Dat het égalitébeginsel als grondslag zou kunnen dienen voor schadevergoeding in het onderhavige verband, is door andere auteurs bestreden. Deze auteurs wijzen erop dat het égalitébeginsel niet is bedoeld voor en niet past bij het geval dat gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat niet kan worden gehonoreerd, en dat als gevolg daarvan schade wordt geleden. Kenmerkend voor dat geval is dat dit vertrouwen – in elk geval achteraf bezien – niet had moeten worden gewekt en dat de schade als gevolg van het – in elk geval achteraf bezien: ten onrechte – wekken van dit vertrouwen (de dispositieschade dus) niet voor rekening van de belanghebbende valt te laten, maar juist voor rekening van het bestuursorgaan behoort te komen, omdat het bestuursorgaan het vertrouwen heeft gewekt. De te betalen schadevergoeding vormt dus compensatie voor het – in elk geval achteraf bezien: ten onrechte – wekken van het vertrouwen en het aldus veroorzaken van schade voor de belanghebbende. De rechtsgrond voor de schadevergoeding ligt derhalve in het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, oftewel, kort gezegd, in het vertrouwensbeginsel.
\nBij het égalitébeginsel gaat het om iets wezenlijk anders, namelijk dat maatregelen die in het algemeen belang noodzakelijk zijn, soms verhoudingswijs, dat wil zeggen ten opzichte van andere burgers, onevenredig ten koste gaan van bepaalde burgers. Voor zover sprake is van die onevenredigheid of ongelijkheid, bestaat aanspraak op schadevergoeding. Dat is dus geen recht op volledige schadevergoeding, omdat iedere burger tot op zekere hoogte nadeel ondervindt van dergelijke maatregelen en daarom te aanvaarden heeft. De rechtsgrond voor de schadevergoeding is hier de égalité (de gelijkheid voor de publieke lasten).
\nBij de maatregelen in het algemeen belang waaraan is gedacht bij het égalitébeginsel, gaat het niet om besluiten waarmee wordt teruggekomen van eerder gewekte gerechtvaardigde verwachtingen, die eventueel ook kunnen bestaan uit een aanvankelijk verleende vergunning of ontheffing die (eventueel slechts achteraf bezien) niet verleend had moeten worden en die daardoor tot schade leiden. Kenmerkend voor de maatregelen in het algemeen belang waaraan is gedacht bij het égalitébeginsel, is juist dat deze in alle opzichten zonder meer rechtmatig zijn, maar ten koste gaan van één persoon of een beperkte groep van personen, doordat zij in vergelijking met anderen onevenredig worden getroffen door de maatregelen (hun belangen worden opgeofferd). Van een voorafgaand handelen dat in elk geval achteraf bezien beter niet had kunnen plaatsvinden, is bij de gevallen waaraan is gedacht bij het égalitébeginsel, geen sprake. Bij een dergelijk handelen past dan ook een andere schadevergoedingsgrond.
\nDeze auteurs wijzen erop dat als het égalitébeginsel wel wordt ingezet om de schade te vergoeden door het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet kan worden gehonoreerd, dat beginsel zijn (normerende) betekenis verliest. De dispositieschade is in dat geval immers per definitie een bijzondere en abnormale last, waarvan niet kan worden gezegd dat deze ook maar in enige mate tot het normaal maatschappelijk risico behoort. De toepassing van het égalitébeginsel voegt in dat geval niets toe aan de eigenlijke grond voor schadevergoeding die met het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet kan worden gehonoreerd, al bestaat, maar doet wel af aan de betekenis van het égalitébeginsel. Dat laatste is onder meer het geval omdat als ervan wordt uitgegaan dat deze toepassing van het égalitébeginsel mogelijk is, er kennelijk ook de nodige gevallen zijn waarin het normaal maatschappelijk risico nihil is en dan de niet goed te beantwoorden vraag rijst waarom en wanneer dat dan het geval is.
\n9.7 Mij lijkt de zienswijze van de laatstgenoemde auteurs – onder meer Tjepkema en Den Ouden – juist. Zoals hiervoor in 8.10 opgemerkt, gaan rechtspraak en literatuur ervan uit en ligt het ook voor de hand dat de volledige dispositieschade wordt vergoed in de gevallen waar het hier om gaat. Het égalitébeginsel leidt slechts tot een gedeeltelijke schadevergoeding, tenzij men de totale dispositieschade zou aanmerken als een bijzondere en abnormale last. Het égalitébeginsel wordt dan echter buiten zijn grenzen opgerekt en heeft als rechtsbeginsel weinig meerwaarde meer. Daar komt bij dat het égalitébeginsel is bedoeld voor rechtmatig handelen en een subsidiair karakter draagt (alleen schadevergoeding als daarvoor geen andere grondslag bestaat); zie daarvoor art. 4:126 lid 1 en lid 2, aanhef en onder d, Awb. In veel gevallen waarin sprake is van het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet kan worden gehonoreerd, levert dat wekken van vertrouwen een onrechtmatige daad op, waarvoor schadevergoeding kan worden gekregen op grond van art. 6:162 BW.
\nIn de rechtspraak wordt dan ook, voor zover mij bekend, niet voor de grondslag van het égalitébeginsel gekozen bij schadevergoeding wegens het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet kan worden gehonoreerd.
\n9.8 Hiernaast valt er nog op te wijzen dat de toepassing van het égalitébeginsel moeilijk is in te passen in het stappenplan van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. Zoals hiervoor in 8.6 en 8.7 opgemerkt, zal het bestuursorgaan immers bij het eerste onderdeel van de derde stap van dat plan eerst moeten nagaan wat de belangen van de belanghebbende zijn bij het honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen – waarbij is te betrekken of en in hoeverre de belanghebbende in dat vertrouwen heeft gedisponeerd –, daarna die belangen bij de afweging moeten betrekken en vervolgens, als het toekomt aan het tweede onderdeel van de derde stap, moeten nagaan of grond bestaat voor schadevergoeding. De huidige rechtspraak over het égalitébeginsel en de regeling daarvan in art. 4:126 Awb gaan ervan uit dat geheel los van het schadetoebrengende besluit besloten en geprocedeerd kan worden over de schadevergoeding, ook als het schadetoebrengende besluit al onherroepelijk is (zie hiervoor in 9.4 laatste alinea).
\n9.9 Op grond van het voorgaande meen ik dat het égalitébeginsel niet als grondslag voor de onderhavige schadevergoeding in aanmerking komt en dat de opvatting volgens welke dat beginsel wel daarvoor kan dienen, achterhaald is.
\nOnrechtmatige daad 9.10 Ook onrechtmatige daad komt m.i. niet als grondslag voor de onderhavige schadevergoeding in aanmerking. In de eerste plaats is die grondslag vanuit een oogpunt van rechtsbescherming weinig aantrekkelijk. Zoals hiervoor al een paar keer aan de orde kwam, is uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd om wegens het ten onterechte wekken van gerechtvaardigd vertrouwen schadevergoeding toe te wijzen op grond van onrechtmatige daad. De bestuursrechter is daartoe niet bevoegd.
\nArt. 8:88 lid 1, aanhef en onder b, Awb verklaart de bestuursrechter weliswaar bevoegd met betrekking tot verzoeken tot schadevergoeding wegens “een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit” – waartoe men wellicht met enige goede wil ook het wekken van vertrouwen over de inhoud van het besluit zou kunnen rekenen –, maar zoals uit deze omschrijving al volgt is deze bevoegdheid beperkt tot het geval dat óók het besluit zélf onrechtmatig is. De bepaling beoogt uitsluitend om schadevergoeding wegens zogeheten onzelfstandige voorbereidingshandelingen onder de bevoegdheid van de bestuursrechter te brengen, wat handelingen zijn die naar inhoud overeenkomen met het besluit. Zoals hiervoor opgemerkt (zie m.n. in 8.9), moet uitganspunt zijn dat het besluit, als wordt toegekomen aan het tweede onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, rechtmatig is. Reeds daarom is art. 8:88 lid 1, aanhef en onder b, Awb niet van toepassing. Bovendien kunnen handelingen waarmee vertrouwen wordt gewekt omtrent de inhoud van een bepaald besluit, in het geval dat besluit een andere inhoud heeft, niet gelden als voorbereidingshandeling in de zin van die bepaling.
\nBij de keuze voor deze grondslag zou de bestuursrechter de belanghebbende dus voor het tweede onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak naar de burgerlijke rechter moeten verwijzen. Dat is weinig aantrekkelijk, omdat de belanghebbende die primair honorering van het gewekte vertrouwen wenst en subsidiair schadevergoeding – zoals meestal het geval zal zijn in dit soort zaken en ook in de onderhavige zaak het geval is – dan twee keer een rechtsgang moet doorlopen, bij verschillende rechters.
\n9.11 In de tweede plaats komt onrechtmatige daad niet als grondslag voor de onderhavige schadevergoeding in aanmerking, omdat het wekken van gerechtvaardigd vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, niet in alle gevallen onrechtmatig is. Zoals hiervoor in 6.7 vermeld, kan het wekken van dat vertrouwen bijvoorbeeld rechtmatig zijn geweest omdat het niet-honoreren van het vertrouwen een gevolg is van gewijzigde inzichten of van nieuwe informatie waarmee het bestuursorgaan bij het wekken van het vertrouwen geen rekening behoefde te houden. Blijkens de rechtspraak van de bestuursrechter is voor het al dan niet bestaan van de vergoedingsplicht met betrekking tot de dispositieschade niet relevant of het wekken van het gerechtvaardigd vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, onrechtmatig is. Op de vraag of het wekken van het gerechtvaardigd vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, onrechtmatig is geweest, pleegt in de rechtspraak van de bestuursrechter namelijk niet te worden ingegaan en ook in gevallen waarin het wekken van het gerechtvaardigd vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, duidelijk niet onrechtmatig is te achten, wordt schadevergoeding op haar plaats geacht.
\nDat de rechtspraak in deze zin luidt, is begrijpelijk. Zoals hiervoor in 9.6 eerste alinea al opgemerkt, is de grond voor de schadevergoeding in dit geval gelegen in het feit dat het vertrouwen – in elk geval achteraf bezien – niet had moeten worden gewekt en dat de schade als gevolg van het – in elk geval achteraf bezien: ten onrechte – gewekt zijn van dit vertrouwen (de dispositieschade dus) niet voor rekening van de belanghebbende kan worden gelaten, maar juist voor rekening van het bestuursorgaan dient te komen, omdat het bestuursorgaan het vertrouwen heeft gewekt of het gewekt zijn van het vertrouwen aan hem is toe te rekenen. De grond is dus ook niet dat onrechtmatig is gehandeld. Als gezegd kan van onrechtmatig handelen zeer wel sprake zijn en zal dat in veel gevallen ook zo zijn, maar dat is dus niet in alle gevallen zo en behoeft ook niet zo te zijn, wil een vergoedingsplicht bestaan. De rechtsgrond voor de vergoeding ligt immers ergens anders in, namelijk, kort gezegd, in het vertrouwensbeginsel.
