2014, met uiteindelijk 5 kton per jaar in 2030. Voor 2020 is het maximale effect berekend op 2,1 kton, terwijl in het PAS rekening is gehouden met een emissieafname van 1,4 kton in 2021. Er is derhalve een marge aangehouden van 0,7 kton.
\n20.3.
\nEen andere PAS-bronmaatregel betreft de aanscherping van de regelgeving voor het aanwenden van dierlijke mest op landbouwgronden. In het PAS is rekening gehouden met een emissiedaling door twee maatregelen. Ten eerste is een verplichting ingevoerd om drijfmest op onbeteeld bouwland met een spruitstuk in - sleufjes in - de bodem te brengen. Deze verplichting is op 1 januari 2015 van kracht geworden door een wijziging van het Besluit gebruik meststoffen. Ten tweede worden emissiearme technieken verplicht gesteld voor de aanwending van mest op klei en veen (het zogenoemde sleepvoetverbod). In het PAS was voorzien dat laatstbedoelde maatregel op 1 januari 2017 in werking zou treden. In het PAS is rekening gehouden met een afname van de emissie als gevolg van deze twee mestmaatregelen van 2,0 kiloton per jaar in 2021 (0,5 door de maatregel die in 2015 is ingevoerd en 1,5 door het sleepvoetverbod dat in 2017 wordt ingevoerd). Daarbij is ten opzichte van de geprognosticeerde effecten (totaal 2,2 kton) een marge aangehouden van 0,2 kiloton.
\nTen tijde van de verwijzingsuitspraak was de inwerkingtreding van het sleepvoetverbod voorzien voor 1 januari 2018. De reden hiervoor was dat de emissiearme technieken nog niet beschikbaar en uitontwikkeld waren. Het sleepvoetverbod is op 1 januari 2019 in werking getreden en is opgenomen in de Uitvoeringsregeling meststoffenwet.
\n20.4.
\nDe derde PAS-bronmaatregel is de \"Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het Programma Aanpak Stikstof\". Deze overeenkomst werd op 18 maart 2014 door de staatssecretaris van Economische Zaken en zeven organisaties die veehouders vertegenwoordigen getekend. De overeenkomst heeft als doel een reductie in ammoniakemissie te realiseren en bevat daartoe afspraken over vrijwillig door veehouders te treffen voer- en managementmaatregelen. Hierbij moet gedacht worden aan maatregelen zoals het verbeteren van mineralenefficiëntie van melkveebedrijven en het bevorderen van de weidegang. In het PAS is rekening gehouden met een afname van de emissie als gevolg van deze voer- en managementmaatregelen van 3,0 kton per jaar in 2021. Daarbij is ten opzichte van de geprognosticeerde effecten (9,5 kton) een marge aangehouden van 6,5 kton.
\n20.5.
\nMet de sector is afgesproken dat aanvullende inspanningen worden gepleegd om alsnog 10 kton reductie (in 2030, op basis van de drie PAS-bronmaatregelen te samen), te realiseren als uit de monitoring blijkt dat de reductie door de landbouw achterblijft.
\n20.6.
\nDe helft van de depositiedaling door de PAS-bronmaatregelen is beschikbaar als depositie- en ontwikkelingsruimte voor de agrarische sector. Een deel daarvan is beschikbaar voor het segment ‘onder grenswaarde’ en een deel is beschikbaar als vrije ontwikkelingsruimte, ook wel segment 2 genoemd (zie de figuur in 3.3). In paragraaf 4.2.6 van het PAS is onder 3 vermeld dat van de ontwikkelingsruimte voor segment 2, 60% beschikbaar is voor toedeling in de eerste helft van het tijdvak en 40% voor toedeling in de tweede helft van het tijdvak van het programma.
\nInmiddels is door de bestuursorganen die gezamenlijk het PAS hebben vastgesteld, besloten de 40% ontwikkelingsruimte voor de tweede helft van het tijdvak van het programma, dat op 1 juli 2018 aanving, vooralsnog in afwachting van de uitkomst van deze procedure niet beschikbaar te stellen.
\n20.7.
\nDe Afdeling overwoog in de verwijzingsuitspraak dat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen die gericht zijn op een daling van de stikstofdepositie in de passende beoordeling kunnen worden betrokken en dat een deel van die daling beschikbaar kan worden gesteld als depositie- en ontwikkelingsruimte. Voorts overwoog de Afdeling dat nader onderbouwd diende te worden in hoeverre de aangehouden marges bij de PAS-bronmaatregelen voldoende zijn om tegenvallende resultaten op te vangen. Voorts diende nader te worden onderbouwd of de effecten van deze maatregelen zich gelijkmatig over de verschillende Natura 2000-gebieden verdelen.
\n20.8.
\nDe Afdeling leidt uit het arrest af dat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen in de passende beoordeling mogen worden betrokken, mits de verwachte voordelen tijde van die beoordeling vaststaan. De PAS-bronmaatregelen zijn gericht op een daling van de ammoniakemissie. De aard van de maatregelen brengt gezien de uitgangspunten die in 18 onder 5, 6 en 9 zijn opgenomen, mee dat deze maatregelen niet in de passende beoordeling kunnen worden betrokken als deze nog niet daadwerkelijk zijn uitgevoerd (specifieke eis indien de PAS-bronmaatregel een instandhoudings- of passende maatregel is), nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen (in dit geval de emissiedaling) tot stand zullen worden gebracht, of het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat de voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd (geldt zowel bij duiding als instandhoudings-, passende of beschermingsmaatregel).
\nVoor dat laatste is van belang dat uit de punten 116-119 van het arrest moet worden afgeleid dat een onderzoek dat gebaseerd is op de verwachte omvang en intensiteit van activiteiten en waarvan gelet op de schaal waarop het onderzoek is uitgevoerd (= landelijk), de uitkomst is dat gemiddeld genomen geen stijging van emissies zal plaatsvinden, niet voldoet aan het vereiste dat een passende beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van plannen of projecten voor een Natura 2000-gebied wegnemen. Voor de beoordeling van de gevolgen van een activiteit zijn, zoals het Hof overweegt, de omvang en intensiteit van de activiteit, de plaats waar deze wordt verricht en de omstandigheden in het gebied van belang.
\nDe Afdeling is van oordeel dat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen met dezelfde nauwkeurigheid in kaart dienen te worden gebracht. Dit betekent dat de emissiedaling door de PAS-bronmaatregelen met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau moet zijn gekwantificeerd.
\nHieronder wordt eerst bezien of de verwachte voordelen van de drie PAS-bronmaatregelen, gezien het hiervoor overwogene, vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. Daarna wordt ingegaan op de omvang en toedeling van de ontwikkelingsruimte die aan de PAS-bronmaatregelen is ontleend.
\nDe stalmaatregelen 20.9.
\nHet Besluit emissiearme huisvesting en de Regeling ammoniak en veehouderij dat de aangescherpte emissiefactoren bevat zijn in juni 2015 gepubliceerd. Ten tijde van de passende beoordeling was derhalve bekend welke (aangescherpte) emissiefactoren zouden gaan gelden. Het Besluit en de Regeling zijn echter pas nadat het PAS van kracht werd, op 1 augustus 2015 in werking getreden. Het gegeven dat het Besluit en de Regeling ten tijde van de passende beoordeling niet van kracht waren betekent naar het oordeel van de Afdeling dat de verwachte voordelen daarvan niet in de passende beoordeling konden worden betrokken (zie uitgangspunten 5 en 9).
\n20.10.
\nOok in het geval het Besluit emissiearme huisvesting en de Regeling ammoniak en veehouderij wel van kracht waren geweest ten tijde van de passende beoordeling, dan is de Afdeling er niet van overtuigd dat de verwachte voordelen van deze maatregelen ten tijde van die beoordeling vaststonden. Daarvoor acht zij relevant dat de verplichtingen die uit het Besluit emissiearme huisvesting voortvloeien pas gelden als een individueel bedrijf een dierenverblijf gaat oprichten, vervangen of uitbreiden. De maatregel dient met andere woorden op bedrijfsniveau nog nader ingevuld of uitgewerkt te worden (uitgangspunt 6a/9a). De plaats waar en het moment waarop de emissiedaling door deze maatregel zich zal manifesteren is afhankelijk van keuzes van individuele ondernemers.
\nBovendien is, zoals de Werkgroep terecht stelt, de berekening van de emissiedaling die aan deze regeling is toe te rekenen, afhankelijk van veel variabelen en onzekere factoren, zoals de vervangingsgraad van de stallen en de omvang van de veestapel (groei/stabiel/krimp). De Afdeling is er niet van overtuigd dat de emissiedaling die zich als gevolg van deze regeling op bedrijfsniveau kan gaan manifesteren met wetenschappelijke zekerheid kan worden vertaald naar een depositiedaling op hexagoonniveau (uitgangspunt 6b/9b). Een berekening gebaseerd op gemiddelde waarden is zoals het Hof overwoog in punt 119 niet toereikend. De nadere onderbouwing die het college in reactie op de verwijzingsuitspraak heeft gegeven leidt niet tot een ander oordeel.
\nIn de verwijzingsuitspraak werd geoordeeld dat een nadere onderbouwing nodig is van de stelling dat tegenvallers in de vervangingsgraad kunnen worden opgevangen en dat onvoldoende inzichtelijk is welke gegevens en aannames ten grondslag liggen aan de stelling dat lokale stijgingen van de depositie van ammoniak zijn uitgesloten in het licht van de mogelijkheid dat bestaande veehouderijen ook onder het Besluit emissiearme huisvesting hun veestapel kunnen uitbreiden. Weliswaar is in de nadere onderbouwing inzichtelijk gemaakt dat een verlaging van de vervangingsgraad van stallen bij een stabiel veebestand kan worden opgevangen binnen de aangehouden marge, maar in de onderbouwing is ten onrechte ervan uitgegaan dat de veestapel in Nederland door een stelsel van dier- en fosfaatrechten niet kon groeien.