\nHet evenredigheidsbeginsel 9.12 Zoals hiervoor in 8.7 vermeld, baseert de rechtspraak de schadevergoeding bij het tweede onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak nu vooral op het evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb). Het is echter de vraag of dit in alle opzichten een gelukkige grondslag is. Er lijkt eerder sprake te zijn van een verlegenheidsoplossing, waarbij naar art. 3:4 lid 2 Awb is gegrepen om een wettelijke grondslag te hebben voor toekenning van de schadevergoeding. Daarbij is aangehaakt bij de grondslag die art. 3:4 lid 2 Awb een tijd is geweest voor de vergoeding van égalitéschade, op grond van de toelichting die bij het ontwerp van die bepaling is gegeven, dat art. 3:4 lid 2 Awb ook kan worden gebruikt om égalitéschade te vergoeden (zie hiervoor in 9.4).
\nNet als aanvankelijk bij de égalitéschade is de gedachte dat het onevenredig is om de schade door wekken van vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, niet te vergoeden. Bij meer nauwkeurige beschouwing is dat echter een vorm van ‘etikettenschwindel’, omdat bij deze gedachtegang die schade a priori in zijn geheel tot onevenredig wordt verklaard wegens het niet-honoreren van het gerechtvaardigde vertrouwen en om die reden vergoed moet worden. Bij een correcte toepassing van het evenredigheidsbeginsel zou een echte beoordeling op evenredigheid moeten plaatsvinden – tussen de doelen van het besluit (de daarmee gediende belangen) en, kort gezegd, de dispositieschade –, waarbij niet zonder meer is gegeven dat de dispositieschade per se (in haar geheel) moet worden vergoed.
\nMogelijk kan de onevenredigheid bij deze gedachtegang echter volledig worden gevonden in de enkele omstandigheid dat de schade is toegebracht door een schending van het vertrouwensbeginsel – met andere woorden die schending reeds als zodanig per definitie de onevenredigheid constitueert –, net als het bijvoorbeeld onevenredig zou kunnen worden genoemd om égalitéschade of onrechtmatig toegebrachte schade niet te vergoeden. In dat geval rijst echter de vraag waarom de grondslag van de schadevergoeding dan niet rechtstreeks en uitsluitend in het vertrouwensbeginsel zelf wordt gezocht, net als de grondslag voor vergoeding van égalitéschade of onrechtmatig toegebrachte schade rechtstreeks en uitsluitend wordt gevonden in het égalitébeginsel en onrechtmatige daad.
\nHet beroep op het evenredigheidsbeginsel heeft dan geen toegevoegde waarde.
\n9.13 Wordt de dispositieschade wel daadwerkelijk aan de hand van het evenredigheidsbeginsel beoordeeld, dan bestaan diverse problemen. In de eerste plaats komt het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw erop neer dat het besluit rechtmatig is als zwaarder wegende belangen aan honorering van gewekte vertrouwen in de weg staan (zie hiervoor in 8.9). Waarom zou dan echter nog schadevergoeding moeten worden betaald op grond van het evenredigheidsbeginsel dat geldt voor het besluit? Deze constructie doet denken aan de destijds nogal bekritiseerde – want niet goed te begrijpen – constructie onder het oude BW van een rechtmatige (overheids)daad die zonder betaling van schadevergoeding onrechtmatig is (onder meer in het bekende Voorste Stroom-arrest VII). Onder het huidige BW geldt dat het veroorzaken van onevenredige schade eenvoudigweg onrechtmatig is en dat, als het veroorzaken van die schade moet worden geduld op grond van zwaarder wegende belangen, dat alléén meebrengt dat geen verbod mogelijk is (art. 6:168 BW) en dat de uit art. 6:162 BW voortvloeiende schadevergoedingsverplichting onverlet laat. Deze constructie is in het bestuursrecht niet mogelijk als het besluit reeds rechtmatig is omdat het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak ten nadele van de belanghebbende wordt doorlopen.
\n9.14 In de tweede plaats is art. 3:4 lid 2 Awb niet echt geschikt voor de onderhavige beoordeling. Op zichzelf is voorstelbaar dat zwaarder wegende belangen in combinatie met schadevergoeding de doorslag kunnen geven en dat een besluit om die reden pas rechtmatig is als die schadevergoeding wordt geboden. Als het echter gaat om zeer zwaar wegende belangen zou dat al de doorslag moeten geven bij de afweging en zou geen plaats meer bestaan voor schadevergoeding. Toch dient blijkens de rechtspraak ook in dat geval de dispositieschade volledig te worden vergoed, zoals om de hiervoor in 9.6 eerste alinea en 9.11 tweede alinea genoemde redenen voor de hand ligt.
\nIn de derde plaats geeft art. 3:4 lid 2 Awb geen duidelijke maatstaf voor de hoogte van de schadevergoeding. Duidelijk is echter wel dat de toepassing ervan niet zonder meer tot de volledige schadevergoeding leidt die rechtspraak en literatuur in dit geval op haar plaats achten.
\n9.15 Over voorgaande bezwaren zou heengestapt kunnen worden op de gronden dat de op art. 3:4 lid 2 Awb gebaseerde rechtspraak inmiddels is gevestigd – dus inmiddels vaste rechtspraak is – en dat de praktijk inmiddels gewend is aan de nogal ‘bijzondere toepassing’ die daarmee aan art. 3:4 lid 2 Awb wordt gegeven. Ook voor de praktijk is echter wel van belang dat helder is waar rechtsfiguren voor staan. Dat draagt immers bij aan een goed begrip en een goede toepassing van het recht. Dat geldt niet voor rechtspraak die op de ene grond wordt gebaseerd (art. 3:4 lid 2 Awb in dit geval), terwijl in feite een andere grond is bedoeld (uitsluitend het vertrouwensbeginsel).
\n9.16 Bovendien zijn er nog andere bezwaren. De grondslag van art. 3:4 lid 2 Awb betekent dat geen grond voor schadevergoeding kan bestaan in het geval dat sprake is van een gebonden bevoegdheid. Bij een dergelijke bevoegdheid is de belangenafweging waarop art. 3:4 Awb ziet, niet mogelijk en kan daarom op grond van art. 3:4 lid 2 Awb geen aanspraak op schadevergoeding bestaan. Zoals hiervoor besproken in 8.4 en 8.5, ziet de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak uitdrukkelijk mede op het vertrouwen waarvan honorering in strijd komt met de wet en kan mede bij dergelijk vertrouwen aanspraak op schadevergoeding bestaan. Art. 3:4 lid 2 Awb schiet hier dus als grondslag tekort.
\nVoorts dwingt de grondslag van art. 3:4 lid 2 Awb tot het gebruik van de figuur van het onzelfstandig schadebesluit. Over de schadevergoeding moet op grond van art. 3:4 lid 2 Awb worden beslist bij het besluit waarbij het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd. Dat betekent dat het besluit kan worden opgehouden door de vaststelling van de schade en de vergoeding daarvan, wat in de praktijk zeer bezwaarlijk kan zijn. Op zichzelf lijkt het sowieso noodzakelijk dat de schade onder ogen wordt gezien bij het besluit, omdat die een factor is die van belang is bij de belangenafweging die bij het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak moet plaatsvinden (zie hiervoor in 8.6). Als echter duidelijk is dat het gewekte vertrouwen niet valt te honoreren bij het besluit, dan zou de verdere vaststelling van de schade en de vergoeding daarvan bij een nader besluit moeten kunnen plaatsvinden.
\nIn de hiervoor in 8.9 genoemde uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2023 is dat ook al gebeurd. Daarin werden enerzijds de beslissing over de rechtmatigheid van het besluit voor zover inhoudend dat zwaar wegende belangen aan honorering van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen in de weg stonden en anderzijds de beslissing over de vraag of bij het besluit schadevergoeding moest worden toegekend wegens het wekken van het gerechtvaardigd vertrouwen dat niet gehonoreerd kon worden, van elkaar gescheiden, aldus dat die rechtmatigheid al werd uitgesproken, terwijl nog een besluit moest worden genomen over de schadevergoeding. Deze weg zou steeds gevolgd kunnen worden als wel duidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid van de belangenafweging en daarmee van het materiële besluit, maar nog niet over (de hoogte van) de schadevergoeding.
\n9.17 Het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb biedt op zichzelf dus een duidelijke wettelijke grond voor toekenning van schadevergoeding in het bestuursrecht, maar die grond is hier op meerdere punten niet erg passend. In wezen berust de schadevergoedingsverplichting in dit verband uitsluitend op het vertrouwensbeginsel en is het evenredigheidsbeginsel er slechts bijgehaald om een duidelijke wettelijke grondslag te hebben.
\nHet vertrouwensbeginsel 9.18 Zoals in het voorgaande al een paar keer aangestipt, bestaat er in feite overeenstemming over dat het vertrouwensbeginsel de grondslag van de schadevergoedingsverplichting in dit verband is en is het beroep op art. 3:4 lid 2 Awb slechts een noodverband. Reeds lang wordt in de literatuur bepleit dat het vertrouwensbeginsel als een zelfstandige grond voor schadevergoeding in dit verband zou moeten worden erkend, onder meer door Schueler en Tjepkema. Voor die erkenning bestaan goede argumenten.
\nIn de eerste plaats kan erop worden gewezen dat de rechtspraak nu al in feite uitsluitend op het vertrouwensbeginsel berust. De verwijzing naar het evenredigheidsbeginsel en art. 3:4 lid 2 Awb heeft daarin voor de inhoudelijke beslissing in feite geen betekenis. Dat schadevergoeding moet worden betaald, berust blijkens de gegeven motivering in feite steeds uitsluitend op het vertrouwensbeginsel (de redenering is steeds van het type ‘omdat het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd, is sprake van onevenredige schade’). Er is (dan) ook een reeks van uitspraken waarin voor de schadevergoeding zelfs nog uitsluitend naar het vertrouwensbeginsel wordt verwezen en het evenredigheidsbeginsel en art. 3:4 lid 2 Awb in het geheel niet meer worden genoemd. Kennelijk is de rechtspraak dus van mening dat de verwijzing naar het vertrouwensbeginsel de aanspraak op schadevergoeding alleen al kan dragen.
\nIn de tweede plaats bestaat hiervoor naar mijn mening een sterk argument in art. 4:50 lid 2 Awb. Dit bepaalt dat bij intrekking van subsidie wegens de onjuistheid van de subsidieverlening, veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten of grond van een bijzondere wettelijke bepaling – wat volgens art. 4:50 lid 1 Awb rechtmatige intrekkingsgronden zijn – het bestuursorgaan de schade vergoedt die de subsidieontvanger lijdt doordat hij in vertrouwen op de subsidie anders heeft gehandeld dan hij zonder subsidie zou hebben gedaan (de dispositieschade dus). Het ligt nogal voor de hand dat hetzelfde geldt voor vergelijkbare gevallen, met andere woorden om art. 4:50 lid 2 Awb analoog toe te passen op andere, vergelijkbare gevallen. Waarom zou in vergelijkbare gevallen immers niet hetzelfde hebben te gelden? De wet verzet zich daar niet tegen. Integendeel, vergelijkbare gevallen zijn niet wettelijk geregeld.