\nTen tijde van de passende beoordeling gold uitsluitend voor de varkens- en pluimveesector een stelsel van dierrechten. Het stelsel van fosfaatrechten waarmee beoogd wordt de omvang van de melkveestapel te reguleren, gold ten tijde van de passende beoordeling niet, zodat daarmee geen rekening kon worden gehouden. Dat het ontbreken van een stelsel ter regulering van de omvang van de veestapel een belangrijke factor is voor de onzekerheid van de prognose van het effect van het Besluit emissiearme huisvesting kan worden afgeleid uit de Tussenevaluatie waarin over de stalmaatregelen is vermeld: \"Op basis van de gerapporteerde data komt de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) tot de volgende conclusies voor het jaar 2016: 'dat de gemiddelde ammoniakemissie uit de landbouw 3,2 miljoen kg hoger was (.) dan in de referentie.
\nDeze toename wordt vooral veroorzaakt door een toename van het aantal koeien; de ammoniakemissie bij rundvee is met 5,5 miljoen kg toegenomen’\".
\nDat de verwachte effecten jaarlijks zullen worden gemonitord en dat extra inspanningen gepleegd zullen worden op het moment waarop de reductie achterblijft, betekent anders dan het college veronderstelt, niet dat de verwachte voordelen van de emissiedaling door het Besluit emissiearme huisvesting ten tijde van de passende beoordeling vaststonden en in de passende beoordeling konden worden betrokken (uitgangspunt 12).
\nGezien het voorgaande ziet de Afdeling nu geen aanleiding in te gaan op het betoog van de Werkgroep dat uit een recente studie volgt dat het rendement van combi-luchtwassers lager is dan het rendement waarop de emissiefactor in de Regeling ammoniak en veehouderij is vastgesteld en dat de emissiefactoren voor volièresystemen (pluimveehouderijen) te laag zijn ingeschat, zodat de geprognosticeerde daling van de emissies door de stalmaatregelen mogelijk zijn overschat.
\nDe mestmaatregelen 20.11.
\nDe verplichting om drijfmest op onbeteeld bouwland met een spruitstuk in - sleufjes in - de bodem te brengen was ten tijde van de passende beoordeling van kracht. De verwachte voordelen van deze maatregel konden in de passende beoordeling worden betrokken, mits deze voordelen met zekerheid in kaart kunnen worden gebracht of gekwantificeerd (uitgangspunt 6b/9b).
\nDe inwerkingtreding van het sleepvoetverbod, was ten tijde van de passende beoordeling voorzien voor 1 januari 2017. De reden daarvoor was dat de emissiearme technieken nog niet beschikbaar en uitontwikkeld waren. De verwachte voordelen van deze maatregel stonden ten tijde van de passende beoordeling niet vast omdat de maatregel ten tijde van de beoordeling niet van kracht was (uitgangspunten 5 en 9). Verder was ten tijde van die beoordeling niet uitgewerkt hoe de voordelen tot stand zullen worden gebracht (uitgangspunt 6a/9a).
\n20.12.
\nVoor de beantwoording van de vraag of de verwachte voordelen van de mestmaatregelen, in het geval deze beide ten tijde van de passende beoordeling van kracht waren geweest, vaststonden, zodat ze in de passende beoordeling betrokken konden worden, is het volgende van belang. Anders dan de hiervoor besproken stalmaatregelen hebben de mestmaatregelen direct, nadat ze van kracht zijn, effect. De maatregelen behoeven op bedrijfsniveau geen nadere uitwerking. De vraag bij deze maatregelen is dus vooral of het niveau van wetenschappelijke kennis het mogelijk maakt dat de voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd. Een berekening gebaseerd op gemiddelde waarden is daarvoor, zoals het Hof overwoog in punt 119 niet toereikend.
\nDe Afdeling acht echter niet uitgesloten dat de verwachte effecten van de mestmaatregelen met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart kunnen worden gebracht of gekwantificeerd, waarbij, zoals ook in de verwijzingsuitspraak is uiteengezet, voor de vereiste zekerheid gewerkt kan worden met het aanhouden van een buffer of marge ten opzichte van het verwachte effect. Wel dient zeker te zijn dat de voordelen die in de passende beoordeling zijn betrokken zich ook onder tegenvallende omstandigheden zullen voordoen (worst-case). Met andere woorden als de minimaal en maximaal te verwachten effecten van een maatregel zijn berekend, dan kan hooguit het minimaal te verwachten effect in de passende beoordeling worden betrokken, mits dit met de vereiste zekerheid is gekwantificeerd.
\nIn het PAS is voor elke PAS-bronmaatregel rekening gehouden met een lagere emissieafname dan het maximaal berekende verwachte effect. De aangehouden marge is volgens het college groot genoeg om tegenvallers op te kunnen vangen. In de verwijzingsuitspraak is geconstateerd dat een nadere onderbouwing is vereist dat de marge van 0,2 kton voldoende groot is om een eventuele lokale stijging van de mestdeposities te kunnen uitsluiten. Uit de nadere onderbouwing volgt dat voor gebieden waar de benuttingsgraad van bemesten ≥100% is, zoals de Peel, het niet is uitgesloten dat verschuivingen in het grondgebruik leiden tot toenames van deposities. De impact van die mogelijke toenames is volgens het college gering. In de gebieden waar de benuttingsgraad van bemesten < 100% is, zijn depositietoenames niet uit te sluiten, maar zijn deze volgens het college niet aannemelijk. De nadere onderbouwing biedt naar het oordeel van de Afdeling niet de vereiste zekerheid dat een lokale toename van deposities is uitgesloten. De verwachting of aannemelijkheid dat tegenvallers zich niet zullen gaan voordoen is daarvoor niet voldoende.
\nBij het met de vereiste zekerheid in kaart brengen van de verwachte effecten van de mestmaatregelen en het bepalen van de marge dient voorts naar het oordeel van de Afdeling rekening gehouden te worden dat de handhaving van de regelgeving, zowel wat betreft de hoeveelheden die worden uitgereden als de juiste wijze van toepassing van de emissiearme techniek, een relevante factor is voor de (on)zekerheid dat de verwachte effecten van mestmaatregelen zich daadwerkelijk zullen manifesteren. In dat verband wijst de Afdeling op de Tussenevaluatie waaruit volgt dat de verwachte daling van de emissie door de mestmaatregelen (de eerste maatregel was in 2015 ingevoerd) zich niet heeft gemanifesteerd in 2015 en 2016 en de brief van de minister van 19 december 2018 (Kamerstukken II, 2018/19, 33 037, nr. 346), waaruit volgt dat het sleepvoetverbod van kracht is geworden terwijl de controleerbaarheid van de technieken nog niet volledig geborgd is.
\nHet betoog van het college dat de vertraagde invoering van het sleepvoetverbod geen gevolgen heeft voor de raming van de reductie die aan deze maatregel in de passende beoordeling van het PAS is toegerekend, volgt de Afdeling niet. Het gegeven dat het sleepvoetverbod op 1 januari 2019 van kracht is geworden en dat de verwachte emissiereductie daarvan 3,2 kton is in plaats van de verwachte emissiereductie van 1,5 kton waarvan in de passende beoordeling werd uitgegaan zodat de marge groter is dan 0,2 kton, betekent niet dat de verwachte voordelen van deze maatregelen daardoor ten tijde van de passende beoordeling vaststonden. Ook de omstandigheid dat de verwachte effecten jaarlijks zullen worden gemonitord en dat extra inspanningen gepleegd zullen worden op het moment waarop de reductie achterblijft, betekent anders dan het college veronderstelt, niet dat de verwachte voordelen van de emissiedaling door de mestmaatregelen ten tijde van de passende beoordeling vaststonden en in de passende beoordeling konden worden betrokken.
\nVoer- en managementmaatregelen 20.13.
\nDe Afdeling is van oordeel dat de verwachte voordelen van deze maatregelen in het licht van het arrest van Hof niet vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. Daarvoor acht zij relevant dat de overeenkomst, die wel was gesloten ten tijde van de passende beoordeling, slechts vrijwillig door veehouders te treffen maatregelen bevat. De Werkgroep wijst er dan ook terecht op dat de maatregel ten tijde van de passende beoordeling op bedrijfsniveau nog nader ingevuld of uitgewerkt moet worden, waardoor de plaats waar en het moment waarop de effecten van deze maatregelen zich zullen voordoen afhankelijk is van keuzes van individuele ondernemers. Dat betekent bovendien dat de berekening van de emissiedaling die aan deze maatregelen is toe te rekenen afhankelijk is van veel variabelen en onzekere factoren. De emissiedaling is daarmee op bedrijfsniveau moeilijk te voorspellen. De Afdeling is er dan ook niet van overtuigd dat de verwachte emissiedaling die als gevolg van deze overeenkomst op bedrijfsniveau kan worden behaald, met zekerheid in kaart kan worden gebracht of gekwantificeerd op hexagoonniveau (uitgangspunten 6a/9a en 6b/9b).
\nDe drie maatregelen te samen: monitoring en nadere afspraken 20.14.
\nHet college heeft er in de nadere onderbouwing van 17 januari 2019 op gewezen dat de huidige monitoringssystematiek met medewerking van de landbouwsector wordt aangescherpt en uitgebreid, zodat de gerealiseerde reductie op de drie sporen goed inzichtelijk wordt. Daartoe zijn op 14 januari 2019 afspraken gemaakt met de sector. Bovendien zijn afspraken gemaakt over het op korte termijn gezamenlijk uitwerken van een pakket van aanvullende bronmaatregelen. In augustus 2019 zal een aanvullend pakket worden opgeleverd en deze zullen worden ingezet op het moment waarop een extra reductie van stikstofemissie nodig is. In augustus 2019 wordt op basis van de inzet van de sector op de gemaakte afspraken, besloten tot eventuele bijsturing in de vorm van het geheel of gedeeltelijk verwijderen van de berekende emissiedaling die wordt toegeschreven aan de voer- en managementmaatregelen, de inzet van extra bronmaatregelen, of het beperken van de uitgifte van ontwikkelingsruimte.
\n20.15.
\nDe Afdeling is van oordeel dat monitoring op zich zelf beschouwd een passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn kan zijn. Uit het arrest moet echter worden afgeleid dat aan het gegeven dat de uitvoering en het effect van maatregelen die in een passende beoordeling zijn betrokken worden gemonitord geen betekenis kan worden toegekend voor de vraag of de maatregelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. De Werkgroep wijst er in haar nadere reactie van 21 januari 2019 dan ook terecht op dat monitoring het PAS niet in overeenstemming met de door het Hof gegeven uitleg van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn brengt.
\nProgramma op krediet: toedeling ontwikkelingsruimte op voorhand 21. Ook als hiervoor zou zijn geconstateerd dat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen met de vereiste zekerheid in kaart waren gebracht of gekwantificeerd, dan zouden daarmee de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen nog niet vaststaan. Het arrest van het Hof strekt er immers toe dat de PAS-bronmaatregelen resultaat moeten hebben gehad voordat de activiteiten die op basis van het PAS-beoordelingskader worden toegestaan negatieve gevolgen kunnen hebben voor de Natura 2000-gebieden (zie ook uitgangspunt 10). Er is met andere woorden ruimte voor toedeling van ontwikkelingsruimte die ontleend wordt aan de PAS-bronmaatregelen nadat de maatregelen zijn uitgevoerd en de emissiedaling door die maatregelen zich met zekerheid heeft voorgedaan op het moment waarop de activiteiten waarvoor ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld emissie gaan veroorzaken.
\nOmdat er geen relatie bestaat tussen de emissiereducerende maatregel en de emissieveroorzakende activiteit die met het PAS wordt toegestaan, is slechts verzekerd dat de maatregel resultaat heeft gehad voordat de toegestane activiteit negatieve gevolgen kan hebben als de ontwikkelingsruimte niet eerder wordt toegedeeld dan nadat de emissiedaling door de maatregelen zich daadwerkelijk heeft voorgedaan. Het huidige uitgiftesysteem van de ontwikkelingsruimte in segment 2, zoals dat op grond van het PAS en de daarbij behorende regelgeving is vormgegeven voorziet in de uitgifte van 60% van de bij aanvang van het programma voor een tijdvak van zes jaar berekende ontwikkelingsruimte die ontleend is aan de PAS-bronmaatregelen.
\nDaarnaast is een deel van de aan deze maatregelen ontleende depositieruimte opgenomen in het segment voor de grenswaarde. Het PAS en de regelgeving waarborgen derhalve niet dat de daling van de depositie en de uitgifte van de ontwikkelingsruimte ten minste gelijk op lopen. Hieruit volgt dat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen ten tijde van de passende beoordeling, ook in het geval deze met zekerheid in kaart waren gebracht en gekwantificeerd, niet vaststonden.
\nHet voorgaande sluit aan bij de punten 127 en 128 van het arrest waarin het Hof overweegt dat de aanpak van de stikstofproblematiek in het PAS is gericht op de daling van de stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden en dat daartoe maatregelen die langdurig effect zullen hebben, worden getroffen in reeds door die problematiek getroffen gebieden, waarbij bepaalde maatregelen pas in de toekomst kunnen worden getroffen en andere maatregelen regelmatig moeten worden herhaald. Het gaat, aldus het Hof ‘voor een deel ook om maatregelen die nog niet zijn getroffen of geen resultaat hebben gehad, zodat de effecten ervan nog niet vaststaan’.
\nConclusie 22. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen ten tijde van de passende beoordeling niet vaststonden. De verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen kunnen, zoals de Werkgroep terecht betoogt, niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden en bij de beoordeling of de toedeling van de depositieruimte op basis van het PAS-beoordelingskader niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.
\n22.1.
\nHet voorgaande leidt voorts tot de conclusie dat aan de verwachte emissiedaling die aan de PAS-bronmaatregelen is toegeschreven geen ontwikkelingsruimte kan worden ontleend.
\nStaan de verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen vast?
\nBovendien volgt uit de Tussenevaluatie dat de ammoniakemissies vanaf 2013 licht stijgen en dat de gemeten ammoniakconcentratie over een langere reeks van jaren stijgend is. Zowel de trend in de emissie als de trend in de concentratie vormen volgens de Werkgroep een contra indicatie voor de verwachte autonome depositiedaling. De Werkgroep ziet haar standpunt bevestigd in het rapport van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) ‘Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016’, dat door het college op 17 januari 2019 is overgelegd. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst zij naar de notitie ‘Daalt de stikstofdepositie op natuurgebieden’, van prof.
\nJ.W. Erisman, opgesteld in opdracht van onder meer de Werkgroep. Erisman stelt dat de correcties die aan de hand van de gemeten concentraties in AERIUS worden aangebracht ten koste gaan van de voorspellende waarde van het model. Erisman stelt voorts dat de emissiereductie die in de periode 1985-2004 plaatsvond zo groot was dat ondanks de onzekerheden door atmosferische processen en modelvorming, zeker is dat de emissies daadwerkelijk zijn afgenomen in die periode en dat aannemelijk is dat de depositie is gedaald. Sinds 2004 zijn er nog maar relatief kleine emissieveranderingen opgetreden. Die geclaimde emissiedaling is kleiner dan de onzekerheid in de voorspellende waarde van het model. De Werkgroep verbindt hieraan de conclusie dat het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt de emissiedaling met zekerheid in kaart te brengen of te kwantificeren.
\n23.1.
\nHet college stelt dat de verwachte voordelen van de autonome ontwikkeling ten tijde van de passende beoordeling vaststonden. Weliswaar kan uit het rapport van het RIVM ‘Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016’ worden afgeleid dat de emissiedaling in de periode 2005-2016 minder groot is geweest dan tot nu toe is aangenomen, maar dat heeft volgens het college voor de onderbouwing van het PAS geen relevante gevolgen. De berekende emissiedalingen en daarmee de berekende depositiereductie, wordt in AERIUS Monitor gekalibreerd aan de hand van de daadwerkelijk gemeten ammoniakconcentraties. Onderschattingen van emissies ten opzichte van de werkelijke emissies worden gecorrigeerd. De gecorrigeerde cijfers over de berekende daling van stikstofdepositie vormen de basis voor de beantwoording van de vraag of het verantwoord is om depositieruimte ter beschikking te stelling. Bovendien is er geen aanleiding om te veronderstellen dat de deposities waarvan AERIUS Monitor uitgaat een onderschatting zijn van de werkelijke deposities. In AERIUS is meer depositie passend beoordeeld, dan op basis van het 2,5% groeiscenario mag worden verwacht, aldus het college.
\n23.2.
\nIn het PAS staat dat de stikstofdepositie in Nederland de afgelopen decennia fors is gedaald, mede dankzij nationaal en Europees beleid en dat het de verwachting is dat de stikstofdepositie ook de komende jaren gestaag verder zal dalen, zelfs wanneer wordt uitgegaan van een economische groei van gemiddeld 2,5% per jaar (hoog economisch groeiscenario). Dit komt doordat de stikstofemitterende sectoren, zoals het verkeer en de landbouw, steeds schoner worden.
\nIn de autonome ontwikkelingen die volgens het PAS leiden tot een daling van stikstofemissies zijn de ontwikkelingen van de emissies van stikstofoxiden (NOx) en ammoniak (NH3) door met name industrie, verkeer, scheepvaart, consumenten en de landbouw en uit het buitenland betrokken. De gegevens zijn ontleend aan de publicatie van het RIVM, Grootschalige concentratie en depositiekaarten Nederland (hierna: RIVM-rapport). In het RIVM-rapport wordt aan de hand van de ontwikkeling van de emissies in de periode 2000 tot 2010, verkend hoe deze ontwikkeling zich zal voortzetten tot 2020 en 2030, uitgaande van verschillende economische groeiscenario’s, en rekening houdend met vaststaand en voorgenomen beleid. Voor het PAS is het scenario met 2,5% economische groei als uitgangspunt genomen. De emissie- en depositieontwikkeling laat volgens het RIVM-rapport een dalende trend zien, voornamelijk door dalende verkeers- en landbouwemissies.
\nVolgens het PAS (p. 14) zal de ammoniakemissie in de landbouw tot 2020 met circa 3% afnemen. In diezelfde periode zal op basis van het nationaal samenwerkingsprogramma luchtkwaliteit (NSL) de stikstofoxide emissie door het verkeer met 40% afnemen.
\n23.3.
\nDe autonome daling is van belang voor de aannames over het behoud, herstel of verbetering van stikstofgevoelige natuurwaarden. Bovendien wordt een deel van de autonome daling beschikbaar gesteld als depositie- en ontwikkelingsruimte. De omvang van de depositie- en ontwikkelingsruimte is afgestemd op de depositiebehoefte voor nieuwe economische ontwikkelingen en de groei van bestaande activiteiten bij een economische groei van gemiddeld 2,5% per jaar. Deze depositie- en ontwikkelingsruimte is over alle segmenten verdeeld, waarbij het grootste deel gereserveerd is voor prioritaire projecten, ook wel aangeduid als segment 1 (zie de figuur in 3.3).
\n23.4.
\nIn de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat bij de prognose over de autonome ontwikkeling van de stikstofdepositie in beginsel mag worden uitgegaan van de voortzetting van een bestaande dalende trend, tenzij er contra-indicaties zijn. De Afdeling constateerde dat de Werkgroep onder meer onder verwijzing naar het rapport \"Balans van de Leefomgeving 2016\" van het PBL, aannemelijk heeft gemaakt dat er contra-indicaties zijn. In dat rapport staat dat de ammoniakconcentraties in de lucht sinds 2000 niet meer dalen en zelfs een stijgende trend lijken te vertonen, en dat nader onderzoek uitsluitsel moet geven over de oorzaak van het trendverschil tussen de gemeten concentraties en berekende emissies. Dit leidde in de verwijzingsuitspraak tot het oordeel dat nader onderbouwd dient te worden waarom, gelet op de geconstateerde contra-indicaties, van de bestaande dalende trend in de stikstofdepositie in het PAS mag worden uitgegaan en in hoeverre het uitgangspunt van 2,5% gemiddelde economische groei tot een buffer leidt die mogelijke tegenvallers in de autonome daling van de stikstofdepositie kan opvangen.