\n9.19 De vraag kan wel gesteld worden of het aanvaarden van het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding in dit verband de rechtsvormende taak van de rechter niet te buiten gaat. Staatsraad A-G Wattel meende kennelijk van wel toen hij in zijn conclusie voor de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak schreef dat hij de Afdeling niet aldus zag beslissen, hoewel hem de aanvaarding van het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond kennelijk wel de beste oplossing leek. De wetgever heeft de rechtsvorming met betrekking tot het vertrouwensbeginsel uitdrukkelijk geheel aan de rechter overgelaten, door dat beginsel enerzijds als beginsel uitdrukkelijk te erkennen, maar anderzijds nog niet te codificeren. Zoals hiervoor in 9.5 bleek, heeft de wetgever bij de totstandkoming van titel 4.5 Awb dit uitdrukkelijk herhaald voor specifiek het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel (‘de Awb laat ruimte voor de rechtsontwikkeling’). Dat is gebeurd met slechts de aantekening dat geen samenloop met égalitéschade zou moeten bestaan. Aan die eis – als het een eis is – is hier voldaan nu de onderhavige dispositieschade niet als égalitéschade valt aan te merken, gelet op hetgeen hiervoor in 9.6 en 9.7 is opgemerkt.
\nUitlatingen van de wetgever als deze zijn een voldoende legitimatie voor rechtsvorming door de rechter. Daarbij merk ik op dat de aanvaarding van en de rechtsvorming met betrekking tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur goeddeels in de rechtspraak heeft plaatsgevonden. Dat geldt ook voor het égalitébeginsel, dat eveneens tot schadevergoeding verplicht met betrekking tot bestuurlijk handelen.
\nBij het voorgaande komt, zoals hiervoor in 9.18 al gezegd, dat de rechtspraak het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding in feite al heeft aanvaard. Het formaliseren hiervan is dus een kleine stap die door de rechtspraak zelf gezet kan worden. Voor de aanvaarding van het vertrouwensbeginsel als grondslag voor schadevergoeding bestaat inmiddels ook veel steun in de literatuur. Sommige auteurs hebben hun zienswijze zelfs in deze richting bijgesteld. In het hiervoor in voetnoot 108 genoemde VAR-rapport uit 2023 wordt (onder 5.6) die aanvaarding bepleit met kracht van (goed)deels dezelfde argumenten als hier zijn vermeld.
\n9.20 Voordeel van de aanvaarding van het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding is dat de bezwaren die zijn verbonden aan de schadevergoeding op grond van het evenredigheidsbeginsel zich niet meer voordoen. Duidelijk is waarom welke schadevergoeding betaald moet worden. Bij het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding vormt voorts geen probleem dat het besluit een gebonden besluit is. Daarnaast behoeft het besluit niet te worden opgehouden door de vaststelling van de schade en de schadevergoeding, mits voldoende duidelijk is dat andere belangen dan dat van het honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen zwaarder wegen (zie hiervoor in 9.16 tweede en derde alinea).
\n9.21 Als het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding wordt aanvaard, dan zal de schadevergoeding mijns inziens nog steeds moeten worden toegekend bij of als onderdeel van het besluit waarbij het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd. Het gaat om een verplichting die ontstaat omdat het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd en die dus door het besluit ontstaat. Als gezegd zal steeds eerst moeten worden bezien of het gerechtvaardigd vertrouwen niet bij het besluit moet worden gehonoreerd, waarvoor de omvang van de schade mede van belang is. Dit volgt al uit het stappenplan van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. De belanghebbende zal voorts vaak (primair) willen dat het vertrouwen bij het besluit wordt gehonoreerd (en alleen subsidiair schadevergoeding verlangen) en ook het bestuursorgaan zal er vaak belang bij hebben dat eerst wordt nagegaan of in die zin moet worden beslist. De belanghebbende kan er ook aanspraak op maken dat bij het besluit ten minste zijn aanspraak op vergoeding van de dispositieschade onder ogen wordt gezien. Een zelfstandig schadebesluit, zoals dat in het verleden is aanvaard voor égalitéschade (zie hiervoor in 9.4 laatste alinea), lijkt me gelet op het voorgaande niet mogelijk. Een wettelijke grondslag daarvoor, zoals die nu bestaat met de regeling van titel 4.5 Awb, ontbreekt ook.
\nDe route van het onzelfstandig schadebesluit blijft dus bestaan, zij het dat de hiervoor in 9.16 tweede en derde alinea bedoelde ‘knip’ mogelijk is, waarbij over de rechtmatigheid van het niet-honoreren van het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen en de schadevergoeding wegens het wekken van vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, bij afzonderlijke delen van het besluit wordt beslist.
\n9.22 Het hiervoor in 9.21 vermelde betekent dat de belanghebbende die niet opkomt tegen het besluit waarbij het door het bestuursorgaan bij hem gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd, zich voor vergoeding van zijn schade alleen kan wenden tot de burgerlijke rechter. Dat geldt nu ook al. Dat was al hetgeen aan de orde was in onder meer de bekende arresten Staat/Bolsius en Staat/Van Benten. Aanvaarding van het vertrouwensbeginsel als zelfstandige grond voor schadevergoeding in de hiervoor genoemde zin leidt dus niet tot een uitbreiding van de bevoegdheid van de bestuursrechter. Waar de bevoegdheid van de rechter dient te berusten op de wet, lijkt me dat ook een argument ten gunste van deze oplossing.
\nBij de burgerlijke rechter moet de belanghebbende het hebben van wanprestatie of onrechtmatige daad (andere gronden zijn er in de regel niet; zie hiervoor in 6.4-6.6). Aan de vereisten daarvan zal in zijn geval dus moeten zijn voldaan. De belanghebbende die vergoeding van zijn positief belang wenst, moest daarvoor toch al bij de burgerlijke rechter zijn (zie hiervoor in 6.4-6.7 en 8.9).
\nSlotsom m.b.t. grondslag 9.23 Gelet op het voorgaande lijkt me dat het vertrouwensbeginsel als grondslag voor de schadevergoeding mogelijk is en de voorkeur verdient. Wordt vastgehouden of gekozen voor art. 3:4 lid 2 Awb als (mede) grondslag, dan valt m.i. zoveel mogelijk te doen alsof alleen het vertrouwensbeginsel de grondslag voor de schadevergoeding is, opdat de hiervoor in 9.13-9.16 genoemde bezwaren die zijn verbonden aan art. 3:4 lid 2 Awb als grondslag voor de schadevergoeding, zich niet of minder voordoen.
\nGevolgen van deze keuze 9.24 De keuze voor het vertrouwensbeginsel als grondslag voor de schadevergoeding betekent dat het bestuursorgaan, als het bij het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak tot het oordeel komt dat het door hem gewekte of aan hem toerekenbare gerechtvaardigde vertrouwen niet kan worden gehonoreerd, de schade moet vergoeden die is ontstaan doordat het vertrouwen heeft gewekt of aan hem toerekenbaar vertrouwen is gewekt dat niet gehonoreerd kan worden (dispositieschade dus; alleen het negatieve belang). Deze plicht ontstaat met en door het besluit en zal bij het besluit onder ogen moeten worden gezien. Bij deze schade kan het zowel gaan om schade die onrechtmatig is veroorzaakt (het wekken van het vertrouwen dat niet gehonoreerd kon worden, was in de gegeven omstandigheden onrechtmatig), als om schade die rechtmatig is ontstaan (het wekken van het vertrouwen dat niet gehonoreerd kon worden, was in de gegeven omstandigheden niet onrechtmatig).
\nDe term ‘nadeelcompensatie’ (als aanduiding voor schadevergoeding bij rechtmatige daad) is hier dus niet helemaal op zijn plaats: het gaat deels om nadeelcompensatie, deels om schade door onrechtmatige daad, zonder dat duidelijk is of behoeft te zijn welke van de twee het is. Dat past bij aanvaarding van het vertrouwensbeginsel als een zelfstandige grond voor schadevergoeding, waarbij aanspraak bestaat op volledige schadevergoeding, en bij de hiervoor in 9.6 eerste alinea en 9.11 tweede alinea vermelde ratio van die grond als schadevergoedingsgrond.
\nBeoordeling van deze uitkomst o.b.v. interne rechtsvergelijking 9.25 Deze oplossing loopt behoorlijk in de pas met wat op andere rechtsgebieden en bij andere rechters geldt en voor de verschillen die er zijn, bestaat denk ik een behoorlijke grond, die deze verschillen voldoende kan rechtvaardigen (vergelijk de hiervoor in 5.1 genoemde graadmeter). In dat verband merk ik het volgende op.
\nBij de burgerlijke rechter kan vergoeding van het positieve dan wel – afhankelijk van de feiten – het negatieve belang worden gekregen op grond van wanprestatie – mits sprake was van een rechtshandeling waarbij het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt – dan wel op grond van onrechtmatig daad. Met de mogelijkheid van vergoeding van het positieve belang zijn de mogelijkheden bij de burgerlijke rechter ruimer dan bij de bestuursrechter, maar doordat in het bestuursrecht besluittoetsing plaatsvindt en schadevergoeding alleen aan de orde komt in dit verband als het besluit rechtmatig is, is dit verschil onvermijdelijk (zie hiervoor in 8.9).
\nMet de uit het voorgaande voortvloeiende mogelijkheid van vergoeding van dispositieschade buiten wanprestatie en onrechtmatige daad is het bestuursrecht op het eerste gezicht ruimer dan het civiele recht. Dat verschil kan gerechtvaardigd worden door het feit dat het hier gaat om een bijzondere bestuursrechtelijke verplichting die voortvloeit uit de zorgvuldigheid die een bestuursorgaan jegens een belanghebbende in acht heeft te nemen: als het bestuursorgaan gerechtvaardigd vertrouwen wekt bij de belanghebbende dat het niet kan honoreren, zal het zich de schade moeten aantrekken die de belanghebbende daardoor lijdt, ongeacht of hem een verwijt valt te maken van het wekken van dat vertrouwen. Hiernaast kan worden gewezen op het hiervoor in 6.10 genoemde art. 3:36 BW, dat in het geval van disponeren op een andere manier bescherming geeft tegen degene die het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt: voor die bescherming is evenmin een overeenkomst, andere rechtshandeling of onrechtmatige daad nodig. Mogelijk zal de burgerlijke rechter bovendien het hier genoemde verschil weer geheel laten verdwijnen door de niet-inachtneming van de hiervoor geformuleerde, op het vertrouwensbeginsel gebaseerde en voor bestuursorganen geldende norm aan te merken als een onrechtmatige overheidsdaad. De mogelijkheden van vergoeding van dispositieschade bij het tweede onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak zijn dan bij beide rechters geheel gelijk.
\nOok lijkt me dat de hier gevonden oplossing in de pas loopt met hetgeen overigens bij de burgerlijke rechter geldt met betrekking tot het verstrekken van onjuiste informatie (zie hiervoor in 6.11 en 6.12). Ook dan kan alleen vergoeding van dispositieschade worden gekregen.