\n23.5.
\nDe Afdeling leidt uit het arrest af dat de verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen in de passende beoordeling mogen worden betrokken, mits de verwachte voordelen ten tijde van die beoordeling vaststaan. De autonome ontwikkelingen, die in de passende beoordeling uitsluitend een rol kunnen spelen bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden (zie 16.1), zien op de daling van stikstofemissies. De aard van de ontwikkelingen brengt gezien de uitgangspunten 9a en 9b die in 18 zijn opgenomen, mee dat deze ontwikkelingen niet in de passende beoordeling kunnen worden betrokken als nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen (in dit geval de emissiedaling) tot stand zullen worden gebracht, of het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat de voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd. Voor de autonome ontwikkelingen geldt op dit punt hetzelfde kader als voor de PAS-bronmaatregelen dat is weergegeven in 20.8. Dat betekent dat de emissiedaling door de autonome ontwikkelingen met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart moet worden gebracht en gekwantificeerd.
\nHieronder wordt eerst bezien of de verwachte voordelen van de autonome daling, gezien het hiervoor overwogene, vaststonden ten tijde van de passende beoordeling. Daarna wordt ingegaan op de omvang en toedeling van de ontwikkelingsruimte die aan de autonome daling is ontleend.
\n23.6.
\nDe Afdeling constateert dat in de emissiedaling die in het PAS wordt toegerekend aan autonome ontwikkelingen, niet slechts de verwachte effecten van bestaand beleid, maar ook van voorgenomen beleid is betrokken. Voorgenomen beleidsmaatregelen zijn, aldus het RIVM-rapport, ‘maatregelen die de Europese Commissie of het kabinet van plan zijn te nemen, maar die in de komende jaren nog verder worden ontwikkeld en geïnstrumenteerd. Over deze maatregelen moet nog een beslissing worden genomen’. Met de verwachte voordelen van voorgenomen beleid, kan naar het oordeel van de Afdeling, geen rekening worden gehouden, omdat ten tijde van de passende beoordeling nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen daarvan tot stand zullen worden gebracht (uitgangspunt 9a).
\n23.7.
\nDe autonome ontwikkelingen hebben zowel betrekking op de autonome daling van NOx-emissies (stikstofoxiden) als op de autonome daling van NH3-emissies (ammoniak). In de verwijzingsuitspraak is overwogen dat nader onderbouwd diende te worden waarom, gelet op de trendverschillen tussen de gemeten ammoniakconcentratie en de berekende ammoniakemissies, van een voortzettende dalende trend van ammoniakemissies kan worden uitgegaan.
\n23.8.
\nHet college heeft de nadere onderbouwing op 17 januari 2019 ingebracht onder overlegging van het onderzoek \"Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016\", RIVM Rapport 2018-0163 (hierna: RIVM-onderzoek).
\nHet RIVM-onderzoek bevestigt dat er sinds 2005 een verschil zichtbaar is tussen de ontwikkeling van de gemeten ammoniakconcentraties in de lucht en de gerapporteerde emissies. De ammoniakconcentraties in de lucht vertonen sinds 2005 een stijgende lijn, terwijl de gerapporteerde emissies tot 2013 een dalende trend laten zien en daarna een lichte stijging.
\nIn het RIVM-onderzoek wordt gesteld dat ongeveer 75% van het verschil tussen de gerapporteerde emissies en de gemeten hogere ammoniakconcentraties in de lucht kan worden verklaard door veranderingen in de atmosferische en chemische omstandigheden (40%), co-depositie (20%), veranderende weersomstandigheden (5%) en overige factoren in het OPS-model. Het resterende verschil kan volgens het RIVM-onderzoek worden verklaard door aan te nemen dat de emissiedaling in de periode 2005-2016 minder groot is geweest dan tot nu toe is aangenomen. De werkgroep NEMA van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) heeft drie factoren geïdentificeerd die een rol zouden kunnen spelen: (1) hogere emissie uit emissiearme stallen (verminderde werking combi-luchtwassers), (2) meer afzet van mest buiten de landbouw, (3) minder emissiearme mestaanwending dan aangenomen. Op basis van deze analyse is met het model NEMA een berekening uitgevoerd, die laat zien dat er amper sprake is van een daling van de ammoniakemissies in de periode 2005-2016. De uitgangspunten daarvan dienen nog wel nader getoetst te worden. De CDM adviseert om nader onderzoek uit te voeren naar de oorzaken van de mogelijke mindere daling van de ammoniakemissies.
\n23.9.
\nDe Afdeling constateert dat uit het RIVM-onderzoek volgt dat onzeker is of de ammoniakemissies in de periode 2005-2016 zijn gedaald. Omdat twijfel bestaat of de ammoniakemissies in de periode 2005-2016 zijn gedaald, kan evenmin met zekerheid worden vastgesteld dat een dalende trend zich zal voortzetten. De omstandigheid dat AERIUS Monitor steeds wordt gekalibreerd nadat nieuwe gegevens bekend zijn geworden en dat extra inspanningen gepleegd zullen worden op het moment waarop de reductie achterblijft, betekent anders dan het college veronderstelt, niet dat de verwachte voordelen van de ammoniakemissiedaling door de autonome ontwikkelingen ten tijde van de passende beoordeling vaststonden en in de passende beoordeling konden worden betrokken.
\n23.10.
\nTer zitting heeft het college gesteld dat de NOx--emissies door verkeer, industrie en consumenten een groot deel van de autonome ontwikkeling vormt en dat er geen aanleiding is te twijfelen aan de dalende trend van deze emissies, zodat de verwachte voordelen daarvan in de passende beoordeling betrokken kunnen worden.
\nDe Afdeling overweegt onder verwijzing naar 23.6 dat ook bij de autonome daling van de NOx emissies ten onrechte rekening is gehouden met voorgenomen beleid. De aannames over de dalende trend van de NOx-emissies die aan het PAS ten grondslag liggen zijn daarom ook niet gebaseerd op de juiste uitgangspunten.
\nVerder volgt uit het RIVM-rapport dat de autonome daling van NOx emissies door vaststaand beleid onder meer wordt toegerekend aan de Euro-normen voor personenauto’s, bestelauto’s en zwaar vrachtverkeer (EURO 6), aan financiële maatregelen, zoals stimuleringsregelingen (BPM/roetfilters), subsidieregelingen (emissiearme taxi’s en bestelbussen/luchtwassers) of belastingmaatregelen (dieselaccijns/oldtimers), het SER-energieakkoord voor duurzame groei, en het Besluit emissie-eisen middelgrote stookinstallaties (per 2010). De Afdeling acht het niet aannemelijk dat de verwachte voordelen van de autonome daling van NOx-emissies door vaststaand beleid met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart kunnen worden gebracht of gekwantificeerd. De plaats waar en het tempo waarin de emissiedaling door deze maatregelen zich zal manifesteren is afhankelijk van de keuzes die individuele consumenten en bedrijven maken om al dan niet gebruik te maken van de regelingen. De berekening van de verwachte autonome daling van de NOx-emissies is dus afhankelijk van veel variabelen en onzekere factoren.
\nProgramma op krediet: toedeling ontwikkelingsruimte op voorhand 24. Als hiervoor zou zijn geconstateerd dat de verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen met de vereiste zekerheid in kaart waren gebracht of gekwantificeerd, dan zouden daarmee de verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen nog niet vaststaan. Zoals overwogen in 21 strekt het arrest van het Hof ertoe dat de autonome daling een feit moet zijn voordat de activiteiten die op basis van het PAS-beoordelingskader worden toegestaan negatieve gevolgen kunnen hebben voor de Natura 2000-gebieden (zie ook uitgangspunt 10). Er is met andere woorden ruimte voor toedeling van ontwikkelingsruimte die ontleend wordt aan de autonome daling als de autonome daling zich met zekerheid heeft voorgedaan op het moment waarop de activiteiten waarvoor ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld emissie gaan veroorzaken.
\nOmdat er geen relatie bestaat tussen de autonome daling en de emissieveroorzakende activiteit die met het PAS wordt toegestaan, is slechts verzekerd dat de autonome daling resultaat heeft gehad voordat de toegestane activiteit negatieve gevolgen kan hebben als de ontwikkelingsruimte niet eerder wordt toegedeeld dan nadat de autonome daling zich daadwerkelijk heeft voorgedaan. De ontwikkelingsruimte in segment 1 is direct bij aanvang van het programma volledig beschikbaar en van de ontwikkelingsruimte in segment 2, waar ook een klein deel van de ontwikkelingsruimte die is ontleend aan de autonome daling is ondergebracht, is 60% direct beschikbaar bij aanvang van het programma. De depositieruimte voor autonome ontwikkelingen en grenswaardegevallen kan vanaf de aanvang van het programma benut worden.
\nHet PAS en de regelgeving waarborgen derhalve niet dat de daling van de depositie en de uitgifte van de ontwikkelingsruimte ten minste gelijk op lopen. Hieruit volgt dat de verwachte voordelen van de autonome daling ten tijde van de passende beoordeling, ook in het geval deze met zekerheid in kaart waren gebracht en gekwantificeerd, niet vaststonden.
\nConclusie 25. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen ten tijde van de passende beoordeling niet vaststonden. De verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen kunnen, zoals de Werkgroep terecht betoogt, niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden.
\n25.1.
\nHet voorgaande leidt voorts tot de conclusie dat aan de verwachte emissiedaling die aan de autonome ontwikkelingen is toegeschreven geen ontwikkelingsruimte kan worden ontleend.
\nStaan de verwachte voordelen van stoppende agrarische bedrijven vast?
\n26.1.
\nDe Afdeling heeft in 25.5 van de verwijzingsuitspraak, naar aanleiding van een betoog van de Werkgroep, overwogen dat niet is uitgesloten dat door gebruik te maken van de stoppersruimte de stikstofdepositie lokaal per saldo toeneemt. Dit zal zich voordoen in het geval in de directe omgeving van een Natura 2000-gebied in een bepaald PAS-jaar geen veehouderijen stoppen, terwijl ter plaatse een veehouderij uitbreidt door gebruik te maken van de aan de depositieruimte toegevoegde stoppersruimte. De Afdeling oordeelde dat niet inzichtelijk is gemaakt op welke wijze met dergelijke toenames van lokale stikstofdeposities rekening is gehouden in de passende beoordeling.
\n26.2.
\nIn de nadere reactie van 4 juli 2018 stelt het college dat uit een nadere analyse volgt dat het patroon van uitgifte van depositieruimte veel locatiespecifieker is dan de beschikbaar gestelde stoppersruimte. Uit de analyse blijkt volgens het college dat het niet aannemelijk is dat de stoppersruimte die in de eerste drie jaar van het PAS beschikbaar is gesteld, zal leiden tot stijgingen in de totale depositie of dat er lokale grote afwijkingen zullen ontstaan tussen de verwachte depositiedaling en de praktijk. Maar uit de analyse blijkt ook, aldus het college, dat het lastig is om vooraf op locatieniveau voorspellingen te doen waar de meeste stoppersruimte zal worden benut. Vanwege die onzekerheid is besloten dat vooralsnog de resterende stoppersruimte niet beschikbaar wordt gesteld.
\n26.3.
\nDe Afdeling leidt uit het arrest af dat de verwachte voordelen van de emissiedaling door stoppende agrarische bedrijven in de passende beoordeling mogen worden betrokken, mits de verwachte voordelen ten tijde van die beoordeling vaststaan. Deze voordelen kunnen gezien de uitgangspunten 6a/9a en 6/9b die in 18 zijn opgenomen, niet in de passende beoordeling worden betrokken als nog niet is uitgewerkt hoe de voordelen (in dit geval de emissiedaling) tot stand zullen worden gebracht, of het niveau van wetenschappelijke kennis het niet mogelijk maakt dat de voordelen met zekerheid in kaart worden gebracht of gekwantificeerd. Dat betekent dat de emissiedaling door de stoppende agrarische bedrijven met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart moet worden gebracht en gekwantificeerd.
\n26.4.
\nUit de nadere reactie van het college van 4 juli 2018 volgt dat de emissiedaling door de stoppende agrarische bedrijven niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart kunnen worden gebracht. Dat leidt tot de conclusie dat de verwachte voordelen van de emissiedaling door stoppende agrarische bedrijven ten tijde van de passende beoordeling niet vaststonden.
\n26.5.
\nHet voorgaande leidt voorts tot de conclusie dat aan de verwachte emissiedaling die aan de stoppende agrarische bedrijven is toegeschreven, geen ontwikkelingsruimte kan worden ontleend. De stoppersruimte is dan ook de eerste drie jaar van het PAS ten onrechte binnen de depositie-/ontwikkelingsruimte beschikbaar gesteld.
\nSamenvatting staan de verwachte voordelen van de maatregelen vast 27. De belangrijkste bevindingen uit 11-26.5 zijn.
\n27.1.
\nHet Hof volgt bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een strikte uitleg van het voorzorgbeginsel. Het oordeel dat de verwachte voordelen van maatregelen en de autonome ontwikkelingen die betrokken worden in een passende beoordeling ten tijde van die beoordeling dienen vast te staan, betekent dat ten tijde van de passende beoordeling - wetenschappelijk - zeker dient te zijn dat de maatregelen en ontwikkelingen het beoogde resultaat zullen hebben.
\n27.2.
\nUit het arrest en de daaraan voorafgaande rechtspraak van het Hof kunnen uitgangspunten worden ontleend voor de beoordeling of de verwachte voordelen van bepaalde soorten maatregelen en ontwikkelingen al dan niet kunnen worden betrokken in een passende beoordeling. Deze zijn uiteengezet in overweging 18.
\n27.3.
\nIn de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt zijn herstelmaatregelen betrokken die ten tijde van die beoordeling nog niet waren uitgevoerd of, waarvan de voordelen, gelet op het niveau van wetenschappelijke kennis, niet met zekerheid in kaart kunnen worden gebracht. De verwachte voordelen van deze herstelmaatregelen stonden ten tijde van de passende beoordeling niet vast en kunnen niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden en bij de beoordeling of de toedeling van de depositieruimte op basis van het PAS-beoordelingskader niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.
\n27.4.
\nDe verwachte voordelen van PAS-bronmaatregelen stonden tijde van de passende beoordeling niet vast, omdat deze voor een deel nog niet van kracht waren, deze niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart kunnen worden gebracht en niet is gewaarborgd dat de uitgifte van de daaraan ontleende depositieruimte niet plaatsvindt voordat de depositiedaling zich heeft gemanifesteerd. De verwachte voordelen van de PAS-bronmaatregelen kunnen niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden en bij de beoordeling of de toedeling van de depositieruimte op basis van het PAS-beoordelingskader niet zal leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.
\n27.5.
\nDe verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen stonden ten tijde van de passende beoordeling niet vast, omdat deze deels is gebaseerd op voorgenomen beleid, niet zeker is dat de dalende trend zich zal voortzetten, de verwachte voordelen niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart kunnen worden gebracht, en niet is gewaarborgd dat de uitgifte van de hieraan ontleende depositieruimte niet plaatsvindt voordat de depositiedaling zich heeft gemanifesteerd. De verwachte voordelen van de autonome ontwikkelingen kunnen niet worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden.
\n27.6.
\nDe verwachte voordelen van de emissiedaling door stoppende agrarische bedrijven stonden ten tijde van de passende beoordeling niet vast, omdat deze niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart kunnen worden gebracht.
\n27.7.
\nAan de verwachte emissiedaling die aan de PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkelingen en de stoppende agrarische bedrijven is toegeschreven kan geen depositie- en ontwikkelingsruimte worden ontleend.
\nCONCLUSIE PASSENDE BEOORDELING 28. Hoewel uit het arrest kan worden afgeleid dat toestemmingverlening op basis van een programma niet in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn moet uit het arrest ook worden afgeleid dat een programma zoals het PAS zich moeilijk laat verenigen met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De uit die bepaling voortvloeiende eisen voor een passende beoordeling staan in ieder geval in de weg aan een programma dat enerzijds gericht is op het treffen van maatregelen voor het behoud en herstel van natuurwaarden op termijn en anderzijds op het direct mogelijk maken van nieuwe activiteiten.
\n28.1.
\nUit de bespreking van de beroepsgronden over de passende beoordeling volgt dan ook dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd niet voldoet aan de eisen die daarvoor volgens het Hof op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn gelden. Uit de passende beoordeling die aan het PAS en de opname van 118 Natura 2000-gebieden in dat programma ten grondslag ligt, is derhalve niet de zekerheid verkregen dat de depositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die gedurende de PAS-periode van zes jaar kan gaan plaatsvinden met benutting van de depositieruimte gelet op de getroffen en te treffen herstel- en PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkelingen, de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.
\n28.2.
\nDe positieve gevolgen van veel maatregelen die in het kader van het PAS zijn of zullen worden getroffen kunnen, zoals uit deze uitspraak blijkt, niet worden ingezet ter mitigatie van de negatieve gevolgen van activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. De Afdeling wil benadrukken dat die constatering niets af doet aan het belang dat gemoeid is met het treffen van maatregelen voor het behoud, herstel of het voorkomen van achteruitgang van natuurwaarden. Dergelijke maatregelen moeten worden getroffen ter uitvoering van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Een programma kan daarvoor een adequaat instrument zijn. De Afdeling ziet voor het programma dan ook eerder een rol weggelegd bij de uitvoering van die verplichtingen.
\nEen programmatische aanpak van het behoud, herstel of voorkomen van verslechtering van natuurwaarden, dat vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten van maatregelen en dat voorziet in bijsturing indien nodig, kan daarnaast ook van belang zijn bij de toepassing van enkele bevoegdheden die (thans) in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) zijn opgenomen. Een programma dat inzicht biedt in de keuzes die het bevoegd gezag heeft gemaakt om het behoud en het voorkomen van achteruitgang van de natuurwaarden te waarborgen, kan behulpzaam zijn bij de afweging om in een concrete situatie al dan niet toepassing te geven aan artikel 2.4 van de Wnb, op grond waarvan verplichtingen kunnen worden opgelegd, zoals het staken van handelingen of het treffen van herstelmaatregelen. Daarnaast kan zo’n programma een rol spelen bij de afweging die gemaakt moet worden bij de verlening van vergunningen voor activiteiten die louter onder het beoordelingskader van artikel 2.8, negende lid, van de Wnb vallen. Dat zijn kort gezegd activiteiten waarvoor toestemming is verleend voordat artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd en die thans nog als één-en-hetzelfde project worden voortgezet, geëxploiteerd of uitgevoerd, en activiteiten die wel enige, maar geen significant verslechterende effecten hebben.