\nZoals volgt uit hetgeen hiervoor in 7.1-7.7 is opgemerkt, zijn er wel enige verschillen met hetgeen in het belastingrecht gebeurt, maar die verschillen zijn deels terug te voeren op de eigen aard van het belastingrecht (zie hiervoor onder 7.4) en deels op de wijze waarop de rechtspraak van de belastingrechter zich heeft ontwikkeld (zie hiervoor onder 7.5 en 7.6).
\n10Bepalen omvang schadevergoeding 10.1 Het verzoek om deze conclusie te nemen houdt mede de vragen in om in te gaan op de wijze waarop de omvang van de te vergoeden schade moet worden bepaald en op de wijze waarop de vergoedbaarheid van deze schade moet worden bepaald (zie hiervoor in 3.3 onder b en c). Laatstgenoemde vraag – op welke wijze moet de vergoedbaarheid van de schade worden bepaald? – is al goeddeels besproken bij de behandeling in het voorgaande van de vraag wat de grondslag voor schadevergoeding kan zijn. Voor het overige valt laatstgenoemde vraag denk ik goeddeels samen met eerstgenoemde vraag – op welke wijze moet de omvang van de te vergoeden schade worden bepaald? Beide vragen beantwoord ik daarom hierna tezamen onder bovenstaand kopje. Daarbij ga ik uit van de hiervoor in 9.23 door mij bereikte slotsom.
\nCondicio sine qua non verband 10.2 Uit het voorgaande volgt dan dat het in dit verband gaat om de schade die het gevolg is van het wekken van gerechtvaardigde verwachtingen die niet kunnen worden gehonoreerd. Dat betekent dat uitsluitend die schade behoeft te worden vergoed. Er dient dus een condicio sine qua non verband te bestaan tussen het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen, voor zover dat niet gehonoreerd kan worden, en de schade waarvan vergoeding wordt verlangd. Dat betekent dat een vergelijking moet plaatsvinden tussen de situatie zoals deze feitelijk is na het wekken van het gerechtvaardigde vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden (de bestaande, feitelijke ontstane situatie dus) en de situatie zoals deze (waarschijnlijk) zou zijn geweest als het gerechtvaardigde vertrouwen dat niet gehonoreerd kan worden, niet zou zijn gewekt (de situatie dus zoals deze zou zijn geweest als het wekken van het gerechtvaardigde vertrouwen wordt weggedacht).
\nDoor deze vergelijking te maken kan worden vastgesteld welk nadeel de belanghebbende heeft geleden door het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen. Dat zal steeds nadeel zijn dat zijn grond vindt in het feit dat de belanghebbende het aan de orde zijnde gerechtvaardigd vertrouwen had en daardoor iets heeft gedaan of nagelaten. Uit deze beoordelingsmaatstaf voor het causaal verband volgt dat dit doen of nalaten moet hebben plaatsgevonden op basis van het hebben van het gerechtvaardigd vertrouwen. Het hangt van de bijzonderheden van de zaak af welk nadeel aldus wordt vastgesteld.
\nAndere regels 10.3 De eis van condicio sine qua non verband is een algemene regel van schadevergoedingsrecht die ook geldt voor schadevergoeding bij rechtmatige daad. Het ligt voor de hand om ook andere algemene regels van schadevergoedingsrecht toe te passen bij die schadevergoeding. Veel van die algemene regels zijn te vinden in afdeling 6.1.10 BW, zoals die over voordeelstoerekening en eigen schuld (waaronder het niet in acht nemen door de benadeelde van de plicht om de schade te beperken). Die regels zijn vaak ook van toepassing op grond van afzonderlijke – soms iets afwijkende – wettelijke bepalingen die gelden voor schadevergoeding bij rechtmatige daad (zie bijvoorbeeld de regeling van titel 4.5 Awb die op veel punten geheel of ten dele overeenkomt met die van afdeling 6.1.10 BW).
\nVoor zover dergelijke bijzondere bepalingen ontbreken, lenen de regels van afdeling 6.1.10 BW zich voor overeenkomstige toepassing, voor zover de aard en inhoud van het bestuursrecht zich daartegen niet verzet. Voor die overeenkomstige toepassing pleit ook het hiervoor in 5.1 genoemde principe. Waar voor de onderhavige schadevergoeding op grond van het vertrouwensbeginsel geen bijzondere bepalingen gelden, ligt overeenkomstige toepassing van die regels in beginsel dus in de rede, al dan niet met een bijstelling voor zover het bestuursrechtelijke kader daartoe aanleiding geeft. Voorts pleit daarvoor dat ten dele sprake is van een samenloop met de bevoegdheid van de burgerlijke rechter en met de privaatrechtelijke grondslagen wanprestatie en onrechtmatige daad.
\nHet ligt niet voor de hand dat de schadevergoeding bij de verschillende rechters op de verschillende grondslagen verschillend wordt berekend, voor zover dat niet noodzakelijkerwijs volgt uit de betrokken grondslag en het gegeven dat de bestuursrechter in deze context steeds uit moet gaan van de rechtmatigheid van het besluit, en het gegeven dat hij niet over schadevergoeding wegens wanprestatie kan beslissen.
\nToerekening schade; voorzienbaarheid 10.4 Niet alle schade die in condicio sine qua verband staat met het relevante schadeveroorzakende feit (in dit geval dus de toezegging die – in elk geval achteraf bezien – niet gedaan had moeten worden), behoeft vergoed te worden. Soms is het causaal verband tussen dat feit en een schadepost zo ver verwijderd of zo onwaarschijnlijk dat het, ondanks het bestaan van causaal verband, niet redelijk is daarvoor nog een vergoedingsplicht aan te nemen.
\nArt. 6:98 BW geeft hiervoor de algemene maatstaf van toerekening naar redelijkheid, zoals nader in die bepaling omschreven. De rechtspraak laat zien dat bij de overtreding van verkeers- en veiligheidsnormen en bij letsel- en zaakschade een ruime toerekening op haar plaats is, waarbij in beginsel (vrijwel) alle gevolgen aan de aansprakelijke persoon kunnen worden toegerekend. Dat zijn dus ook die gevolgen welke voor de aansprakelijke persoon in redelijkheid niet te voorzien waren als een gevolg van de handeling waarop zijn aansprakelijkheid berust (in dit geval dus de gevolgen die het bestuursorgaan bij het onterecht doen van de toezegging in redelijkheid moest voorzien als een gevolg van het doen daarvan).
\nBij andere, niet op voorkoming van de verwerkelijking van gevaren en risico’s gerichte normen en bij andere schadesoorten, lijkt de voorzienbaarheid van de schade nog steeds als maatstaf voor de toerekening te kunnen worden genomen. Bij het niet honoreren van gewekt gerechtvaardigd vertrouwen gaat het niet om een norm waarbij een ruime toerekening past. Hetzelfde geldt voor de schade die doorgaans het gevolg is van de overtreding van die norm, inkomens- en andere vermogensschade. De schade die in het onderhavige verband moet worden vergoed, valt dus te beperken tot die welke bij het ten onrechte wekken van het vertrouwen redelijkerwijze voor het bestuursorgaan was te verwachten als een normaal gevolg daarvan.
\nDat betekent dat nadelen die te zeer mede hun oorzaak vinden in toevallige bijzondere omstandigheden, niet behoeven te worden vergoed. Met name schade die in een verder verwijderd verband staat met het feit waarop de aansprakelijkheid berust, behoeft daarom niet te worden vergoed.
\nAbstracte schadeberekening?
\n10.5 In sommige gevallen hanteert de burgerlijke rechter een zogeheten abstracte wijze van schadevaststelling of -berekening. Normaal gesproken wordt de schade vastgesteld door na te gaan welk nadeel de benadeelde in de specifieke omstandigheden van zijn geval precies heeft geleden (wat wordt aangeduid als concrete schadeberekening). Abstracte schadeberekening houdt in dat niet met al die specifieke omstandigheden rekening wordt gehouden, maar wordt nagegaan hoe groot in het algemeen de schade is in een geval als dat van de benadeelde. Dat de benadeelde de schade niet laat herstellen of de schade herstelde in zijn eigen bedrijf en daardoor geen kosten maakte, staat bijvoorbeeld niet aan de vergoeding van de schade in de vorm van betaling van de objectief berekende herstelkosten in de weg. Grond voor deze wijze van schadevaststelling is dat dit tot een redelijkere of – in veel voorkomende gevallen die snel afgedaan moeten kunnen worden – meer doelmatige vaststelling van schadevergoeding leidt.
\nAbstracte schadeberekening wordt in de rechtspraak vooral toegepast bij zaakschade en in het geval van het niet-leveren van goederen bij koop (de schade wordt dan gesteld op het verschil tussen marktprijs en koopprijs, waarbij geen rekening wordt gehouden met de prijs waartegen de koper het goed inmiddels op voorhand mocht hebben doorverkocht).
\nIn overeenstemming met het voorgaande heeft de Hoge Raad in zijn prejudiciële uitspraak over de Groninger aardbevingsschade beslist dat concrete schadeberekening uitgangspunt vormt en abstracte schadeberekening uitzondering, welke uitzondering wordt gemaakt op de hiervoor genoemde gronden.
\nNu het als gezegd bij schade door het niet-honoreren van gewekt gerechtvaardigd vertrouwen veelal zal gaan om inkomens- en andere vermogensschade, doordat de benadeelde in het opgewekte vertrouwen gehandeld heeft (kosten heeft gemaakt of ander nadeel lijdt), ligt abstracte schadevaststelling daarbij in de regel niet voor de hand. In beginsel valt dus na te gaan welke concrete kosten de benadeelde in het vertrouwen op de ten onrechte gedane toezegging heeft gemaakt en welke schade hij anderszins heeft geleden doordat hij in dat vertrouwen heeft gehandeld.
\nCompensatie in andere vorm 10.6 Art. 6:103 BW geeft de benadeelde recht op schadevergoeding door betaling van geld. Bij schadevergoeding bij rechtmatige daad kan het bestuursorgaan kiezen voor compensatie in andere vorm (in natura, door een overgangstermijn of anderszins). Dit is voor égalitéschade bepaald in art. 4:126 lid 4 Awb. Uiteraard behoeft de schade voor zover deze in natura is vergoed, niet meer in geld te worden vergoed (art. 4:126 lid 2, aanhef en onder d, Awb, dat bepaalt dat geen vergoeding van égalitéschade plaatsvindt als “de vergoeding van de schade anderszins is verzekerd”). In de hiervoor in 8.8 tweede alinea genoemde uitspraken werd mede van dergelijke compensatie gerept, onder meer in de vorm van een overgangstermijn. Gelet op het bestuursrechtelijke karakter van de onderhavige schadevergoedingsverplichting, valt daarbij van deze vergoedingsmogelijkheid voor het bestuursorgaan uit te gaan. Waar in dit geval als gezegd aanspraak op volledige schadevergoeding bestaat, zal wel een berekening van de waarde van de compensatie in andere vorm moeten plaatsvinden om na te gaan of deze voldoende is en of niet deels aanvullende compensatie in geld moet plaatsvinden.