\nOVERIGE BEROEPSGRONDEN 29. De Werkgroep betoogt verder dat het systeem van toedeling en registratie van de depositieruimte onzekerheden bevat, waardoor op voorhand niet is uitgesloten dat geen van de projecten en andere handelingen die op basis van het PAS-beoordelingskader zijn of worden toegestaan schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden. Volgens de Werkgroep bestaat onvoldoende zicht op de omvang van deposities door de ontwikkelingen die binnen het segment autonome groei (zie 3.3) moeten worden opgevangen. Specifiek gaat het om de deposities tot 0,05 mol ha/jr en het opvullen van onbenutte ruimte in vigerende Nbw-vergunningen. In dat verband wijst de Werkgroep erop dat recent duidelijk is geworden dat binnen het segment autonome groei niet slechts de deposities tot 0,05 mol ha/jr van projecten die op geen enkel hexagoon een grotere projectbijdrage hebben dan 0,05 mol ha/jr (de drempelwaardegevallen) moeten worden opgevangen, maar ook de depositietoenames van meldingsplichtige en vergunningplichtige activiteiten in de gevallen waarin de depositietoename op een hexagoon maximaal 0,05 mol ha/jr bedraagt. Die deposities worden niet ten laste gebracht van het segment ‘onder grenswaarde’ of ‘vrije ontwikkelingsruimte’ en zullen, zo stelt de Werkgroep gezamenlijk een substantiële omvang hebben.
\n29.1.
\nDe Afdeling heeft hiervoor (zie 28) geconstateerd dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt en dat een programma zoals het PAS zich moeilijk laat verenigen met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Zij ziet daarom geen aanleiding deze beroepsgronden te bespreken. Dat geldt ook voor de overige beroepsgronden die de Werkgroep over het PAS en over de wijze waarop het PAS bij de vergunningverlening voor de zes aan de orde zijnde bedrijven is toegepast naar voren heeft gebracht.
\nGEVOLGEN VOOR TOESTEMMINGEN GEBASEERD OP HET PAS 30. De Afdeling komt nu toe aan de bespreking van de gevolgen van deze uitspraak voor besluiten, beslissingen en regelgeving waaraan de passende beoordeling van het PAS ten grondslag is gelegd. Omdat deze uitspraak richtinggevend is, zal de Afdeling de gevolgen van deze uitspraak eerst in algemene zin beschrijven. In een volgende paragraaf komen de gevolgen voor de aan de orde zijnde vergunningen aan de orde.
\n30.1.
\nDe passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt speelt in de regelgeving over het PAS op twee plaatsen een rol. In de eerste plaats bij de beslissing van de gezamenlijk bevoegde bestuursorganen om een Natura 2000-gebied in het programma op te nemen (zie ook 3.7). Die opname heeft tot gevolg dat het PAS-beoordelingskader onder meer voor de verlening van een vergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied dat in het PAS is opgenomen van toepassing wordt en dat voor de verlening van die vergunning kan worden verwezen naar de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt.
\nDe passende beoordeling van het PAS speelt in de tweede plaats een rol bij de vaststelling van de algemene maatregel van bestuur waarin de waarde of afstand wordt vastgesteld waaronder of waarbuiten de stikstofdepositie die door activiteiten wordt veroorzaakt geen nadere beoordeling of afweging behoeven. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit grenswaarden.
\nDeze situaties en de wijze waarop die beslissingen en de passende beoordeling voor het PAS doorwerken bij de toestemmingverlening op grond van het PAS-beoordelingskader worden hierna beschreven.
\n30.2.
\nHet voorgaande betekent dat de Afdeling zal bezien of de vaststelling dat de passende beoordeling niet voldoet aan de eisen die artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn daaraan stelt, gevolgen heeft voor het PAS en voor het Besluit grenswaarden.
\nHet besluit tot vaststelling van het PAS is een besluit van algemene strekking. Ingevolge artikel 39, derde lid, van de Nbw 1998 kan tegen het PAS, nu daar geen projecten in zijn opgenomen als bedoeld in artikel 19kh, zesde lid, van de Nbw 1998, geen beroep worden ingesteld.
\nHet Besluit grenswaarden is een algemeen verbindend voorschrift. Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep worden ingesteld.
\nArtikel 39 van de Nbw 1998 en artikel 8:3 van de Awb staan niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dit geval in dat beoordeeld wordt of het PAS is vastgesteld in strijd met artikel 19kh van de Nbw 1998, waarin de eisen zijn opgenomen waaraan een programma dient te voldoen. Voor het Besluit grenswaarden houdt deze toetsing in dat beoordeeld wordt of artikel 2 van het Besluit grenswaarden is vastgesteld in strijd met hoger recht, in het bijzonder artikel 19kh, achtste lid, van de Nbw 1998. Exceptieve toetsing kan leiden tot het oordeel dat (een deel van) een besluit van algemene strekking of een algemeen verbindend voorschrift onverbindend is of in het concrete geval buiten toepassing moet worden gelaten.
\nBeslissing opname Natura 2000-gebieden in PAS 31. Uit artikel 19kg, vierde lid, gelezen in samenhang met artikel 19kh, eerste lid onder h, van de Nbw 1998, volgt - kort gezegd - dat een Natura 2000-gebied alleen in het programma kan worden opgenomen als op grond van de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat gelet op de te treffen maatregelen, en rekening houdend met de autonome ontwikkeling van de stikstofdepositie en de ontwikkelingsruimte, de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied niet in gevaar worden gebracht.
\nDe gezamenlijk bevoegde bestuursorganen hebben gelet op de aan het PAS ten grondslag gelegde passende beoordeling besloten 118 Natura 2000-gebieden in het PAS op te nemen. Bijlage 2 van het PAS bevat de lijst van Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen.
\n31.1.
\nZoals volgt uit deze uitspraak is met de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet de zekerheid verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast. Er is met andere woorden niet verzekerd dat de instandhoudingsdoelstellingen van de gebieden niet in gevaar worden gebracht. De Afdeling komt op basis hiervan tot de conclusie dat de gezamenlijk bevoegde bestuursorganen in strijd met het bepaalde in artikel 19kh, eerste lid, onder h, van de Nbw 1998 hebben gehandeld door in het PAS 118 Natura 2000-gebieden op te nemen. Dat betekent dat bijlage 2 van het PAS, dat de opsomming van de gebieden omvat die in het PAS zijn opgenomen, in strijd met de Nbw 1998 is vastgesteld. De Afdeling acht dit deel van het PAS onverbindend.
\nToestemmingverlening onder verwijzing naar de passende beoordeling 32. De opname van een Natura 2000-gebied in het PAS heeft gevolgen voor de beoordeling van een aanvraag voor een vergunning of ander toestemmingsbesluit voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt. Zo zijn artikel 19km van de Nbw 1998 en de Regeling alleen van toepassing als een activiteit leidt tot stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen. De onverbindendheid van bijlage 2 van het PAS betekent dat de bevoegde bestuursorganen bij de verlening van toestemmingen geen toepassing konden geven aan artikel 19km van de Nbw 1998 en de Regeling. Hieronder wordt toegelicht wat dat betekent.
\n32.1.
\nUit artikel 19km van de Nbw 1998 kan worden afgeleid dat naar de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt kan worden verwezen bij het verlenen van toestemming op basis van de daar genoemde besluiten. Dat zijn onder meer de Nbw-vergunning, de omgevingsvergunning waarbij de Nbw-toestemming is aangehaakt, een tracébesluit of wegaanpassingsbesluit.
\n32.2.
\nIn de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd is beoordeeld of de depositie die in 2014 plaatsvond en de depositie die in het kader van het PAS beschikbaar wordt gesteld, gelet op de getroffen en te treffen maatregelen en de autonome ontwikkelingen, niet tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden zal leiden. Volgens hoofdstuk 5 van het PAS kan bij de toestemmingen die op grond van het PAS-beoordelingskader worden verleend worden verwezen naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt.
\n32.3.
\nDe regelgeving over de toestemmingverlening op grond van het PAS is opgenomen in de Regeling. In de Regeling is onder meer bepaald dat AERIUS Calculator moet worden gebruikt voor de bepaling van stikstofdepositie van een activiteit op Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen. De bepalingen over de wijze waarop berekend wordt of een activiteit leidt tot een toename van stikstofdepositie en daarom ontwikkelingsruimte behoeft (artikel 5, gelezen in samenhang met artikel 1, voorlaatste gedachtestreepje), gelden ook alleen in die gevallen en zijn afgestemd op de uitgangspunten die aan de passende beoordeling van het PAS ten grondslag liggen.
\nUit de bepalingen over de wijze waarop berekend moet worden of een activiteit leidt tot een toename van stikstofdepositie volgt dat de vergunning (of ander in artikel 19km van de Nbw 1998 genoemd besluit) kan worden verleend als een activiteit niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de feitelijke hoogste veroorzaakte depositie in de periode 2012-2014 of ten opzichte van een eerdere Nbw-vergunning. Leidt een activiteit wel tot een toename van stikstofdepositie dan kan de toestemming worden verleend als voor de activiteit ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld uit segment 1 (prioritaire projecten) of segment 2 (overige projecten).
\n32.4.
\nZoals beschreven in 9.14 van de verwijzingsuitspraak heeft het PAS-beoordelingskader betrekking op vergunningaanvragen voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, en op vergunningaanvragen voor andere handelingen of projecten die onder het beschermingsregime van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn vallen. Vertaald naar de Nbw 1998 betekent dit kort gezegd dat het beoordelingskader zowel ziet op projecten waarvoor op grond van artikel 19f van de Nbw 1998 een passende beoordeling moet worden gemaakt (= implementatie art. 6 lid 3), als op andere handelingen en projecten waarvoor op grond van artikel 19e van de Nbw 1998 een vergunning kan worden verleend op basis van een belangenafweging (= implementatie art. 6 lid 2).
\n32.5.
\nDe passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd heeft uitdrukkelijk als doel een onderbouwing te bieden voor de verlening van alle toestemmingen die passen binnen de bestaande en beschikbaar gestelde depositieruimte. Voor de vergunningen die zien op projecten die significante gevolgen kunnen hebben hoeft de initiatiefnemer geen passende beoordeling te maken, maar kan hij verwijzen naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Voor de vergunningen die zien op andere handelingen of projecten die wel enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben kan het bevoegd gezag voor de te maken belangenafweging verwijzen naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Het bestuursorgaan geeft met andere woorden met de verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS in die gevallen invulling aan de te maken belangenafweging.