\nStelplicht en bewijslast 10.7 In het privaatrecht dient degene die schadevergoeding verlangt, feiten aan te voeren en aannemelijk te maken waaruit volgt dat hij recht heeft op schadevergoeding. Voor de schadevergoeding in het bestuursrecht geldt binnen zekere grenzen een vergelijkbare plicht, zij het dat het bestuursorgaan op grond van art. 3:2 Awb onderzoek moet doen naar de relevante feiten, mede door navraag te doen bij de belanghebbende. Het niet voldoende vaststaan van feiten waaruit volgt dat recht bestaat op schadevergoeding, brengt in beide rechtsgebieden in beginsel mee dat geen schadevergoeding wordt toegekend. Het niet voldoende vaststaan van feiten waaruit volgt dat recht bestaat op schadevergoeding, komt dus in beginsel voor risico van de belanghebbende.
\nAfsluiting 10.8 Met het voorgaande zijn de belangrijkste contouren geschetst van de schadevergoedingsverplichting zoals deze valt aan te nemen op grond van hetgeen hiervoor in 9.1-9.25 is vermeld. Zoals uit het voorgaande volgt, hangt de omvang van de te vergoeden schade steeds af van de omstandigheden van het geval, wat het lastig maakt om daarover meer concrete algemene uitspraken te doen. Meest belangrijk lijkt het hiervoor in 10.2 vermelde, dat het steeds erop aankomt om te bepalen of het gaat om kosten of ander nadeel dat zijn grond vindt in het feit dat de belanghebbende heeft gehandeld in het vertrouwen op de gedane toezegging en de kosten dus heeft gemaakt of anderszins nadeel heeft geleden doordat hij op de toezegging vertrouwde. Het is in beginsel aan de belanghebbende om dit aannemelijk te maken.
\nVerdere uitwerking is voor typen van gevallen mogelijk, maar valt denk ik buiten het bestek van het verzoek om deze conclusie. Ik ga hierna wel in op hetgeen met betrekking tot de in deze zaak verlangde schadevergoeding geldt, wat mede een illustratie vormt van het voorgaande.
\n11Toepassing in deze zaak 11.1 Uitgaande van hetgeen hiervoor in 4.2-4.7 en 4.12 is vermeld, kan [wederpartij] op grond van het voorgaande aanspraak maken op de dispositieschade die hij heeft geleden door het bij hem in 2017 door het college opgewekte gerechtvaardigde vertrouwen dat hij met de bestaande vergunning de vergunde rijhal en ponystalling voor een manege kon oprichten en exploiteren. Dit gerechtvaardigd vertrouwen kon hij hebben tot half oktober 2019. Dit vertrouwen betrof dat de vergunning niet zou worden ingetrokken. Voorts betrof dit vertrouwen dat het bestemmingsplan geen probleem opleverde voor oprichting en exploitatie (zie hiervoor in 4.3 tweede alinea). Daaruit volgt naar ik meen dat [wederpartij] op basis van de uitlatingen namens het college ervan mocht uitgaan dat het college in het bestemmingsplan geen grond zou zien om tegen de oprichting of exploitatie van de manege op te treden. Aldus bezien is ook in zoverre sprake van een ‘toezegging’ in de zin van rov. 11.2 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak.
\nWordt over dit laatste anders gedacht, dan doet zich uitgaande van hetgeen hiervoor in 4.2-4.7 is vermeld, een complicatie voor. Het college heeft dan gerechtvaardigd vertrouwen gewekt over de uitoefening van zijn bevoegdheid om de vergunning in te trekken én (geen toezegging gedaan, maar uitsluitend) verkeerde informatie gegeven over het bestemmingsplan (‘dat laat de exploitatie van een manege toe’). Bij een strikte benadering zou [wederpartij] voor vergoeding van de schade door de verkeerde informatie naar de burgerlijke rechter moeten worden verwezen (zie hiervoor in 8.3 derde alinea). Vanuit een oogpunt van behoorlijke rechtsbescherming is dat echter bepaald onwenselijk. Het ligt daarom voor de hand om aan te nemen dat als een toezegging in de zin van rov. 11.2 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak wordt gecombineerd met onjuiste informatie op een wijze zoals hier aan de orde is, alle schade dient te worden vergoed bij het besluit waarbij het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet wordt gehonoreerd. In dat geval kan [wederpartij] om die reden in de onderhavige rechtsgang aanspraak maken op vergoeding van alle schade die hij door het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen heeft geleden, ook al is dus deels geen sprake van een toezegging in de zin van rov. 11.2 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak.
\n11.2 [ wederpartij] maakt aanspraak op vergoeding van de drie schadeposten die hiervoor in 4.8 zijn genoemd. De eerste post, post (a), de hogere prijs die [wederpartij] naar zijn zeggen voor het perceel heeft betaald, komt als dispositieschade die haar oorzaak vindt in het hiervoor in 11.1 genoemde, door het college opgewekte gerechtvaardigde vertrouwen, voor vergoeding in aanmerking, mits aannemelijk is dat [wederpartij] in dit vertrouwen een hogere prijs voor het perceel heeft betaald. Zoals hiervoor in 4.9 opgemerkt, is alleszins plausibel dat hij een hogere prijs heeft betaald, maar zou daarover eventueel nog het oordeel van een deskundige kunnen worden ingewonnen. Ook staat, zoals daar opgemerkt, de omvang van deze schade niet vast.
\nDie schade kan worden vastgesteld door vergelijking van de door [wederpartij] betaalde aankoopprijs en de marktwaarde in de periode nadat hij niet meer gerechtvaardigd kon vertrouwen op de eerdere mededelingen van het college over de vergunning en het bestemmingsplan, dus vanaf half oktober 2019. Vanaf dat tijdstip kan de eigendom die [wederpartij] van de percelen heeft, in beginsel geacht worden te berusten op de eigen keuze van [wederpartij] om die eigendom aan te houden (dus niet te verkopen). Partijen hebben volgens mij geen stellingen aangevoerd die tot een andere behandeling van deze post leiden. Het verschil tussen aankoopprijs en genoemde marktwaarde vormt de schade die [wederpartij] heeft geleden doordat hij in het opgewekte gerechtvaardigde vertrouwen een te hoge prijs heeft betaald voor de percelen.
\n11.3 Ook de tweede schadepost die [wederpartij] heeft gesteld, post (b), de gemaakte bouwkosten en de te maken kosten van sloop, komt voor vergoeding in aanmerking, voor zover deze zijn oorzaak vindt in het gerechtvaardigd vertrouwen dat [wederpartij] tot half oktober 2019 kon ontlenen aan de mededelingen van het college over de vergunning en het bestemmingsplan. Blijkens zijn stellingen heeft [wederpartij] de bouwkosten deels abstract berekend, door uit te gaan van de bedragen die een aannemer hem gerekend zou hebben als hij alle materialen door een aannemer zou hebben laten aanschaffen en alle werkzaamheden door een aannemer zou hebben laten uitvoeren (zie hiervoor in 4.10). Alleen de daadwerkelijke kosten die [wederpartij] heeft gemaakt, komen echter voor vergoeding in aanmerking (zie hiervoor in 10.5). Er zal nog moeten worden nagegaan welke kosten dit zijn. Daarover zal [wederpartij] nadere opheldering moeten geven.
\nWat betreft de bouwkosten zal voorts nog moeten worden nagegaan in hoeverre deze kosten zijn gemaakt in het gerechtvaardigd vertrouwen dat [wederpartij] tot half oktober 2019 kon hebben. Wat betreft de sloopkosten die [wederpartij] nog zal moeten maken, zal moeten worden nagegaan in hoeverre deze hun oorzaak vinden in bouwwerkzaamheden die [wederpartij] heeft uitgevoerd in het gerechtvaardigd vertrouwen dat hij tot half oktober 2019 kon hebben. Ook daarover zal [wederpartij] nadere opheldering moeten geven.
\n11.4 De derde schadepost waarvan [wederpartij] vergoeding verlangt, post (c), betreft de inkomsten die hij is misgelopen doordat hij de manege niet kan exploiteren (zie hiervoor in 4.11). Dit betreft geen dispositieschade en komt op grond van het voorgaande niet voor vergoeding in aanmerking bij het bestreden besluit. Anders dan [wederpartij] meent (zie hiervoor in 2.10), kan hij geen aanspraak maken op vergoeding van het positieve belang dat hij heeft bij honorering van de bij hem gewekte verwachting. Als [wederpartij] vergoeding wenst van dit belang, dan zal hij zich tot de burgerlijke rechter moeten wenden.
\n12Beantwoording gestelde vraag (samenvatting van voorgaande) 12.1 De gestelde vraag houdt in welke gevolgen een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel heeft voor de verplichting van het bestuur om schade aan betrokkene te vergoeden als het bestuursorgaan zich op het standpunt mag stellen dat zwaarder wegende belangen aan honorering van het door hem door een toezegging gewekte vertrouwen in de weg staan (het tweede onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak). De vraag omvat wat de normatieve grondslag voor deze vergoeding is, de wijze waarop de vergoedbaarheid en omvang van de schade moeten worden bepaald en welke afwegingen en gezichtspunten daarbij een rol kunnen spelen.
\n12.2 Het antwoord dat op deze vraag in deze conclusie wordt gegeven, is dat in het geval waarop de vraag ziet – dat sprake is van door het bestuursorgaan gewekt gerechtvaardigd vertrouwen in de vorm van een toezegging als bedoeld in rov. 11.2 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, maar zwaarder wegende belangen aan honorering van dit vertrouwen in de weg staan – de volledige schade moet worden vergoed die de belanghebbende lijdt doordat hij gerechtvaardigd heeft vertrouwd op de toezegging, in dat vertrouwen heeft gehandeld en door dat handelen in een slechtere positie is komen te verkeren dan hij zou hebben verkeerd als het gerechtvaardigd vertrouwen niet bij hem zou zijn gewekt. Dat is dus, kort gezegd, de volledige dispositieschade. Vergoeding van het zogeheten positieve belang – waarbij de belanghebbende financieel in de positie wordt gebracht waarin hij zou hebben verkeerd als de toezegging was nagekomen – is niet aan de orde.
\nAls grondslag voor deze schadevergoeding valt het vertrouwensbeginsel te hanteren, zoals dat in acht moet worden genomen bij het besluit. Deze schadevergoedingsverplichting maakt dan ook deel uit van het te nemen besluit, zij het dat dit onderdeel van het besluit eventueel later genomen kan worden dan het onderdeel van het besluit waarbij wordt vastgesteld dat zwaarder wegende belangen aan het honoreren van het vertrouwen in de weg staan. Bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling (blijkende uit wet, rechtspraak en literatuur) bestaat voldoende grond voor aanvaarding van deze grondslag door de bestuursrechter.
\nAndere grondslagen voor deze schadevergoeding zijn niet of minder geschikt. Dat betreft mede art. 3:4 lid 2 Awb, dat op dit moment in de rechtspraak vaak als (oneigenlijke) grondslag voor de schadevergoeding wordt genoemd.
\nOp het vaststellen van de schadevergoeding zijn in beginsel de gewone schadevergoedingsregels van toepassing. Op een aantal daarvan wordt in de conclusie nader ingegaan.
\n13Conclusie De vraag wordt beantwoord zoals hiervoor in 12.2 vermeld. w.g. mr. G. Snijders Staatsraad Advocaat-Generaal Verzonden: 21 augustus 2024 ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, AB 2019/302, m.nt. L.J.A. Damen, JB 2019/124, m.nt. C.L.G.F.H. Albers (Amsterdamse dakopbouw).