\nDe conclusie dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die het Hof stelt heeft naar het oordeel van de Afdeling gevolgen voor toestemmingen die op basis van dit beoordelingskader kunnen worden verleend, ongeacht of de toestemming betrekking heeft op een project waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt of waarvoor een belangenafweging moet worden gemaakt. De toestemmingen zijn verleend zonder dat daaraan een passende beoordeling ten grondslag ligt waaruit de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast of de toestemming is verleend op basis van een gebrekkige belangenafweging.
\n32.6.
\nKort gezegd houdt het voorgaande in dat een vergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied dat in het PAS is opgenomen, niet kon worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Dat geldt zowel als de aangevraagde situatie op basis van de in de Regeling voorgeschreven wijze niet tot toename van depositie leidt ten opzichte van de hoogste feitelijk veroorzaakte depositie in de periode 2012-2014 of een verleende Nbw-vergunning, als in de gevallen waarin wel sprake is van een toename. Verder is niet relevant of de aanvraag betrekking heeft op een prioritair project (segment 1) of een overig project (segment 2). Het voorgaande geldt verder voor alle besluiten die genoemd zijn in artikel 19km van de Nbw 1998, waaronder het tracébesluit of het wegaanpassingsbesluit.
\n32.7.
\nVergunningen en tracébesluiten (en eventuele andere toestemmingsbesluiten genoemd in artikel 19km van de Nbw 1998) die met toepassing van het PAS zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, behouden het rechtsgevolg dat zij hebben. Een initiatiefnemer die voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt een vergunning heeft die met toepassing van het PAS-beoordelingskader is verleend en die in rechte onaantastbaar is, heeft na deze uitspraak dus nog steeds een vergunning voor die activiteit.
\nDe van de vergunningplicht uitgezonderde activiteiten 33. Artikel 19kh, zevende lid, van de Nbw 1998, bevat de bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur een waarde of afstand vast te stellen, waaronder of waarbuiten stikstofdepositie van activiteiten geen beoordeling behoeft. Die waarde of afstand wordt ingevolge artikel 19kh, achtste lid, van de Nbw 1998 ‘zodanig vastgesteld dat op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat projecten of andere handelingen […] afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied zullen aantasten’.
\nDe waarde en afstand is vastgesteld in het Besluit grenswaarden. Daarin is een drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr en een grenswaarde van 1 mol N/ha/jr bepaald. Voor hoofdwegen en hoofdvaarwegen als bedoeld in artikel 1 van de Tracéwet is bepaald dat de gevolgen van stikstofdepositie niet worden beoordeeld als of voor zover de afstand groter is dan 3 (hoofdweg) of 5 (hoofdvaarweg) kilometer tot het Natura 2000-gebied.
\nDe grenswaarde en de afstand gelden voor elk Natura 2000-gebied, ongeacht of dat in het PAS is opgenomen en is ook van toepassing op Natura 2000-gebieden die niet in Nederland liggen.
\nOp grond van artikel 19kh, zevende lid, van de Nbw 1998 is een activiteit die uitsluitend vanwege het aspect stikstof vergunningplichtig is, uitgezonderd van de vergunningplicht als de activiteit stikstofdepositie veroorzaakt die de vastgestelde grenswaarde niet overschrijdt, of die op een grotere afstand dan de vastgestelde afstand wordt gerealiseerd.
\nUit het negende lid volgt dat in gevallen waarin een activiteit vergunningplichtig is, het bevoegd gezag de gevolgen van stikstofdepositie niet beoordeelt als de stikstofdepositie de vastgestelde waarde niet overschrijdt, of de activiteit op grotere afstand dan de vastgestelde afstand wordt gerealiseerd. Dit geldt als een activiteit vergunningplichtig is (i) vanwege andere gevolgen dan stikstofdepositie of (ii) omdat de activiteit stikstofdepositie veroorzaakt die voor bepaalde Natura 2000-gebieden wel en andere Natura 2000-gebieden niet de vastgestelde waarde of afstand overschrijdt.
\n33.1.
\nDe Afdeling heeft hiervoor geconcludeerd dat op grond van de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast. Artikel 2 van het Besluit grenswaarden, waarin de waarde en de afstand zijn opgenomen is dan ook in strijd met artikel 19kh, achtste lid, van de Nbw 1998 vastgesteld. De Afdeling acht artikel 2 van het Besluit grenswaarden onverbindend.
\n33.2.
\nHet voorgaande betekent dat ervan uitgegaan moet worden dat er geen grens- en drempelwaarde en afstand heeft gegolden, en dat geen toepassing kon worden gegeven aan de uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken die de grens- of drempelwaarde niet overschrijdt of die op een grotere afstand dan de vastgestelde afstand worden gerealiseerd. Geconstateerd moet worden dat activiteiten die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zonder vergunning zijn gerealiseerd of verricht alsnog vergunningplichtig zijn. Dat geldt ook voor activiteiten waarvoor de meldingsplicht gold. Zoals de Afdeling overwoog in de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2903, is de meldingsbevestiging niet op rechtsgevolg gericht en is het geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Anders dan bij een vergunning is er bij de meldingsplichtige activiteiten derhalve geen besluit over de voorgenomen activiteit dat in rechte onaantastbaar kan zijn geworden.
\n33.3.
\nVoor zover met toepassing van artikel 19kh, negende lid, van de Nbw 1998 bij de verlening van vergunningen (of de andere in artikel 19km genoemde besluiten) geen beoordeling heeft plaatsgevonden van stikstofdeposities die de grens- en drempelwaarde niet overschrijden, geldt hetzelfde als hierboven onder 32.5 is overwogen. Aan dergelijke besluiten kleeft een gebrek omdat onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt en waarop de grens- en drempelwaarde zijn gebaseerd, niet was verzekerd dat dergelijke deposities de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zouden aantasten en omdat aan de belangenafweging een gebrek kleeft. Ook hier geldt dat vergunningen die in rechte onaantastbaar zijn en waaraan deze afweging (mede) ten grondslag ligt, het rechtsgevolg behouden dat zij hebben.
\nOvergang Nbw 1998 - Wnb 34. Op 1 januari 2017 is de Nbw 1998 ingetrokken en de Wnb in werking getreden. Op grond van artikel 9.3, derde lid, van de Wnb geldt het PAS als programma als bedoeld in artikel 1.13, eerste lid, van de Wnb. De in 31.1 vastgestelde onverbindendheid van bijlage 2 van het PAS werkt door in het PAS dat op grond van de Wnb van kracht is.
\n34.1.
\nHet PAS-beoordelingskader is overgenomen in de Wnb, het Besluit natuurbescherming (hierna: Bnb) en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb). In artikel 2.7 van het Bnb zijn de toestemmingsbesluiten opgesomd waarvoor het PAS-beoordelingskader geldt. De artikelen 2.1 en 2.4 van de Rnb bevatten de bepalingen over de wijze waarop de omvang en de toename van stikstofdepositie door activiteiten die depositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen wordt vastgesteld.
\n34.2.
\nHet in 32-32.7 overwogene geldt onverkort voor toestemmingsbesluiten die op grond van de Wnb zijn verleend. Dat houdt kort gezegd in dat een Wnb-vergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied dat in het PAS is opgenomen, niet kon worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Dat geldt zowel als de aangevraagde situatie op basis van de in de Rnb voorgeschreven wijze niet tot toename van depositie leidt, als in de gevallen waarin wel sprake is van een toename. Verder is niet relevant of de aanvraag betrekking heeft op een prioritair project (segment 1) of een overig project (segment 2). Het voorgaande geldt verder voor alle besluiten die genoemd zijn in artikel 2.7 van het Bnb, waaronder het tracébesluit of het wegaanpassingsbesluit.
\n34.3.
\nVergunningen en tracébesluiten (en eventuele andere toestemmingsbesluiten genoemd in artikel 2.7 van het Bnb) die met toepassing van het PAS zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, behouden het rechtsgevolg dat zij hebben. Een initiatiefnemer die voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt een vergunning heeft die met toepassing van het PAS-beoordelingskader is verleend en die in rechte onaantastbaar is, heeft na deze uitspraak dus nog steeds een vergunning voor die activiteit.
\n34.4.
\nArtikel 2.9, vijfde lid van de Wnb bevat de bevoegdheid om bij algemene maatregel van bestuur een waarde of afstand vast te stellen, waaronder of waarbuiten stikstofdepositie van activiteiten geen beoordeling behoeft. Die waarde of afstand wordt ingevolge artikel 2.9, zesde lid, van de Wnb ‘zodanig vastgesteld dat op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat projecten of andere handelingen […] afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied zullen aantasten’.
\nDe waarde en afstand is vastgesteld in artikel 2.12 van het Bnb. Daarin is een drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr en een grenswaarde van 1 mol N/ha/jr bepaald. Voor hoofdwegen en hoofdvaarwegen als bedoeld in artikel 1 van de Tracéwet is bepaald dat de gevolgen van stikstofdepositie niet worden beoordeeld als of voor zover de afstand groter is dan 3 (hoofdweg) of 5 (hoofdvaarweg) kilometer tot het Natura 2000-gebied.
\nDe grenswaarde en de afstand geldt voor elk Natura 2000-gebied, ongeacht of dat in het PAS is opgenomen en is ook van toepassing op Natura 2000-gebieden die niet in Nederland liggen.
\nOp grond van artikel 2.9, vijfde lid van de Wnb is een activiteit die uitsluitend vanwege het aspect stikstof vergunningplichtig is, uitgezonderd van de vergunningplicht als de activiteit stikstofdepositie veroorzaakt die de vastgestelde grenswaarde niet overschrijdt, of die op een grotere afstand dan de vastgestelde afstand wordt gerealiseerd.