\nZie rov. 1-8 en 16 van de uitspraak van de rechtbank. De vaststelling in rov. 8 van die uitspraak dat vanaf begin oktober 2019 tot juni 2020 de rijhal verder is gebouwd, is deels door het college bestreden bij grond 1 van zijn aanvullend hoger beroepschrift. Volgens het college hebben op zijn vroegst vanaf december 2019 bouwwerkzaamheden op het perceel plaatsgevonden.
\nDe rechtbank stelt dit met zoveel woorden vast m.b.t. het bestemmingsplan Buitengebied 2018, maar uit de stukken begrijp ik dat e.e.a. ook al gold voor het bestemmingsplan uit 2013.
\nDe rechtbank spreekt van [wederpartij], maar vaststaat dat het om de zoon van [wederpartij] ging, die namens zijn vader optrad.
\nDe rechtbank schrijft abusievelijk in rov. 4 dat het ging om de makelaar van [wederpartij]. Tussen partijen is niet in geschil dat dit moet zijn de hier in de tekst genoemde makelaar, [naam makelaar], die optrad voor de verkoper van [wederpartij].
\nIk citeer deze e-mail meer uitvoerig dan de rechtbank heeft gedaan, gelet op het belang ervan.
\nZie hiervoor in voetnoot 2.
\nRb. Limburg 10 februari 2023, ECLI:NL:RBLIM:2023:1039.
\nABRvS 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4439. Naar deze uitspraak wordt onder meer verwezen in ABRvS 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:755, ABRvS 24 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3194, ABRvS 19 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4796, en ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:113.
\nHierbij wijs ik erop dat de Afdeling in haar rechtspraak tegenwoordig niet meer spreekt van een “welbewuste standpuntbepaling van het bestuursorgaan”, zoals in rov. 11.2 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, maar rept van uitlatingen of gedragingen waaruit de belanghebbende ‘in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het bestuursorgaan’ zijn bevoegdheid op een bepaalde wijze zal uitoefenen. Zie bijv. ABRvS 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3096, rov. 4.1, en ABRvS 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2908, rov. 7.1.
\nUit het “wil ik u nogmaals adviseren” in de e-mail lijkt te volgen dat dezelfde ambtenaar eerder met de zoon van [wederpartij] het telefoongesprek heeft gevoerd. Anders is dit “nogmaals” niet goed te begrijpen.
\nZie voor een enigszins vergelijkbaar geval de bekende uitspraak ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, AB 2017/425, m.nt. T.N. Sanders (Overbetuwse paardenbak), rov. 6.2 en 6.3, waarin de Afdeling nog uitging van het strengere toetsingskader dat gold vóór de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak.
\nBlijkens de verwijzing in die rechtsoverweging naar de conclusie van staatsraad A-G Wattel onder 3.17 e.v. heeft de Afdeling daarbij mede het oog op de regels m.b.t. de toerekening van de schijn van de vertegenwoordigingsbevoegdheid in het civiele recht en strafrecht, waarvoor voldoende is dat het handelen van de pseudo-vertegenwoordiger voor risico komt van de pseudo-vertegenwoordigde, bijvoorbeeld omdat hij deze heeft aangesteld in een functie waardoor die schijn kon ontstaan.
\nZie p. 7 van het beroepschrift in het incidenteel hoger beroep van [wederpartij].
\nZie p. 5 onderaan van de beslissing op bezwaar, welke passage, als ik goed zie, niet door [wederpartij] is tegengesproken.
\nKamerstukken 2003/04, 29702, nr. 3, p. 14-17.
\nZie bijv. ABRvS 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:820, rov. 12.1, ABRvS 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2042, rov. 3.1, en ABRvS 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2896, rov. 6.1.
\nIn de rechtspraak van de Afdeling wordt gerechtvaardigd vertrouwen aangenomen als de belanghebbende de eerste twee stappen met succes doorloopt. Zie bijv. ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:576, JB 2020/68, rov. 3.5, ABRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:953, AB 2020/302, m.nt. T. Groot, rov. 4.2 slot, en ABRvS 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2042, rov. 3.4.
\nZie het jaarverslag van de commissie over 2019. Dit jaarverslag is o.m. te vinden op de websites van de Afdeling en de Hoge Raad.
\nCRvB 31 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4351, AB 2020/217, m.nt. C.N.J. Kortmann en S.F.A. van Ravels, rov. 4.5 e.v., en CBb 4 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:60, AB 2020/190, m.nt. A. Outhuijse en J.J.A. Waverijn, rov. 6.2.
\nBekende voorbeelden van eenzijdige rechtshandelingen zijn het aanbod tot verkoop (waarmee de verkoper zich verplicht te zullen verkopen bij aanvaarding van zijn aanbod) en de pensioentoezegging van de werkgever die geen onderdeel is van de arbeidsovereenkomst.
\nZie de uiteenzetting in Parl. Gesch. Boek 6 (Inv. 3, 5 en 6), p. 1433-1435, onder meer met verwijzing naar HR 13 februari 1981, ECLI:NL:HR:1981:AC2891, NJ 1981/456 (Heesch/Reijs). Zie voorts bijv. Asser/Sieburgh 6-III 2022/102, met de nodige verdere verwijzingen.
\nVgl. uitvoerig over de totstandkoming en uitleg van rechtshandelingen in het privaatrecht Asser/Sieburgh 6-III 2022/125-134 en 372 e.v., en H.N. Schelhaas & W.L. Valk, Uitleg van rechtshandelingen – In nationaal en internationaal perspectief (Monografieën Privaatrecht nr. 20), Deventer: Wolters Kluwer 2022.
\nHet bijzondere geval dat een overeenkomst wegens strijd met de wet nietig en dus ongeldig is, wordt hierna in 7.3 en 8.1 besproken.
\nZie specifiek m.b.t. de overheid G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, bijzonder deel (Monografieën NW nr. A26b), Deventer: Kluwer 2016, nr. 23a-23d, p. 69-70, met vermelding van rechtspraak van de Hoge Raad (die ten dele hierna ook wordt aangehaald), waaraan toe te voegen HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1957, NJ 2022/236, AB 2022/134 (Toezegging aanleg brug).
\nZie in deze zin HR 23 juni 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD0834, NJ 1991/673, m.nt. M. Scheltema (Nieuwegein/GCN), rov. 3.3, en HR 10 september 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC1055, NJ 1996/3, m.nt. M. Scheltema (Den Dulk/Eilandgebied Curaçao), rov. 3.4, beide m.b.t. art. 6:258 BW. Zie ook het al genoemde HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1957, NJ 2022/236, AB 2022/134 (Toezegging aanleg brug), m.b.t. art. 6:2 BW, waarin de Staat zijn toezegging om een brug aan te leggen niet behoefde na te komen wegens de onevenredige kosten daarvan (het algemeen belang van de overheidsfinanciën dus). De Hoge Raad overwoog dat dit zuiver financiële belang van de overheid niet snel zwaarder weegt dan dat van nakoming, maar sauveerde het oordeel van het hof dat dit in het gegeven geval toch zo was, en dat de Staat daarom kon volstaan met vergoeding van (enkel) de omrijschade. Zie over een en ander ook bijv. Asser/Sieburgh 6-III 2022/453.
\nDe Hoge Raad stelt in rov. 3.2.1 van dat arrest de geldende civielrechtelijke norm voor de toezegging bij rechtshandeling voorop, die aanmerkelijk afwijkt van het eerste onderdeel van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. In rov. 3.2.3 overweegt hij niet meer dan dat in een geval als aan de orde in het arrest de beoordeling aan de hand van de maatstaf van art. 6:2 lid 2 BW (de derogerende werking van de redelijkheid en billijkheid, wat een nogal restrictieve maatstaf is) kan plaatsvinden door een vergelijkbare belangenafweging. Ieder van de drie door mij aangebrachte cursiveringen impliceert een belangrijke beperking ten opzichte van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. Zie in dezelfde zin uitdrukkelijk, tot twee keer toe zelfs, Asser/Sieburgh 6-III 2022/36 en 453.
\nZie over de vergoeding van het positief en negatief belang in het schadevergoedingsrecht bijvoorbeeld Asser/Sieburgh 6-II 2021/26.
\nZie uitdrukkelijk in deze zin HR 13 februari 1981, ECLI:NL:HR:1981:AC2891, NJ 1981/456 (Heesch/Reijs).
\nHR 25 januari 1985, ECLI:NL:HR:1985:AG4950, NJ 1985/559 (Patelski/Sittard).
\nZie aldus ook Parl. Gesch. Boek 6 (Inv. 3, 5 en 6), p. 1434.
\nHR 19 februari 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC0875, NJ 1995/704, AB 1993/305 (Aruba/Lopez). Vgl. ook HR 9 juni 1989, NJ 1989/718 (niet-nakoming van pensioentoezegging aan kort verband-vrijwilligers onrechtmatig; niet-nakoming van toezegging door Staat berust niet op beslissing van wetgever in formele zin).
\nHR 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1683, NJ 2016/1, m.nt. T.F.E. Tjong Tjin Tai (Overzee/Zoeterwoude). Hetzelfde uitgangspunt is te vinden in HR 23 juni 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD0832, NJ 1990/441 (Kennis/Budel) en HR 13 februari 1981, ECLI:NL:HR:1981:AC2891, NJ 1981/456 (Heesch/Reijs).
\nZie voor lagere rechtspraak in dezelfde trant als de hier in de tekst genoemde drie arresten N. van Triet, Afspraken en Aanspraken, Overheidsverplichtingen voor een schending van gerechtvaardigd vertrouwen, op het grensvlak van bestuursrecht en het civiele recht (diss. Nijmegen), Deventer: Kluwer 2023, par. 8.5.
\nHR 25 juni 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL5420, NJ 2010/371, AB 2010/334 (Gelderland/Vitesse I) en HR 24 juni 2016, ECLI:NL:HR:2016:1309, NJ 2016/300, AB 2016/405 (Vitesse/Gelderland II).
\nZie HR 18 november 2016, ECLI:NL:HR:2016:2640, NJ 2018/315 (FGH/Fraanje), rov. 5.2.2 en 5.3.2, met verwijzing naar de wetgeschiedenis.
\nHR 25 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW0219, NJ 2012/340 (’s-Hertogenbosch/Van Zoggel).
\nZie uitvoering over dit onderwerp, met vermelding van meer rechtspraak van de Hoge Raad en lagere rechtspraak Van Triet, a.w., par 9.3, en S.A.L. van de Sande, Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie (diss. Nijmegen), Deventer: Wolters Kluwer 2019, par. 4.7. Zie voorts kort G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, bijzonder deel (Monografieën NW nr. A26b), Deventer: Kluwer 2016, nr. 25d.
\nHR 26 september 1979, ECLI:NL:HR:1979:AM4918, BNB 1979/311, herhaald in latere rechtspraak. Zie bijv. T.A. Cramwinckel, Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context. Een juridisch en communicatiewetenschappelijk onderzoek naar gewekt vertrouwen (diss. Leiden), Deventer: Wolters Kluwer 2022, par. 4.2.3.4.