\nUit artikel 5.5, eerste lid, van de Wnb volgt dat in gevallen waarin een activiteit vergunningplichtig is, het bevoegd gezag de gevolgen van stikstofdepositie niet beoordeelt als de stikstofdepositie de vastgestelde waarde niet overschrijdt, of de activiteit op grotere afstand dan de vastgestelde afstand wordt gerealiseerd. Dit geldt als een activiteit vergunningplichtig is (i) vanwege andere gevolgen dan stikstofdepositie of (ii) omdat de activiteit stikstofdepositie veroorzaakt die voor bepaalde Natura 2000-gebieden wel en andere Natura 2000-gebieden niet de vastgestelde waarde of afstand overschrijdt.
\n34.5.
\nAan artikel 2.12 van het Bnb ligt de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt ten grondslag. Omdat de Afdeling hiervoor heeft geconcludeerd dat die passende beoordeling niet verzekert dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast, is artikel 2.12 van het Bnb vastgesteld in strijd met artikel 2.9, zesde lid, van de Wnb. Artikel 2.12 van het Bnb waarin de waarde en de afstand zijn opgenomen acht de Afdeling onverbindend. Het gestelde in 33.2 en 33.3 geldt onverkort onder de Wnb.
\nBestemmingsplannen waarbij het PAS een rol speelt 35. Een bestemmingsplan dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, kan uitsluitend worden vastgesteld als op grond van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten (artikel 19j, tweede en derde lid, van de Nbw 1998/artikel 2.7, eerste lid en 2.8, derde lid van de Wnb).
\nEen bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling die ten opzichte van de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het plan leidt tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, is een plan dat significante gevolgen kan hebben en dat passend beoordeeld moet worden.
\nDe vaststelling van het bestemmingsplan is niet één van de besluiten die genoemd zijn in artikel 19km van de Nbw 1998 of artikel 2.7 van het Bnb, zodat het PAS-beoordelingskader niet van toepassing is. Dit neemt niet weg dat verschillende bevoegde bestuursorganen geen individuele passende beoordeling voor een bestemmingsplan hebben gemaakt, maar voor het aspect stikstof hebben verwezen naar de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan het PAS. Het kan daarbij onder meer gaan om bestemmingsplannen waarin een concrete ontwikkeling is geregeld of waarin uitbreidingsmogelijkheden zijn geboden die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden (zie ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3530, r.o. 4.9).
\n35.1.
\nDe conclusie in deze uitspraak dat de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt kan gevolgen hebben voor de hiervoor bedoelde bestemmingsplannen waarvan de beroepsprocedure nog niet is afgerond en waarin op dit punt beroepsgronden naar voren zijn gebracht door degene die zich op deze bepalingen kan beroepen. De raad kan/kon bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet verwijzen naar de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS. De raad heeft in die gevallen het bestemmingsplan of het plandeel dat in de ruimtelijke ontwikkeling voorziet, vastgesteld in strijd met artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 of artikel 2.8, derde lid, van de Wnb.
\nDeze uitspraak betekent dat geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 19j, vijfde lid van de Nbw 1998 of artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb als het plan een herhaling of voortzetting is van een project waarvoor een Nbw/Wnb-vergunning is verleend op basis van het PAS-beoordelingskader. De conclusie dat op grond van de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet worden aangetast, betekent dat redelijkerwijs moet worden aangenomen dat een passende beoordeling voor het plan nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren omtrent de significante gevolgen van dat plan.
\nSlotopmerkingen gevolgen van de uitspraak 38. Zoals vermeld in 1.5 leidt deze uitspraak tot bijstelling van de rechtspraak van de Afdeling over de eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen. De conclusies over de rol en duiding van instandhoudings-, passende en beschermingsmaatregelen en autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling en de uitgangspunten voor de beoordeling of de positieve gevolgen van maatregelen die in een passende beoordeling zijn betrokken ten tijde van die beoordeling vaststonden, zijn voor elk Nbw-/Wnb-besluit waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt van belang. De uitspraak kan derhalve ook gevolgen hebben voor zaken waarin het PAS niet aan de orde is.
\n38.1.
\nDe bovenstaande beschrijving van de gevolgen die deze uitspraak kan hebben voor verschillende soorten besluiten waarin het PAS een rol heeft gespeeld is louter informatief en niet limitatief. Of en welke gevolgen de toepassing van het PAS in een concrete zaak heeft zal de Afdeling op grond van hetgeen in die zaak is aangevoerd beoordelen.
\nGEVOLGEN VOOR DE AAN DE ORDE ZIJNDE VERGUNNINGEN 39. Voor de zes aan de orde zijnde vergunningen betekent het voorgaande dat het college bij de verlening van de vergunningen niet kon verwijzen naar de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan het PAS. In hetgeen de Werkgroep heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de bestreden besluiten zijn genomen in strijd met artikel 19e en 19f van de Nbw 1998. De beroepen zijn gegrond, zodat de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd.
\n39.1.
\nHet college zal met in achtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten op de aanvragen moeten nemen. Daarbij is onder meer het volgende van belang.
\n39.2.
\nUit artikel 9.10 van de Wnb volgt dat de Wnb van toepassing is op de alsnog te nemen besluiten.
\nZoals onder 34 is overwogen is het PAS een programma als bedoeld in artikel 1.13 van de Wnb. De onverbindendheid van bijlage 2 van het PAS heeft tot gevolg dat een programma van kracht is zonder dat daarin Natura 2000-gebieden zijn opgenomen. De bepalingen in de Wnb, het Bnb en de Rnb die van toepassing zijn op vergunningen voor activiteiten die depositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen zijn derhalve niet van toepassing op de alsnog te nemen besluiten. Dat zijn onder meer artikel 5.5 van de Wnb, artikel 2.7 van het Bnb (toedeling ontwikkelingsruimte) en titel 2.1 van de Rnb (bepalen omvang en toename stikstofdepositie). Bovendien is in 34.5 vastgesteld dat artikel 2.12 van het Bnb, waarin de grens- en drempelwaarde en afstand zijn bepaald waaronder of waarbuiten de gevolgen van stikstofdepositie geen beoordeling behoeven, onverbindend is, zodat daaraan geen toepassing kan worden gegeven.
\n39.3.
\nIn titel 2.1 van de Rnb is onder meer in artikel 2.1, gelezen in samenhang met artikel 1.1, voorlaatste gedachtestreepje, voorgeschreven dat AERIUS Calculator moet worden gebruikt voor het bepalen van de stikstofdepositie door een project of andere handeling op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied dat in het programma is opgenomen. Dit sluit niet uit dat AERIUS Calculator wel kan worden gebruikt voor het bepalen van de stikstofdepositie door een project of andere handeling. Het college dient echter, als het voor de depositieberekeningen bij de alsnog te nemen besluiten toepassing wil geven aan AERIUS Calculator, in te gaan op de bezwaren die de Werkgroep tegen dit rekenmodel naar voren heeft gebracht (zie punt 53 van de brief van 10 december 2018).
\nDie bezwaren houden in dat AERIUS Calculator niet of minder geschikt is voor depositieberekeningen op korte afstand van de bron, omdat, anders dan in het rekenmodel AAgro-Stacks, de diameter van het emissiepunt en de uittreedsnelheid niet kunnen worden ingevoerd en een gebouwmodule ontbreekt. Deze verschillen tussen de beide rekenmodellen leiden volgens de Werkgroep bij ruime afstanden tussen de bron en het stikstof gevoelig habitattype niet tot significante verschillen, maar lokaal, bij een bron op een korte afstand wel. Deze verschillen tussen beide modellen worden bevestigd in het KEMA-rapport ‘OPS - NNM: een vergelijking op concentraties en deposities’ (rapport 74101249-CES/ECS 13-00013, d.d. 4 januari 2013).
\nDe Afdeling wijst in dit verband ook op de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:619, waarin zij oordeelde dat AERIUS niet geschikt is voor depositieberekeningen op de korte afstand. In dat geval ging het over afstanden tot 50 meter.
\n39.4.
\nAan artikel 2.4 van de Rnb, waarin is bepaald op welke wijze wordt berekend of een project of andere handeling leidt tot een toename van stikstofdepositie kan geen toepassing worden gegeven. Die bepalingen zijn immers afgestemd op de uitgangspunten die aan de passende beoordeling van het PAS ten grondslag liggen, waarin met name van belang is of de stikstofdepositie van een activiteit toeneemt ten opzichte van de hoogste depositie die feitelijk veroorzaakt werd in de periode 2012-2014.
\n39.5.
\nVoorts dient het college bij de alsnog te nemen besluiten in te gaan op het betoog van de Werkgroep, dat is opgenomen in de nadere reactie van 28 januari 2019 (zie ook 20.10), dat voor het bepalen van de omvang van de emissie van de aangevraagde activiteiten niet zonder meer aansluiting kan worden gezocht bij de emissiefactoren die in de Regeling ammoniak en veehouderij voor bepaalde emissiearme stalsystemen zijn opgenomen. Volgens de Werkgroep volgt uit het rapport ‘Ontwikkelingen in emissies en concentraties van ammoniak in Nederland tussen 2005 en 2016’ van het RIVM, dat het emissiereducerende effect van bepaalde luchtwassers niet 85% maar 59% is. De emissie van de bedrijven aan de [locatie 5] te Someren (201600622), [locatie 6] te Someren (201600630) en Walsbergseweg 40 te Deurne (201600614) is volgens de Werkgroep hoger dan waarvan bij de vergunningverlening is uitgegaan.
\n39.6.
\nDe aanvraag voor de uitbreiding van de melkveehouderij aan de [locatie 3] in Someren (201600617) heeft betrekking op een stalsysteem waarin wordt uitgegaan van het weiden van vee. De Werkgroep heeft in punt 76 van haar reactie op het arrest van 10 december 2018 betoogd dat de emissies van het beweiden ten onrechte niet zijn betrokken bij de vergunningverlening. Het college zal dit betoog bij het alsnog te nemen besluit op de aanvraag dienen te betrekken. De uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2019:1604, zal daarvoor van belang zijn.
\n39.7.