\nZie voor een en ander, met verdere verwijzingen naar rechtspraak en literatuur, Cramwinckel, a.w., par. 4.3-4.5, p. 234-317, en bijlage 2 van de conclusie van staatsraad A-G Wattel voor de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, ECLI:NL:RVS:2019:896, onder 2.1-2.16.
\nHR 8 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3057, NJ 2011/463, m.nt. M.R. Mok, AB 2011/298, m.nt. F.J. van Ommeren en G.A. van der Veen (Etam/Zoetermeer).
\nZie voor een en ander P.J. Huisman, De fiscale vaststellingsovereenkomst, Deventer: Wolters Kluwer 2013, met verdere verwijzingen. Zie ook kort G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, bijzonder deel (Monografieën NW nr. A26b), Deventer: Kluwer 2016, nr. 17b, eveneens met verdere verwijzingen.
\nZie voor een en ander, met verdere verwijzingen, Cramwinckel, a.w., par. 4.5.2, en Wattel, t.a.p., onder 2.1.
\nHR 5 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1654, BNB 2022/10, rov. 4.2.3. Zie verder bijlage 2 van de conclusie van staatsraad A-G Wattel voor de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak onder 2.16 e.v.
\nZie uitvoerig Cramwinckel, a.w., par. 4.6, met verdere verwijzingen.
\nZie in deze zin ook N. van Triet, Inlichtingen en het vertrouwensbeginsel bij de bestuursrechter, JB Plus 2023/8 (afl. 3).
\nAls gezegd is blijkens het jaarverslag van de Commissie rechtseenheid bestuursrecht over 2019 de uitspraak in het overleg van die commissie besproken.
\nInmiddels hanteert de Afdeling dus een andere maatstaf. Zie hiervoor in voetnoot 10.
\nHR 24 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:483, NJ 2017/156, AB 2017/339, m.nt. G.A. van der Veen en F.J. van Ommeren (Bouwers met Visie/Bladel).
\nKortheidshalve verwijs ik naar mijn recente conclusie in de Hoge Raad-zaken 23/02541 en 23/02556, ECLI:NL:PHR:2024:567, onder 4.3-4.8, met verdere verwijzingen.
\nAls van de toegezegde uitoefening van de bestuursrechtelijke bevoegdheid beroep openstaat bij de bestuursrechter, dan kan de belanghebbende voor nakoming alleen terecht bij de bestuursrechter. Zie het hiervoor genoemde Etam/Zoetermeer-arrest.
\nZie voor e.e.a. bijv. Van Triet, aangehaald proefschrift, p. 322 en par. 4.2 en 6.2.2, met verdere verwijzingen. In rov. 3.6.4 van het arrest Etam/Zoetermeer wordt hier ook met zoveel woorden op gewezen. Zie ook bijv. Schlössels e.a., Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Band 1 (SBR Wetenschap) 2024/329 en 331.
\nABRvS 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2499, AB 2017/121, m.nt. L.J.A. Damen, rov. 2.1.
\nABRvS 1 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV2962, AB 2006/188, m.nt. N. Verheij (Teruggevorderde huursubsidie).
\nZie voor e.e.a. uitvoerig Van Triet, aangehaald proefschrift, par. 6.2.3, met verdere verwijzingen naar rechtspraak en literatuur.
\nZie o.m. al CRvB 24 november 1971, ECLI:NL:CRVB:1971:1, en CRvB 18 februari 1975, AB 1975/243.
\nZie voor een kort overzicht van zijn rechtspraak op dit punt Van Triet, aangehaald proefschrift, par. 6.4.1.1, p. 170-172.
\nVgl. het overzicht bij Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, 16e dr., Deventer: Kluwer 2014, nr. 7.62 en 7.63. Daar wordt nog vermeld dat de Afdeling contra legem toepassing geheel afwijst. Zie echter het hiervoor al genoemde ABRvS 1 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV2962, AB 2006/188, m.nt. N. Verheij (Teruggevorderde huursubsidie), alsmede ABRvS 21 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK0774, rov. 2.4.1. Zie voorts vóór de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak ABRvS 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1046, rov. 3.5.
\nZie aldus ABRvS 9 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS5518, JB 2005/87, en ABRvS 18 januari 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AU9838, AB 2006/187, m.nt. N. Verheij, rov. 2.4.3.
\nZie aldus – nourri dans le sérail – J.H. van Kreveld, 'Doorbraakarresten. Contra legem werking van algemene beginselen van behoorlijk bestuur', in: T. Barkhuysen e.a. (red.), AB Klassiek, Deventer: Wolters Kluwer 2016, p. 61-80.
\nCBb 23 april 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BD0646, AB 2008/233, rov. 5.4, met verwijzingen naar uitspraken van het Hof van Justitie EU.
\nHvJ EU 14 juli 2022, C-36/21, AB 2022/287, m.nt. R. Ortlep, rov. 44.
\nABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:807, AB 2023/176, m.nt. L.J.A. Damen. Vgl. ook ABRvS 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2964, rov. 5.8 en 5.9. Zie voor een geval dat het belang van de belanghebbende zwaarder woog ABRvS 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2180, AB 2022/254, m.nt. L.J.A. Damen.
\nZie bijv. CBb 28 augustus 2023, ECLI:NL:CBB:2023:459, AB 2023/275, m.nt. L.J.A. Damen: “5.7 Ten aanzien van de derde stap stelt het College vast dat de minister geen (algemene) belangen heeft ingeroepen die in de weg zouden staan aan het honoreren van het opgewekte vertrouwen. Het College is ook niet gebleken van belangen van derden die hieraan in de weg zouden kunnen staan.” (enz.). Zie ook CBb 5 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:678, rov. 4.5.
\nZie bijlage 1 van de conclusie van staatsraad A-G Wattel voor de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, ECLI:NL:RVS:2019:896, onder 22 e.v.
\nZie onder (veel) meer CRvB 10 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3152, AB 2021/132, m.nt. L.J.A. Damen, rov. 4.2, ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:820, AB 2023/169, m.nt. L.J.A. Damen, rov. 5.7 (niet blijkt van dispositieschade), en CBb 5 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:678, rov. 4.5 (idem). Zie ook de rechtspraak genoemd bij N. van Triet en M.K.G. Tjepkema, ‘Rechterlijke regie in stap 3: over de afwikkeling van schade bij schending van het vertrouwensbeginsel’, in: B.J. van Ettekoven e.a. (red.), Evenwichtig bestuursrecht. Voortbouwen op het wetenschappelijk werk van Ben Schueler, Den Haag: Boom juridisch 2024, p. 277-297, op p. 288.
\nZie bijv. Schlössels e.a., Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Band 1 (SBR Wetenschap) 2024/334, met verdere verwijzingen. Dit volgt ook uit rov. 11.4 en rov. 12.5 van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. Zie voorts de conclusie van staatsraad A-G Wattel voor de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, ECLI:NL:RVS:2019:896, onder 23.
\nZie voor die motiveringsplicht bijv. ABRvS 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1832, rov. 6.2, CBb 17 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:852, AB 2021/19, rov. 9.5, en ABRvS 9 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3071, JB 2023/198, m.nt. C.L.G.F.H. Albers, rov. 14.9.
\nZie bijv. ABRvS 1 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV2974, BR 2006/114, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, rov. 2.5, ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4425, AB 2013/46, m.nt. M.K.G. Tjepkema en F.R. Vermeer, rov. 5.4, ABRvS 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1185, AB 2020/311, m.nt. L.M. Koenraad, rov. 3.4, ABRvS 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2385, AB 2020/402, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, rov. 8.4-10, CBb 17 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:852, JB 2021/13, m.nt. C.L.G.F.H. Albers, rov. 9.5, en ABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1155, AB 2023/177, m.nt. L.M. Koenraad.
\nZie bijvoorbeeld ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:807, AB 2023/176, m.nt. L.J.A. Damen, rov. 19, en de noot daarover van L.M. Koenraad in AB 2023/177. Hetzelfde geldt voor sommige van de hierna te noemen uitspraken waarin uitsluitend naar het vertrouwensbeginsel wordt verwezen. Zie hierna in 9.18, voetnoot 107. Ook N. van Triet en M.K.G. Tjepkema t.a.p., onder 3, nemen bij hun bespreking van de onderhavige materie aan dat de (huidige) rechtspraak op art. 3:4 lid 2 Awb berust.
\nZie bijv. ABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1155, AB 2023/177, m.nt. L.M. Koenraad.
\nZie opnieuw bijv. ABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1155, AB 2023/177, m.nt. L.M. Koenraad, rov. 6.5 en 7, en ABRvS 4 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3708, rov. 8.
\nABRvS 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2175, AB 2021/43, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, rov. 5.7. Zie ook bijvoorbeeld ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2281, AB 2016/21, rov. 3.1, en ABRvS 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3220, AB 2024/176, m.nt. L.J.A. Damen, rov. 5.1.
\nDat geldt ook voor anderen. In bijlage 1 van zijn conclusie voor de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak – die mede berust op een uitvoerig rechtspraakonderzoek – neemt staatsraad A-G Wattel onder 37 bijvoorbeeld zonder meer tot uitgangspunt dat alleen het negatief belang voor vergoeding in aanmerking komt. Zie in dezelfde zin Van Triet, aangehaald proefschrift, p. 183-185, met een uitvoerige onderbouwing en vermelding van diverse uitspraken.
\nZie CBb 17 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:852, AB 2021/19, m.nt. L.J.A. Damen, JB 2021/13, m.nt. C.L.G.F.H. Albers, rov. 9.5 en 10, en ABRvS 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1421, rov. 8.3.
\nABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1155, AB 2023/177, m.nt. L.M. Koenraad.
\nZie in deze zin ook N. van Triet en M.K.G. Tjepkema t.a.p., p. 288-289.
\nOok Wattel en Van Triet, op de hiervoor in voetnoot 74 vermelde plaatsen, gaan ervan uit dat de dispositieschade volledig moet worden vergoed en zijn (kennelijk) geen rechtspraak tegengekomen waaruit iets anders volgt.
\nBijlage 1 bij de conclusie, onder 39.
\nBijlage 1 van de conclusie, onder 53-55.
\nZie voor een en ander bijv. de toelichting op titel 4.5 Awb, Kamerstukken II 2010/11, 32621, nr. 3 p. 12-13. Zie voor een actueel overzicht van de regels voor vergoeding van égalitéschade T&C Awb, commentaar op art. 4:126 Awb (J.C.A. de Poorter, actueel t/m 01-01-2024).
\nARRvS 12 januari 1982, AB 1982/299, m.nt. P.C.E. van Wijnen (Paul Krugerbrug I) en ARRvS 22 november 1983, AB 1984/154 (Paul Krugerbrug II).
\nPG Awb I, p. 212-213.
\nDe toelichting op titel 4.5 Awb – Kamerstukken II 2010/11, 32621, nr. 3 p. 12 – verwijst naar ABRvS 18 februari 1997, AB 1997, 143, m.nt. P. van Buuren, als de eerste uitspraak waarin dit gebeurde.
\nDe toelichting verwijst t.a.p. naar ABRvS 8 november 2006, JB 2007/8, m.nt. R.J.N. Schlössels.
\nZie G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, bijzonder deel (Monografieën NW nr. A26b), Deventer: Kluwer 2016, nr. 35b, met vermelding van uitspraken.
\nZie ook bijvoorbeeld HR 28 mei 2004, NJ 2006/430, m.nt. J.B.M. Vranken, rov. 3.7.1, waarin, sprekend over égalitéschade wordt gezegd: “Het leerstuk van de onevenredige schade past alleen bij op zichzelf rechtmatig optreden van de overheid dat tot redelijkerwijs voorzienbaar gevolg heeft dat derden daardoor schade lijden waardoor zij in vergelijking met andere burgers of instellingen onevenredig worden getroffen”.
\nZie voor deze auteurs bijlage 1 bij de conclusie van staatraad A-G Wattel voor de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, onder 40.
\nKamerstukken II 2010/11, 32621, nr. 3, p. 13-14.
\nKamerstukken II 2010/11, 32621, nr. 6, p. 6-7.
\nZie voor deze auteurs bijlage 1 bij de conclusie van staatraad A-G Wattel voor de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, onder 41.
\nZie voor dezelfde kritiek op de toepassing van het égalitébeginsel om de schade te vergoeden die derden lijden door rechtmatig strafrechtelijk optreden, de memorie van toelichting bij het in maart 2023 bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel Vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, Kamerstukken II 2022/23, 36327, nr. 3, p. 1403-1404. In de regeling die het voorstel bevat van de schadevergoeding wegens rechtmatig strafrechtelijke optreden, wordt in verband met deze kritiek de huidige rechtspraak van de Hoge Raad m.b.t. de schade van derden (o.m. HR 30 maart 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB0801, NJ 2003/615, m.nt. M. Scheltema (Staat/Lavrijssen)) niet gecodificeerd, maar vervangen door een andere regeling.
\nVolgens Wattel, onder 46 van bijlage 1 bij zijn conclusie voor de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, zijn voorbeelden “schaars”. Hij noemt die voorbeelden niet. Ik ben ze niet tegengekomen.
\nZie de toelichting op de bepaling, Kamerstukken II 2010/11, 32621, nr. 3, p. 44-45, waar mede een verband wordt gelegd met de formele rechtskracht en de bestaande stand van de rechtspraak. Vgl. voorts bijv. T&C Awb, commentaar op art. 8:88 Awb, aantekening 3b (T.C. Borman, actueel t/m 01-01-2024). Zie nader over het begrip ‘onzelfstandige voorbereidingshandeling’ mijn conclusie voor HR 8 september 2023, NJ 2024/21, m.nt. L.A.D. Keus, ECLI:NL:PHR:2023:446, onder 3.5 en 3.6, met verdere uitleg en verwijzingen, waaraan toe te voegen dat arrest zelf, rov. 3.1.3.
\nZie voor e.e.a. bijv. G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, bijzonder deel (Monografieën NW nr. A26b), Deventer: Kluwer 2016, nr. 28e, met vermelding van nadere gegevens, alsmede de in de vorige voetnoot genoemde conclusie.
\nZie meest duidelijk ABRvS 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2175, AB 2021/43, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, rov. 5.6 (grote onrust ontstaan in de omgeving, die tot een heroverweging noopte) en mogelijk ook ABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1155, AB 2023/177, L.M. Koenraad, rov. 6.4 (overlast omwonenden). Zie voor meer en ook oudere voorbeelden H.E. Bröring en K.J. de Graaf (red.), Bestuursrecht 1, zevende druk, Den Haag: Boom juridisch 2022, p. 417-418.
\nZie over het in 9.10 en 9.11 vermelde meer uitvoerig S.A.L. Van de Sande, Het vertrouwensbeginsel en schadevergoeding, O&A 2019/44 (afl. 3), par. 4.3.
\nZie aldus ook Van Triet en Tjepkema, t.a.p., p. 290.
\nZie voor deze kritiek reeds B.J. Schueler, Goede besluiten met slechte gevolgen. De verplichting tot nadeelcompensatie in het bestuursrecht, preadvies VAR 2002, VAR-reeks 128, Dan Haag: Boom Juridisch 2002, p. 169-170.
\nZie voor deze kritiek ook Koenraad in zijn noot onder ABRvS 22 maart 2023, AB 2023/177, en Van Triet en Tjepkema, t.a.p., p. 283-284.
\nZie hiervoor bijv. G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, bijzonder deel (Monografieën NW nr. A26b), Deventer: Kluwer 2016, nr. 34a, met vermelding van nadere gegevens. Een toepassing van het evenredigheidsbeginsel in de hier genoemde zin is – in anticipatie op het huidige BW – al te vinden in HR 3 april 1987, NJ 1987/703, m.nt. W.C.L. van der Grinten (Van Gastel q.q./Van den Heuvel). Zie voorts recent HR 12 januari 2024, ECLI:NL:HR:2024:17, rov. 3.2.2, met verwijzing naar het arrest Van Gastel q.q./Van den Heuvel.
\nZie voor deze kritiek ook Van Triet en Tjepkema, t.a.p., p. 282-283.
\nZie voor een voorbeeld ABRvS 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1128, AB 2020/271, m.nt. S.F.A. van Ravels, JB 2020/134, m.nt. C.L.G.F.H. Albers.
\nZie in deze zin ook S.F.A. van Ravels in haar in de vorige voetnoot genoemde noot in de AB en Van Triet en Tjepkema, t.a.p., p. 283.
\nABRvS 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1155, AB 2023/177, m.nt. L.M. Koenraad.
\nZie Schueler t.a.p., p. 126-129, 169-170 en 193, en Tjepkema, Nadeelcompensatie op basis van het égalitébeginsel (diss. Leiden), Deventer: Kluwer 2010, p. 578 en 910-912. Zie voor meer auteurs en vindplaatsen bijlage 1 bij de conclusie van staatsraad A-G Wattel, onder 41.
\nIk vond ABRvS 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6924, AB 2012/19, m.nt. T.E.P.A. Lam, rov. 2.4.1, ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2281, AB 2016/21, m.nt. L.J.A. Damen, rov. 3.1, ABRvS 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3683, AB 2016/415, m.nt. M.K.G. Tjepkema, rov. 5.4, ABRvS 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1832, rov. 13, ABRvS 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1128, AB 2020/271, m.nt. S.F.A. van Ravels, JB 2020/134, m.nt. C.L.G.F.H. Albers, rov. 4.8, ABRvS 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2175, AB 2021/43, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, rov. 5.7, en ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:807, AB 2023/176, m.nt. L.J.A. Damen, rov. 19.
\nZie achtereenvolgens onder 3.26 sub (iv) van de conclusie en onder 61 slot van bijlage 1 van de conclusie. Ook de Commissie Verruiming bevoegdheden bestuursrechter van de VAR meent in haar rapport Verbreding van bestuursrechtspraak, Den Haag: Boom juridisch 2023, par 5.6, zonder enige nadere toelichting, dat een wetswijziging hiervoor nodig is, die zij overigens samen met andere verruimingen krachtig in het rapport bepleit.
\nZie PG Awb I, p. 22 en 200.
\nWaarom is onduidelijk. Als het recht in een bepaald geval twee of meer gronden voor een vordering of verzoek geeft, kan in beginsel van ieder daarvan gebruik worden gemaakt. Uiteraard kan iemand daarmee niet twee of meer keer dezelfde schade vergoed krijgen. Dat is een regel die steeds geldt in het schadevergoedingsrecht.
\nZie bijv. m.b.t. de nogal vergaande stap van de aanvaarding van het bewijsbeslag in het civiele procesrecht HR 13 september 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ9958, NJ 2014/455, m.nt. H.B. Krans, rov. 3.5, onder verwijzing naar een uitdrukkelijke uitlating van de minister in de Tweede Kamer dat “de wetgever er de voorkeur aan [geeft] de ontwikkelingen in de praktijk af te wachten” (de minister bedoelde daarmee onmiskenbaar (ook) de rechtspraak).
\nZie bijvoorbeeld Schlössels e.a., Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Band 2 (SBR Wetenschap) 2024/1052 (die behoorden tot de hiervoor in 9.5 eerste alinea bedoelde auteurs).
\nHR 2 februari 1990, NJ 1993/635, m.nt. M. Scheltema (Staat/Bolsius), en HR 7 februari 1994, NJ 1997/174, m.nt. M. Scheltema (Staat/Van Benten). Bij deze arresten valt erop te wijzen dat Bolsius en Van Benten dus de kans op honorering van hun vertrouwen, en derhalve op de verwerkelijking van hun positieve belang daarbij, lieten lopen door niet naar de bestuursrechter te gaan, maar te kiezen voor de rechtsgang bij de burgerlijke rechter, waar zij in verband met de formele rechtskracht van het besluit waarbij het vertrouwen niet werd gehonoreerd, uitsluitend vergoeding van hun negatieve belang konden krijgen op grond van onrechtmatige daad.
\nZie hierbij ook de kanttekening hiervoor in 8.8 tweede alinea.
\nZoals de burgerlijke rechter in het verleden heeft gedaan bij het égalitébeginsel. Zie daarover G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, bijzonder deel (Monografieën BW nr. A26b), Deventer: Kluwer 2016, nr. 35f, waar erop wordt gewezen dat de tussenstap van de onrechtmatige daad niet nodig is en het égalitébeginsel ook zelf als bron van verbintenissen kan worden aangemerkt.
\nVgl. over het vaststellen van condicio sine qua non verband bijv. Asser/Sieburgh 6-II 2021/50, met vermelding van rechtspraak. Zie ook S.A.L. van de Sande, Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie (diss. Nijmegen), Deventer: Wolters Kluwer 2019, par. 7.2.1, en Van Triet, aangehaald proefschrift, par. 9.5.
\nZie voor een vergelijking van de bepalingen van afdeling 6.1.10 BW en titel 4.5 Awb G. Snijders, Overheidsprivaatrecht, bijzonder deel (Monografieën NW nr. A26b), Deventer: Kluwer 2016, nr. 38.
\nZie aldus Parl. Gesch. Boek 6 (Inv. 3, 5 en 6), p. 1262 (M.v.A. II Inv.). Zie hierover uitvoerig Scheltema en Scheltema, Gemeenschappelijk recht, derde druk, Deventer: Kluwer 2013, p. 498-525, met bespreking van diverse onderwerpen en verdere verwijzingen.
\nZie hierover meer uitvoerig mijn conclusie in Hoge Raad-zaak 21/02729, ECLI:NL:PHR:2022:246, onder 3.7-3.10, met verdere verwijzingen.
\nHR 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, NJ 2020/391, m.nt. J. Spier, AB 2019/519, m.nt. C.N.J. Kortmann (Groninger aardbevingsschade), rov. 2.11.3.
\nZie de toelichting op art. 4:126 Awb, Kamerstukken II 2010/11, 32621, nr. 3, p. 25-26. Vgl. voorts bijv. aantek. T&C Awb, commentaar op art. 4:126 Awb, aantek. 5 en 3d (J.C.A. de Poorter, actueel t/m 01-01-2024).